В данной главе рассматривается ряд сквозных вопросов, которые поддержат успешное реформирование системы природоохранного регулирования промышленных загрязнителей воздуха. Они касаются в основном необходимых требований в отношении дальнейшего планирования, изменений поведения в практике правоприменения и сбора сопоставимых количественных и качественных данных, признанных на международном уровне. Эти вопросы имеют большое значение для действенных и долговременных реформ, как бы хорошо они ни были разработаны в соответствии с целевым ориентиром ОЭСР и как бы быстро ни принимались законодательные акты. В данной главе также указаны области, в которых ОЭСР и Казахстан могут далее расширять свое взаимовыгодное сотрудничество для решения этих проблем.
РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОМЫШЛЕННОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ ВОЗДУХА В КАЗАХСТАНЕ
Глава 5. Выводы и дальнейшие действия
Abstract
5.1. Введение
Большая часть данного отчета ориентирована на предоставление Казахстану методов и практики, применяемых в государствах — членах ОЭСР, для содействия активному проведению политики. В конечном итоге это приведет к более качественному внедрению ускоренными темпами наилучших доступных технических методов (НДТМ), снижению издержек, связанных с ведением бизнеса, и привлечению большего объема внешних знаний и инвестиций.
Многие меры политики сосредоточены на реформах экологических платежей за промышленные загрязнители воздуха. Необходимо определить приоритетность этих мер, также должны существовать правильные рамочные условия. В Казахстане еще отсутствует ряд компонентов экологических нормативных актов, обеспеченных правовой санкцией, действующих в государствах — членах ОЭСР. К ним относятся результативное развитие потенциала Министерства энергетики и в областях, надежная система данных, более эффективное задействование всех заинтересованных сторон и сотрудничество с ними, а также надежные мониторинг и оценка. Успех в отношении этих базисных блоков улучшит социальное принятие более эффективного регулирования: модернизированных политики и законов, достигающих своих целей с минимальными издержками, а также повысит привлекательность экономики Казахстана и благосостояние его граждан.
5.2. Углубление планов осуществления на уровне секторов
Казахстан прилагает усилия, направленные на понимание некоторых основных концепций современных экологических нормативных актов, например, разрабатывает поправки в Экологический кодекс. При том что данный отчет сосредоточен на экологических платежах, очевидно то, что обособленное реформирование этих областей позволит добиться ограниченных успехов во внедрении системы в соответствии с принципом «загрязнитель платит». Официальным органам Казахстана необходимо понять, каким образом элементы системы природоохранного регулирования ОЭСР взаимозависимы и взаимозависимы. Только так он сможет решить проблему промышленного загрязнения воздуха в частности и экологические проблемы в целом. Как показал опыт модернизации природоохранного регулирования многих государств — членов ОЭСР, социальные сферы образования, вовлечения и благоприятных подходов играют важнейшую роль в успешных результатах (например, в улучшении соблюдения требований). Обеспечение исполнения взысканий считается крайней мерой.
Результативное проведение структурных реформ экологических нормативных актов является одной из сложнейших задач как для государств-партнеров ОЭСР, так и для некоторых наиболее развитых государств — членов ОЭСР. Многие реформы значительно сложнее осуществлять, чем разрабатывать и утверждать. Зачастую наилучшие рекомендации в области политики не приводят к достижению желаемых результатов по целому ряду причин. Этими причинами являются ограниченный административный потенциал, раздробленность и сложность основ управления, несоответствующие структуры принятия решений, неэффективные процессы и организационная культура.
Для того, чтобы эти реформы были результативными, потребуется общий план осуществления и перехода. Более пристального рассмотрения заслуживает определение приоритетности усилий. Следует разработать стратегический план действий и региональные программы по охране окружающей среды. Сроки осуществления различных аспектов плана и программ могут быть разными. Некоторые реформы можно провести сравнительно быстро. К таким реформам относятся, например, реформа системы административных взысканий (выплат на основании вины) или переход на косвенный метод исчисления компенсации экологического ущерба. На другие реформы влияют более долгосрочные решения, такие как введение комплексных природоохранных разрешений (КПР) на основе НДТМ. Однако реформы не нужно откладывать. Израиль, например, инициировал подход на основе НДТМ, опираясь на Директиву о промышленных выбросах, без КПР.
