Obwohl die Lebensqualität in der Metropolregion Hamburg hoch ist, könnte das Potenzial der Region noch besser ausgeschöpft werden, wenn es eine effizientere gemeinsame Planung gäbe. Dieses Kapitel befasst sich mit Strategien zur Förderung einer nachhaltigeren und ausgewogeneren Entwicklung in der Region und enthält Empfehlungen für weitere Maßnahmen in vier Bereichen: 1. Wohnungsbau, Flächennutzung und Raumplanung, 2. Mobilität, 3. Energieeffizienz und ökologische Nachhaltigkeit und 4. Lebensqualität.
OECD-Berichte zur Regionalentwicklung: Metropolregion Hamburg, Deutschland
Kapitel 3. Förderung einer nachhaltigen und ausgewogenen Entwicklung in der Metropolregion Hamburg
Abstract
Kasten 3.1. Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse und Empfehlungen
Die Metropolregion Hamburg (MRH) ist ein attraktiver Lebensraum, der gut gerüstet ist, um den Herausforderungen einer wachsenden Bevölkerung und nachhaltigen Entwicklung zu begegnen. Dieses Kapitel zeigt allerdings, dass sich die Lebensqualität durch eine stärkere Koordination innerhalb der Metropolregion noch weiter steigern ließe. Um Wohnraum in allen Preissegmenten anzubieten und die Anbindung abgelegener und periphe- rer Räume der MRH zu verbessern, sind weitere Anstrengungen erforderlich. Die hohe Lebensqualität in der MRH kann durch Maßnahmen zur Erhaltung der natürlichen und kulturellen Ressourcen weiter verbessert und nachhaltig gesichert werden. Zugleich sollten diese Ressourcen allen leichter zugänglich gemacht und das Potenzial, das in Deutschland aus der Energiewende erwächst, voll ausgeschöpft werden.
Um dem anhaltenden Anstieg der Immobilien- und Mietpreise entgegenzuwirken, sollte der Wohnungsbestand für Bezieher niedriger und mittlerer Einkommen in der MRH dort erhöht werden, wo entsprechender Bedarf besteht. Das Wohnungsangebot in der Metropolregion Hamburg ist in quantitativer und qualitativer Hinsicht besser auf die Bedürfnisse der Bevölkerung abzustimmen. Die Entwicklung kompakter Städte sollte gefördert und die koordinierte Raumplanung innerhalb der MRH verstärkt werden. Zu diesem Zweck könnten Raumplanungskompetenzen einem regionalen Planungsverband übertragen werden, der für die gesamte oder Teile der MRH zuständig ist (wie beispielsweise das funktionale Stadtgebiet).
Die Anbindung der ländlichen Räume muss verbessert werden. Das Potenzial digitaler Mobilitätslösungen könnte genutzt werden, um Umweltziele zu erreichen und das räumliche Mobilitätsgefälle zu reduzieren. Die vorgeschlagenen Maßnahmen sehen u.a. vor, den Güterverkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern und die Engpässe rund um die Kernstadt Hamburg zu beseitigen. Zudem sollte u.a. ein Tarifverbund für die gesamte MRH eingeführt und, wo dies möglich ist, die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel gestärkt werden.
Durch die Energiewende in Deutschland kann sich das Verhältnis zwischen städtischen und ländlichen Räumen erheblich verändern, da letztere wohl ihr Potenzial als Anbieter erneuerbarer Energien, vor allem von Windenergie, ausschöpfen werden. Die MRH hat einzigartige Möglichkeiten, um die Energiewende zu ihren Gunsten zu nutzen. Es müssen Maßnahmen ergriffen werden, damit die Erzeugung erneuerbarer Energien weiterhin und zunehmend auf Akzeptanz stößt. Zugleich gilt es, Freiflächen durch eine stärkere Zusammenarbeit über Verwaltungsgrenzen hinaus zu schützen (beispielsweise in Biosphärenreservaten) und die Energieeffizienz zu steigern, um so die Umweltverträglichkeit zu erhöhen.
Die Inwertsetzung des kulturellen Erbes der MRH könnte die Außenwirkung der gesamten Region erhöhen und die Attraktivität der MRH für Besucher, Unternehmen und Fachkräfte steigern. Vor allem die Tourismusbranche könnte von einer gemeinsamen Strategie profitieren, die den Blick über die Kernstadt Hamburg hinaus richtet und Angebote einbezieht, die gemeinschaftlich für verschiedene Gebiete der MRH werben.
Einführung
In einem ganzheitlichen, der Nachhaltigkeit verpflichteten Ansatz sollten wirtschaftliche, soziale und ökonomische Belange sorgfältig geprüft werden. Die Schaffung einer dynamischen, nachhaltigen und inklusiven Metropolregion Hamburg setzt nicht nur wirtschaftliche Entwicklung (Kapitel 2), sondern auch ökologische und soziale Entwicklung voraus. Die MRH ist eine monozentrische, aber heterogene Region, in der die Kernstadt und die an sie angrenzenden (Land-)Kreise einen ersten und die stärker peripher gelegenen Gebiete einen zweiten Ring bilden. Beide erleben eine ganz unterschiedliche Entwicklung (Kapitel 1). Während im Kerngebiet der MRH die Bezahlbarkeit und Verfügbarkeit von Wohnraum zentrale Anliegen darstellen, sind in anderen Teilen Leerstand und Anpassung des verfügbaren Wohnraums an den demografischen Wandel drängendere Probleme. Viele periphere Gebiete leiden unter einer schlechten öffentlichen Verkehrsanbindung an die Kernstadt, während Hamburg und sein direktes Umland mit Engpässen im Personen- wie auch im Güterverkehr zu kämpfen haben. Die äußersten Randgebiete, in denen in der Regel weniger Fläche für Siedlungs- und Verkehrszwecke in Anspruch genommen wird als in den im Zentrum gelegenen Gebieten, können potenziell die Kernstadt sowie andere städtische Ballungsräume in West- und Süddeutschland mit erneuerbaren Energien versorgen. Die Energieeffizienz von Gebäuden und Verkehrsmitteln ist hingegen für die gesamte Region ein wichtiges Thema. Wer dies nur als Stadt-Land-Gegensatz interpretiert, übersieht die große räumliche und strukturelle Vielfalt in der MRH und damit auch das den einzelnen Räumen innewohnende Potenzial, das genutzt werden kann, um das Wachstum der gesamten Region und die Lebensqualität ihrer Bürger zu steigern.
In diesem Kapitel werden Maßnahmen beschrieben, die für eine nachhaltigere und ausgewogenere Entwicklung in der MRH sorgen sollen, und Empfehlungen für das weitere Vorgehen formuliert. Es ist in vier Abschnitte unterteilt: 1. Wohnungsbau, Flächennutzung und Raumplanung; 2. Mobilität, 3. Energieeffizienz und ökologische Nachhaltigkeit und 4. Lebensqualität. In all diesen Politikbereichen bringen die verschiedenen Teilräume der MRH unterschiedliche Stärken ein. Wichtig ist es, diese Unterschiede als Möglichkeiten zur Zusammenarbeit zu betrachten, dank derer sich die gesamte MRH nicht trotz, sondern gerade wegen der gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen den verschiedenen Räumen erfolgreich weiterentwickeln kann. Um dieses Potenzial voll auszuschöpfen, braucht die MRH eine verstärkte gemeinsame Planung in den Bereichen Wohnen, Verkehr, ökologische Nachhaltigkeit und Markenentwicklung.
Wohnraum bezahlbarer machen und die Raumplanung effizienter gestalten
In vielen Metropolregionen erstrecken sich die tagtäglichen beruflichen, privaten und sonstigen Aktivitäten der Bewohner u.U. über verschiedene Verwaltungsgrenzen. Entwicklungen, die von einem Ort ausgehen, können dann über diese Verwaltungsgrenzen hinweg Auswirkungen haben. In der MRH trifft dies u.a. auf den Wohnungsbau zu. Wie in Kapitel 1 dargelegt, greift das Bevölkerungswachstum Hamburgs bereits auf die angrenzenden Kreise über und es wird damit gerechnet, dass sich diese Entwicklung fortsetzt. In der Stadt Hamburg herrscht Mangel an Wohnraum, insbesondere für Haushalte mit geringem und mittlerem Einkommen. In anderen Gegenden der Region hingegen nehmen die Siedlungs- und Verkehrsflächen zu, während gleichzeitig Wohnungen leer stehen, da die Bevölkerung altert und schrumpft. Während der urbane Kern Hamburgs wächst und mehr Platz für Wohnraum und insbesondere bezahlbareren Wohnraum benötigt wird, mangelt es in der Peripherie der MRH oft an Wohnraum, der auf die Bedürfnisse der Bevölkerung zugeschnitten ist, wie kleinere Mietwohnungen und barrierefreie Wohnungen.
Die Metropolregion Hamburg setzt auf verschiedene Maßnahmen, um den Herausforderungen rund um das Thema Wohnen zu begegnen. Im stark verdichteten Kernraum, den angrenzenden sich verdichtenden Kreisen und den weiter entfernten Kreisen mit möglicherweise schrumpfenden und alternden Gemeinden sind diese Herausforderungen unterschiedlich. Die Bundesländer und – im Rahmen einiger Projekte – auch die Metropolregion Hamburg unternehmen Anstrengungen, um diese anzugehen.
Bezahlbaren Wohnraum schaffen und Lösungen für die wachsende Flächenkonkurrenz finden
Die Bezahlbarkeit und Verfügbarkeit von Wohnraum ist im Kernraum der Metropolregion ein besonders drängendes Problem. In vielen peripheren Gemeinden besteht hingegen eine Diskrepanz zwischen der Qualität des angebotenen Wohnraums und den Bedürfnissen einer alternden Bevölkerung.
Mehr bezahlbaren Wohnraum zur Verfügung stellen
In vielen Landkreisen und kreisfreien Städten der MRH sanken oder stagnierten die Wohnungspreise Anfang der 2000er Jahre. Aufgrund der niedrigen Zinsen im Anschluss an die Finanzkrise von 2008 blieben die Preise auch danach niedrig (Holtermann, L. und A. Otto, 2015[2]). In Hamburg und seinem Umland aber zogen die Mieten und Immobilienpreise in den Jahren nach der Krise an und steigen derzeit weiter. Zwar gehören die Wohnimmobilienpreise in Deutschland nicht zu den höchsten im OECD-Raum, real sind sie seit 2010 allerdings rascher gestiegen als im OECD- und EU-Durchschnitt (Abbildung 3.1). Sollte dieser Trend anhalten, wird es immer schwieriger, bezahlbaren Wohnraum in allen Preissegmenten anzubieten. Wie Abbildung 3.2 zu entnehmen ist, zählten die Wohnimmobilienpreise in Hamburg 2016 sowohl für Eigentumswohnungen als auch für Häuser mit zu den höchsten in Deutschland (Arbeitskreis der Oberen Gutachterausschüsse, 2017[3]). Analog hierzu zählen auch die Mieten in der Stadt Hamburg im Vergleich zu anderen (Land-)Kreisen und kreisfreien Städten in Deutschland mit zu den höchsten (Abbildung 3.2Abbildung 3.2). Haushalte mit geringem und mittlerem Einkommen werden von allen vier Bundesländern in der MRH im Bereich Wohnen finanziell gefördert. Eine der großen Herausforderungen besteht in Zukunft aber darin, die Bezahlbarkeit von Wohnraum für diese Einkommensgruppen zu garantieren.
Der Anstieg der Wohnimmobilienpreise lässt sich durch die hohen Grundstückspreise und die mit der Erschließung von Bauland verbundenen Kosten erklären. Die Tatsache, dass im urbanen Kern der MRH zu wenig Grundstücke als Bauland erschlossen werden, kann zum Anstieg der Bodenpreise beitragen, da dadurch das Angebot im Vergleich zur Nachfrage eingeschränkt wird. Die steigenden Wohnimmobilienkosten können auch durch höhere Planungs- und Baukosten in Verbindung mit gestiegenen Qualitätsansprüchen und ordnungsrechtlichen Anforderungen bedingt sein. Die Anhebung der Standards für Energieeffizienz, Barrierefreiheit, Stand- und Witterungssicherheit hat nachweislich zu höheren Bauwerkskosten und entsprechend höheren Wohnkosten geführt (Walberg, D., T. Gniechwitz und M. Halstenberg, 2015[5]) Insbesondere in ländlichen und periurbanen Räumen, wo erschlossenes Bauland zur Verfügung steht und die Baukosten einen Großteil des Preises von Neubauwohnungen ausmachen, sind es wahrscheinlich die wachsenden Baukosten, die für den Anstieg der Wohnimmobilienpreise verantwortlich sind. In teureren städtischen Wohngegenden, in denen die Wohnimmobilienpreise weit über den reinen Baukosten liegen, dürften diese dagegen eine geringere Rolle spielen (Glaeser, E. und J. Gyourko, 2018[6]). Auf Bundesebene wird der Anstieg der Baukosten von der Baukostensenkungskommission im Rahmen der Allianz für bezahlbares Wohnen beobachtet. Ein weiterer Faktor, der zum Anstieg der Wohnimmobilienpreise und Mieten beiträgt, ist der schrumpfende Bestand an gefördertem und sozialem Wohnungsbau. Im Vergleich zu anderen OECD-Ländern ist der Anteil an sozialen Mietwohnungen am Gesamtwohnungsbestand in Deutschland niedrig (Abbildung 3.4Abbildung 3.4).
