Reconstruire le tourisme de demain : réponses des pouvoirs publics au COVID-19 et reprise

 Une crise d’une ampleur sans précédent dans le tourisme et des perspectives extrêmement incertaines

La pandémie de COVID-19 a durement touché l’économie du tourisme et a eu des répercussions sans précédent sur les emplois et les entreprises. Le tourisme fut l’un des premiers secteurs fortement touchés par la pandémie, les mesures prises pour contenir la propagation du virus ayant entraîné la mise à l’arrêt quasi complète des activités touristiques dans le monde. Le secteur risque également d’être parmi les derniers à se redresser, compte tenu du maintien des restrictions de déplacement et de la récession mondiale. Les conséquences ne se font pas sentir que sur l’économie du tourisme. Bon nombre d’autres secteurs qui soutiennent le tourisme et en dépendent sont également fortement touchés.

Le choc sans précédent qui touche l’économie du tourisme est aggravé par l’évolution de la situation sanitaire. Si les annonces positives concernant la vaccination ont nourri les espoirs du secteur touristique et des voyageurs, des difficultés subsistent. Le déploiement de la vaccination prendra du temps et le secteur risque d’être confronté à des cycles d’arrêt et de reprise pendant un certain temps. Cette situation affectera encore la confiance des entreprises et des voyageurs ainsi que les perspectives de survie du secteur. Malgré la résilience dont le secteur a fait preuve lors de crises antérieures, l’ampleur et les conséquences à la fois économiques et sanitaires de cette crise font qu’une reprise rapide est hautement incertaine. S’il y a eu une légère reprise de l’activité touristique internationale, la progression reste très modeste. Le tourisme interne a redémarré dans beaucoup de pays, mais cette hausse ne compense que partiellement la perte du tourisme récepteur.

L’OCDE estime désormais que1 le repli du tourisme international devrait avoisiner 80% en 2020. Aucune reprise significative du tourisme international n’est prévue avant une date avancée de 2021 et elle devrait s’échelonner sur plusieurs années. Cette estimation coïncide avec des projections récentes issues d’autres organisations. Les dernières estimations de l’Organisation mondiale du tourisme (OMT) indiquent au cours des huit premiers mois de 2020 une baisse de 70% des arrivées de touristes internationaux par rapport à 2019 avec une perte de recettes d’exportation du tourisme international huit fois plus élevée que celle enregistrée en 2009 lors de la crise financière mondiale2. L’OMT prévoit désormais un recul des arrivées internationales avoisinant 70 %, le retour aux niveaux antérieurs à la crise n’étant pas prévu avant 2023.

Le tourisme interne apporte une contribution indispensable pour soutenir de nombreuses destinations et entreprises dans le secteur touristique et il restera un levier essentiel à la reprise à court et moyen terme. On observe une reprise des activités du tourisme interne depuis le milieu de l’année, qui s’explique en partie par un effet de report lié aux restrictions du tourisme international. Les nouvelles vagues du virus auxquelles sont confrontés de nombreux pays ont toutefois freiné la reprise et le tourisme interne devrait terminer l’année à des niveaux nettement inférieurs à ceux d’avant la pandémie de COVID-19. L’Espagne et le Royaume-Uni, par exemple, prévoient un repli du tourisme interne compris entre 45 % et 55 % en 2020. Par ailleurs, les destinations ou entreprises n’ont pas toutes bénéficié de la reprise en raison des restrictions de déplacements durables imposées à l’intérieur des pays et de la modification de la structure de la demande et des comportements.

Cette situation a des conséquences économiques et sociales très concrètes pour de nombreuses populations, localités et entreprises, ainsi que pour l’ensemble de économie. Le tourisme est source de devises étrangères, contribue à la création d’emplois et d’entreprises, favorise le dévelopement localet fait vivre les populations locales. Avant la pandémie, la contribution directe du secteur s’élevait, en moyenne, à 4.4 % du PIB, à 6.9 % des emplois et à 21.5 % des exportations de services dans les pays de l’OCDE (et à 6.5 % des exportations mondiales selon l’Organisation mondiale du commerce3). Ces pourcentages sont toutefois nettement plus élevés dans certains pays de l’OCDE oùle tourisme est un levier majeur de l’activité économique, notamment en France (7.4 % du PIB), en Grèce (6.8 %), en Islande (8.6 %), au Mexique (8.7 %), au Portugal (8.0 %) et en Espagne (11.8 %). Les effets indirects du tourisme sont également importants, ce qui aggrave l’ampleur du choc sur les économies nationales et locales.