Ресурсы необходимы для подхода на основе проектов, реестра рисков и надежного подразделения по реализации, которое определит свои задачи/результаты. Следует устанавливать сроки, координируемые межведомственным руководящим органом. Ему следует определить риски, связанные с выполнением вышеуказанных рекомендаций, и меры по их снижению, например, устранение барьеров и ограничений.
Правительство может рассмотреть возможность реализации демонстрационного проекта. Он может быть нацелен на одну отрасль (например, энергетику), тот или иной набор загрязняющих веществ (SOx, NOx, PM) и быть осуществлен в отдельных первоочередных регионах (то есть сильно загрязненных областях). Это позволит заинтересованным сторонам объединиться, с тем чтобы продемонстрировать, как на практике действует подход, основанный на НДТМ. Несомненно, демонстрационный проект лучше осуществить отдельно от финансовых реформ. Реформы можно и следует проводить параллельно, а позднее объединить. Существует опасность того, что внедрение НДТМ и КПР сделает процессы еще более сложными и забюрократизированными. Поэтому следует создать репрезентативную группу для отображения «нового» пути клиента и разработки как можно более четкого и простого процесса. Это следует сделать в рамках процесса разработки первоначальных методических указаний относительно НДТМ.
На местах в Нур-Султане и каждом первоочередном регионе план действий в отношении каждой приоритетной отрасли промышленности («стратегии сокращения загрязнения по секторам») должен включать следующие элементы:
Определение рассматриваемой сферы охвата. Следует оценить объем сокращения выбросов из стационарных (фиксированные производства) и мобильных (транспорт) источников в цепочках создания стоимости и предложения, которые отрасли могут контролировать и на которые они могут влиять. Также следует оценить объем сокращения выбросов транспортным «сектором» в целом в промышленных областях, в которых трудно провести различие между стационарными и мобильными источниками загрязнения.
Целевые показатели результативности (см. нижеследующий раздел о стимулах).
Возможные интервенции государства, сочетающие в себе следующее:
технические меры: меры, направленные на получение быстрых результатов (например, установка простых электрических фильтров, фильтров NOx или улучшение методов сжигания и оптимизация технологического процесса – см. вставку 2.5.), НДТМ и указания, необходимые для достижения согласованных задач, стандартов и целевых показателей отрасли промышленности (например, УВ при применении НДТМ)
меры прямого регулирования: i) КПР на основе НДТМ (процесс выдачи разрешений); ii) содействие соблюдению требований, мониторинг и проверка (обеспечение соблюдения требований); и iii) принципы и практика правоприменения (правоприменительные процессы)
экономические меры по сокращению загрязнения и связанные с ними реформы: i) возмещение издержек, связанных с услугами, которые предоставляются регулируемым отраслям (см. подробную информацию в следующем разделе); ii) рыночные инструменты для улучшения внедрения «зеленых» технологий; и iii) государственное финансирование (субсидии) и иностранные инвестиции для поддержки и развития потенциала, тесно связанные со стратегией компании «Kazakh Invest» по привлечению более наукоемких отраслей.
Возможные субъекты реализации, которые должны быть задействованы: государственные органы (например, Министерство энергетики, Министерство национальной экономики, Министерство индустрии и инфраструктурного развития, особенно Комитет технического регулирования и метрологии, акиматы отдельных областей), компании, третьи стороны, в том числе профессиональные объединения (например, Национальная палата предпринимателей, Ассоциация горнодобывающих и горно-металлургических предприятий, Союз машиностроителей Казахстана, Американская торговая палата в Казахстане и Eurobak (Европейская бизнес-ассоциация Казахстана), неправительственные организации и граждане.
Конечные документы: отраслевая стратегия сокращения загрязнения и определения оптимального комплекса интервенций.
5.3. Информирование, сотрудничество и развитие многоуровневого потенциала правоприменения
При выполнении рекомендаций ОЭСР разработчики политики должны выделить достаточное время для тщательно продуманных изменений и консультаций со всеми соответствующими заинтересованными сторонами.