Auf Bundesebene zielt die Wohnungsbau-Offensive des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen, die z.T. durch eine frühere Initiative in Hamburg angeregt wurde, darauf ab, den Wohnungsbau durch zehn Einzelmaßnahmen zu beleben (Sachs, 2017[7]). Der Bund setzt den rechtlichen Rahmen für die Stadt- und Regionalplanung, innerhalb dessen verbindliche Anforderungen auf verschiedenen Ebenen festgelegt werden. Die Politik hat auf die Wohnraumknappheit und steigende Mieten auch mit Maßnahmen reagiert, die speziell auf die Unterstützung von Haushalten mit geringem und mittlerem Einkommen abzielen. Seit 2010 sind in zahlreichen deutschen Städten, darunter auch Hamburg und einer Reihe rasch wachsender Städte und Gemeinden in Niedersachen und Schleswig-Holstein, Mietpreisbremsen eingeführt worden. Ob sie den Anstieg der Mietpreise wirklich bremsen, ist allerdings umstritten. Einige Analysen deuten auf einen nur geringfügigen oder ausbleibenden Effekt auf die anziehenden Mieten hin (Kholodilin, K., A. Mense und C. Michelsen, 2016[8]). Auch wenn die Mietpreisbremsen kurzfristig eine positive Wirkung haben dürften, da sie den Mietanstieg dämpfen, besteht die Gefahr, dass sie den Wohnungsbestand mittel- und langfristig verknappen. Daher könnten sie genau das Gegenteil von dem erreichen, was sie erreichen sollten: Miet- und Wohnimmobilienpreise würden aufgrund eines künstlich beschränkten Immobilienmarkts auf lange Sicht steigen.
2017 verabschiedete Deutschland eine Bauplanungsrechtsnovelle. Durch die Novelle wurden mit der Einführung der neuen Baugebietskategorie Urbanes Gebiet in das Bauplanungsrecht Hindernisse für die Nachverdichtung und Nutzungsmischung in urbanen Räumen beseitigt und einige Lärm-Immissionsrichtwerte gelockert. Das ist als Schritt in die richtige Richtung zu werten, um den Wohnungsbau und die Entwicklung kompakter Städte zu fördern. Es könnte aber noch mehr getan werden. Auch wenn der Bau von Wohnungen in allen Preissegmenten wünschenswert ist, da ein ausreichender Wohnungsbestand dazu beitragen kann, das Preisniveau in der gesamten Region zu senken, sind gerade Wohnungen für untere und mittlere Einkommensgruppen wichtig im Wohnungsbestand, und ihr Bau sollte gefördert werden. In Deutschland gibt es viele Formen vergünstigten Wohnens, darunter Sozialwohnungen und von Wohnungsbaugenossenschaften angebotene Wohnungen. Des Weiteren kann bei marktbasierten Mieten Wohngeld beantragt werden. Dies ist eine wichtige zielgerichtete Förderung zur Minderung der Mietbelastung. Zwar ist der Bestand an direkt subventionierten Sozialwohnungen in Deutschland im Vergleich zu anderen OECD-Ländern recht niedrig (Abbildung 3.4Abbildung 3.4), doch werden staatlich geförderte Wohnungen auch von kommunalen Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften, privaten Vermietern und gewerblichen Bauträgern angeboten. Wohnungsbaugenossenschaften blicken in Deutschland auf eine lange Geschichte. Sie können Neubauten errichten und in die Modernisierung vorhandener Wohnungen investieren. Allein in der Kernstadt Hamburg verfügen die Wohnungsbaugenossenschaften über rund 130 000 Wohnungen, was etwa 20% des Hamburger Mietwohnungsmarkts entspricht (Hamburger Wohnungsbaugenossenschaften, o.J.[9]). Wohnungsbaugenossenschaften basieren auf einem Modell gemeinsamen Eigentums, in dem die Genossenschaftsmitglieder, die Anteile an der Genossenschaft erworben haben, eine (in der Regel geringe) Nutzungsgebühr entrichten, um in einer der Wohneinheiten zu leben, die allen Anteilseignern gehört. Die Anteile werden zurückerstattet, wenn ein Mitglied der Genossenschaft beschließt, die Genossenschaft zu verlassen. Als demokratische Einrichtungen wählen Wohnungsbaugenossenschaften regelmäßig ihre Vertreterinnen und Vertreter. Die städtische Wohnungsbaugesellschaft SAGA ist ein weiterer wichtiger Akteur am Wohnimmobilienmarkt in der MRH. Ihr Gebäudebestand umfasst etwa 130 000 Wohneinheiten, die im Durchschnitt zu ähnlichen Preisen vermietet werden wie subventionierte Wohneinheiten. Zusammengenommen befinden sich also etwa 260 000 Wohneinheiten im Besitz der Wohnungsbaugesellschaft SAGA und der Wohnungsbaugenossenschaften, die damit etwa ein Drittel des Mietwohnungsmarkts auf sich vereinen.
Auch wenn die Sicherung des Bestands an direkt subventionierten Wohnungen bzw. Sozialwohnungen bei Weitem nicht der einzige Weg ist, um für bezahlbaren Wohnraum in der MRH zu sorgen, so gibt es hier doch einige Veränderungen, die berücksichtigt werden sollten. Seit den Föderalismusreformen von 2006 fällt der soziale oder geförderte Wohnungsbau in den Zuständigkeitsbereich der Länder, obwohl er z.T. vom Bund finanziert wird. Innerhalb der MRH gelten für die Bereitstellung von Sozialwohnungen spezifische Bestimmungen. Neubauvorhaben mit mehr als 30 Wohneinheiten müssen sich in der Stadt Hamburg an die Drittelmix-Regel halten: ein Drittel der Wohnungen sollten Sozialwohnungen, ein Drittel frei finanzierte Mietwohnungen und ein Drittel Eigentumswohnungen sein. Trotz dieser Auflage und der Tatsache, dass Hamburg in den vergangenen Jahren in Deutschland den höchsten Sozialwohnungsanteil pro Kopf aufwies, ist der Sozialwohnungsbestand in Hamburg und anderen Teilen der MRH in den letzten Jahren gesunken. Dieser Trend hat sich verfestigt, obwohl die Zahl der neuen Sozialwohnungen gestiegen ist (Abbildung 3.5Abbildung 3.5). Bauträger und Eigentümer von Sozialbauwohnungen sind verpflichtet, Mieten für einen Zeitraum von mindestens 15 Jahren unter dem Durchschnittspreis „festzuschreiben“, wofür sie im Gegenzug steuerliche Vergünstigungen erhalten. Obwohl viele Sozialwohnungen gebaut werden, fällt ein noch größerer Teil der Wohnungen aus der Preisbindung heraus, sodass die Anzahl der Sozialwohnungen sinkt. Die Überwachung dieser Entwicklung und die Schaffung von Anreizen für den sozialen Wohnungsbau könnten bei der Formulierung langfristiger Strategien für den Umgang mit einer wachsenden Bevölkerung helfen. Der soziale Wohnungsbau sollte aber nicht die einzige Form des Wohnungsbaus sein, die gefördert wird. Es sollten weiterhin Anreize für den Bau von Wohneinheiten in allen Preissegmenten geschaffen werden, um Wohnungsbestand und Bevölkerungswachstum in Einklang zu halten.
Auch wenn das Nebeneinander urbaner und ländlicher Räume ein Kennzeichen der Metropolregion Hamburg ist, sollte der kompakte Wohnungsbau nicht nur in großen städtischen Ballungsräumen eine Option sein. Zwischen 2000 und 2015 hat der Flächenverbrauch in allen Städten und (Land-)Kreisen der Metropolregion Hamburg, außer der Stadt Hamburg selbst, rascher zugenommen als die Bevölkerung (Abbildung 3.6Abbildung 3.7). Die höchsten durchschnittlichen Wachstumsraten von Siedlungs- und Verkehrsflächen wurden in den Landkreisen Segeberg (1,52% pro Jahr), Ludwigslust-Parchim (1,33% pro Jahr), Steinburg (1,24% pro Jahr) und der kreisfreien Stadt Schwerin (1,13% pro Jahr) verzeichnet. Gleichzeitig wiesen drei dieser vier Kreise in diesem Zeitraum ein negatives Bevölkerungswachstum auf. Im OECD-Raum erhöhten die Länder ihre Siedlungs- und Verkehrsflächen zwischen 1950 und 2000 um 104%, bei einem Bevölkerungswachstum von nur 66% (OECD, 2012[12]). Dieser Trend wird voraussichtlich andauern. In 30 von 34 OECD-Ländern nimmt der Flächenverbrauch derzeit rascher zu als die Gesamtbevölkerung. Ein näherer Blick zeigt aber, dass das unverhältnismäßig starke Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsflächen größtenteils außerhalb großer städtischer Ballungsräume erfolgte. In der MRH haben alle zehn (Land-)Kreise und Städte mit negativen jahresdurchschnittlichen Bevölkerungswachstumsraten ihre Siedlungs- und Verkehrsflächen dennoch erhöht. Siedlungs- und Verkehrsflächen umfassen u.a. Gebäudeflächen, Erholungsflächen, Verkehrsflächen, Friedhofsflächen sowie Betriebsflächen. Eine Analyse der Wachstumsrate von Gebäudeflächen ergibt ein ähnliches Bild. In Abbildung 3.7Abbildung 3.7 wird die jahresdurchschnittliche Zuwachsrate der Flächennutzung für Gebäude zum jahresdurchschnittlichen Bevölkerungswachstum in Bezug gesetzt. Es zeigt sich, dass die Flächennutzung für Gebäude in allen Landkreisen und kreisfreien Städten in der MRH rascher zugenommen hat als die Bevölkerung. Die einzige Ausnahme ist der Landkreis Stormarn, der das kräftigste Bevölkerungswachstum verzeichnet. Dies deutet darauf hin, dass die Verdichtung bei Planung und Ausbau von Siedlungen in der MRH gefördert werden muss. Obwohl sich „städtische“ und „ländliche“ Flächen hauptsächlich durch den divergierenden Verdichtungsgrad unterscheiden, kann eine kompakte städtebauliche Entwicklung für die Bewohner großer und kleiner Städte viele Vorteile haben, wie u.a. Einrichtungen, die fußläufig leichter erreichbar sind. Eine kompakte Entwicklung kann auch beinhalten, dass Dorfzentren durch die Renovierung von zentral gelegenen Wohnungen attraktiver gemacht werden, sodass das Aussterben der Ortskerne verhindert und die Nachverdichtung zugleich gering gehalten wird.
Kasten 3.2. Das 10-Punkte-Programm der Bundesinitiative Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen
1. Bauland bereitstellen und Grundstücke der öffentlichen Hand verbilligt und nach Konzeptqualität vergeben
2. Wohnsiedlungen nachverdichten, Brachflächen und Baulücken schließen
3. Soziale Wohnraumförderung und genossenschaftliches Wohnen stärken
4. Zielgenaue steuerliche Anreize für mehr bezahlbaren Wohnraum schaffen
5. Bauordnungen harmonisieren – Aufwand reduzieren
6. Standards im Bauwesen auf den Prüfstand stellen
7. Serielles Bauen für ansprechenden und günstigen Wohnraum forcieren
8. Stellplatzverordnungen flexibler ausgestalten
9. Energie-Einsparverordnung und Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz strukturell neu konzipieren
10. Gemeinsam für mehr Akzeptanz für Neubauvorhaben werben
Quelle: BMU (2017[13]), Das Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen: Das 10-Punkte-Programm, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, https://www.bmu.de/fileadmin/ Daten_BMU/Download_PDF/alt_bauen/Wohnungswirtschaft/umsetzungsstand_wohnungsbau-offensive_bf.pdf.
Bei der Politikformulierung für die MRH ist es wichtig, dieser zunehmenden Flächenbeanspruchung Rechnung zu tragen, da die städtebauliche Organisation die Umwelt- und Wirtschaftsergebnisse von Städten beeinflussen kann (OECD, 2012[12]). Derzeit kennzeichnet ein wachsender Wettbewerb zwischen verschiedenen Flächennutzungsformen die Region, die versucht, sich entlang bestimmter Achsen zu entwickeln und ein „zentrales Flächenkonzept“ umzusetzen, das eine dezentrale Konzentration und Verdichtung vorsieht. Die Kombination aus Wohnraummangel in der Kernstadt Hamburg und den benachbarten (Land-)Kreisen einerseits und einer Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflächen in den meisten peripheren Kreisen der Region andererseits erfordert einen ortsangepassten Flächennutzungs- und Bebauungsansatz, der die im Detail unterschiedlichen Wachstumsmuster innerhalb der Region berücksichtigt. In kleinen und großen Siedlungen kann die Suburbanisierung zum Verlust von Agrarland, dem Niedergang von Ökosystemen und einer Fragmentierung von Landschaften, weniger Freiflächen, größeren Entfernungen zu Erholungsgebieten und einer wachsenden Abhängigkeit von der privaten Pkw-Nutzung führen. Diese dürfte „Staus, längere Pendelzeiten und -distanzen, klimarelevante Emissionen sowie Lärm- und Luftverschmutzung zur Folge haben“ (Nilsson et al., 2014[14]). Verdichtete Städte können ihren ökologischen Fußabdruck reduzieren und öffentliche Dienstleistungen effizienter erbringen. Die zunehmende Flächenbeanspruchung ist aufgrund des hohen wirtschaftlichen Werts von Grund und Boden im OECD-Raum (OECD, 2017[15]) auch für das Verständnis der aktuellen Stadtentwicklungsdynamik von Bedeutung und weist darauf hin, dass Städte und Regionen Flächen als eine Ressource betrachten sollten. Am wichtigsten ist aber, bei der Erschließung von Siedlungs- und Verkehrsflächen einen dem Ort angepassten Ansatz zu verfolgen, da Zersiedelung im zweiten Ring und Wohnraummangel im urbanen Kern nebeneinander bestehen können. Die Nachfrage nach Einfamilienhäusern wird in der MRH künftig wohl steigen, anders als die Nachfrage nach Mehrfamilienwohnhäusern, die in und um die Kernstadt offenbar zu-, an den Rändern aber abnimmt. Mit der Förderung einer kompakten und ÖPNV-orientierten Entwicklung kann dieser neue Trend so nachhaltig wie möglich gestaltet werden. Die Ausgestaltung der künftigen Raumentwicklung der Städte in der MRH ist von entscheidender Bedeutung, wenn sie für die Region und ihre Einwohner von Nutzen sein soll. Ein ganzheitlicher Flächennutzungsansatz, der dem Flächenbedarf für Wohnzwecke, Verkehrszwecke, industrielle, handwerkliche und gewerbliche Zwecke sowie dem Bedarf an Natur- und Freiflächen Rechnung trägt, könnte die Konkurrenz zwischen den verschiedenen Akteuren verringern helfen. Dies würde wiederum die Umsetzung von Strategien erleichtern, deren Ziel es ist, die Entwicklung und den Bau kompakter Städte dort voranzutreiben, wo der Bedarf am größten ist.
