Reconstruir el turismo para el futuro: Respuesta política y recuperación del COVID-19

 Crisis turística en una escala sin precedentes y perspectivas excepcionalmente inciertas

La crisis de COVID-19 ha golpeado fuertemente la economía turística, con efectos sin precedentes sobre los empleos y los negocios. El turismo fue uno de los primeros sectores impactados profundamente por la pandemia, ya que las medidas introducidas para contener el virus provocaron un cese casi total de las actividades turísticas al rededor del mundo. El sector también está en riesgo de ser uno de los últimos en recuperarse, debido a las continuas restricciones de viaje y a la recesión global. Esto tiene consecuencias que van más allá de la economía turística, ya que muchos de los otros sectores que apoyan y que se apoyan en el turismo, también han sido significativamente impactados.

El choque sin precedentes a la economía turística está compuesto por la evolución de la situación sanitaria. Mientras que las noticias optimistas con respecto a las vacunas han impulsado las esperanzas de los negocios turísticos y viajeros por igual, los desafíos continúan. Dado que el despliegue de vacunas tomará tiempo, el sector está enfrentando potencialmente ciclos de parada y reinicio por algún tiempo. Esto dañará más la confianza de los negocios y viajeros, así como las posibilidades de supervivencia de los negocios. A pesar de la ya probada resiliencia de la economía turística a choques previos, la pura escala de la naturaleza de esta crisis combinada entre economía y salud, significa que el camino hacia la recuperación es altamente incierto. Aunque se ha retomado la actividad turística internacional, esta permanece muy limitada. El turismo nacional ha reanudado en muchos países, pero solo puede compensar parcialmente por la pérdida del turismo de llegada.

La OCDE estima actualmente que el turismo internacional1 caerá al rededor del 80% en 2020. No se prevé una recuperación significativa de los flujos del turismo internacional hasta bien entrado el 2021 y seguramente tomará algunos años. Esto coincide con proyecciones recientes de otras organizaciones. Las estimaciones más recientes de la Organización Mundial del Turismo (OMT) apuntan a una caída del 70% interanual en la llegada de turistas internacionales durante los primeros ocho meses del año, con la pérdida de ingresos en las exportaciones del turismo internacional, esto es, ocho veces más a lo registrado en 2009 en plena crisis financiera global.2 La OMT prevé un declive cercano al 70% en las llegadas internacionales y no se espera una recuperación a los mismos niveles previos a la crisis, sino hasta después del 2023.

El turismo nacional está proporcionando un muy necesario impulso para ayudar a sostener muchos destinos y negocios turísticos, y continuará siendo un motor clave de la recuperación en el corto a mediano plazo. Ha habido un cierto repunte en las actividades del turismo nacional desde mitad de año, en parte, debido a los efectos de desplazamiento de las restricciones a los viajes internacionales. Sin embargo, esto ha sido obstaculizado por el hecho de que muchos países han enfrentado nuevas olas del virus y se espera que el turismo nacional termine el año significativamente por debajo de los niveles previos de la pandemia. España y Reino Unido, por ejemplo, prevén un declive del turismo nacional del 45-50% en 2020. Además, no todos los destinos o negocios se han beneficiado, debido a las continuas restricciones de movimiento dentro de los países y a la alteración los patrones y comportamientos de demanda.

Esto está teniendo consecuencias económicas y sociales muy tangibles para muchas personas, lugares y negocios y, para la economía en general. El turismo genera divisas, apoya los puestos de trabajo y los negocios, impulsa el desarrollo regional y sostiene a las comunidades locales. Antes de la pandemia, el sector aportaba directamente el 4.4% del PIB, el 6.9% del empleo y el 21.5% de exportaciones de servicio de los países de la OCDE en promedio, (y el 6.5% de las exportaciones globales de acuerdo con la Organización Mundial del Comercio3). Sin embargo, estas participaciones son mucho más altas para varios países de la OCDE, donde el turismo es el principal elemento en las actividades económicas, como sucede en Francia (7.4% del PIB), Grecia (6.8%), Islandia (8.6%), México (8.7%), Portugal (8.0%) y España (11.8%). El impacto indirecto del turismo es también significativo, exacerbando el tamaño del choque en las economías nacionales y locales.