В соответствии с разработкой отраслевых стратегий сокращения загрязнения необходимо продолжить работу, чтобы обеспечить привлечение всего сектора государственного управления к разработке, развитию и обеспечению соблюдения нового механизма экологических платежей. Следует активизировать взаимодействие со всеми заинтересованными сторонами, в частности, наиболее значимыми иностранными и национальными источниками выбросов.
Воодушевляющим шагом стало создание межведомственной рабочей группы с участием ряда государственных и частных заинтересованных сторон для содействия разработке концепции внесения поправок в Экологический кодекс. В нее вошло большинство заинтересованных сторон, работающих с Комитетом экологического регулирования и контроля (КЭРК) и Департаментом «зеленой» экономики Министерства энергетики.
Следует продолжить усилия по взаимодействию в полной мере с Министерством национальной экономики, Министерством финансов и Министерством индустрии и инфраструктурного развития. Особенно важно обрести политическую волю к проведению реформ и повысить уровень информированности о принципе «загрязнитель платит». Это должно иметь место во всем правительстве и его национальных ведомствах, при этом должен быть достигнут консенсус по вопросам, которые затрагивают органы государственного управления по налогообложению, бюджету, юстиции, бизнесу и окружающей среде (и, следовательно, необходимым изменениям в законодательстве).
Следует активизировать сотрудничество заинтересованных сторон на межведомственном уровне, с субъектами регулирования и регионами. В связи с использованием полной пирамиды правоприменения сотрудничество с заинтересованными сторонами также включает межведомственную координацию и внешний диалог с объектами регулирования и общественностью на субнациональном уровне. Эту координацию необходимо активизировать, поскольку интеграция режимов выдачи природоохранных разрешений и мониторинга соблюдения требований в регионах ускоряется. Областные органы природоохранного регулирования должны проводить консультации с другими официальными органами и сотрудничать с ними по вопросам мониторинга соблюдения требований и контроля за их соблюдением. Для оценки возможностей и потребностей требуется дополнительный анализ, который может основываться на последней работе ОЭСР по вопросам многостороннего управления и политической экономии. То, какие инструменты необходимо привлечь, зависит от конкретных целей развития потенциала, аудитории и национальных институциональных условий.
ОЭСР имеет многолетний опыт осуществления целевых интервенций, который можно использовать. Эти интервенции включают оценку административного потенциала, бенчмаркинг и предоставление рекомендаций. Если это целесообразно, они также включают создание и обеспечение устойчивости подразделения по поддержке «политики и реформы», в котором знание национальных условий (благодаря национальным экспертам) можно сочетать с международным опытом, а также каталитической ролью международной помощи. В качестве методических указаний можно использовать Принципы государственного управления программы СИГМА и опыт создания подразделений по поддержке реформ в Украине1.
На более детальном уровне Казахстан мог бы воспользоваться богатым опытом ОЭСР для укрепления своих систем, инструментов и средств обеспечения соблюдения требований. Казахстан может предусмотреть анализ системы обеспечения соблюдения требований на основе обновленного подхода ОЭСР и обзоров сети IMPEL ЕС с последующей разработкой рекомендаций. Ему следует поощрять обзор критериев указания, классификации и отбора производств для мониторинга соблюдения требований и порядка применения инструментов планирования проверок, основанных на оценке рисков, в частности, ранее разработанных ОЭСР. Наконец, он должен содействовать скоординированным кампаниям по проведению проверок на основе стандартных перечней контрольных параметров.