Obgleich die MRH in den Bereichen Planung und Wohnungsbau über keine konkreten Kompetenzen verfügt, hat sie sich aktiv dafür eingesetzt, auf ihrem Gebiet für eine ausgewogene Raumentwicklung und Nachverdichtung städtischer Räume zu sorgen. Die MRH hat daher langjährige Erfahrung in der Einbindung der Themen nachhaltige Flächennutzung und interkommunale Koordination in die regionale Zusammenarbeit. Das Leitprojekt Innenentwicklung der MRH ist dafür ein jüngeres Beispiel. In fünf Modellkommunen wurden Projektansätze erprobt, die den Zugang zu technischem Wissen erleichtern, das für die Ermittlung und Aktivierung von Nachverdichtungspotenzial erforderlich ist, und gute Beispiele liefern, auf die andere Kommunen in der MRH zurückgreifen können. Schwerpunkte des Projekts sind Nachverdichtung, Aufwertung von Freiflächen im Innenbereich, Stärkung des Einzelhandelbesatzes in den Innenstädten, Anpassung des Mobilitätsangebots und der Daseinsvorsorgeinfrastruktur, Kommunikations- und Aktivierungsstrategien sowie weitergehende Beteiligungsmodelle zur Aktivierung von Eigentümer/-innen und Bewohner/-innen. Es wurde ein Instrumentenkasten mit allen Instrumenten zusammengestellt, die sich bei der Planung und Umsetzung dieser Projekte als effizient erwiesen haben und für andere Kommunen bei der Umsetzung ähnlicher Strategien eine wertvolle Hilfe sein können.
Die fragmentierte Raumplanung überwinden, um Infrastrukturen langfristig zu planen
Für eine integrierte Raumplanung ist eine Abstimmung der Planungs- und Wohnungsbaupolitik in der Metropolregion Hamburg unerlässlich. Allerdings gibt es seit dem Regionalen Entwicklungskonzept aus dem Jahr 2000, das auf freiwilliger Basis genutzt werden konnte, derzeit keine Grundlage mehr für eine gemeinsame Planung. Seit dieser unverbindlichen Vereinbarung erfolgt die Planungszusammenarbeit vorwiegend in Form von Einzelprojekten ohne übergeordnete Strategie oder Leitlinien. Einige dieser Projekte wurden zwar unter Nutzung der Finanzierungsinstrumente der Metropolregion, aber ohne direkte Unterstützung durch ihre Geschäftsstelle entwickelt. Eine länderübergreifende raumplanerische Kooperation bedeutet die Zusammenarbeit zwischen den obersten und/oder den regionalen Planungsbehörden jedes der vier an der Metropolregion Hamburg beteiligten Bundesländer. Die Abstimmung der Wohnungsbaupolitik in der Region wird jedoch durch die Tatsache erschwert, dass die Raumplanung in allen vier Bundesländern, die sich zur MRH zusammengeschlossen haben, jeweils unterschiedlich organisiert ist. Die Freie und Hansestadt Hamburg (FHH) ist als Stadtstaat für die Ausarbeitung ihrer eigenen Pläne zuständig, wohingegen das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern regionale Planungsverbände besitzt und die niedersächsischen Landkreise selbst für die Raumplanung zuständig sind. In Schleswig-Holstein liegt die Zuständigkeit bei der obersten Landesplanungsbehörde.
Die daraus resultierenden Regionalpläne sind nicht aufeinander abgestimmt und beziehen sich auf unterschiedlich große Gebiete, was die gemeinsame Planung über die Verwaltungsgrenzen hinweg erschwert. In anderen deutschen Metropolregionen wird die grenzüberschreitende Planung durch die Gründung von Planungsverbänden sichergestellt, wie dies z.B. bei der Metropolregion Rhein-Neckar der Fall ist (Kasten 3.3). Die Unterschiede reichen von verschiedenen Untersuchungsebenen bis hin zu voneinander abweichenden Planungskonzepten, was zu Friktionen zwischen den einzelnen Planwerken führt. Die wahrgenommene Konkurrenz zwischen den unterschiedlichen Flächennutzungsarten ist eine Herausforderung für die Raumplanung auf lokaler wie regionaler Ebene. Auch für eine mögliche Planung auf Ebene der Metropolregion als Ganzes stellt sie eine Hürde dar. Zwar werden in ehemals dünn besiedelten Gegenden, die heute ein rasches Bevölkerungswachstum verzeichnen, zunehmend Wohnungsbau-, Grün- und Gewerbeflächen ausgewiesen, in einigen peripheren ländlichen Gebieten der Region gibt es jedoch noch ungenutzte Flächen. Die Kommunen haben bei Planungsentscheidungen das letzte Wort und in vielen bestehen Vorbehalte gegen ein weiteres Flächenwachstum, da sie z.B. Bedenken hinsichtlich der Bereitstellung der nötigen Infrastruktur haben.
Tabelle 3.1. Zuständigkeiten für die Raumplanung und Leitlinien in der MRH
Freie und Hansestadt Hamburg |
Niedersachsen |
Mecklenburg-Vorpommern |
Schleswig-Holstein |
|
---|---|---|---|---|
Leitlinien auf Landesebene |
„Grüne, gerechte, wachsende Stadt am Wasser“ – Perspektiven der Stadtentwicklung für Hamburg |
Landesraumordnungsprogramm (LROP) 2008, zuletzt geändert 2017 |
Landesraumentwicklungsprogramm (LEP) 2016 |
Landesentwicklungsplan (LEP) 2010, seit 2013 Fortschreibung im Gang (Abschluss vorgesehen für 2021) |
Für die Regionalplanung zuständige Stelle |
Freie und Hansestadt Hamburg |
Landkreise Cuxhaven, Harburg, Heidekreis, Lüchow-Dannenberg, Lüneburg, Rotenburg (Wümme), Stade und Uelzen |
Regionaler Planungsverband Westmecklenburg |
Ministerium für Inneres |
Regionalpläne |
Entspricht der Landesplanung |
8 regionale Entwicklungspläne |
Regionales Raumentwicklungsprogramm Westmecklenburg |
Regionalpläne für die Planungsräume I, II und IV |
Jahr des jüngsten Plans |
2014 |
2004 (Lüchow-Dannenberg) bis 2017 (Cuxhaven) |
2011, seit 2013 Teilfortschreibung im Gang |
2014, 2018 fortgeschrieben |
Planungsebene |
Stadtstaat |
Landkreis |
Regional (die Planungsregion umfasst 2 Landkreise und die kreisfreie Landeshauptstadt Schwerin) |
Regional (3 Planungsräume sind Teil der Metropolregion Hamburg) |
Quelle: Metropolregion Hamburg (o.J.[16]), „Regionalplanung in der Metropolregion Hamburg“, http://metropolregion.hamburg.de/regionalplanung/.
Tabelle 3.2. Strategien und Konzepte für den Wohnungsbau der an der MRH beteiligten Bundesländer
Freie und Hansestadt Hamburg |
Niedersachsen |
Mecklenburg- Vorpommern |
Schleswig-Holstein |
|
---|---|---|---|---|
Konzept |
Vertrag für Hamburg |
Bündnis für bezahlbares Wohnen in Niedersachsen |
Allianz für das Wohnen mit Zukunft in Mecklenburg-Vorpommern |
Wohnraumförderungsprogramm 2015-2018 (Fortschreibung der Offensive für bezahlbares Wohnen in Schleswig-Holstein) |
Akteure |
Freie und Hansestadt Hamburg, Stadtbezirke, Verbände der Wohnungswirtschaft |
Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz, Verband der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft in Niedersachsen und Bremen e.V., Unternehmen, Kammern, verschiedene Institutionen und Verbände, Landkreise und Kommunen |
Ministerium für Wirtschaft, Bau und Tourismus des Landes Mecklenburg-Vorpommern und die Wohnungswirtschaft |
Ministerium für Inneres des Landes Schleswig-Holstein Wohnungswirtschaft |
Schwerpunkt und Ziele |
Bau von 10 000 Wohneinheiten pro Jahr (seit 2016), davon 30% öffentlich gefördert, Ausstellung von Baugenehmigungen innerhalb von 6 Monaten ab Antragstellung |
Fünf Arbeitsgruppen zu folgenden Themen: Förderung, Grundstück, öffentliche Bauvorschriften, Gebäude, Planung und Handwerk sowie Entwicklung im Bestand |
Kontinuität in der Wohnraumförderung, demografischer Wandel, Erschwinglichkeit für alle, Wohnraumförderung im Bestand, Energiewende, Stadtentwicklung |
Schwerpunkt auf Zielregionen mit hohem Mietpreisanstieg und anziehender Wohnraumnachfrage durch Förderung des Baus und der Renovierung von 4 200 Sozialwohnungen sowie Förderung studentischen Wohnraums, außerdem Anreize zur Steigerung der Energieeffizienz und Erschwinglichkeit privat vermieteter Wohnungen |
Quelle: Eigene Ausarbeitung auf der Grundlage von Senat Hamburg (2011[17]), Vertrag für Hamburg – Wohnungsneubau: Vereinbarung zwischen Senat und Bezirken zum Wohnungsneubau, https://www.hamburg.de/contentblob/ 3512042/00c53036a511cd01a9113c37beecf5dd/data/vertrag-wohnungsneubau.pdf; Senat Hamburg (2016[18]), Vertrag für Hamburg – Wohnungsneubau: Fortschreibung der Vereinbarung zwischen Senat und Bezirken zum Wohnungsneubau, https://www.hamburg.de/contentblob/3460004/2b4f64de80bb7f534a0e4c78d8a1b81b/data/ vertrag-fuer-hamburg.pdf; Bündnis für bezahlbares Wohnen in Niedersachsen (o.J.[19]), „Startseite“, https://www. buendnis-für-bezahlbares-wohnen.niedersachsen.de/startseite/; Ministerium für Wirtschaft, Bau und Tourismus Mecklenburg-Vorpommern (2014[20]), „Allianz für das Wohnen mit Zukunft in Mecklenburg-Vorpommern“, http://service.mvnet.de/_php/download.php?datei_id=138924; Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein (2013[21]), Rahmen-Vereinbarung zur schleswig-holsteinischen Offensive für bezahlbares Wohnen, https://www. schleswig-holstein.de/DE/Fachinhalte/W/wohnen/Downloads/Offensive/rahmenvereinbarung.pdf.
Ein Gebiet, auf dem die fragmentierte Planungsstruktur zu Ineffizienzen führt, ist der Wohnungsbau. In den vier Ländern, die die Metropolregion Hamburg bilden, konzentrieren sich die Wohnungsbaustrategien und -konzepte in erster Linie auf die Erschwinglichkeit von Wohnraum (Tabelle 3.2). Um dem drohenden Wohnungsmangel und der Notwendigkeit, den Wohnungsbau anzukurbeln, Rechnung zu tragen, unterzeichnete der Senat 2011 einen Vertrag für Hamburg mit den sieben Hamburger Bezirken, der mit dem Bündnis für das Wohnen in Hamburg verzahnt wurde. Hauptziel des Vertrags war die Beschleunigung der Baugenehmigungsverfahren, um Baugenehmigungen innerhalb von sechs Monaten ab Antragstellung auszustellen (Senat Hamburg, 2011[17]). Mit dem Vertrag wurde außerdem darauf abgezielt, den Wohnungsneubau auf 6 000 Wohneinheiten pro Jahr zu erhöhen. Dieses Ziel wurde 2016 auf 10 000 Wohneinheiten angehoben. Zusätzlich zur Beschleunigung der Baugenehmigungsverfahren und des Baus neuer Wohneinheiten wurde in dem neuen Vertrag festgelegt, dass 30% der künftigen Wohneinheiten öffentlich gefördert werden und damit Haushalten mit kleinen und mittleren Einkommen zugutekommen, die von dem Mietpreisanstieg in Hamburg besonders stark betroffen sind (Senat Hamburg, 2016[18]). Damit sollte zugleich eine Konzentration von Sozialwohnungen in bestimmten Gegenden vermieden werden. Die Ergebnisse der Hamburger Bemühungen zur Beschleunigung der Baugenehmigungsverfahren sind vielversprechend: Die Zahl der erteilten Genehmigungen stieg von 6 800 Wohneinheiten im Jahr 2011 auf 12 411 im Jahr 2017. Die Differenz zwischen den geplanten und den gebauten Wohneinheiten deutet auf ein potenzielles Wachstum in der Zukunft hin.