La paralización del turismo está teniendo una fuerte repercusión en la economía en general, debido a la naturaleza interconectada del sector. La OCDE estima que más de un tercio del valor añadido del turismo generado en la economía nacional viene de impactos indirectos, reflejando la amplitud y profundidad de la interconexión entre el turismo y otros sectores (por ejemplo: la producción de alimentos, la agricultura, el transporte, los negocios de servicios).4 La UNCTAD, por su parte, estima que las pérdidas del PIB global debidas a la crisis del turismo puedan ascender a 2.8% del PIB mundial (USD 1.2 billones de dólares), si la llegada de turistas internacionales cae un 66% tendría las consecuencias más acentuadas en países como Croacia (caída potencial en el PIB de 8%), Portugal (6%), Marruecos (4%), Grecia (4%), Irlanda (3%) y España (3%). Esto podría incrementarse en una caída de 4.2% del PIB mundial (USD 3.3 billones) si el flujo del turismo internacional se paraliza por 12 meses.5

La crisis está poniendo en riesgo millones de empleos en el sector turístico. El turismo es una labor altamente intensiva y proporciona un elevado volumen de empleos para trabajadores poco calificados, junto con empleos de mayor cualificación. De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), solo los subsectores de alojamiento y servicios alimentarios proveen globalmente a 144 millones de trabajadores y cerca del 30% están contratados en pequeños negocios turísticos con 2 a 9 empleados.6 Muchos de estos trabajos son de atención al público, exponiendo también a los trabajadores a riesgos sanitarios del virus (por ejemplo: meseros, auxiliares de vuelo, recepcionistas de hotel).

La magnitud de la pérdida de empleos aún no es evidente, ya que los apoyos del gobierno han protegido a los trabajadores del impacto completo de la pandemia. Sin embargo, el Consejo Mundial de Viajes y Turismo (WTTC) estima que más de 174 millones de empleos están en riesgo globalmente en 2020.7 El Centro Común de Investigación de la Comisión Europea pronostica que entre 6.6 y 11.7 millones de empleos en negocios que operan y/o dependen de actividades relativas al turismo podrían estar en riesgo de reducción de la jornada laboral o pérdidas permanentes en 2020, representando entre 3.2% y 5.6% de la población total activa en la Unión Europea.8 Las mujeres, los jóvenes, las comunidades rurales, las personas indígenas y los trabajadores informales son afectados de manera desproporcionada –grupos que son más probablemente empleados en microempresas o pequeños negocios turísticos−.

Las estimaciones a nivel nacional reflejan de manera similar la magnitud del impacto en el turismo, junto con los retos al hacer predicciones en una situación incierta y de rápida evolución. Cuantificar el impacto actual y futuro de la crisis en el sector turístico es desafiante, ya que la crisis expone las deficiencias en los sistemas de información estadística del turismo, incluida la falta de datos sólidos, comparables y puntuales para informar las decisiones políticas y empresariales. La evidencia disponible destaca la precipitada caída en el flujo de viajes internacionales y en el gasto turístico, así como la contracción de las actividades del turismo nacional.

Los intentos de pronosticar el impacto de la pandemia en la economía turística se han visto superados repetitivamente por la rápida evolución de la situación sanitaria y los cambios en las medidas de contención. Los métodos tradicionales de pronóstico son poco fiables en el entorno actual. El Recuadro 1 presenta los pronósticos de rendimiento del turismo nacional e internacional en 2020 en ciertos países seleccionados. Para las proyecciones de la OCDE, los enfoques basados en escenarios proporcionan algunas indicaciones para la recuperación del turismo, pero están esencialmente basadas en suposiciones y simplificaciones y, además, están sujetas a continuos ajustes y revisiones.