Казахстану следует расширить обмены со специалистами-практиками государств — членов ОЭСР. Визиты в Чешскую Республику или Нидерланды должны основываться на ранее состоявшихся визитах в Словацкую Республику, Испанию и Польшу. Ему следует продолжить использование ресурсов, инструментов, экспертного потенциала Сети Европейского союза по выполнению и контролю за выполнением экологического законодательства и Международной сети по соблюдению экологических требований и контролю за их соблюдением. Для этого можно рассмотреть программы развития связей и соглашения о временном откомандировании сотрудников. Эти действия стали возможными, поскольку все большее число государств — членов ОЭСР и государств-партнеров обнародуют информацию о мониторинге соблюдения требований, а некоторые даже предоставляют доступ к правоприменительным действиям. Опыт также показывает, что польза от участия Казахстана в комитетах ОЭСР в значительной мере обусловлена созданием коллегиальных сетей. Они оказывают целевую поддержку реформам, которая выходит далеко за пределы официальных заседаний комитетов и рабочих групп. Для этого правительству следует выделить достаточно средств и экспертов, чтобы продолжить взаимодействие с соответствующими рабочими группами и актуальными программами в рамках деятельности Комитета по экологической политике ОЭСР. Это подпадает под Меморандум о договоренности между ОЭСР и Казахстаном, продленный 21 ноября 2018 года. «Зеленый» рост и экологическая политика являются одним из основных компонентов, которым определяется структура сотрудничества в следующие несколько лет на основе успехов и результатов, достигнутых в первой фазе. Программа работы на 2019-20 годы Специальной рабочей группы по «зеленым» действиям ОЭСР полностью отвечает этим требованиям, поскольку ею предусматривается реформирование режимов регулирования крупных источников выбросов, в частности, государственных предприятий.
5.4. Повышение доступности и качества данных для соответствующих мониторинга и оценки
Министерству энергетики, Министерству национальной экономики и Министерству финансов следует представлять подробные данные об объеме и типах загрязняющих веществ, выбросы которых осуществляют различные категории компаний. Им также следует подробно сообщать суммы платежей различных категорий компаний. Компании должны быть указаны, в числе прочего, в разрезе отраслей, регионов, размера и собственности (иностранные и национальные), с тем чтобы можно было анализировать корреляции между выбросами загрязнения и платежами. Это повысит уровень прозрачности и доверия.
Казахстан мог бы активизировать усилия по непрерывному мониторингу и контролю выбросов загрязняющих веществ посредством КЭРК. Ему следует поощрять оснащение крупных электростанций, котельных и промышленных предприятий оборудованием для постоянного контроля выбросов в воздух. Возможно, это могло бы иметь место в связи с внедрением новых форм интервенций и благоприятных подходов, способствующих производственному контролю. При том что сеть мониторинга качества воздуха существенно расширилась с точки зрения числа станций мониторинга и отслеживаемых параметров, еще имеются возможности улучшения этой сети. Это особенно касается плотности автоматических станций мониторинга качества воздуха в крупных городах и промышленных районах.
Для перехода к системе предотвращения и контроля загрязнения на основе НДТМ Казахстану необходимо обеспечить, чтобы все охваченные операторы (природопользователи) внедрили проверяемый мониторинг выбросов для представления точных и надежных данных. В справочных указаниях относительно НДТМ или равноценном документе следует указать методы мониторинга как элемент рекомендуемых технических методов. Требования к каждому производству должны быть указаны в комплексных природоохранных разрешениях, и их соблюдение следует проверять. Если это необходимо, официальные органы должны обеспечивать соблюдение этих требований. Элементы НДТМ, выдачи разрешений, мониторинга и соблюдения требований и контроля за их соблюдением должны быть надлежащим образом увязаны. Это можно сделать, указав, как эти элементы связаны в пересмотренном Экологическом кодексе.
Эффективно функционирующий регистр выбросов и переноса загрязнителей будет служить четким сигналом крупным предприятиям-загрязнителям о том, что они должны обеспечивать прозрачность своих выбросов. Он также будет гарантировать доступ общественности к данным о выбросах.
Казахстану следует присоединиться к Киевскому протоколу о регистре выбросов и переноса загрязнителей ЕЭК ООН в рамках Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Казахстану следует рассмотреть возможность выполнения Рекомендации Совета ОЭСР по РВПЗ (OECD, 2018[1]) и соблюдать гармонизированные перечни загрязняющих веществ и отраслей для РВПЗ, составленные ОЭСР.