Ähnliche Initiativen wurden in Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein ergriffen, wo die Länder Kooperationsvereinbarungen mit den Wohnungswirtschaftsverbänden abgeschlossen haben, um ein nachhaltiges Angebot an erschwinglichem Wohnraum zu sichern. Die inklusivste dieser Initiativen ist das Bündnis für bezahlbares Wohnen in Niedersachsen, das Unternehmen, Kammern, verschiedene Institutionen und Verbände, Landkreise und Kommunen mit Wohnungswirtschaftsverbänden und dem Land zusammenbringt. Die ganzheitliche Perspektive vieler dieser Konzepte im Hinblick auf erschwinglichen Wohnraum ist begrüßenswert. Energiewende und Energieeffizienz, demografischer Wandel, Stadtentwicklung und Wohnraumförderung im Bestand hängen miteinander zusammen und wurden in den Konzepten für erschwinglichen Wohnraum berücksichtigt. In ländlichen Gebieten mit rückläufiger Bevölkerungsentwicklung ist die Renovierung und Anpassung des Wohnungsbestands wichtig, um die Energieeffizienz zu verbessern und die Ortskerne attraktiver zu machen. Bestimmungen wie in Schleswig-Holstein, die nicht nur Vorgaben über die Zahl der neu zu bauenden, sondern auch der zu renovierenden Sozialwohnungen enthalten, sind ein guter Ausgangspunkt, um den Bedarf an einem größeren erschwinglichen Wohnungsbestand als Problem des Wohnungsangebots und nicht nur des Neubaus zu betrachten. Bei der Planung grundlegender Infrastruktur wie Wohnbauprojekten wäre eine bessere Abstimmung zwischen den vier Ländern und eine langfristige Planung angeraten.
Die Bezahlbarkeit von Wohnraum durch bessere Verzahnung und Abstimmung von Maßnahmen gewährleisten
Die Erhöhung der Zahl der Baugenehmigungen im Rahmen des Vertrags für Hamburg ist ein guter Ausgangspunkt, um die Bezahlbarkeit von Wohnraum in der Kernstadt der Region zu verbessern. Wohnraum muss jedoch als grundlegende Infrastruktur betrachtet und langfristig geplant werden, damit er für alle Einwohner in der gesamten Metropolregion erschwinglich bleibt.
Das Wohnraumangebot auf den Bedarf abstimmen
Die allgemeine Wohnungsbauförderung sollte ein Hauptziel aller Akteure der Metropolregion Hamburg sein. In Gebieten mit hohem Bevölkerungswachstum ist einerseits zwar eine Erhöhung der Zahl der Wohneinheiten erforderlich, andererseits ist es jedoch auch wichtig, dass diese zusätzlichen Wohneinheiten die richtigen Merkmale aufweisen und dem jeweiligen Bedarf in den verschiedenen Gegenden entsprechen. Mietwohnungen, Mehrfamilienhäuser, Sozialwohnungen und altersgerechte Wohnungen beispielsweise richten sich jeweils an unterschiedliche Bevölkerungssegmente und können dem jeweiligen Bedarf Rechnung tragen. Auch wenn die ländlichen Gebiete in der Regel von Einfamilienhäusern geprägt sind, müssen in einigen rasch wachsenden ländlichen Regionen auch Mehrfamilienhäuser gebaut werden (Kapitel 1). In ländlich geprägten Landkreisen wie Lüchow-Dannenberg (Niedersachsen) stellen die Verdichtung und die Umwidmung von Gebäuden – z.B. um die Weiternutzung von Bauernhöfen und anderen leerstehenden Gebäuden sicherzustellen – eine der größten Herausforderungen dar. Projekte in der Metropolregion Hamburg wie Hofleben, ein generationenübergreifendes Wohnprojekt im Landkreis Lüneburg, und Neues Leben auf Alten Höfen in Lüchow-Dannenberg (beide in Niedersachsen) zeigen, wie eine Sanierung ehemaliger Hof- und ähnlicher Gebäude gestaltet werden kann. Vom demografischen Wandel und der Bevölkerungsalterung betroffene Gebiete sehen sich möglicherweise zusätzlich der Herausforderung gegenüber, dass es an altersgerechten Wohnmöglichkeiten mangelt. Daher müssen Bebauungspläne in Bezug auf die Wohnraumart dem konkreten Bedarf des jeweiligen Gebiets Rechnung tragen. Die MRH könnte auch eine Plattform bereitstellen, um die Transparenz des Wohnungsmarkts in der Region zu erhöhen. Hierfür ließen sich bereits verfügbare Werkzeuge wie der Wohn- und Mobilitätskostenrechner (WoMo) nutzen.
Die MRH sollte qualitative und quantitative Bedarfsfeststellungen durchführen, um sicherzustellen, dass der Wohnungsbestand in beiderlei Hinsicht auf die unterschiedlichen Bedarfe der Bevölkerung und die Entwicklungsmuster abgestimmt ist. Einerseits sollte das Wohnungsangebot im Kerngebiet mit dem Bevölkerungswachstum Schritt halten, um erschwinglich zu bleiben. Andererseits muss das quantitative Wohnungsangebot die richtigen qualitativen Merkmale im Bestand aufweisen.
In quantitativer Hinsicht haben die verschiedenen Teile der Metropolregion einen unterschiedlichen Bedarf in Bezug auf den Wohnungsbestand. Die FHH führt keine quantitative Bedarfsfeststellung für Wohneinheiten durch, das kräftige Bevölkerungswachstum muss jedoch mit einer Erhöhung des Wohnungsbestands einhergehen. Entsprechend dem Trend zu kleineren Haushalten betrifft dies vor allem 1- bis 2-Zimmer-Wohnungen (Holtermann, L. und A. Otto, 2015[2]). Ein unzureichendes Wohnungsangebot führt zu steigenden Kosten, wenn die Nachfrage nach Wohnraum steigt, wie dies wohl der Fall sein dürfte (Kapitel 1). Darüber hinaus sollte Wohnraum in der MRH als langfristige Infrastruktur geplant und die Bautätigkeit in allen Preissegmenten gefördert werden. Die Schaffung von Anreizen, damit Bauträger Wohnungen bauen, die während eines festgelegten Zeitraums der Sozialbindung unterliegen, ist zwar eine gute Möglichkeit, um den Bestand an geförderten Wohnungen zu erhöhen – um den Bestand an entsprechenden Wohnungen auch nach Auslaufen der Bindung stabil zu halten, bedarf es jedoch einer vorausschauenden Planung. Gegenwärtig schrumpft der Sozialwohnungsbestand in der FHH, obwohl zunehmend neue Sozialwohneinheiten gebaut werden, da die Belegungsrechte für ältere Sozialwohnungen enden. Hier muss Abhilfe geschaffen werden, indem eine über Legislaturperioden hinausgehende langfristige Wohnungsbauplanung erstellt und der Sozialwohnungsbestand kontinuierlich überprüft wird, um zu gewährleisten, dass er stabil bleibt. Zudem sollten Bauträgern Anreize geboten werden, um die Zeit zu verlängern, während der sie Wohneinheiten zu unterdurchschnittlichen Preisen vermieten. Allein durch Sozialwohnungen lässt sich jedoch kein erschwinglicher Wohnraum für alle sichern. Ein größeres Angebot am Wohnungsmarkt kann die Mieten auf dem freien Markt in den Gebieten senken, in denen die Mieten und die Preise für Wohneigentum gegenwärtig stark anziehen, und sollte daher gefördert werden. In anderen eher peripher gelegenen Gebieten der Metropolregion Hamburg sollte das Augenmerk auf der Renovierung des vorhandenen Wohnungsbestands liegen, um dem Bedarf der Einwohner Rechnung zu tragen. Dort, wo Neubauten benötigt werden, sollten gezielt Anreize gesetzt werden, um die Neubauten entlang der Verkehrswege zu errichten.
Die Abstimmung zwischen der Wohnraumqualität und dem Bedarf der Einwohner sollte z.T. durch die Anpassung der Größe der Wohneinheiten an die Haushaltsgröße unterstützt werden. Deshalb sollte in wachsenden Dörfern und Städten eine Verdichtung und Ausweitung des Wohnungsbestands gefördert werden. Daneben sollten Lösungen für schrumpfende Städte gefunden werden, in denen Bevölkerungsalterung und Nettoabwanderung zu einem erheblichen Bevölkerungsschwund führen können. Durch die Förderung innovativer Wohnprojekte und -konzepte für Ältere könnte das Wohnungsangebot besser auf die Bevölkerungsmerkmale abgestimmt werden. Es könnten somit beispielsweise Einfamilienhäuser oder andere Gebäude – z.B. mittels Anbauten – angepasst und weitergenutzt werden. In vielen von Bevölkerungsalterung geprägten Gebieten schrumpft auch die Haushaltsgröße, wenn die Kinder erwachsen werden und aus den gemeinsam genutzten Wohneinheiten ausziehen. Hohe Transaktionskosten, einschließlich der Umzugskosten, können die Menschen jedoch davon abhalten, ihre großen Häuser zugunsten kleinerer Wohneinheiten zu verlassen. Aus diesem Grund wird nachdrücklich empfohlen, die mit einem Wohnungswechsel verbundenen Kosten für ältere Menschen zu senken, die in eine kleinere Wohnung ziehen möchten. Hierfür könnten Plattformen für den Wohnungstausch eingerichtet und Umzugshilfen gewährt werden. Auf diese Weise würden größere Wohneinheiten für diejenigen frei, die ansonsten ein neues Einfamilienhaus gebaut hätten, wodurch die Flächennutzung für Wohnungsneubauten in schrumpfenden Gebieten begrenzt wird. Eine weitere Maßnahme zur Dämpfung der Kosten bei einem Wohnungswechsel wäre eine Überprüfung der Grunderwerbsteuer. Diese ist in Deutschland heute sehr hoch und kann abschreckend auf diejenigen wirken, die umziehen möchten. Damit begrenzt sie die Mobilität und führt zu einer ineffizienten Verteilung des vorhandenen Wohnraums.
Eine kompakte Siedlungsentwicklung fördern
Eine kompakte städtebauliche Entwicklung sollte durch gezielte Unterstützung der Kommunen gefördert werden. Sie kann den Einwohnern Vorteile in Form von fußgängerfreundlicheren Räumen bieten, in denen Basisdienstleistungen fußläufig erreichbar sind. In Städten und Dörfern mit einer alternden Bevölkerung könnte dies die Autonomie der Älteren erhöhen und zugleich die Abhängigkeit der Einwohner vom Autoverkehr verringern. Die Kommunen könnten dazu ermutigt werden, ihr Potenzial zur Nachverdichtung zu ermitteln, ein Baulücken- und Leerstandskataster zu führen und ganzheitliche Konzepte für die Verdichtung zu erarbeiten. Auf verschiedenen Ebenen könnten Anreize gesetzt werden – von Steueranreizen bis hin zu technischer Hilfe und Zuschüssen für Kommunen mit innovativen Konzepten –, die dann als empfehlenswerte Vorgehensweisen veröffentlicht werden. Auch präventives Leerstandsmanagement sollte gefördert werden. Manchen deutschen Kommunen, wie der kleinen bayerischen Gemeinde Blaibach, ist es gelungen, Gemeinschaftsräume wie Konzerthäuser in zuvor leerstehenden Bauten unterzubringen, die mit ihrer Architektur die Ortskerne aufwerten und auf die die Bürger stolz sein können (Bundesstiftung Baukultur, 2017[23]). Das Leitprojekt Innenentwicklung der Metropolregion Hamburg bietet bereits wertvolle Impulse für eine Verdichtung, Leerstandsmanagement und die Anpassung von Wohnraum. Allerdings könnten die durch die jüngsten Reformen des Planungsrechts eröffneten Möglichkeiten noch besser ausgeschöpft werden. Das von der MRH im Rahmen dieses Projekts erarbeitete Instrumentarium stellt eine wertvolle Ressource dar, und eine stärkere Bekanntmachung der darin enthaltenen Erfolgsmodelle könnte andere Orte von den Vorteilen überzeugen, die die Verdichtung der Ortskerne ebenso bietet wie die Gewährung von Hilfen für Neubürger, die bereits vorhandene Wohneinheiten renovieren und beziehen. Wo Neubaugebiete erschlossen werden, sollte eine möglichst kompakte Bebauung angestrebt werden.
Die Planung in der MRH noch besser abstimmen
Eine besser abgestimmte Planung durch Gründung eines Planungsverbands für einen Teil der MRH (der sich auf das funktionale Stadtgebiet erstreckt) wäre für die Region von Vorteil. Außerdem wäre eine Fortschreibung des Regionalen Entwicklungskonzepts (REK 2000) wünschenswert, die den jüngsten Entwicklungstrends Rechnung trägt. Dass Wohn-, Gewerbe-, Industrie- und freie Flächen miteinander konkurrieren, heißt, dass das Potenzial der Metropolregion nicht voll ausgeschöpft wird. Fehlende Abstimmung und Zusammenarbeit kann zu Belastungen für Einwohner, Unternehmen sowie Länder und Kommunen führen. Aus OECD-Daten geht hervor, dass eine stärkere administrative Fragmentierung einer Metropolregion, gemessen an der Zahl der Gemeinden, mit einer geringeren Arbeitsproduktivität korreliert (OECD, 2015[24]). Bei einer Verdoppelung der Zahl der Gemeinden in einer Metropolregion sinkt die Arbeitsproduktivität dort um 6%, sodass die Vorteile des Ballungsraums möglicherweise abnehmen (OECD, 2015[24]). Die OECD-Daten lassen darauf schließen, dass städtische Räume mit vorhandener Metropolverwaltung weniger zersiedelt sind (Ahrend, R., C. Gamper und A. Schumann, 2014[25]) und den zuvor erwähnten Produktivitätsverlust abschwächen können (OECD, 2015[24]).