L’arrêt du tourisme a un effet d’entraînement sur l’ensemble de l’économie, car les services touristiques sont interdépendants. L’OCDE estime que plus d’un tiers de la valeur ajoutée générée par le tourisme dans l’économie nationale provient de ses effets indirects, ce qui reflète l’ampleur et la profondeur des liens entre le tourisme et d’autres secteurs (comme la production alimentaire, l’agriculture, les transports, les services aux entreprises)4. La CNUCED estime par ailleurs que les pertes du PIB dues à la crise du tourisme pourraient s’élever à 2.8 % du PIB mondial (soit 1 200 milliards USD), si les arrivées de touristes internationaux reculent de 66 %, les conséquences étant plus lourdes dans des pays comme la Croatie (recul potentiel de 8 % du PIB), le Portugal (6 %), le Maroc (4 %), la Grèce (4 %), l’Irlande (3 %) et l’Espagne (3 %). Cela pourrait entraîner une baisse de 4.2 % du PIB mondial (3 300 milliards USD) si le tourisme international reste à l’arrêt pendant 12 mois5.

La crise met en péril des millions d’emplois dans le secteur touristique. Le tourisme est un secteur à forte intensité de main d’œuvre qui offre un volume important de débouchés aux travailleurs peu qualifiés ainsi qu’aux plus qualifiés. Selon l’Organisation internationale du travail (OIT), à eux seuls, les sous-secteurs de l’hôtellerie et de la restauration emploient 144 millions de travailleurs dans le monde, parmi lesquels environ 30 % travaillent dans des entreprises de deux à neuf employés6. Bon nombre de ces emplois sont en contact direct avec les clients, ce qui expose les travailleurs aux risques du virus pour leur santé (serveurs, personnels navigants, réceptionnistes d’hôtels, par exemple).

L’ampleur des pertes d’emploi n’est pas encore visible, car les aides des pouvoirs publics ont préservé les travailleurs des retombées de la pandémie. Cependant, le Conseil mondial du tourisme et des voyages (WTTC) estime que 174 millions d’emplois pourraient être perdus dans le monde en 20207. Selon le Centre commun de recherche de la Commission européenne, entre 6.6 et 11.7 millions d’emplois dans les entreprises actives dans le secteur du tourisme ou tributaires d’activités liées au tourisme pourraient être menacés par une réduction de la durée du travail ou des pertes d’emplois durables en 2020, ce qui représente entre 3.2 % et 5.6 % de l’ensemble de la population active dans l’Union européenne8. Les femmes, les jeunes, les communautés rurales, les peuples autochtones et les travailleurs informels – des groupes plus susceptibles d’être employés dans des microentreprises et petites entreprises de tourisme - sont touchés de manière disproportionnée.

Les estimations au niveau national prédisent des répercussions de la même ampleur sur le tourisme et témoignent de la difficulté de faire des prévisions dans une situation aussi changeante et incertaine. Il est difficile de quantifier les répercussions actuelles et futures de la crise sur le secteur touristique, la crise ayant réveler les lacunes des systèmes d’informations statistiques sur le tourisme dont le manque de données solides, comparables et à jour pour appuyer l’élaboration des politiques et les décisions des entreprises. Les données disponibles mettent évidence l’effondrement du tourisme international et des dépenses liées au tourisme ainsi que la contraction des activités du tourisme interne.

Les tentatives de prévision des répercussions de la pandémie sur l’économie touristique ont été dépassées à plusieurs reprises par la vitesse avec laquelle la situation sanitaire a évolué et par les changements des mesures de confinement. Dans le contexte actuel, les méthodes de prévision traditionnelles ne sont pas fiables. L’Encadré 1 présente les prévisions de performance du tourisme interne et international dans certains pays pour l’année 2020. Comme pour les prévisions de l’OCDE, les approches fondées sur des scénarios donnent des indications sur la reprise du tourisme, mais elles sont nécessairement établies à partir de scénarios tirés d’hypothèses et de simplifications et sont soumises à une révision et un ajustement réguliers.