Заинтересованным сторонам следует представлять в национальную базу данных ежегодный отчет о выбросах и переносе загрязняющих веществ, сточных вод и отходов. Для этого в Казахстане следует промульгировать необходимый закон или нормативные акты, обязывающие предприятия, которые относятся к отраслям Киевского протокола, а также прочим отраслям, обязанным соблюдать нормативную модель НДТМ, представлять этот отчет.
На основе семинара, организованного в январе 2017 года совместно с Учебным и научно-исследовательским институтом ООН (Ministry of Energy of Kazakhstan, 2017[2]), Казахстану следует сохранить приверженность изучению надлежащей международной практики и, возможно, присоединиться к Рабочей группе ОЭСР по РВПЗ (РГ РВПЗ). РГ РВПЗ обсуждает способы дальнейшей гармонизации и повышения эффективности РВПЗ на основе опыта государств-членов. Она обменивается надлежащей практикой использования данных РВПЗ, в том числе отслеживания успехов в достижении целей в области устойчивого развития.
Для повышения доступности веб-платформы требуются проведение надлежащего обзора и финансирование. Это сделает возможным дальнейшее развитие и ведение государственного РВПЗ, повышение уровня информированности, более широкое использование представляемых данных и заинтересованность в их представлении. РВПЗ в конечном итоге должен стать «единым окном» для всех заинтересованных сторон в отношении всех национальных и международных обязательств.
ОЭСР готова поддержать Казахстан в его работе по содействию внедрению РВПЗ. Поддержка направлена на разработку практических инструментов и рекомендаций, с тем чтобы помочь странам в создании и внедрении РВПЗ, в частности, путем предоставления информации и оказания технической поддержки. Особое внимание уделяется повышению качества данных РВПЗ, рассмотрению видов использования данных РВПЗ и гармонизации РВПЗ разных стран2.
Тщательно спланированный мониторинг позволит Казахстану отслеживать выполнение рекомендаций и достижения для поощрения повышения результативности экологической деятельности, корректировки деятельности, если это необходимо, и прогнозирования наиболее вероятных среднесрочных и долгосрочных результатов. Система мониторинга и оценки (МиО) представляет собой нечто большее, чем системы данных, используемые для отслеживания расходов и результатов. Речь идет скорее о регулярном и систематическом сборе и использовании сведений МиО на различных уровнях, будь то отдельное ведомство или правительство в целом (Mackay, 2010[3]). Поэтому крайне важно проводить перспективную и ретроспективную оценку.
Казахстану следует, используя опыт ОЭСР, повысить качество анализа затрат и выгод. В настоящее время во многих странах анализ затрат и выгод играет важнейшую роль в разработке и проведении политики, особенно экологической политики. В ОЭСР существует давняя традиция поощрять применение анализа затрат и выгод при разработке экологической политики. Эта работа охватывает от оценки экологического ущерба в денежном выражении и роли дисконтирования до ситуационных исследований применения анализа затрат и выгод. В отчете «Анализ затрат и выгод и окружающая среда: дальнейшие изменения и использование политики» [“Cost Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use”] 2018 года приводятся текущие сведения о последних изменениях в теории и практике анализа затрат и выгод. Они могли бы дополнительно ориентировать процессы принятия решений в Казахстане (OECD, 2018[4]).
ОЭСР готова взаимодействовать с Казахстаном в проведении, с использованием эмпирических исследований по оценке программ, ретроспективных оценок политики в области экологических налогов. В ряде исследований достоверно выявлено причинно-следственное влияние политики в области экологических налогов. Однако в них не всегда содержалась вся информация, необходимая для ориентации в полной мере процесса разработки и проведения политики. В последних исследованиях ОЭСР приводятся доводы о том, что анализ затрат и выгод может обогатить ретроспективные оценки политики в области экологических налогов. Он может дать лицам, принимающим решения, более широкое представление о социальных затратах и выгодах и позволяет определить возможное компромиссное соотношение целей политики (OECD, forthcoming[5]).
Непрерывная работа ОЭСР в отношении жизненного цикла нормативных актов, также принесет пользу Казахстану в связи с оценкой эффекта регулирования. Как недавно отмечалось, системные подходы к оценке того, достигают ли законы и нормативные акты на практике своих целей, применяются редко (OECD, 2018[6]).