In der MRH könnte die Wohnungsbau- und Flächennutzungspolitik mithilfe eines Regionalplans besser verzahnt und abgestimmt werden. Bei aller Heterogenität weist die Region durchaus Potenzial für abgestimmtes Handeln und Zusammenarbeit auf. Damit könnte die wahrgenommene Konkurrenz zwischen den verschiedenen Flächennutzungsarten eingedämmt und eine ausgewogenere Raumentwicklung gewährleistet werden. Eine über die gesamte Metropolregion hinweg abgestimmte Planung ermöglicht, Dienstleistungen im richtigen Maßstab anzubieten, denn die jeweilige Gemeinde oder der jeweilige Kreis ist nicht unbedingt für jede öffentliche Leistung der beste Anbieter. In manchen Fällen kann eine von einer Gemeinde, einem Kreis oder einem Bundesland erbrachte Dienstleistung zudem positive oder negative Auswirkungen für die Einwohner anderer Orte verursachen. Diesen kann durch Planungsabstimmung begegnet werden. Beispielsweise kann der Bau eines neuen Wohngebiets in einer Gemeinde die Verkehrsbelastung im gesamten Metropolraum erhöhen, wenn es nicht gut ans öffentliche Verkehrsnetz angebunden ist. Gleichzeitig kann es auch zu Wertsteigerungen bei den Grundstücken und Bestandsimmobilien in der Nachbarschaft der Neubausiedlung führen. Wirksame Maßnahmen im Bereich Flächennutzung, Wohnungsbau und anderen Sektoren gehen somit über die Grenzen der gegenwärtigen Planungsregionen hinaus, da sie im funktionalen Raum der MRH miteinander verwoben sind. Eine metropolregionsweit abgestimmte Festlegung geeigneter Gebiete auf dem Territorium der MRH für Siedlungswachstum, Gewerbe- und Industriegebiete sowie Grünflächen kann die Planung effizienter machen. Kooperation bei der Flächenbewirtschaftung und Raumplanung auf Ebene der Metropolregion mit klaren Vorgaben darüber, wo Siedlungswachstum stattfinden soll, könnte der Region zu einem nachhaltigen Wachstum verhelfen und sollte daher eines ihrer Hauptziele sein. Mehrere Projekte wurden bereits von der MRH angestoßen, um die Zusammenarbeit bei der Flächenbewirtschaftung zu erhöhen. Beispiele hierfür sind das Konzept zur Gewerbeflächenentwicklung (GEFEK) und das Gewerbeflächeninformationssystem (GEFIS). Bei GEFIS können Investoren online Daten zu verfügbaren Gewerbeflächen in der Metropolregion Hamburg abrufen. 2019/2020 wird zusätzlich ein internes Monitoringsystem für Wirtschaftsförderer und Planer in der MRH zum Angebot gehören. Allerdings könnte eine gemeinsame Planung statt lediglich einer gemeinsamen Vermarktung der MRH helfen, Zersiedelung zu vermeiden und Flächen nachhaltiger zu bewirtschaften. In anderen deutschen Metropolregionen gibt es eine gemeinsame Raumplanung selbst über Landesgrenzen hinweg (vgl. Kasten 3.3 zur Raumplanung in der Metropolregion Rhein-Neckar). Per Staatsvertrag zwischen den vier Bundesländern, die die MRH bilden, ließe sich innerhalb der Geschäftsstelle der Metropolregion Hamburg ein Planungsverband einrichten, dem die Zuständigkeiten für die Raumplanung übertragen werden könnten. Alternativ könnte die Gründung eines enger definierten regionalen Planungsverbands politisch und logistisch leichter zu bewerkstelligen sein. Dieser könnte aber dennoch zu mehr Planungszusammenarbeit beitragen, die für eine nachhaltige Region erforderlich ist. Die so geschaffene Planungsregion könnte auch das funktionale Stadtgebiet der MRH umfassen.
Kasten 3.3. Raumplanung in der Metropolregion Rhein-Neckar
Raumplanung jenseits von Verwaltungsgrenzen in einer deutschen Metropolregion
Die Metropolregion Rhein-Neckar (MR Rhein-Neckar) im Südwesten Deutschlands setzt sich aus 15 Landkreisen und kreisfreien Städten in 3 Bundesländern zusammen: Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz.
Im Rahmen eines Staatsvertrags aus dem Jahr 2005 wurde dem Verband Region Rhein-Neckar – einem neu gegründeten Planungsverband – die Zuständigkeit für die Regionalplanung übertragen. Auf der Grundlage des von den drei Ländern unterzeichneten Vertrags ist der Verband für die Wirtschaftsförderung zuständig, u.a. für einen Landschaftspark, die Planung regional bedeutsamer Kongresse, Kultur- und Sportveranstaltungen sowie für das regionale Tourismusmarketing. Zu seinen weiteren Zuständigkeiten gehört die Koordinierung von Aktivitäten im Bereich der integrierten Verkehrsplanung und der Energieversorgung auf der Grundlage von regionalen Entwicklungskonzepten.
Die Planung erfolgt durch die demokratisch legitimierte Verbandsversammlung. 70 ihrer 93 Mitglieder werden vom jeweiligen Kreistag oder Stadtrat gewählt. Zusätzlich gehören die Landräte sowie die Oberbürgermeister und Bürgermeister der Städte mit mehr als 25 000 Einwohnern der Verbandsversammlung kraft ihres Amtes an. Das wichtigste Ziel der daraus resultierenden gemeinsamen Regionalplanung ist die Wahrung der hohen Attraktivität der Region als Lebens- und Wirtschaftsraum und die weitere Steigerung ihrer Entwicklungschancen.
Quelle: Land Baden-Württemberg, Land Hessen, Land Rheinland-Pfalz (2005[27]), Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet, https://www.m-r-n.com/organisationen/verband/staats vertrag-rhein-neckar.pdf; Verband Region Rhein-Neckar (2013[28]), Einheitlicher Regionalplan Rhein-Neckar: Plansätze und Begründung, https://www.m-r-n.com/projekte/einheitlicher-regionalplan/erp-plansaetzeund begruendung.pdf.
Kasten 3.4. Chicago Metropolitan Agency for Planning (CMAP)
Die 2005 eingerichtete regionale Planungsstelle der Metropolregion Chicago (Chicago Metropolitan Agency for Planning – CMAP) ist für die nordöstlichen Countys des US-Bundesstaats Illinois Cook, DuPage, Kane, Kendall, Lake, McHenry und Will mit 284 Gemeinden zuständig. Sie arbeitet auf der Grundlage eines Gesetzes und lokaler Durchführungsbestimmungen und ist die offizielle Koordinierungs- und Planungsstelle für die Bereiche Flächennutzung und Verkehr. Das Board of Directors der CMAP setzt sich aus Vertretern der 7 in der Stelle vertretenen Countys zusammen und hat 15 Mitglieder: 5 aus der Stadt Chicago, die von dem Bürgermeister Chicagos ernannt werden, 5 aus dem vorstädtischen Cook County, die von Bürgermeistern des Countys gemeinsam mit dem Präsidenten des County Board ernannt werden, und 5, die die verbleibenden Countys vertreten und gemeinsam von den Bürgermeistern und den wichtigsten gewählten Vertretern der Countys ernannt werden. Den Vorsitz des Boards hält ein Bürgermeister. Die im Board vertretenen Personen weisen ganz unterschiedliche Kompetenzen und Hintergründe auf, wobei rund die Hälfte der Mitglieder Bürgermeister sind. Ferner zählt das Board mehrere frühere Mandatsträger und andere Vertreter aus Unternehmensverbänden und Organisationen der Zivilgesellschaft.
Die umfassenden Pläne der Metropolregion Chicago GO TO 2040 und der anschließende ONTO 2050 befassen sich mit Fragen aus den Bereichen Verkehr, Wohnungsbau, wirtschaftliche Entwicklung, Freiflächen, Umwelt und anderen Belangen, die sich auf die Lebensqualität der Einwohner des Großraums Chicago (Chicagoland) auswirken. 2010 richtete die CMAP das Programm Local Technical Assistance (Technische Hilfe vor Ort) ein, um lokale Planungsarbeiten zu fördern, die den Vorgaben des Regionalplans entsprechen. Seitdem wurden über 200 Projekte vor Ort mit lokalen Akteuren angestoßen, zu denen Kommunalverwaltungen sowie gemeinnützige und behördenübergreifende Einrichtungen gehören.
Quelle: CMAP (o.J.[29]), „Local Technical Assistance“, https://www.cmap.illinois.gov/programs/lta.
Das Mobilitätsmanagement verbessern und neue Technologien für eine bessere Verkehrsanbindung nutzen
Als Region mit zahlreichen Häfen (Brunsbüttel, Hamburg, Lübeck) und Infrastrukturen (wie z.B. dem Nord-Ostsee-Kanal), die eine starke maritime Industrie und Exportwirtschaft tragen, hat die MRH beim nachhaltigen Verkehrs- und Mobilitätsmanagement der Region zwei Prioritäten: Die Metropolregion braucht erstens ein gutes Personenverkehrsmanagement. Zweitens muss der Güterverkehr, der in der Region eine ebenso wesentliche Rolle spielt, gemeinsam mit dem Personenverkehr betrachtet werden.
Beim Schienenverkehr besteht eine entscheidende Herausforderung für die gesamte MRH darin, die Kapazitäten des überlasteten Hamburger Hauptbahnhofs zu erweitern, der für den internationalen, nationalen und regionalen Bahnverkehr äußerst wichtig ist. Im Bundesverkehrswegeplan 2030 wurde seine zentrale Bedeutung als Eisenbahnknoten anerkannt. Die Bundesregierung prüft derzeit Maßnahmen zur Kapazitätserweiterung des Hauptbahnhofs sowie anderer Teile des Knotenpunkts Hamburg. Der Bau der S-Bahn-Linie S4 zwischen dem Hamburger Hauptbahnhof und Bad Oldesloe (Schleswig-Holstein) wird mehr Kapazitäten schaffen, da dadurch der Regional- und der Fernverkehr auf diesem Streckenteil des transeuropäischen Skandinavien-Mittelmeer-Korridors entflochten werden. Daher ist dieses Projekt für die MRH besonders wichtig. Es bietet zudem die Möglichkeit, die Kapazitäten des Hauptbahnhofs zu erweitern, indem ein neuer Bahnsteig gebaut wird. Derzeit sind die Kapazitäten begrenzt, sodass die wachsende Zahl an Fahrgästen nicht bewältigt werden kann (Holtermann et al., 2015[30]). Zu den Engpässen am Bahnhof kommt hinzu, dass beim Straßenverkehr die Stadt Hamburg selbst als Nadelöhr gilt. Die Maßnahmen zur Entlastung des Verkehrsnetzes beinhalten u.a. den Ausbau des Bahnknotens Hamburg und umfassende Bauarbeiten auf der A7, der A1 und der A26, wie sie im Bundesverkehrswegeplan 2030 vorgesehen sind, sowie auf der A20, der A21 und der A23. Die A26 (die sogenannte Hafenquerspange) wird außerdem die Umgehung von Teilen der Innenstadt ermöglichen. Eine gute Anbindung der Randgebiete ist auch für die symbolische Zusammengehörigkeit der Region nötig. Trotz des Engagements für nachhaltige Mobilität darf der Pkw-Verkehr bei der Anbindung der Region nicht vernachlässigt werden. Der Fahrradverkehr gewinnt im regionalen Kontext zunehmend an Bedeutung. Die Planung eines Radschnellwegenetzes zählt zu den wichtigsten Projekten der MRH.
Unterschiede in der Verkehrsanbindung abbauen
Es wurden auf allen Ebenen der MRH Anstrengungen unternommen, um in der Region ein nachhaltiges Mobilitätsangebot aufzubauen. Derzeit werden mehrere große Infrastrukturprojekte umgesetzt, die sowohl auf den Güter- als auch auf den Personenverkehr langfristige Auswirkungen haben werden. Das Hauptziel des nachhaltigen Mobilitätsmanagements der MRH wird auch weiterhin darin bestehen, mehr Menschen für die Nutzung des ÖPNV zu gewinnen. Erreicht werden soll dies durch eine Verbesserung des ÖPNV-Angebots: Dazu sollen die Kapazitäten erhöht, der Takt verdichtet und die Tarife in Gegenden der Region angepasst werden, die ausreichend dicht besiedelt sind, um die Verkehrsinfrastruktur zu erhalten.
Die Anbindung ländlicher Räume verbessern
Was das Thema Wohnen betrifft, gibt es innerhalb der heterogenen Region unterschiedliche mobilitätsbezogene Bedürfnisse und Herausforderungen. Derzeit wird viel getan, um das S-Bahn-Netz rund um Hamburg auszubauen (sowohl die vorstehend genannte S4 als auch die S21). Dennoch bleibt die Anbindung an die Kernstadt, die nächstgrößere Agglomeration bzw. das nächstgelegene Stadtzentrum, in dem wichtige Güter und Dienstleistungen zugänglich sind, in der Region ein Problem. Bei einem Vergleich der Pkw- und ÖPNV-Fahrzeiten ins nächstgelegene Mittelzentrum tritt die unterschiedliche Verkehrsanbindung in den verschiedenen Teilen der MRH deutlich zutage. Abbildung 3.10 veranschaulicht, wie schnell das nächstgelegene Mittelzentrum per Pkw zu erreichen ist. In der überwiegenden Mehrheit der Gebiete der MRH ist dies binnen 30 Minuten möglich. Mit dem ÖPNV ist das nächste Mittelzentrum in großen Teilen der Region dagegen erst in mehr als 60 Minuten erreichbar (Abbildung 3.11).
