В данном приложении представлен первоначальный обзор инициатив в отношении устойчивой инфраструктуры для повышения уровня информированности директивных органов, органов по планированию инфраструктуры и лиц, принимающих решения, о различных доступных инструментах, документах и методах, которые помогут им полнее интегрировать Повестку дня в области устойчивого развития до 2030 года, а также задачи в области климата и развития в свое стратегическое планирование инфраструктуры и процесс принятия решений. Данное приложение ни коим образом не является исчерпывающим, но призвано продемонстрировать различные инструменты и документы, которыми правительства могут воспользоваться для интеграции устойчивости в принятие решений относительно инфраструктуры. Оно также показывает, что универсального решения не существует и что важно адаптировать документы к специфике каждой страны, в частности, институциональному потенциалу. Для того, чтобы ориентироваться во множестве международных стандартов и норм, требуются программы технической помощи и укрепления потенциала, соответствующие конкретным потребностям и потенциалу страны-получателя.
Устойчивая инфраструктура для низкоуглеродного развития в Центральной Азии и на Кавказе
Приложение A. Обзор отдельных стандартов и норм устойчивой инфраструктуры
1. Необходимость определений, стандартов и инструментов в отношении устойчивой инфраструктуры
Устойчивая инфраструктура имеет важнейшее значение для достижения Целей в области устойчивого развития (ЦУР) и целей в области климата Парижского соглашения, поскольку на существующие инфраструктурные системы приходится более 60 процентов глобальных выбросов ПГ. Хотя инфраструктура в прямой форме упоминается только в ЦУР 9, она лежит в основе всех других социально-экономических ЦУР (Thacker et al., 2018[1]). Оказание помощи странам в интеграции положительного социального и экологического эффекта в планирование инфраструктуры принесет сопутствующую пользу здоровью населения и качеству атмосферного воздуха благодаря экологически чистым транспортным системам (ЦУР 3), доступу к энергии (ЦУР 7), устойчивой индустриализации (ЦУР 9) и рациональным моделям потребления и производства (ЦУР 12). Устойчивая инфраструктура также может способствовать защите и поддержке рационального использования экосистем суши (ЦУР 15), а повышение эффективности планирования транспортной инфраструктуры и связности сократит неравенство внутри стран (ЦУР 10).
Выбор типа инфраструктуры, которая будет строиться, оказывает прямое и косвенное воздействие на окружающую среду и благосостояние населения. Поскольку инфраструктурные активы обычно планируются на десятилетия, воздействие, оказываемое инфраструктурой, является долговременным и может привести к замыканию стран на неустойчивых траекториях развития, например, вследствие повышенных уровней выбросов парниковых газов и недостаточной стойкости к климатическим и прочим катастрофическим явлениям. Страны должны избегать инвестиций, которые ведут к замыканию на углеродоемких и неэффективных с точки зрения ресурсов инфраструктуре и технологиях, и сосредоточить внимание вместо этого на инвестициях в «зеленую» инфраструктуру, экологически чистую энергию, экологически чистые технологии, человеческий и природный капитал. Они также должны обеспечить, чтобы инвестиции в инфраструктуру давали положительные результаты в социальной сфере, приносили пользу малоимущим, никого не оставляли позади и осуществлялись с соблюдением прав человека (UN Environment, 2019[2]). Риски для экологической, социальной, экономической, финансовой, а также институциональной устойчивости инфраструктуры необходимо учитывать во всех фазах планирования инфраструктуры и особенно в ходе начального стратегического планирования инфраструктуры на макроуровне.
В связи с Повесткой дня в области устойчивого развития до 2030 года существует множество оценок ожидаемых потребностей в инвестициях в инфраструктуру. По оценкам ОЭСР, для содействия глобальному развитию требуются инвестиции в инфраструктуру в среднем размере 6,9 трлн долл. США ежегодно до 2030 года (OECD, 2018[3]). Основная часть этих инвестиций необходима в развивающихся странах, в которых имеют место высокий прирост численности населения, повышение уровней доходов, быстрая урбанизация и такие глобальные тенденции, как рост неравенства и изменение климата. До настоящего времени внимание стран было сосредоточено в основном на устранении дефицита финансирования инфраструктуры и инфраструктурных инвестиций, при этом в ходе планирования и строительства таких проектов мало внимания уделялось экологическим и социальным проблемам, вследствие чего был принят подход выборочного решения вопросов климата, инфраструктуры и финансирования (OECD/World Bank/UN Environment, 2018[4]). Однако осуществление в настоящее время инвестиций в решительный переходный процесс, в частности, в устойчивую инфраструктуру, может увеличить ВВП на 2,8 процента в долгосрочной перспективе и принести пользу экономическому росту в краткосрочной перспективе. Поэтому крайне важно, чтобы решения относительно инфраструктурных инвестиций, которые будут приниматься в следующие пять лет, переориентировали потоки инвестиций на низкоуглеродную, стойкую к изменению климата инфраструктуру, с тем чтобы был достигнут масштаб инвестиций, необходимый для удовлетворения потребностей устойчивости и роста.