Казахстану следует продолжить участвовать в инструментах мониторинга политики ОЭСР. Они могут включать, например, Систему комплексного эколого-экономического учета и Показатели «зеленого» роста. ОЭСР рассматривает вопросы мониторинга и оценки применительно к различным вопросам окружающей среды, в том числе собственные мониторинг и оценку посредством различных рабочих групп и технических комитетов, в частности, Рабочей группы по экологической информации, Рабочей группы по интеграции экологической и экономической политики и совместных совещаний экспертов по налогообложению и окружающей среде. Казахстану следует обеспечить постоянное присутствие своих делегатов как на политическом, так и на техническом уровнях.
5.5. Обеспечение соблюдения требований на местах с применением соответствующих стимулов
В государствах — членах ОЭСР/ЕС действуют определенные обязательные требования в отношении проведения экологических проверок. ДПВ ЕС предусматриваются обязательные создание государствами — членами системы экологических проверок и разработка соответствующих планов проверок. ДПВ устанавливается требование о посещении объекта с использованием критериев, основанных на оценке рисков, по крайней мере один раз в 1-3 года.
В Казахстане внесены изменения в значительную часть законодательства, лежащего в основе режима проверок. Это обусловлено стратегией содействия росту при главенствующей роли частного сектора и повышения привлекательности делового и инвестиционного климата. Тем не менее, требуются дополнительные уточнения. Это особенно касается вопросов периода, в течение которого последующее нарушение будет считаться повторным нарушением (например, использование однолетнего или более длительного интервала).
В Предпринимательском кодексе 2015 года3 объединены все законы, регулирующие хозяйственную деятельность в целом, за исключением отдельных видов деятельности. Например, использование недр, банковская деятельность и страхование регулируются специальными законами, такими как Кодекс о недрах и недропользовании4. Данный кодекс является базовым законодательством, регулирующим все процедуры проведения проверок, в том числе экологических проверок. Поэтому пересмотренный Экологический кодекс должен ссылаться на положения этого кодекса, но не дублировать их. Следовательно, Казахстану следует рассмотреть вопрос о том, какой кодекс можно использовать для изложения всего диапазона подходов к обеспечению соблюдения требований. Многие из них могут иметь более широкое применение, чем окружающая среда, поэтому Предпринимательский кодекс может быть «естественным» кодексом для этого.
До Экологического кодекса законом «О государственном контроле и надзоре» 2011 года (утратил силу) были введены общие принципы проведения различных проверок и планирования проверок, основанного на оценке рисков. В 2012 году в него были внесены поправки, которыми введен запрет на плановые проверки малых и средних предприятий в течение трех лет с даты их регистрации.
Правильные стимулы должны оставаться приоритетной задачей. Казахстану следует поэтапно упразднить стимулы, сосредоточенные на числе наложенных штрафов. Необходимы стимулы к использованию всех мер реагирования на несоблюдение требований (а не только к получению информации о результативности деятельности). Иначе меры реагирования на несоблюдение требований сведутся к ведению учетной документации и получению доходов. Целевые показатели результативности, основанные на признанном на международном уровне стандарте, например, ISO 14031, в качестве руководства/методологии5 могут включать следующее: состояние и условия окружающей среды, эксплуатационная деятельность и процессы (например, использование технологий и технических методов борьбы с загрязнением) и управленческая деятельность и процессы (отраслей и организаций).
5.6. Определение финансовых последствий для улучшения соблюдения требований, возможно, с применением платежей на уровне возмещения издержек
Казахстану следует разработать системы перехода с учетом ожидаемых потерь доходов государства в связи с проведением реформ. Переход к системе правоприменения ОЭСР/ЕС, в частности, реформа взысканий, может привести к потере доходов государства. То же самое касается некоторых областей, общий бюджет которых сильно зависит от этих экологических налогов. Любые последующие изменения в других составляющих системы охраны окружающей среды также могут привести к потере доходов. Следует разработать системы перехода, характер и детали которых выходят за рамки нашего совместного проекта. Такие планы требуют проведения тщательного социально-экономического анализа с доступом к данным, который не мог быть предоставлен по практическим причинам и из соображений конфиденциальности.