Die Bewohner der Kernstadt Hamburg nutzen im Alltag nachhaltigere Verkehrsmittel, wobei der ÖPNV-Nutzeranteil bei 22% liegt (BMVI und infas, 2018[32]). Die Randgebiete der MRH weisen eine höhere Pkw-Nutzungsquote auf. Die Politik zielt darauf ab, die Multimodalität in der Region zu stärken. In Gebieten ohne gute öffentliche Verkehrsanbindung kann allerdings nicht völlig auf die Nutzung eines Pkws verzichtet werden. Mit der Machbarkeitsstudie für Radschnellwege, die verschiedene Gebiete der MRH verbinden sollen, wurde der Grundstein für eine Verlagerung des Pendlerverkehrs vom Pkw auf das Fahrrad gelegt. Weitere Maßnahmen, mit denen die Nutzung mehrerer verschiedener Verkehrsmittel gefördert wird, betreffen Park+Ride- und Bike+Ride-Anlagen, die in der gesamten Region zur Verfügung stehen. Diese unterliegen je nach Verwaltungsbezirk bzw. -kreis, in dem sie angeboten werden, jedoch unterschiedlichen Regelungen. Hamburg und einige andere Kommunen gehen derzeit zu einem gebührenpflichtigen Modell dieser Anlagen über. Dies könnte allerdings Personen von der Nutzung dieser Angebote abhalten, die anderenfalls u.U. dazu bereit wären. Sollte eine Harmonisierung zwischen diesen und den übrigen (Land-)Kreisen unterbleiben, hätte die Koexistenz gebührenpflichtiger und kostenloser Park+Ride-Anlagen zudem erhebliche Auswirkungen auf die jeweiligen Voraussetzungen für Multimodalität. Es könnten weitere Anstrengungen unternommen werden, um ein ausreichendes Angebot an Park+Ride-Anlagen zu gewährleisten und mehr Anlagen mit Parkplätzen für Fahrzeuge unterschiedlicher Art (Pkw, Fahrrad, Motorroller usw.) zu schaffen, damit der multimodale Verkehr gefördert wird. Bei der Planung dieser Anlagen sollten darüber hinaus die neuen digitalen Entwicklungen im Bereich Mobilität berücksichtigt werden, darunter digitale Mobilitätslösungen wie Echtzeit-Informationen über Kapazitäten und Angebote für Online-Buchungen.
Die zuständigen Akteure sind zuversichtlich, dass neue digitale Technologien zur Verbesserung des Verkehrs- und Mobilitätsmanagements beitragen können und flexiblere Mobilitätsangebote für Bewohner ländlicher Regionen schaffen werden. So könnte etwa Hamburgs Planungsinstrument ROADS, das der Koordinierung der Baustellenplanung im Stadtgebiet dient, auf die umliegenden Kommunen ausgeweitet werden. Bei den Anstrengungen zur Digitalisierung des Güterverkehrs werden die ländlichen Regionen ebenfalls einbezogen. Der Fokus liegt dabei auf Binnenschifffahrt und Schleusenmanagement. Man geht davon aus, dass sich die Mobilität der Bewohner von Randgebieten mit einem vergleichsweise kleinen ÖPNV-Netz auch durch flexible Bedienformen verbessern lässt. Auf Ebene der MRH wurde ein Instrumentarium für flexible Mobilitätsdienste in ländlichen Räumen entwickelt. Es steht Kommunen zur Verfügung, die nach spezifischen Instrumenten suchen, um das Dienstleistungsangebot zu verbessern.
Die Engpässe verringern und die Verbindungen nach Skandinavien ausbauen
Angesichts der stetig wachsenden Pendlerzahl bedarf es eines Ausbaus der Verkehrsinfrastruktur, um die Kapazitätsdefizite im Bahn- und Straßenverkehr abzubauen. Hinzu kommt der Umweltschutz. Vor Kurzem führte Hamburg als erste deutsche Stadt auf zwei Straßenabschnitten im Zentrum Durchfahrtsbeschränkungen für ältere Dieselfahrzeuge ein. Zudem ist die Stadt bemüht, den Güterverkehr stärker von der Straße auf Schiene und Wasser zu verlagern. Die Überlagerung des Personen- und des Güterverkehrs verstärkt die Engpässe im Stadtgebiet. Die Umfahrung Hamburgs gilt als eine der wichtigsten Maßnahmen, um diese Engpässe zu reduzieren. Die Umlenkung des Güter- und Personenverkehrs vorbei an Hamburg setzt allerdings z.T. die Umsetzung großer Infrastrukturprojekte durch die Bundesregierung im Rahmen des Bundesverkehrswegeplans 2030 voraus. Der Bund sorgt derzeit mit dem Bau der Festen Fehmarnbeltquerung und der Aufrüstung des Schienennetzes nach Süddeutschland für eine Verbesserung des Bahnnetzes. Das Nadelöhr Hamburg braucht überdies eine bessere Anbindung an den Süden und an Nordeuropa.
Der Bau der Festen Fehmarnbeltquerung ist eines der wichtigsten Infrastrukturprojekte im transeuropäischen Skandinavien-Mittelmeer-Korridor. Konkret handelt es sich dabei um einen Tunnel, der die dänische Insel Lolland mit der deutschen Insel Fehmarn verbindet. Diese Verbindung von zwei Metropolregionen mit hoher Wertschöpfung, d.h. der städtischen Ballungsräume in Skandinavien und Norddeutschland, kann die Entwicklung der Fehmarnbeltregion fördern und Chancen in der interregionalen Zusammenarbeit eröffnen. Die von der Festen Fehmarnbeltquerung betroffenen Landkreise arbeiten zusammen, um Strategien für Gewerbeflächen, Marketing, Tourismus und die Straßenkapazität an Knotenpunkten zu entwickeln. Damit die Chancen, die das Projekt bietet, voll ausgeschöpft werden können und mögliche negative Auswirkungen (wie z.B. weniger Straßenkapazitäten und höhere Lärmbelastung) minimiert werden, ist eine umfassende und integrierte Planung erforderlich.
Auf regionaler Ebene zusammenarbeiten
Im öffentlichen Verkehr und anderen Mobilitätsbereichen, einschließlich Verkehrsinfrastrukturen wie Straße und Schiene, setzt die MRH nachweislich auf regionale Zusammenarbeit. Die monozentrische MRH verfügt über keine einheitliche Verkehrsstrategie, zählt aber 761 000 Pendler täglich. 350 000 davon pendeln jeden Tag nach Hamburg. Viele dieser Pendler werden vom Hamburger Verkehrsverbund (HVV) befördert. Das Einzugsgebiet des HVV umfasst 8 616 km², darunter das Hamburger Stadtgebiet sowie Teile Schleswig-Holsteins und Niedersachsens. Der HVV übernimmt die Gesamtkoordinierung des öffentlichen Verkehrs im städtischen Ballungsraum und kann als Beispiel für eine erfolgreiche Zusammenarbeit in der MRH gelten. Der HVV sorgt mit der von ihm betriebenen Verkehrsinfrastruktur dafür, dass die Region tatsächlich zu einem kohärenten Ganzen verbunden wird. Dennoch wäre eine stärkere Koordinierung zwischen den Akteuren der MRH möglich. Auch das fragmentierte Tarifsystem erschwert den regionalen Zusammenhalt. Ein großer Teil der MRH liegt im Einzugsgebiet des HVV, zu dem neben Hamburg in erster Linie die direkt an die Stadt grenzenden (Land-)Kreise zählen. Innerhalb der MRH gibt es drei weitere Tarifverbünde: den Niedersachsentarif, den Schleswig-Holstein-Tarif und den Tarif des Verkehrsverbunds Bremen-Niedersachen. Hinzu kommt, dass die Landkreise Ludwigslust-Parchim und Nordwestmecklenburg sowie die kreisfreie Stadt Schwerin keinem Tarifsystem angehören. Das erfolgreichste Beispiel einer vollständigen Tarifintegration ist das zwischen dem HVV und Schleswig-Holstein bestehende System, in dem sämtliche Fahrkarten für das gesamte HVV-Streckennetz erhältlich sind. Bei den übrigen Tarif-Systemen ist dies jedoch nicht der Fall, wenngleich es zwischen dem HVV und dem Verkehrsverbund Bremen-Niedersachsen eine teilweise Tarifintegration gibt. Aufgrund dieser uneinheitlichen Entwicklung sind bestimmte Fahrten sehr teuer und der erweiterten bzw. intermodalen Nutzung Grenzen gesetzt. Für Kommunen, die sich dem HVV anschließen möchten, kann der hierfür erforderliche finanzielle Beitrag u.U. prohibitiv sein. Er stellt also eine beträchtliche Hürde für einen Beitritt zum Verkehrsverbund dar. Es werden jedoch konkrete Schritte zur Ausweitung des HVV-Tarifs unternommen: Ab Ende 2019 wird in vier Landkreisen Niedersachsens (Cuxhaven, Heidekreis, Rotenburg [Wümme] und Uelzen) auf Strecken im regionalen Bahnverkehr der HVV-Tarif bzw. der HVV-Zeitkartentarif eingeführt.
Auch die 5 norddeutschen Bundesländer Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein arbeiten auf regionaler Ebene zusammen und haben sich auf eine Liste von 24 vordringlich zu realisierenden Verkehrsprojekten geeinigt. Diese sogenannte Ahrensburger Liste umfasst notwendige, überwiegend hafenrelevante Verkehrsprojekte mit überregionaler Bedeutung. Hierzu zählen auch Projekte, die für die Anbindung der MRH an andere Metropolregionen Deutschlands, wie Bremen-Oldenburg und Hannover Braunschweig Göttingen Wolfsburg, von Bedeutung sind, darunter die Autobahnprojekte A20 und A39 sowie die Optimierung des Schienennetzes „Alpha-E“. Diese Zusammenarbeit könnte vertieft werden, um Infrastrukturprojekte voranzutreiben, von denen die gesamte Region profitieren würde. Die Feste Fehmarnbeltquerung könnte darüber hinaus Impulsgeber für die Förderung einer weiteren interregionalen Zusammenarbeit mit anderen europäischen Metropolregionen werden.
Die Mobilität in der MRH verbessern
Der Bau der bereits geplanten großen Infrastrukturprojekte erfordert eine Zusammenarbeit der Akteure der MRH, gegebenenfalls auch ausgedehnt auf Norddeutschland. Bei der verkehrsbezogenen Entwicklung entlang der Siedlungsachsen könnten Mechanismen zur Abschöpfung des Wertzuwachses, der durch eine höherwertige planrechtliche Ausweisung entsteht, besser genutzt werden, um die Kosten einiger öffentlicher Infrastrukturinvestitionen wieder einzubringen. Um die Multimodalität zu fördern, sollten die Park+Ride- und Bike+Ride-Angebote in Gebieten, in denen nachweislich Bedarf besteht, weiter ausgebaut werden.
Verkehrs-, Wohnungsbau- und Flächennutzungsplanung integrieren
Ein gemeinsamer Regionalplan für die MRH mit einer integrierten Verkehrs-, Siedlungs- und Flächennutzungsplanung, der eine ÖPNV-orientierte Entwicklung fördert, wäre für die gesamte Region von Vorteil. Darüber hinaus sollten die betroffenen Akteure regelmäßig Prioritätenlisten für eine Infrastrukturentwicklung erstellen, die der gesamten Region zugutekäme. Wohnungsbau und Siedlungsentwicklung entlang von Verkehrskorridoren oder -achsen können ein geeigneter Ansatz zur Integration von Wohnungsbau und Verkehr sein. Dem demografischen Wandel kann aber nicht nur mit klassischen Infrastrukturprojekten begegnet werden, zumal große Verkehrsinfrastrukturen wie Autobahnen zuweilen mit einer Schwächung kleiner städtischer Räume einhergehen können. Dies ist dann der Fall, wenn Alternativen zur lokalen Wirtschaft dadurch leichter zugänglich sind. Ein integriertes Planungskonzept könnte den Schwerpunkt auf eine ÖPNV-orientierte Entwicklung legen und Strategien für Gebiete vorsehen, in denen das öffentliche Dienstleistungsangebot abnimmt. Große Infrastrukturprojekte, wie die geplanten Autobahnen, dürften beträchtliche Auswirkungen auf die Mobilität in der MRH haben. Sie werden sich jedoch auch in anderen Bereichen niederschlagen, bei den Wohnimmobilienpreisen etwa oder bei der Standortwahl von Unternehmen. Viele der geplanten Verkehrsinfrastrukturen gehen über Verwaltungsgrenzen hinaus und dies wird auch für deren Auswirkungen auf den Wohnimmobilien- und den Arbeitsmarkt gelten. Eine proaktive und gemeinsame Planung im Hinblick auf diese Veränderungen kann dazu beitragen, negative Effekte abzufedern und das Potenzial neuer Infrastrukturen voll auszuschöpfen. Projekte wie die Feste Fehmarnbeltquerung werden für eine noch stärkere Öffnung des Arbeitsmarkts sorgen. Daher müssen die Akteure der MRH zusammenarbeiten und sich abstimmen, um den erhöhten Verkehrs- und Wohnungsbedarf zu decken. Betrachtet man die Umsetzung großer Infrastrukturprojekte nicht als Selbstzweck, sondern als Möglichkeit, die Mobilität am regionalen Arbeitsmarkt zu erhöhen, ist es u.U. leichter, sich für mögliche Auswirkungen auf andere Bereiche, wie Immobilien- und Grundstückspreise, zu wappnen.