Соблюдение баланса социально-экономических и экологических аспектов инфраструктуры оказалось непростой задачей для стран. На уровне проектов внедрены и применяются, хотя не систематически, аналитические инструменты, такие как анализ затрат и выгод (АЗВ) и оценка воздействия на окружающую среду и социального воздействия (ОВОССВ). Кроме того, инвестициям в устойчивую инфраструктуру по-прежнему препятствуют различные барьеры, в частности, отсутствие четко сформулированных концепций, стратегий долгосрочного развития с низкими уровнями выбросов и дорожных карт инвестиций, отсутствие прозрачных процедур подготовки приемлемых для финансирования проектов устойчивой инфраструктуры, отсутствие единых определений (см. вставку А.1) и стандартов устойчивости. Необходимо интегрировать соображения в области климата и развития в решения и стратегии относительно инвестиций, что требует принятия мер по многим направлениям: от начального планирования устойчивой инфраструктуры до определения приоритетности проектов, их финансирования и осуществления (IDB, 2018[5]).
Вставка A .1. Определение устойчивой инфраструктуры
Инфраструктура является устойчивой, если на всем протяжении ее жизненного цикла (то есть от этапов планирования до ее эксплуатации и вывода из эксплуатации) она приносит социальные, экономические и экологические выгоды, но единого гармонизированного определения устойчивой инфраструктуры не существует (IDB, 2018[5]). Гармонизированное определение устойчивой инфраструктуры обеспечит последовательный сбор данных, поможет в подготовке проектов и указании целевых ориентиров и параметров успеха для привлечения дополнительных инвестиций частного сектора в устойчивую инфраструктуру. Межамериканский банк развития разработал основу устойчивой инфраструктуры, в которой делается попытка гармонизировать существующие определения устойчивой инфраструктуры исходя из Исешимских принципов содействия инвестициям в качественную инфраструктуру, утвержденных Группой семи. Такое модульное определение устойчивости необходимо корректировать с учетом специфики страны.
IDB (2018[5]), What is Sustainable Infrastructure? A Framework to Guide Sustainability Across the Project Cycle, Inter-American Development Bank, https://publications.iadb.org/en/what-sustainable-infrastructure-framework-guide-sustainability-across-project-cycle
2. Ориентация в многообразии принципов, стандартов и норм
В настоящее время проблема для директивных органов заключается не столько в отсутствии инструментов и документов для оценки устойчивости и ее интеграции в процесс принятия решений относительно инфраструктуры, сколько в многообразии стандартов устойчивой инфраструктуры и инструментов. Существует множество определений, подходов, стандартов, принципов, правил и основ устойчивого инфраструктурного развития, одобренных на международном, национальном и местном уровнях. Это множество инструментов и методов может привести к путанице и непреднамеренно препятствовать устойчивой практике, на внедрение которой направлены такие стандарты (IDB, 2018[5]). Наряду с этим, созданные инструменты, рейтинговые системы и правила могут быть чрезмерно сосредоточены на конкретных аспектах развития инфраструктуры, что, в свою очередь, еще более затрудняет определение того, какие стандарты применять в первую очередь для достижения устойчивости. Помимо этого, стремление к достижению полной устойчивости зачастую ведет к противоречиям между различными дисциплинами, связанными с планированием, строительством и эксплуатацией инфраструктурного проекта, и влечет за собой компромиссы между различными ЦУР.
Поэтому крайне важно разбираться в разнообразии действующих стандартов устойчивой инфраструктуры и задействованных заинтересованных сторон. В нескольких инициативах и документах делается попытка заполнить этот пробел в знаниях. Например, в «Навигаторе инструментов устойчивой инфраструктуры» [«Sustainable Infrastructure Tool Navigator»] (n.d.[6]) перечисляется более 50 рейтинговых систем (Таблица A.1), общих принципов и правил для оказания содействия в том числе таким заинтересованными сторонам, как сотрудники проектов, государственные должностные лица и финансирующие субъекты, в интеграции устойчивости в весь жизненный цикл инфраструктурных проектов. Для упрощения ориентации этот инструмент организован в разрезе фаз проекта (Таблица A.2), заинтересованных сторон, типов инструментов и секторов.