Казахстану необходимо обеспечить достаточные финансирование и потенциал внедрения характеристик самых современных систем природоохранного регулирования, которые имеют своим источником ОЭСР. Ему следует определить свои потребности относительно компетентного персонала (например, для проведения анализа эквивалентности), соответствующих технологий и административных процессов/систем. Каждую из них необходимо оценить с точки зрения передовых стандартов результативной и действенной системы, которая стимулирует высокие уровни соблюдения требований, повышение результативности экологической деятельности и освоение экологически чистых технологий.
Казахстану следует дополнительно оценить возможность «возмещения издержек, связанных с услугами» регулируемым отраслям. Она должна соответствовать практике некоторых более развитых государств — членов ОЭСР, сделавших выбор в пользу рыночных инструментов (РИ).
Потоки доходов i) обеспечат возмещение издержек, связанных с охраной окружающей среды, и ii) будут стимулировать повышение результативности экологической деятельности и сдерживать несоблюдение требований. Эти вопросы взаимосвязаны, поскольку издержки, связанные с охраной окружающей среды, должны снижаться, когда результативность экологической деятельности и уровни соблюдения требований повышаются (должна быть обратная зависимость).
Платежи (сборы и налоги) для субъектов с низкой результативностью должны превосходить любое экономическое преимущество, которое можно было бы получить в результате несоблюдения требований. РИ должны отражать внешние эффекты. Платежи для субъектов с высокой результативностью, напротив, следует снижать. Разница между платежами в случае низкой и высокой результативности должна давать очевидное экономическое преимущество субъектам с более высокой результативностью.
Пример системы платежей Шотландского агентства по охране окружающей среды (ШАООС) может представлять интерес6.
ШАООС получает приблизительно половину своих доходов от платежей операторов регулируемых видов деятельности. Остальные доходы составляют дотации правительства.
ШАООС взимает: i) платежи за подачу заявок, которые представляют собой единовременные платежи, предназначенные для возмещения издержек, связанных с новыми разрешениями или изменением существующих разрешений; и ii) ежегодные платежи, которые представляют собой платежи для возмещения текущих издержек, связанных с регулированием разрешенной деятельности.
Эта система платежей разрабатывалась с использованием различных наборов данных: данных учета прошлых периодов, оценок производственных процессов, оценок рисков для планирования уровней проверок и сложности требований к отчетности.
В этой системе устанавливаются платежи за лицензии на управление отходами и освобождения от них; разрешения на предотвращение и контроль загрязнения; авторизации на хранение/использование/размещение радиоактивных веществ; авторизации и регистрационные документы на сбросы в воду, водозабор, создание запруженных водоемов и инжиниринг; и регистрационные документы и авторизации на размещение отходов в земле.
5.7. Продолжение работы в отношении загрязнения воздуха из мобильных источников
Казахстану следует продолжить принятие мер в отношении загрязнения воздуха из мобильных источников, которое, как ожидается, возрастет. Использование автомобилей продолжает расти, 70% их находятся в эксплуатации десять и более лет. Эти более старые транспортные средства работают на низкокачественном транспортном топливе с высоким содержанием серы и едва соответствуют стандартам Евро-2. На транспортный сектор приходится 2% выбросов SO2, почти 40% выбросов CO, 17% выбросов NOx, 20% выбросов летучих органических соединений, кроме метана, и приблизительно 35% выбросов PM2.5 (UNECE, 2019[7]).
Внедрение топлива более высокого качества (стандартов Евро-2, Евро-3 и Евро-4) объявлено и описано в технических регламентах, но пока не осуществлено. Проводится модернизация трех нефтеперерабатывающих заводов в соответствии со стандартами Евро-4/5. Однако необходимо делать больше, с тем чтобы подтолкнуть собственников легковых и грузовых автомобилей к использованию природного газа, нефтяных газов или электрических двигателей и улучшить качество воздуха в городах, особенно зимой.