Las perspectivas para el turismo son extraordinariamente inciertas y, la recuperación dependerá de las consecuencias interconectadas de la crisis económica y sanitaria según los factores de la demanda y la oferta. Estos incluyen la evolución de la pandemia, la disponibilidad de una vacuna (o de medidas de control alternativas) y el levantamiento de las restricciones de viaje, así como la supervivencia y la disposición de los negocios de todo el ecosistema turístico para satisfacer la demanda, los impactos en la confianza de los consumidores y en el comportamiento a la hora de viajar y el desarrollo de la economía en general. La escala mundial y la extensa duración de la crisis, la continua incertidumbre y la naturaleza interconectada de la economía y la salud hacen que esta crisis no se parezca a ninguna otra anterior que haya conmocionado al sistema turístico.

Más allá de la economía turística, la pandemia ha desencadenado una crisis económica mundial y, esto a su vez, tiene consecuencias para la recuperación del turismo. La OCDE predice que el PIB global caerá bruscamente un 4.2% en 2020, antes de volver a los niveles anteriores a la pandemia a finales de 2021. El camino por delante es más prometedor, ya que los progresos en las vacunas han aumentado las esperanzas, pero los desafíos permanecen y la recuperación será desigual entre países y entre sectores. El crecimiento ha repuntado en muchas partes de la economía, pero el turismo y otros sectores han sido más lentos en recuperarse y esto, está impactando la recuperación en muchos países.9

Es demasiado pronto para decir cuáles serán las implicaciones de la crisis, a largo plazo, para el turismo, pero regresar al negocio como usualmente se hacía, es muy poco probable. El sector turístico será muy diferente en 2021 de lo que era en 2019. Cuanto más se prolongue la crisis, más empresas y empleos se perderán, mayores serán las implicaciones para el comportamiento de los viajeros y más difícil será reconstruir la economía turística. Esto trae desafíos para el sector, pero también oportunidades para fomentar la innovación, conducir nuevos modelos de negocio, explorar nuevos nichos/mercados, abrir nuevos destinos y trasladarse a modelos de desarrollo turístico más sostenibles y resilientes. El Recuadro 2 presenta algunas de los efectos potenciales a largo plazo que podrían surgir y sus implicaciones políticas.

La crisis es una llamada para los gobiernos a todos los niveles para que tomen acciones políticas fuertes y coordinadas para mitigar el impacto y apoyar la recuperación. También es una oportunidad para aprovechar las nuevas tecnologías, implementar estrategias de recuperación ecológicas y cambiar políticas y prácticas empresariales que equilibren mejor los impactos medioambientales, sociales y económicos del turismo. Los actores políticos deben aprovechar la oportunidad para reiniciar la economía del turismo en una base más fuerte, justa y sostenible. La crisis y los planes de recuperación que se están poniendo en marcha, son una oportunidad única en la vida para migrar hacia modelos de desarrollo turístico más sostenibles y resilientes.

En este contexto, el turismo está altamente posicionado en la agenda política global y otras instituciones internacionales, como las Naciones Unidas,10 el Banco Mundial11 y la Organización Mundial del Comercio.12 Según el Comunicado de Diriyah,13 los ministros de turismo del G20 reconocieron que el COVID-19 puede resultar en un cambio de paradigma para el sector de viajes y turismo y, se comprometieron a continuar trabajando juntos para apoyar a aquellos más afectados por la crisis, así como apoyar una recuperación sostenible e inclusiva en el sector turístico.14

 Obteniendo lecciones iniciales y trazando el camino a seguir en política turística

La crisis de COVID-19 ha sido un enorme golpe para la economía turística, ha impactado severamente a los medios de vida, barrios y negocios de la gente. Como la pandemia sigue evolucionando, aún no son claras todas las consecuencias. Sin embargo, es poco probable que se vuelva a la normalidad en términos de negocios. Los responsables políticos necesitarán aprender de la crisis para construir una economía turística más fuerte y resiliente para el futuro. Aunque todavía es demasiado pronto para decir con certeza cuáles serán estas, se esbozan una serie de lecciones iniciales:

• La crisis ha sido un llamado a la acción para los gobiernos, a todos los niveles, para responder de forma coordinada y, ha destacado la importancia de plantear una política turística integrada apoyando a la recuperación. La entrega de apoyos accesibles y correctamente dirigidos tan rápido y eficaz como sea posible para los negocios turísticos vulnerables, sus trabajadores y los turistas ha sido y continúa siendo fundamental. Los gobiernos a todos los niveles y el sector privado necesitan estar mejor preparados y tener la capacidad de reaccionar y adaptarse rápidamente. Esto requiere mecanismos más robustos en la evaluación de riesgos y de respuesta a las crisis, así como una coordinación más estrecha −a nivel local, nacional e internacional−.

