РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОМЫШЛЕННОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ ВОЗДУХА В КАЗАХСТАНЕ

Приложение D. Оценка ущерба, причиненного природным ресурсам (ОУПР), с использованием анализа эквивалентности

В данном приложении представлены более подробные сведения об анализе эквивалентности в поддержку ОУПР. В этом процессе акцент делается акцент на принятии восстановительных мер после того, как причинен ущерб окружающей среде. Эти меры компенсируют утрату природных ресурсов и предоставляемых услуг, а не лишь взыскивают с загрязнителя денежное возмещение ущерба.

В государствах — членах ОЭСР, если деятельность предприятия-загрязнителя причинила ущерб окружающей среде, от предприятия-загрязнителя может требоваться: i) восстановление окружающей среды; и ii) компенсация общественности природных ресурсов/услуг, утраченных на протяжении периода, в который состояние окружающей среды было ухудшено.

Эта компенсация основывается на ресурсах или услугах и не является денежной. Компетентные органы применяют метод, именуемый «анализ эквивалентности», для определения: i) типа и объема природных ресурсов и услуг, которые с течением времени утрачиваются вследствие ущерба; и ii) типа и объема дополнительных и компенсационных восстановительных мер, необходимых для компенсации этой утраты.

Анализ эквивалентности и ДЭО

Приложением II к ДЭО предусматривается, что при определении масштаба дополнительных и компенсационных мер для восстановления водных ресурсов, охраняемых видов или естественных сред обитания (важно отметить, что не почвы) вначале следует рассмотреть возможность применения методов эквивалентных ресурсов или услуг1. Если их использование невозможно, должны применяться альтернативные методы оценки (например, денежная оценка)2. Если необходимо использовать метод денежной оценки, в ДЭО отдается предпочтение методу «стоимость, эквивалентная стоимости», а не «стоимость, эквивалентная издержкам»3. Компетентные органы вправе предписывать метод, который должен использоваться4. Таким образом, у компетентных органов имеются значительные дискреционные полномочия на определение метода.

Основные этапы проведения анализа эквивалентности

В целом при проведении любого типа анализа эквивалентности требуется выполнить пять основных этапов (см.Рисунок A D.1).

Рисунок A D.1. Примеры экологической ответственности и ущерба

Источник: (European Commission, 2013[2]).

Анализ эквивалентности: методы

Существует три основных метода анализа эквивалентности: «услуги за услуги», «ресурсы за ресурсы» и «эквивалентность стоимости». Эти методы анализируются после определения основных терминов5:

• Дебет: выражение объема потерь, понесенных в результате ущерба, причиненного окружающей среде; он может быть многоаспектным, поскольку ущерб может иметь негативные последствия для различных видов, сред обитания, экосистемных функций и человеческих ценностей.

• Кредит: выражение выгоды для природного ресурса или услуги, полученной благодаря дополнительному и компенсационному восстановлению.

• Параметр (параметры): один или несколько показателей потерь, обычно определяемых в тесных консультациях с соответствующими учеными-экологами, которые служат индексами основных природных ресурсов или услуг, которым причинен ущерб. Для выражения общего ущерба (дебета) и выгоды от восстановления (кредита) должен использоваться один и тот же параметр.

• Масштабирование: процесс, которым ожидаемый размер выгоды (то есть кредит), получаемой от восстановления, делается равным дебету, если его размер выражается тем же параметром6.

• Дисконтирование: использование дисконтной ставки (например, 3%). Она отражает то, что, при сохранении всех прочих факторов постоянными, потери от ущерба и выгоды от восстановления накапливаются в течение разных периодов. Кроме того, в ней также делается предположение о том, что услуги, полученные от будущего восстановления, являются менее ценными для общественности, чем услуги, доступные сегодня (Chapman and LeJeune, 2007[3]). Это позволяет отражать выгоды и потери по их приведенной стоимости.