Les perspectives dans le tourisme sont extrêmement incertaines et la reprise dépendra de l’enchevêtrement des conséquences des crises économique et sanitaire sur les facteurs de l’offre et de la demande. Elles concernent notamment l’évolution de la pandémie, la disponibilité d’un vaccin (ou d’autres mesures de contrôle), la levée des restrictions de voyages, ainsi que la survie des entreprises de l’écosystème tourisique et leur volonté de à répondre à la demande, aux conséquences sur la confiance des consommateurs et au comportement des voyageurs, et aux évolutions dans le reste de l’économie. L’ampleur mondiale et la durée prolongée de la crise, l’incertitude persistance et l’imbrication de ses composantes économiques et sanitaires lui confèrent un caractère distinct des précédents chocs qui ont touché le secteur touristique.

Au-delà de l’économie du tourisme, la pandémie a provoqué une crise économique mondiale, qui aura, à son tour, des conséquences sur la reprise du tourisme. L’OCDE prévoit un recul de 4.2 % du PIB mondial en 2020, avant un retour aux niveaux antérieurs à la pandémie d’ici à la fin de 2021. L’horizon s’éclaircit, les progrès accomplis dans la vaccination étant porteurs d’espoir, mais les difficultés demeurent et la reprise sera inégale d’un pays à l’autre et d’un secteur à l’autre. La croissance est repartie à la hausse dans de nombreux secteurs de l'économie, mais le tourisme et d'autres pans de l’économie ont mis plus de temps à rebondir, ce qui a eu des conséquences sur la reprise dans de nombreux pays9.

Il est trop tôt pour dire quelles seront les implications à long terme de la crise pour le secteur du tourisme, mais un retour à l’activité normale est hautement improbable. En 2021, le secteur touristique sera très différent de ce qu’il était en 2019. Plus la crise se prolonge, plus les pertes d’entreprises et d’emplois ainsi que les conséquences sur le comportement des voyageurs seront élevées et plus la reconstruction de l’économie du tourisme sera difficile. Cette situation représente des défis pour le secteur, mais offre aussi des possibilités d’encourager l’innovation, de favoriser de nouveaux modèles d’entreprise, d’explorer de nouveaux créneaux et marchés, d’ouvrir de nouvelles destinations et d’adopter des modèles de développement du tourisme plus durables et résilients. L’encadré 2 présente certaines conséquences possibles à long terme et leurs implications en matière d’action publique.

La crise appelle tous les niveaux de gouvernement à une action ferme et coordonnée afin d’en atténuer les conséquences et de soutenir la reprise. C’est aussi l’occasion de tirer profit des nouvelles technologies, de mettre en œuvre des stratégies de reprise vertes et d’adopter des pratiques en matière d’action publique et d’entreprises qui permettent un meilleur équilibre entre les répercussions environnementales, sociales et économiques du tourisme. Les décideurs politiques devraient profiter de ces circonstances pour placer l’économie du tourisme sur une voie plus forte, plus équitable et plus durable. La crise, et les plans de relance qui sont mis en place, sont une occasion unique d’amorcer le virage vers des modèles de développement touristique plus durables et résilients.

Dans ce contexte, le tourisme occupe une place de premier plan parmi les préoccupations à l’ordre du jour, et des appels similaires ont été lancés par d’autres organisations internationales, notamment les Nations Unies10, la Banque mondiale11 et l’Organisation mondiale du commerce12. Dans le communiqué de Diriyah13, les ministres du Tourisme des pays du G20 ont reconnu que la pandémie de COVID-19 peut entraîner un changement radical d’orientation dans le secteur du tourisme et des voyages et se sont engagés à continuer de travailler ensemble pour soutenir ceux qui sont les plus touchés par la crise et favoriser une reprise durable et inclusive du secteur touristique14.

 Tirer les premiers enseignements et tracer la voie à suivre en matière de politique touristique

La crise liée au COVID-19 a provoqué un séisme dans l’économie du tourisme et a eu de graves répercussions sur les moyens de subsistance des individus, le cadre de vie et les entreprises. Compte tenu de la progression de la pandémie, ses conséquences ne sont pas encore toutes connues. Un retour à une activité normale est cependant improbable. Les décideurs politiques devront tirer les enseignements de la crise afin de bâtir une économie du tourisme plus solide et plus résiliente à l’avenir. S’il est encore trop tôt pour prévoir avec certitude quelles seront les conséquences de la crise, il est possible d’en tirer de premiers enseignements :

• La crise a été un appel à l’action des pouvoirs publics, à tous les niveaux, afin qu’ils régissent de manière coordonnée et elle a souligné l’importance d’une approche intégrée en matière de politique touristique pour soutenir la reprise. L’octroi d’aides bien ciblées et accessibles, déployées aussi rapidement et efficacement que possible pour soutenir les entreprises de tourisme en difficulté, les travailleurs et les touristes a été et demeure essentiel. Tous les échelons de l’action publique et le secteur privé doivent mieux se préparer et disposer des capacités nécessaires pour réagir et s’adapter rapidement. Cela implique des mécanismes d’évaluation des risques et et de réponse aux crises plus rigoureux ainsi qu’une coordination plus étroite - au niveau local, national et international.