Die Verzahnung von Verkehrsplanung, Raumplanung und wirtschaftlicher Entwicklung ist für eine nachhaltige regionale Entwicklung von entscheidender Bedeutung. Eine solche integrierte Planung könnte Hamburg durch die Förderung mittelgroßer Städte wie Lübeck gezielt entlasten und dafür sorgen, dass der Fokus auch weiterhin auf Lebensqualität und nicht auf Wachstum liegt. Erreicht werden kann eine stärkere Integration von Wohnungsbau und Verkehr mithilfe von Instrumenten, über die die MRH zum Teil bereits verfügt. Der Wohn‑ und Mobilitätskostenrechner (www.womorechner.de) könnte dabei als Ausgangsbasis für größere Projekte dienen.
Vom bereits verfügbaren Wohn- und Mobilitätskostenrechner bzw. WoMo-Rechner könnte die MRH in stärkerem Maße Gebrauch machen, indem sie für Kommunen und (Land-) Kreise einen Fahrplan zur Nutzung des Instruments bei Planungsentscheidungen ausarbeitet. Wenn sein Potenzial voll ausgeschöpft wird, könnte der WoMo-Rechner den Bau erschwinglicher Wohnungen in Gegenden mit höheren Grundstückspreisen, aber niedrigeren Beförderungskosten vorantreiben. Gleichzeitig könnten die Investitionen in den öffentlichen Verkehr so ausgerichtet werden, dass die Fahrtkosten für Haushalte in entlegenen Gebieten sinken (Guerra, E. und M. Kirschen, 2016[33]). Daher sollte das Instrument Einzelpersonen leichter zugänglich gemacht werden, die dann bei Wohnentscheidungen darauf zurückgreifen könnten. Darüber hinaus sollte es Planern und politischen Entscheidungsträgern angeboten werden, um fundierte und evidenzbasierte Maßnahmen zur stärkeren Verzahnung von Verkehr und Wohnungsbau zu fördern. Es lohnt sich, einen Blick auf die Nutzungsformen eines ähnlichen Instruments zu werfen. Die Rede ist vom Index der Bezahlbarkeit von Wohnraum und Transport (Housing and Transportation Affordability Index – H+T Index), der vom Center for Neighborhood Technology (CNT) in den Vereinigten Staaten entwickelt wurde. Dieses Instrument richtet sich insbesondere an Einzelpersonen, Vertreter des Wohnungsbausektors, Stadtplaner und politische Entscheidungsträger. Das CNT empfiehlt ausdrücklich, das Instrument bei Politikgestaltung und Planungsentscheidungen zu nutzen. Es initiierte in den Vereinigten Staaten mehrere erfolgreiche Projekte, bei denen der H+T-Index als Entscheidungsgrundlage diente (vgl. Kasten 3.5). Wenn der WoMo-Rechner zu einem Instrumentarium mit den vorstehend genannten Funktionen weiterentwickelt wird und Kommunen, (Land-)Kreisen, Planungsverbänden und anderen Einrichtungen, die es in ihren Planungsprozess integrieren möchten, technische Unterstützung angeboten wird, könnte dies in der gesamten MRH eine bessere Abstimmung von Verkehr und Wohnungsbau ermöglichen. Es könnte als Grundpfeiler einer gemeinsamen Planungsstrategie für die MRH dienen, um Verkehrskorridore auszuwählen und zu entscheiden, wo erschwingliche Wohnungen gebaut werden sollen.
Kasten 3.5. Ausgewählte Anwendungsbeispiele des Index zur Erschwinglichkeit von Wohnraum und Transport des Center for Neighborhood Technology (CNT)
Das CNT hat regionalen und lokalen Planern, Vertretern des Wohnungsbausektors, wie öffentliche und gemeinnützige Wohnungsbaugesellschaften, sowie politischen Entscheidungsträgern ausdrücklich empfohlen, den von ihm entwickelten Housing and Transportation Affordability Index (H+T-Index) zu nutzen. Dies ermöglichte es Einzelpersonen, fundierte Wohnentscheidungen zu treffen, und versetzte eine Vielzahl von Akteuren in die Lage, das Verkehrs- und Wohnraumangebot bei ihren Plänen und Strategien zu berücksichtigen.
In Chicago griffen mehrere Behörden und Einrichtungen auf das Instrument zurück. Die Planungsbehörde des Metropolraums Chicago (Chicago Metropolitan Agency for Planning – CMAP) verwendete die Wohnraum- und Transportkosten in ihrem umfassenden Regionalplan GO TO 2040 als Messgröße für die Lebensqualität. Der Planungsrat des Metropolraums Chicago (Metropolitan Planning Council – MPC) wiederum stützte sich bei einer Studie zur Korridorauswahl auf Daten des H+T-Index. Bei der Studie ging es darum, potenzielle Schnellbusspuren zu ermitteln und für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den gemeinsamen Zielen einer höheren Lebensqualität, kürzerer Fahrzeiten und einer geringeren Umweltbelastung zu sorgen.
In San Francisco richtete die Verkehrskommission der Metropolregion (Metropolitan Transport Commission – MTC) einen Fonds für einen ÖPNV-orientierten Wohnungsbau zu erschwinglichen Preisen in der San Francisco Bay Area ein, den Bay Area Transit-Oriented Affordable Housing Fund (TOAH-Fund). Dies geschah z.T. aufgrund des H+T-Index, mit dem die Verknüpfung der Themen bezahlbarer Wohnraum und ÖPNV-Angebot begründet werden konnte.
Im US-Bundesstaat Illinois wurde der Index zur Erschwinglichkeit von Wohnraum und Transport mit Unterstützung der Demokraten und der Republikaner als Planungsinstrument für fünf Behörden bzw. als Gegenleistung für deren Investitionsentscheidungen in der Metropolregion gesetzlich verankert. Die Behörden für wirtschaftliche Entwicklung, Verkehr und Wohnungsbau können sich für die Prüfung und Priorisierung öffentlicher Investitionen in der Metropolregion auf den H+T-Index stützen und die beiden Finanzierungsagenturen werden empfehlen, den Index bei neuen Standortentscheidungen zu nutzen.
Im texanischen El Paso wies der Stadtrat die Stadtverwaltung an, den H+T-Index zur Beurteilung der Erschwinglichkeit heranzuziehen, ihn als Kostenmaßstab zu verwenden und einen H+T-Indexwert von 50% als Erschwinglichkeitsstandard für alle städtischen Finanzierungs- und Politikentscheidungen festzulegen.
Quelle: CNT (o.J.[34]), H+T® Index: Applications for Use, https://htaindex.cnt.org/applications/.
Die Tarifsysteme in der Region harmonisieren
Die Akteure der MRH sollten sich um eine Harmonisierung der Tarifsysteme des ÖPNV und der Park+Ride-Anlagen in der gesamten Region bemühen und dabei auch Angebote für die letzte Meile integrieren. Trotz täglicher Pendlerströme gibt es in der MRH verschiedene Tarifzonen und -strukturen, die nur zum Teil miteinander verknüpft sind. Der HVV umfasst derzeit sieben Kreise in drei Bundesländern. Er wurde bereits mehrmals erweitert und es wird eine weitere Ausweitung ins Auge gefasst, die derzeit für 2020 anberaumt ist. Die Beitrittskosten schränken die Erweiterungsmöglichkeiten auf bestimmte Landkreise ein. Es können aber auch Übergangstarife angeboten werden. Eine Ausweitung des HVV auf die gesamte MRH ist nicht erforderlich, es sollten jedoch konzertierte Anstrengungen zur Verknüpfung der Tarifstrukturen der verschiedenen Verkehrsverbünde der MRH unternommen werden, um einen einheitlichen Tarif für die MRH zu schaffen oder aber einen möglichst reibungslosen Übergang zwischen den Tarifzonen zu ermöglichen. Dies würde die Unannehmlichkeiten für Pendler verringern und von Bewohnern und Gästen gleichermaßen als Zeichen der Zusammengehörigkeit gewertet werden. Durch die Integration von Mobilitätslösungen für die letzte Meile und On-Demand-Mobilitätsdiensten in einen Gemeinschaftstarif der Metropolregion ließe sich die Zahl der Nutzer erhöhen. Außerdem könnten dadurch für die Bevölkerung in Randgebieten der MRH die Kosten, die aus der Überlappung der Tarifsysteme resultieren, gesenkt werden. Dabei gilt es, gezielt Personen von diesen Diensten zu überzeugen, die derzeit mit dem eigenen Pkw fahren, statt lediglich Nutzer anderer öffentlicher Verkehrsmittel auf neue Mobilitätsdienste umzulenken. Mit der Plattform switchh der Stadt Hamburg wird versucht, die Multimodalität zu erhöhen, indem ein flexibler und kurzfristiger Wechsel zwischen ÖPNV, Taxis, Mietwagen und/oder Leihfahrrädern erleichtert wird. Gefördert werden kann die Multimodalität darüber hinaus durch die Einführung eines einheitlichen Konzepts zur Harmonisierung der Park+Ride-Angebote.
Die Digitalisierung nutzen, um das Dienstleistungsangebot in Randgebieten und in Gebieten mit alternder Bevölkerung zu gewährleisten
Für Kommunen und (Land-)Kreise könnte es von Vorteil sein, zur Gewährleistung der Mobilität im ländlichen Raum auf innovative Methoden zurückzugreifen, wie etwa digitale Instrumente und Öffentlich-Private Partnerschaften. Mit sogenannten flexiblen Bedienformen bzw. On-Demand-Mobilitätsdiensten können Bewohner der gesamten MRH erreicht und die Anbindung der Randgebiete verbessert werden. Mobilitätsdienste können sich die Digitalisierung auch zunutze machen, damit Arbeitsplätze und Dienstleistungen in ländlichen Regionen leichter angesiedelt werden können. Ein Beispiel hierfür bietet die 40 km außerhalb Hamburgs gelegene Stadt Lauenburg (Schleswig-Holstein), in der innovative Mobilitätslösungen für ländliche Räume getestet werden. Die Stadt arbeitet derzeit gemeinsam mit der Technischen Universität Hamburg an der Umsetzung eines vollautonomen öffentlichen Bussystems. Eine weitere Möglichkeit, die Mobilität der ländlichen Bevölkerung zu erhöhen, besteht darin, in Dörfern Car-Sharing-Projekte einzuführen. Ein Beispiel hierfür ist das Projekt „Dörfliches Car-Sharing im Wendland“. Innovative Mobilitätsdienste können auch der Verbesserung der Inter- und Multimodalität in den Randgebieten der MRH dienen, indem sie den Bewohnern andere Verkehrsmittel zugänglich machen. Bike+Ride-Stationen sind nunmehr in allen S-Bahnhöfen vorgeschrieben und das Park+Ride-Angebot dürfte ausgebaut werden. Auf diesen vorhandenen Infrastrukturen könnten digitale Lösungen aufbauen. Der bevorstehende Intelligent Transport System World Congress 2021 hat ebenfalls zur Belebung der Diskussion über neue Mobilitätsformen beigetragen. In einigen Gebieten der MRH wurden innovative Mobilitätslösungen eingeführt, die, gestützt auf Online-Instrumente, Sammelbusse und -taxis anbieten. Ein Beispiel hierfür ist ioki, ein Tochterunternehmen der Deutschen Bahn mit Sitz in Frankfurt, das u.a. einen Ride-Sharing-Dienst in einigen Stadtteilen Hamburgs (allerdings nicht in der gesamten MRH) anbietet. ioki ist in den ÖPNV und in die HVV-Tarifstruktur integriert. Ein weiteres Beispiel ist MOIA. Diese Tochtergesellschaft von Volkswagen konzentriert sich auf die Entwicklung app-basierter On-Demand-Angebote, einschließlich Ride-Hailing- und Ride-Pooling-Diensten. Derzeit werden die Dienste von MOIA im Zentrum von Hamburg angeboten. Sie sollen nach und nach auf den Stadtrand ausgeweitet werden. Ein drittes Beispiel ist Clever Shuttle, hinter dem sich ebenfalls ein Ride-Pooling-Dienst verbirgt, der sich auf digitale Technologien stützt, um Fahrgäste mit ähnlichen Zielen gemeinsam zu befördern. Dieser Fahrdienst wird in Hamburg seit 2017 mit wasserstoffbetriebenen Fahrzeugen angeboten. Wenn digitale Instrumente und Dienste genutzt werden, um die Lücke zwischen der ersten und letzten Meile bis bzw. von der nächsten ÖPNV-Haltestelle zu schließen, bieten sie ein großes Potenzial, auch Nicht-Fahrzeugbesitzern Mobilität zu ermöglichen, und dies sogar in Gebieten mit einem geringerem ÖPNV-Angebot.