«Услуги за услуги»

Этим методом, также известным как анализ эквивалентности сред обитания (АЭСО), потери выражаются в форме среды обитания и компенсируются восстановлением схожей среды обитания (Lipton et al., 2018[4]). В нем делается предположение о том, что эквивалентные среды обитания будут предоставлять эквивалентные услуги. Таким образом, предоставление акров дополнительной среды обитания может компенсировать годы утраченных услуг7. Конкретно эта форма анализа эквивалентности предназначена для использования в тех случаях, когда потери услуг, обусловленные инцидентом загрязнения, являются прежде всего экологическими и не связаны с прямым использованием человеком (например, для отдыха) (Desvousges et al., 2018[5]). Услуги для экосистем и прочих экологических ресурсов включают среду обитания для пищи, убежища и размножения; перенос органического углерода и биогенных веществ по трофической сети; биоразнообразие и поддержание генетического фонда; и структуру трофической сети и сообщества (Chapman and LeJeune, 2007[3]). В АЭСО базовой единицей измерения является, как правило, дисконтированная услуга-акро-год (ДУАГ). Это стоимость всех экосистемных услуг, оказываемых одним акром среды обитания за один год8. После расчета выбираются те восстановительные меры, которые достаточно компенсируют эти ДУАГ в форме акров восстановленной среды обитания9.

«Ресурсы за ресурсы»

Данный метод, также известный как анализ эквивалентности ресурсов (АЭР), в своей основе аналогичен АЭСО. Однако принципиально важно то, что единицы количественного выражения отличаются: потери выражаются в единицах ресурса (например, в численности рыб или птиц), а не среды обитания (Lipton et al., 2018[4]). В этом методе делается попытка согласовать фактически утраченные ресурсы с новыми ресурсами. Чтобы это было результативным, важно точно определить, какие организмы утрачены вследствие конкретного воздействия, а какие приобретаются благодаря восстановлению (OECD, 2012[6]). Данный метод может быть целесообразнее, чем подход «услуга за услугу», когда инцидент загрязнения имел серьезные последствия для популяции конкретных животных или растений (OECD, 2012[6]). Авторы работы Desvouge et al. (2018[5]) отмечают, что на практике при оценке ущерба АЭР используется как метод масштабирования реже, чем АЭСО.

Эквивалентность стоимости

Основное предположение методов этой категории состоит в том, что ущерб природным ресурсам и услугам, которые они предоставляют, можно измерить в денежном выражении и компенсировать путем предоставления физических ресурсов и услуг (Lipton et al., 2018[4]). В версии «стоимость за издержки» денежная оценка ущерба, вытекающего из инцидента, устанавливается в форме бюджета на восстановление, выгоды от которого не оцениваются напрямую (European Commission, 2013[2]). В версии «стоимость за стоимость» как стоимость ущерба, так и выгоды от восстановления измеряются в денежном выражении (European Commission, 2013[2]). Хотя компенсацию можно измерить (или масштабировать) в денежном выражении, компенсация согласно ДЭО может быть предоставлена только в единицах, основанных на ресурсах, а не в денежной форме (Chapman, Scott and Özdemiroğlu, 2018[7]). Этим ДЭО и другие основы экологической ответственности отличаются от «косвенного» метода оценки в Казахстане.

В эквивалентности стоимости денежная стоимость основывается на предпочтениях лиц в отношении тех или иных изменений в качестве и/или количестве ресурсов услуги (Chapman, Scott and Özdemiroğlu, 2018[7]). Существует два способа измерения предпочтения: i) готовность физических лиц платить (ГП) денежные средства, чтобы избежать экологических потерь или обеспечить приобретение; или ii) их готовность принять денежные средства как компенсацию (ГПК) за понесенные экологические потери или отказ от приобретения (Chapman, Scott and Özdemiroğlu, 2018[7]). Экологическая стоимость, которая зависит от фактического использования окружающей среды людьми, называется стоимостью использования. Стоимость, которая вытекает из удовлетворенности людей знанием того, что экологические ресурсы сохраняются, даже если они напрямую их не используют и не взаимодействуют с ними или никогда не будут их использовать и взаимодействовать с ними, называется стоимостью, не связанной с использованием, или стоимостью существования (Hanley, 2002[8]). Сокращения и приобретения стоимости использования и стоимости, не связанной с использованием, включаются в оценки дебета и кредита в анализе эквивалентности в отношении экологического ущерба, возникающего согласно ДЭО (Chapman, Scott and Özdemiroğlu, 2018[7]). Поскольку у этих типов стоимости зачастую нет рыночной цены, возникло два общих метода, которые помогают определить соответствующую денежную стоимость в анализе эквивалентности:

Методы выявленного предпочтения

В этих методах используются сведения о фактическом поведении людей на рынках в отношении ресурсов услуг, которые оцениваются для оценки стоимости (Chapman, Scott and Özdemiroğlu, 2018[7]). Существуют два основных метода:

• Путевые издержки: в этом методе оценивается экономическая стоимость, связанная с экосистемами или объектами, которые используются для отдыха, исходя из предположения о том, что ценность объекта проявляется в том, какие путевые издержки готовы понести люди, чтобы посетить его (OECD, 2012[6]). Такие издержки включают издержки на транспорт, проживание, еду и напитки и рекреационные мероприятия (Chapman, Scott and Özdemiroğlu, 2018[7]). Затем они используются как суррогат рыночной цены. Так, например, готовность физических лиц платить за посещение объекта можно оценить на основе числа поездок, совершенных с разными путевыми издержками.

• Гедонистический анализ: данный метод используется для оценки экономической стоимости экологических услуг, которая напрямую сказывается на рыночных ценах, например, ценах на жилье (OECD, 2012[6]). Данный метод отражает понимание того, что стоимость блага можно разделить на составляющие (Chapman and LeJeune, 2007[3]). Например, при прочих равных условиях, дом рядом с загрязненным объектом стоит меньше дома, расположенного далеко от него. Разница в цене на жилье отражает оценку потери стоимости, вытекающей из загрязнения (OECD, 2012[6]). Эту потерю стоимости можно затем выразить как стоимость, которая должна быть создана восстановительной мерой, чтобы компенсировать общественности загрязнение (Chapman and LeJeune, 2007[3]).

Методы заявленного предпочтения

В методах заявленного предпочтения используются вопросники для определения готовности респондентов напрямую платить за предоставление/сохранение заданного экологического актива или готовности принять компенсацию за утрату экологического актива (OECD, 2012[6]). Репрезентативной выборке населения, затронутой изменениями, представляют гипотетические рынки (Martin-Ortega, Brouwer and Aiking, 2011[9]). Ответы отражают намерения, а не фактическое поведение. Существуют два основных метода, которые основываются на обследованиях, для стоимостной оценки нерыночных ресурсов (Chapman and LeJeune, 2007[3]):

• Метод условной оценки (МУО): лиц напрямую спрашивают о том, как они оценивают предотвращение конкретного экологического ущерба и осуществление предлагаемых проектов восстановления.

• Совместный анализ: лиц спрашивают о том, как они оценивают предотвращение конкретного экологического ущерба и осуществление предлагаемых проектов восстановления, но им предоставляется больше вариантов, чем в МУО.

Методы эквивалентности: сильные и слабые стороны

В следующем разделе излагаются сильные и слабые стороны различных методов анализа эквивалентности, рассмотренных выше. Поскольку подходы «услуги за услуги» и «ресурсы за ресурсы» концептуально схожи (Lipton et al., 2018[4]), они анализируются совместно.

«Услуги за услуги» (или АЭСО)10 и «ресурсы за ресурсы» (или АЭР)11

Характеристики

АЭСО: анализ эквивалентности сред обитания

Утраты выражаются в форме среды обитания и компенсируются восстановлением схожей среды обитания. Основное предположение состоит в том, что эквивалентные среды обитания будут предоставлять эквивалентные услуги. Таким образом, предоставление акров дополнительной среды обитания может компенсировать годы утраченной услуги.

АЭР: анализ эквивалентности ресурсов

Хотя в своей основе аналогичен АЭСО, единицы количественного выражения отличаются: потери выражаются в единицах ресурса (например, в численности рыб или птиц), а не среды обитания.

Сильные стороны

• Отсутствует необходимость оценки утраченных природных ресурсов и услуг в денежном выражении (и можно избежать связанных с этим противоречий и методологических трудностей).

• Наиболее целесообразны, если утраченные услуги являются прежде всего экологическими; такие утраты трудно оценить в денежном выражении.

• Целесообразны, если услуги, предоставляемые замещающей средой обитания/ресурсом, экологически схожи с услугами, которые предоставлялись природными ресурсами, которым причинен ущерб инцидентом загрязнения.

• АЭСО может отражать изменчивость и сложность экосистем так, как это невозможно сделать АЭС.