Таблица A.1. Организационная структура навигатора инструментов устойчивой инфраструктуры
|
I. Фаза инфраструктурного проекта
|
II. Основная аудитория и основные пользователи Сотрудники проекта Застройщики Государственные органы Общая аудитория Операторы Инвесторы Агентства кредитного рейтинга Финансовые организации Страховые организации |
|
III. Типы инструментов Рейтинговые системы Правила Принципы Финансовые инструменты Глобальный целевой ориентир устойчивости Программное обеспечение для подготовки проектов |
IV. Секторы Автомагистрали Городские районы, ландшафт Все производственные секторы Энергетика Транспорт Гидроэнергетика Стоянка автотранспорта Отходы |
Источник: Sustainable Infrastructure Tool Navigator (n.d.[6]), https://sustainable-infrastructure-tools.org/
Таблица A.2. Стандарты, перечисленные в Навигаторе инструментов устойчивой инфраструктуры
Источник: Sustainable Infrastructure Tool Navigator (n.d.[6]), https://sustainable-infrastructure-tools.org/
Инструмент «Навигатор» является весьма всесторонним, но не всеобъемлющим. Так, в нем не учитываются некоторые основные стандарты, признанные на международном уровне, которые не только касаются проектов устойчивой инфраструктуры, но и влияют на стратегии и условия в области политики в общем. В документе «G20/OECD/WB Stocktake of Tools and Instruments Related to Infrastructure as an Asset Class – Progress Report» [«Обзор инструментов и документов в отношении инфраструктуры как класса активов: отчет о проделанной работе Группы 20-ти/ОЭСР/ВБ»] (OECD and World Bank, 2018[7]) представлен комплексный обзор существующих инструментов, стандартов и документов относительно инфраструктурной политики, получивших международное признание, обычно Группы 20-ти или Группы семи или ОЭСР. Представленный в нем обзор, проведенный в консультациях с различными международными организациями, в частности, АБР, АфБР, АБИИ, ЕБРР, ЕИБ, СФС, МАБР, МФК, МВФ, ИБР, Центром по вопросам глобальной инфраструктуры (Центром ГИ), НБР и ООН, предназначен в основном для ответственных должностных лиц и директивных органов и касается разных категорий:
A. Инструменты и документы относительно вопросов политики,
B. Инструменты и документы в отношении проектов
C. Данные об инфраструктуре.
В нижеследующей таблице представлен обзор нескольких стандартов и принципов устойчивой инфраструктуры, признанных на международном уровне, предназначенных в основном для директивных органов, которые намереваются создать основу политики, благоприятную для инвестиций в устойчивую инфраструктуру. Нижеследующий перечень никоим образом не является полным, но он дает хорошее представление о различных документах ОЭСР, имеющих разный правовой статус. Некоторые документы являются юридически обязательными для государств — членов ОЭСР и государств, не являющихся членами ОЭСР, но соблюдающих ее принципы, а другие одобрены государствами — членами ОЭСР или Группой 20-ти, но остаются документами рекомендательного характера.
Таблица A.3. Примеры документов и стандартов по вопросам устойчивой инфраструктуры, признанных на международном уровне
Опыт государств — членов ОЭСР, а также широкая сеть политических кругов ОЭСР и ее аналитический потенциал позволяют ей решать проблему инфраструктуры с разных стратегических точек зрения, в частности, инвестиционной, финансовой, связанной с управлением, и в разных секторах, таких как транспорт, ИКТ и экологически чистая энергия. Такие высококачественные целостные исследования и диалог, ориентированные на вопросы политики, служат особым дополнительным вкладом в исследования и диалог региональных и многосторонних банков развития.
По поручению министров государств — членов ОЭСР, полученному в 2017 году1, в настоящее время в ОЭСР принят комплексный, стратегический подход к инвестициям в качественную инфраструктуру в форме разработке горизонтального проекта с участием 19 директоратов и агентств ОЭСР, которым охватывается множество дисциплин и областей специальных знаний. Некоторыми примерами этой работы служит следующее:
Основа управления инфраструктурой ОЭСР оказывает содействие правительствам в планировании и определении приоритетности инвестиций; управлении государственно-частными партнерствами и закупками; создании результативных условий регулирования и управлении рисками, связанными с добросовестностью.