• Le renforcement de la coopération multilatérale et de solides soutiens sont essentiels pour relancer le tourisme. Les pays doivent travailler ensemble, car les mesures prises par un gouvernement ont des répercussions sur les voyageurs et les entreprises des autres pays, et sur le tourisme mondial. Ils doivent développer des systèmes de collaboration transfrontaliers pour reprendre en toute sécurité les voyages, rétablir la confiance des voyageurs et des entreprises, stimuler la demande et accélérer la reprise du tourisme. Des systèmes de coordination internationale plus efficaces sont également nécessaires pour réagir aux chocs à venir.

• Des soutiens spécifiques à certains secteurs sont nécessaires pour répondre aux besoins particuliers des travailleurs, entreprises et destinations touristiques, et pour soutenir la reprise du reste de l’économie. Le tourisme a largement bénéficié des mesures générales de relance économique. Il est toutefois l’un des secteurs les plus durement touchés et aura des conséquences sur l’ensemble de la reprise macroéconomique dans de nombreux pays. Les secteurs de l’écosystème touristique qui n’ont pas encore repris leur activité et où la demande risque d’être atone ou limitée devront faire l’objet d’une attention particulière, comme les destinations et petites entreprises qui ont été les plus durement touchées et qui sont les plus fragiles.

• Le soutien durable des gouvernements devrait déjà commencer à s’orienter vers la reconstruction d’une économie du tourisme plus durable et résiliente. Les destinations et les entreprises de tourisme ont besoin d’aide pour se préparer à assurer des services touristiques répondant à la demande répondre à la demande au moment de la reprise. Il sera important de travailler avec les entreprises de tourisme afin qu’elles continuent à exister, y compris après la fin des aides, et de commencer à remédier aux conséquences à long terme de la crise. Les mesures devraient être subordonnées à des objectifs environnementaux, économiques et sociaux plus vastes15.

• Pour soutenir la reprise du tourisme, il sera primordial de clarifier l’action publique et de prendre des mesures pour limiter l’incertitude (dans la mesure du possible). Les perspectives dans l’économie du tourisme demeurent extrêmement incertaines et la confiance des entreprises et des voyageurs a été sérieusement ébranlée. Une communication claire, une stratégie d'information bien conçue et des critères épidémiologiques clairs seront particulièrement importants lorsqu’il sera nécessaire de changer les restrictions de déplacement et les mesures de confinement pour répondre aux poussées épidémiques et à l’évolution de la situation sanitaire.

• Il sera déterminant d’améliorer les données factuelles à l’appui des décisions des pouvoirs publics et des entreprises par le biais de la collecte d’informations, la recherche et l’analyse de données. La crise a mis en évidence un manque de données actualisées, comparables et détaillées dans des situations qui évoluent rapidement. Des indicateurs fiables et cohérents sont nécessaires pour évaluer l’efficacité des programmes et initiatives et suivre les progrès dans le domaine de la reprise et de la résilience du tourisme. Les solutions fondées sur les risques pour lever, en toute sécurité, les restrictions de déplacement et faire repartir et fonctionner l’écosystème du tourisme international doivent être étayées par des données scientifiques fiables. Il doit être également faisable de mettre en œuvre ces solutions, en disposant de capacités suffisantes pour garantir que ces systèmes peuvent fonctionner avec fiabilité.

• La crise offre une occasion unique de progresser vers des modèles de développement du tourisme plus équitables, durables et résilients. La pandémie a, une fois encore, fait apparaître les faiblesses structurelles du secteur touristique et sa vulnérabilité face aux chocs extérieurs. Il est urgent de diversifier et de renforcer la résilience de l’économie du tourisme afin de mieux se préparer aux futurs chocs, de remédier aux faiblesses structurelles durables et de promouvoir le virage du numérique et la transition vers la sobriété en carbone qui seront décisives pour l’adoption de modèles de développement du tourisme plus solides, équitables et durables.