• Когда природные ресурсы и услуги, которым причинен ущерб, легко указать и возможно восстановление путем предоставления эквивалентной среды обитания/ресурсов, АЭСО/АЭР, скорее всего, будет более результативным, чем АЭС, для точного определения целесообразной степени компенсационного восстановления утраченных услуг.

• Если инцидент загрязнения имел серьезные последствия для конкретного природного ресурса (или ресурсов), например, популяции определенных животных или растений, АЭР может быть наиболее целесообразным из различных методов анализа эквивалентности для определения надлежащих восстановительных мер.

• То, что риск ответственности предприятия-загрязнителя за издержки, связанные с восстановлением, определяется путем проведения АЭСО/АЭР, воспринимается страховым сектором как то, что проще абсорбировать, чем нерыночные методы оценки (например, метод выявленных предпочтений). Это, как представляется, связано со сравнительной непредсказуемостью результатов, получаемых путем проведения анализа выявленных предпочтений (что подробнее рассматривается ниже).

Слабые стороны

• В этих методах в анализ не закладываются соображения благосостояния человека; после причинения ущерба окружающей среде инцидентом загрязнения эти соображения могут считаться важными и значимыми.

• В этих методах предполагается, что утраченную обществом полезность можно компенсировать предоставлением эквивалентной среды обитания/ресурсов. Однако АЭСО/АЭР, пожалуй, менее полезны, чем методы АЭС, если утраченные услуги являются в основном услугами для использования человеком/социальными услугами (например, рекреационными) или эти потери составляют значительную долю общих потерь.

• Они могут быть нецелесообразными, если тип или качество услуг, предоставляемых восстановительными мерами, отличаются от типа или качества услуг, утраченных в результате инцидента загрязнения.

• Они могут быть нецелесообразными, если утраченные услуги невозможно точно измерить.

• В них предполагается, что общественность придает равное значение услугам, предоставляемым на объекте, которому причинен ущерб, и на восстановленном объекте (там, где выполняется дополнительное восстановление); это может быть не так из-за определенных соображений, связанных с объектом (например, культурных/этических).

• Они не отражают того факта, что социальная стоимость объекта может быть неоднородной, так что определенные группы воспринимаются как группы, которые несут более крупные потери, чем другие.

• Ни в АЭСО, ни в АЭР не учитываются изменения предпочтений. В них предполагается, что стоимость для общества заданной среды обитания/ресурса является постоянной с течением времени. Однако имеется довод о том, что дальнейшее развитие может, например, вести к дефициту определенных ресурсов. Это, в свою очередь, увеличивает стоимость потерь в будущем и делает ущерб более затратным сегодня.

• Они могут быть нецелесообразными, если трудно согласовать общий параметр для отражения услуг, которым причинен ущерб инцидентом загрязнения, и услуг, приобретенных благодаря восстановлению.

• Они не способны отразить стоимость природных ресурсов и услуг, которые безвозвратно утрачены и поэтому не подлежат восстановлению после инцидента загрязнения (например, исчезающие виды и среды обитания).

• Как во всех моделях анализа эквивалентности, отсутствие исходных данных ограничивает достоверность выходных данных.

Анализ эквивалентности стоимости (АЭС)

Характеристики

В методе путевых издержек и гедонистическом методе используются сведения о «выявленных предпочтениях» относительно фактического поведения людей для оценки стоимости.

В методе условной оценки (МУО) и совместном анализе используются методы «заявленных предпочтений» для оценки стоимости.

Сильные стороны

• Служит способом измерения денежной стоимости природных ресурсов, которые не обращаются на экономических рынках.

• Им измеряется социально-экономическая стоимость экосистемных услуг, что невозможно сделать АЭСО/АЭР.

• Им включается социальная стоимость окружающей среды в процесс принятия решений.

• Методы выявленных предпочтений особенно целесообразны, если инцидент загрязнения оказывает воздействие на рекреационные мероприятия.

• Гедонистическое ценообразование целесообразно для оценки экономической стоимости изменений качества окружающей среды, которые напрямую сказываются на рыночных ценах, например, на стоимости недвижимости или древесины.

• Если восстановление аналогичных/схожих ресурсов или услуг неосуществимо с технической точки зрения, нежелательно или необоснованно дорогостояще, АЭС может служит более целесообразным способом масштабирования восстановления, чем АЭСО/АЭР.