Основа политики в области инвестиций ОЭСР помогает правительствам улучшить свой инвестиционный климат для привлечения частных инвестиций, в частности, в качественную инфраструктуру, и повысить качество основы политики для максимизации экономических, социальных и экологических результатов таких инвестиций.
В одобренном Группой 20-ти в сентябре 2016 года Методическом документе Группы 20-ти/ОЭСР по диверсификации финансовых инструментов для инфраструктуры и МСП содержатся основные указания в области политики и регулирования по вопросам привлечения частных инвестиций в инфраструктуру, и он служит основой для привлечения инвестиций в качественную инфраструктуру в соответствии с Исешимскими принципами содействия инвестициям в качественную инфраструктуру Группы семи. Отдельные факультативные рекомендации в области политики призваны помочь правительствам в решении основных проблем, связанных с привлечением частного финансирования для инфраструктуры и МСП, в частности, институциональных инвесторов и рынков капитала, и диверсификации финансовых инструментов с особым акцентом на финансировании за счет акционерного капитала. Важное место в рекомендациях также занимают использование методов снижения рисков и различных моделей финансирования в случае инфраструктуры.
Для оказания содействия странам в решении своих задач в области развития и инвестиций ОЭСР разработала показатели, которые помогут им разработать национальные планы действий и оценивать ход достижения семнадцати ЦУР. В рамках Исешимских принципов, а также принципов прозрачности и открытости дальнейшие исследования помогут выявить разрывы в области политики между существующими руководящими принципами и сохраняющимися проблемами стран с формирующимся рынком и развивающихся стран, которые еще предстоит решить.
Исследования в области новых технологий и инноваций в инфраструктуре, в частности, формирование технологии блокчейн и технологии распределенного реестра, открывают способы улучшения инфраструктурных показателей благодаря дигитализации, оценке деятельности на основе более точных данных и информации, повышению устойчивости и укреплению доверия гражданского общества. Лишь на прошлой неделе ОЭСР впервые провела «Форум ОЭСР по вопросам политики в области технологии блокчейн», из этого ключевого мероприятия было вынесено множество соображений относительно потенциальных способов применения технологии блокчейн к инфраструктуре, которые должны быть изучены дополнительно.
Проект «Механизмы финансирования для будущего климата», который является продолжением проекта «Инвестиции в климат, инвестиции в рост», сосредоточен на способах активизации финансирования высококачественной стойкой инфраструктуры в соответствии с долгосрочной декарбонизацией.
Центр по «зеленым» финансированию и инвестициям ОЭСР объединяет директивные органы, органы регулирования и участников рынка в качестве катализатора инвестиций в переход к экологически чистой, стойкой к изменению климата глобальной экономике с низкими уровнями выбросов, им рассматриваются различные инструменты, в частности, «зеленые» облигации и «зеленые» банки.
Литература
[5] IDB (2018), What is Sustainable Infrastructure? A Framework to Guide Sustainability Across the Project Cycle, IDB, Washington, D.C., http://dx.doi.org/10.18235/0001043.
[3] OECD (2018), Investing in Climate, Investing in Growth: A Synthesis, OECD, Paris, https://www.oecd.org/environment/cc/g20-climate/synthesis-investing-in-climate-investing-in-growth.pdf.
[4] OECD/World Bank/UN Environment (2018), Financing Climate Futures: Rethinking Infrastructure, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264308114-en.
[7] OECD and World Bank (2018), G20/OECD/WB Stocktake of Tools and Instruments Related to Infrastructure as an Asset Class - Progress Report, OECD/World Bank, Paris, http://www.oecd.org/g20/G20_OECD_WB%20Stocktake%20-%20Progress%20Report.pdf (accessed on 30 July 2019).
[6] Sustainable Infrastructure Tool Navigator (n.d.), Sustainable Infrastructure Tools, https://sustainable-infrastructure-tools.org/?s=&used_by=Project+Team&used_by=Developers&used_by=Operators.
[1] Thacker, S. et al. (2018), Infrastructure: Underpinning Sustainable Development, UNOPS, Copenhagen, https://www.itrc.org.uk/wp-content/PDFs/ITRC-UNOPS-Infrastructure_Underpining_Sustainable%20Development.pdf.
[2] UN Environment (2019), Integrated Approaches to Sustainable Infrastructure, UN Environment, Geneva, https://www.greengrowthknowledge.org/sites/default/files/downloads/resource/Integrated_Approaches_To_Sustainable_Infrastructure_UNEP.pdf.