• Una cooperación multilateral reforzada y un apoyo robusto es esencial para reactivar el turismo. Los países necesitan trabajar juntos, ya que las acciones tomadas por un gobierno tienen implicaciones para los viajeros y los negocios en otros países, y para el sistema turístico mundial. Los países necesitan desarrollar sistemas colaborativos transfronterizos para reanudar los viajes con seguridad, restablecer la confianza de los viajeros y las empresas, estimular la demanda y acelerar la recuperación del turismo. También se necesitan sistemas de coordinación internacional más eficaces para responder a futuros choques.

• Se necesitan ayudas específicas en el sector para atender las necesidades particulares de los trabajadores, los negocios y los destinos turísticos apoyando una recuperación económica más amplia. El turismo se ha beneficiado significativamente de las medidas generales de estímulo económico. Sin embargo, es uno de los sectores más fuertemente afectados y tendrá un impacto más amplio en la recuperación macroeconómica en muchos países. Esas partes del ecosistema turístico que aún no permiten abrir a los negocios y, en las que es probable que la demanda sea abatida o restringida, requerirán atención particular durante algún tiempo, así como los destinos y pequeños negocios que han sido afectados más gravemente y son los más vulnerables.

• El apoyo continuo de los gobiernos debería empezar ya a construir una economía turística más sostenible y resiliente. Los destinos y los negocios turísticos necesitan ayuda para estar listos y proporcionar servicios turísticos que satisfagan la demanda cuando llegue la recuperación. Será importante trabajar con los negocios turísticos para que sean sostenibles aun cuando los apoyos terminen y puedan comenzar de una vez a manejar las implicaciones que traerá la crisis a largo plazo. Las medidas deberán estar cada vez más condicionadas a objetivos medioambientales, económicos y sociales más amplios.15

• Aportar claridad política y tomar medidas para limitar la incertidumbre (en la medida de lo posible) será fundamental para apoyar la recuperación del turismo. Las perspectivas de la economía turística siguen siendo extraordinariamente inciertas y, la confianza de los negocios y los viajeros ha sufrido un gran golpe. Una comunicación clara, una política de información bien diseñada y la claridad de los criterios epidemiológicos serán particularmente importantes cuando haya necesidad de cambiar las restricciones de viaje y las medidas de contención en respuesta a los brotes de virus y a la cambiante situación sanitaria.

• Será clave mejorar la evidencia basada en información para informar las decisiones políticas y empresariales, a través de la recopilación de información, la investigación y el análisis de datos. La crisis ha destacado las deficiencias en la disponibilidad de datos puntuales, comparables y granulares en situaciones que evolucionan rápidamente. Se necesitan indicadores fiables y coherentes para evaluar la eficacia de los programas y las iniciativas así como monitorear el progreso en la recuperación y resiliencia del turismo. Las soluciones basadas en riesgo que sirvan para levantar las restricciones a los viajes de forma segura y, volver a poner en marcha el ecosistema turístico internacional, deben basarse en evidencia científica sólida. Estas soluciones también necesitan ser factibles de implementar, con la capacidad suficiente disponible para garantizar que estos sistemas puedan funcionar de forma confiable.

• La crisis es una oportunidad única en la vida para migrar hacia modelos de desarrollo turístico más justos, sostenibles y resilientes. La pandemia ha expuesto una vez más las deficiencias estructurales del sistema turístico y la vulnerabilidad a los choques externos. Hay una necesidad urgente de diversificar y reforzar la resiliencia de la economía turística, de prepararse mejor para futuras crisis, de abordar las debilidades estructurales de larga duración y de fomentar las transformaciones digitales y con bajas emisiones de carbono que serán esenciales para cambiar a modelos de desarrollo turístico más fuertes, justos y sostenibles.