В налогообложении транспортных средств по-прежнему не учитывается в полной мере воздействие на окружающую среду. Согласно Налоговому кодексу ставки налогов на транспортные средства дифференцированы по объему двигателя (см3). Например, ставка налога на транспортное средство с объемом двигателя от 3 000 см3 до 4 000 см3 в 15 раз выше, чем ставка налога на транспортное средство с объемом двигателя до 1 100 см3. В случае автомобилей с объемом двигателя свыше 4 000 см3 ставка в 117 раз выше. Теоретически эта ставка налога может стимулировать приобретение малолитражных автомобилей, которые, при прочих равных условиях, менее вредны для окружающей среды. Однако такая политика идет вразрез с практикой ряда государств — членов ОЭСР. Эти государства-члены имеют давний опыт применения единовременного или периодического налога на транспортные средства на основе выбросов CO2 или эффективности использования топлива, с тем чтобы стимулировать спрос на топливосберегающие и экологически чистые автомобили (UNECE, 2019[7]). Введение экономических стимулов для упрощения обновления автотранспортного парка требует дополнительного рассмотрения. Вместе с тем стране следует провести обзор экономических стимулов к ежегодному техническому осмотру автомобилей для проверки качества выхлопных газов и завершению к 2020 году разового аудита всего действующего автотранспортного парка (Kazakhstan, 2013[8]). Следует дополнительно проанализировать переход всего общественного транспорта в Алматы и других крупных городах (Нур-Султане, Караганде, Шымкенте) на газ или электричество в зависимости от газовых ресурсов и решений относительно субсидирования цен на газ. Недавнее исследование ОЭСР «Поддержка экологически чистого городского общественного транспорта в Казахстане: программа «зеленых» инвестиций» (OECD, 2017[9])7 может послужить вкладом в эту работу.
Литература
[8] Kazakhstan (2013), Concept for Transition of the Republic of Kazakhstan to Green Economy Approved Decree of the President of the Republic of Kazakhstan on May 30, 2013 #557.
[3] Mackay, K. (2010), “Conceptual framework for monitoring and evaluation”, PREMNotes, Vol. August/1, http://siteresources.worldbank.org/INTPOVERTY/Resources/335642-1276521901256/PREMNoteME1.pdf.
[2] Ministry of Energy of Kazakhstan (2017), Inception Workshop on Phase 2 Project on POPs Monitoring, Reporting & Information Dissemination, https://cwm.unitar.org/cwmplatformscms/site/assets/files/1271/kazakhstasn_national_prtr_inception_workshop_report.pdf.
[4] OECD (2018), Cost-Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264085169-en.
[6] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264303072-en.
[1] OECD (2018), Recommendation of the Council on Implementing Pollutant Release and Transfer Registers, OECD Legal Instruments, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/44.
[9] OECD (2017), Promoting Clean Urban Public Transportation and Green Investment in Kazakhstan, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/24090344.
[5] OECD (forthcoming), Ex-Post Cost-Benefit Analysis of Environmentally Related Tax Policies, OECD Publishing, Paris.
[7] UNECE (2019), Environmental Performance Reviews: Kazakhstan, Third Review, Environmental Performance Reviews Series, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva.
Примечания
← 2. См. более подробную информацию по ссылке: http://www.oecd.org/env/ehs/pollutant-release-transfer-register/oecd-activities-to-assist-prtr-implementation.htm.
← 6. https://www.sepa.org.uk/media/348734/guidance-environmental-regulation-scotland-charging-scheme-2018.pdf.
← 7. В этом отчете рассматриваются основные результаты проекта ОЭСР 2017 года относительно способов сокращения загрязнения воздуха городским общественным транспортом в Казахстане. В нем проводится анализ того, как разработать программу «зеленых» государственных инвестиций в этом секторе. Была разработана программа инвестиций для содействия модернизации городского транспортного парка страны и стимулирования перехода внутреннего рынка на современные автобусы, работающие на экологически чистом топливе. Предусматривались две фазы этой программы: первая фаза охватывает города Костанай и Шымкент, вторая охватывает все крупные городские центры. Эти инвестиции, как ожидается, значительно улучшат воздух.