• Могут быть созданы базы данных для хранения сведений об экономической стоимости, которые способствуют более оперативному и малозатратному проведению оценок АЭС позднее. Более того, они могут считаться особенно полезными, если невозможно провести первичные экономические исследования.

• АЭС целесообразен, если масштаб экологического ущерба вследствие инцидента загрязнения столь велик, что использование АЭСО/АЭР и важных предположений, исходя из которых они применяются, неприемлемо.

• АЭС может быть целесообразным, если альтернативный объект, на котором осуществляется дополнительное восстановление, находится далеко от объекта, которому причинен ущерб инцидентом загрязнения.

Слабые стороны

• АЭС отражает антропоцентрический взгляд на природу (то есть окружающая среда обладает ценностью благодаря своему воздействию на людей), который может быть неоднозначным.

• Необходимые данные/уровень данных не всегда могут быть доступными по разумной цене и в разумные сроки.

• Услуги, предоставляемые природными ресурсами, крайне трудно оценить в денежном выражении и, следовательно, результаты могут быть противоречивыми и подвергаться обжалованию в судебном порядке.

• Результаты, получаемые путем АЭС, могут считаться в большой мере искусственными, поскольку этот метод направлен на оценку товаров и услуг, которые не обращаются на экономических рынках; у них нет рыночной стоимости, которую можно объективно проверить.

• Результаты, получаемые МУО и методом путевых издержек, могут быть крайне субъективными и непредсказуемыми.

• Подходы заявленных предпочтений могут быть противоречивыми ввиду того, что они основаны на гипотетических намерениях, а не на фактическом поведении.

• Вместе с тем подходы заявленных предпочтений подвержены предубеждениям и могут порождать ответы, которые свидетельствуют о стратегическом поведении респондентов.

• АЭС не охватывает стоимости природы, не связанной с антропоцентрической стоимостью.

• АЭС не может охватить культурной и этической стоимости, которую люди присваивают окружающей среде. Это означает, что результаты могут не отражать общей стоимости, которую люди связывают с изменениями в качестве окружающей среды вследствие инцидента загрязнения.

• Конкретные технические решения, которые принимает статистик при оценке ГП с использованием методов выявленных и заявленных предпочтений, могут серьезно повлиять на итоговый результат анализа и, следовательно, на размер «компенсации», требуемой от загрязнителя. Тот факт, что можно обосновать разные решения и что не существует «правильного» решения, может вызвать у загрязнителей ощущение определенной несправедливости.

• Уровень информации, представляемой для опроса респондентов при применении МУО, может влиять на конечную оценку, в связи с чем возникают серьезные вопросы о целесообразном уровне информации, которая должна быть представлена.

• Создание надежной модели условной оценки требует времени (иногда 12 месяцев) и может быть весьма дорогостоящим (1 000 000 долларов).

• Сама идея ГП и ГПК, если она применяется ретроспективно в отношении вреда, который уже причинен окружающей среде инцидентом загрязнения, может вызвать отторжение у части населения.

• Измерения ГП и ГПК в случае одного и того же инцидента загрязнения могут быть весьма различными и создавать возможности для судебных споров и связанных с этим временных затрат и издержек.

Примечания

← 1.  ДЭО, приложение II, п. 1.2.2.

← 2.  ДЭО, приложение II, п. 1.2.3.

← 3.  Там же.

← 4.  Там же.

← 5.  Определения взяты из Учебного пособия по ДЭО, с. 50 (European Commission, 2013[2]).

← 6.  Масштабирование состоит из трех общих этапов: i) количественное выражение общего дебета, вызванного ущербом; ii) количественное выражение ожидаемого кредита на единицу восстановления; и iii) деление итогового дебета на удельный кредит для определения общей суммы кредита (то есть восстановления), необходимой для того, чтобы компенсировать потери (Lipton et al., 2018[4]).

← 7.  U.S. Department of Commerce: National Oceanic and Atmospheric Administration, ‘Habitat Equivalency Analysis’ (Damage Assessment, Remediation, and Restoration Program, undated) https://darrp.noaa.gov/economics/habitat-equivalency-analysis данные по состоянию на 25 января 2019 года.

← 8.  Там же.

← 9.  Там же.

← 10.  Также известный как анализ эквивалентности сред обитания (АЭСО).

← 11.  Также известный как анализ эквивалентности ресурсов (АЭР).