Das Potenzial der MRH zur Förderung der ökologischen Nachhaltigkeit nutzen
Ökologische Nachhaltigkeit kann in der Metropolregion Hamburg unterschiedliche Facetten haben. Sie sollte zusammen mit Wohnungsbau und Verkehr in ein ganzheitliches Raumplanungskonzept eingebunden werden, das auch Freiflächen umfasst. Externalitäten, die eine Gebietskörperschaft in einem dieser Bereiche verursacht, können die Naturräume in anderen Gemeinden, Kreisen oder Bundesländern beeinträchtigen. Durch Zusammenarbeit können die verschiedenen Akteure daher versuchen, solchen Externalitäten zu begegnen und zu vermeiden, dass sie negative Auswirkungen auf natürliche Ressourcen haben. Gleichzeitig sollten sie versuchen, mögliche positive Auswirkungen zu maximieren. Wenn es gelingt, Wohnen und Verkehr energieeffizienter zu machen, könnten die Beziehungen zwischen der Kernstadt und der ländlichen Peripherie neu gestaltet werden, da die ländlichen Gebiete die nachhaltige Energie erzeugen, die in der Kernstadt verbraucht wird. Die umweltverträgliche Bewirtschaftung von Freiflächen und Schutzgebieten kann die Lebensqualität der Einwohner, die Attraktivität der Region für Touristen und Arbeitnehmer sowie die Nachhaltigkeit der Region für die Zukunft verbessern.
Ökologische Nachhaltigkeit durch Naturschutz und erneuerbare Energien stärken
Freiflächen und biologische Vielfalt schützen
Durch den Schutz ihrer zahlreichen bemerkenswerten Naturräume und sonstigen Freiflächen kann die MRH ihre ökologische Nachhaltigkeit und Attraktivität steigern. Dies kann insbesondere durch die Stärkung und Ausweitung der Biosphärenreservate erfolgen. Gegenwärtig gibt es fünf Biosphärenreservate der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) in der Metropolregion Hamburg. Weitere Gemeinden bemühen sich darum, einem dieser Reservate beizutreten. Anträge erfolgen auf Bundesebene, aber alle Bürgermeister der Region müssen zustimmen. Auf Kommunalebene bestehen indessen Vorbehalte, da einige Gemeinden fürchten, Hindernisse für die Weiterentwicklung von Infrastrukturen wie dem Wohnungsbau zu schaffen. Biosphärenreservate könnten allerdings eine entscheidende Rolle dabei spielen, Strategien für die Entwicklung und Differenzierung der Region zu unterstützen. Sie können verschiedene Funktionen und Aufgaben wahrnehmen. Hierzu zählt ihre ökologische Funktion im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Klimawandels, dem Schutz der biologischen Vielfalt sowie einer nachhaltigen regionalen Entwicklung zur Bewahrung von Erholungsgebieten und Freiflächen. Hinzu kommt potenziell ihre Rolle in Forschung und Bildung. Damit Artenschutz und die Erhaltung von Lebensräumen gelingen können, müssen die beteiligten Akteure auf allen Ebenen über Verwaltungsgrenzen hinweg zusammenarbeiten, da die Naturräume durch Korridore miteinander verbunden sein müssen. Mit dem Biotopverbund hat die MRH den Boden für die weitere Zusammenarbeit bereitet, indem sie alle maßgeblichen Pläne digital verfügbar gemacht und auf einer Biotopverbundkarte zusammengefasst hat; außerdem hat sie Verwaltungsgrenzen überschreitend Gespräche zwischen den zuständigen Behörden eingeleitet. Darüber hinaus wurde die Vernetzung von Lebensräumen durch das Vorhaben verbessert, da eine Reihe von Biotopen auch über Ländergrenzen hinweg (neu) verbunden oder aufgewertet wurden (z.B. zwischen Hamburg und Schleswig-Holstein sowie zwischen Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern).
Mit dem Potenzial erneuerbarer Energien die Energiewende bewältigen
Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen und höhere Energieeffizienz sind wichtige Faktoren für die Energiewende in der Metropolregion Hamburg und in ganz Deutschland. Allerdings unterscheiden sich die Konzepte für die Umstellung der Energieversorgung und die Steigerung der Energieeffizienz in den vier in der MRH vertretenen Bundesländern sowie zahlreichen Landkreisen und Gemeinden voneinander. Dabei ist das Potenzial zur Nutzung erneuerbarer Energieträger in der gesamten MRH groß. Als einer der erfolgreichsten Standorte Deutschlands für die Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen – insbesondere Windkraft – kann die MRH in Deutschland und Europa eine Pionierrolle in diesem Bereich einnehmen. Vor allem das Verbundprojekt NEW 4.0 – Norddeutsche EnergieWende der Länder Hamburg und Schleswig-Holstein ist ein wichtiges Beispiel dafür, wie sich die Energiewende unter Nutzung der besonderen Stärken verschiedener Standorte gemeinsam umsetzen lässt. NEW 4.0 ist eine „Innovationsallianz“, zu der sich Akteure aus Wirtschaft, Wissenschaft und Politik zusammengeschlossen haben. Ziel ist die Versorgung der Gesamtregion Hamburg und Schleswig-Holstein mit ihren 4,5 Millionen Einwohnern mit Strom aus erneuerbaren Quellen bis 2035. Sechzig Partner aus der Region arbeiten zusammen, um dieses Ziel zu verwirklichen. Diese Partnerschaft kann ein starkes Signal bezüglich der Bedeutung der Zusammenarbeit über Ländergrenzen hinweg aussenden und die Beziehungen zwischen Stromerzeugern und -verbrauchern, d.h. zwischen städtischen und ländlichen Gebieten, neu gestalten.
Allerdings wird die Stromgewinnung aus erneuerbaren Energiequellen aufgrund der negativen Effekte auf wildlebende Tiere, den Schutz bedrohter Arten und die Lebensqualität der Einwohner, die in der Nähe von EE-Stromerzeugungsanlagen – vor allem Windkraftanlagen – leben, nicht überall ohne Weiteres hingenommen. Die Erschließung erneuerbarer Energieträger konkurriert aus mancher Sicht mit anderen Flächennutzungsarten, z.B. als Wohnbau-, Naturschutz- und gewerbliche Bauflächen. Dies schafft zusätzlichen Widerstand gegen einen integrierten Planungsprozess für entsprechende Anlagen. Die Energieproduktion aus erneuerbaren Quellen wurde gerade oder wird demnächst in Regionalpläne in Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein ebenso wie in die Pläne einzelner Landkreise aufgenommen. Die öffentliche Akzeptanz von Energieinfrastrukturen ist ein entscheidender Faktor für die weitere Umstellung der Energieversorgung auf erneuerbare Energieträger in der MRH. Um die Öffentlichkeit an der Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen teilhaben zu lassen, hat Mecklenburg-Vorpommern das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz verabschiedet, wonach die Einwohner und Gemeinden im Umkreis von 5 km einer Windkraftanlage in Höhe von 20% an den Gewinnen aus der Windenergieerzeugung zu beteiligen sind.
Abgesehen von der Erzeugung erneuerbarer Energien verändert die Energiewende auch die Art und Weise, wie Energie verbraucht wird. Dank ihrer günstigen Lage zwischen Nord- und Ostsee mit städtischen Ballungsräumen und ländlichen Gebieten sowie einer breit aufgestellten maritimen Wirtschaft ist die MRH ideal positioniert, um von dieser Entwicklung zu profitieren und diese mitzugestalten. Konkret kann die MRH von der hohen installierten Leistung aus Onshore-Windkraftanlagen sowie dem Potenzial der Offshore-Windkraft, der Verbindung der skandinavischen Wasserkraftwerke mit dem mitteleuropäischen Stromnetz und dem Anschluss künftiger LNG-Terminals an das Gas-Fernleitungsnetz profitieren. Um die Nutzung und den Ausbau der erneuerbaren Energien in der Metropolregion Hamburg voranzutreiben, muss insbesondere die Gasinfrastruktur genutzt werden, die als Grundlage für die Verwendung von Wasserstoff als Speicher- und Transportmedium für Windstrom an Bedeutung gewinnt.
Kasten 3.6. UNESCO-Biosphärenreservate in der Metropolregion Hamburg
UNESCO-Biosphärenreservate sind Gebiete, die eine ausgewogene Beziehung zwischen Menschen und der Biosphäre fördern und beispielhaft darstellen. Sie fördern den Schutz der biologischen Vielfalt und eine nachhaltige Entwicklung. Dank des Zonierungskonzepts, bei dem geschützte Kernzonen mit Gebieten kombiniert werden, in denen eine nachhaltige Entwicklung gefördert wird, ergänzen sie die herkömmlichen Naturschutzbemühungen. Die örtlichen Gemeinden in den betreffenden Gebieten sind in hohem Maße an der Bewirtschaftung dieser Zonen beteiligt. Die Verzahnung von kultureller und biologischer Vielfalt ist dabei ein Hauptziel. Biosphärenreservate sind zudem Schaufenster für gelungene Beispiele nachhaltiger Entwicklung und dienen damit als Forschungs- sowie (Fort-)Bildungsstandorte.
Auf dem Gebiet der Metropolregion Hamburg gibt es fünf Biosphärenreservate:
Schaalsee (Mecklenburg-Vorpommern)
Niedersächsisches Wattenmeer (Niedersachsen)
Hamburgisches Wattenmeer (Hamburg)
Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer und Halligen (Schleswig-Holstein)
Flusslandschaft Elbe (Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein)
Das Biosphärenreservat Flusslandschaft Elbe ist das größte im Binnenland gelegene Biosphärenreservat in Deutschland, das sich auf Teile der fünf Bundesländer Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein erstreckt und durch seine Bewirtschaftung einen wertvollen Impuls für die überregionale Zusammenarbeit liefert.
Quelle: UNESCO (o.J.[35]), Biosphere Reserves – Learning Sites for Sustainable Development, http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecolo gical-sciences/biosphere-reserves/.
Energieeffizienz wird gegenwärtig in den Politikkonzepten aller vier in der MRH vertretenen Bundesländer berücksichtigt. In Anbetracht der großen Auswirkungen steigender Energieeffizienzstandards und anderer bauwirtschaftlicher Aspekte auf die Wohn- und Mietkosten lohnt es sich, die Politik der Bundesländer im Bereich der Energieeffizienz zu untersuchen und zu prüfen, inwiefern die Ziele in den Bereichen Energie und erschwingliches Wohnen aufeinander abgestimmt sind. In der Freien und Hansestadt Hamburg beispielsweise wird im zwischen der FHH und den wohnungswirtschaftlichen Verbänden Hamburgs vereinbarten Bündnis für das Wohnen in Hamburg auf Energieeffizienz im Wohnungsbau Bezug genommen. In diesem Rahmen gewährleistet die FHH die Förderung von energetischen und umfassenden Modernisierungen von Bestandswohnungen, während sich die wohnungswirtschaftlichen Verbände vorrangig um Schulungen von Planern und Handwerkern kümmern. Für die Modernisierung von Wohneigentum sind Fördermittel der Hamburgischen Investitions- und Förderbank (IFB) verfügbar – 2017 beliefen sich diese auf 19,5 Mio. EUR. In Mecklenburg-Vorpommern wird die energetische Gebäudesanierung im Rahmen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie finanziert. Diese umfasst Investitionsmaßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz, die Förderung erneuerbarer Energien für die Wärmenutzung und Untersuchungen zum Energiemanagement. In Niedersachsen und Schleswig-Holstein ist die Förderung des sozialen Wohnungsbaus und der Energieeffizienz im Gebäudebereich in bundespolitische Maßnahmen integriert. In Niedersachsen werden im Rahmen der Energieeffizienzstrategie nach dem Grundsatz efficiency first alle Verbrauchssektoren betrachtet, ein besonderer Schwerpunkt liegt jedoch auf dem Gebäudesektor.
Eine der größten verbleibenden Herausforderungen für die MRH ist die Verknüpfung von Energieeffizienz und Wohnungsbaupolitik bzw. -zielen. Maßnahmen, die der ökologischen Nachhaltigkeit dienen, können einkommensschwache Haushalte manchmal überproportional belasten, da sie einen größeren Teil ihres Einkommens für Waren und Dienstleistungen ausgeben, die umweltbezogenen Steuern unterliegen. Die Energiestandards für den Wohnungsneubau werden vor allem in der Freien und Hansestadt Hamburg gelegentlich als Hindernis für erschwinglichen Wohnraum betrachtet, da sie die Neubaurate sinken lassen könnten. Die Hamburgische Investitions- und Förderbank bietet jedoch vielfältige Informations- und Beratungsmöglichkeiten sowie Förderprogramme für die energetische Optimierung von Wohn- und Nichtwohngebäuden, die mit den Programmen der Investitionsbank Schleswig-Holstein (IB.SH) vergleichbar sind. In Niedersachsen haben sich einzelne Landkreise selbst Ziele gesetzt und Gebäudesanierungsprogramme gefördert, beispielsweise der Landkreis Rotenburg (Wümme), der 2013 sein eigenes Klimaschutzkonzept veröffentlicht hat. Das darin enthaltene Ziel einer Wohngebäudesanierungsrate von 1% war Gegenstand zahlreicher Kampagnen. Der Landkreis Harburg wiederum hat ein Programm zum Wärmepumpentausch aufgelegt und bietet energetische Sanierungsberatung für Verbraucher an.
Tabelle 3.3. Klima- und Energiepolitik der vier Bundesländer
|
Freie und Hansestadt Hamburg |
Niedersachsen |
Mecklenburg-Vorpommern |
Schleswig-Holstein |
---|---|---|---|---|
Konzept |
Klimaplan Hamburg |
Leitbild einer nachhaltigen Energie- und Klimaschutzpolitik für Niedersachsen |
Energiepolitische Konzeption für Mecklenburg-Vorpommern |
Entwurf eines Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz Schleswig-Holstein |
Akteure |
Hamburger Senat |
Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz |
Ministerium für Energie, Infrastruktur und Digitalisierung Mecklenburg-Vorpommern |
Schleswig-Holsteinischer Landtag und Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein |
Schwerpunkt und Ziele |
Zusammenführung von Klimaschutz und Klimaanpassung durch Reduktion der CO2-Emissionen bis 2050 um mindestens 80% und Aufbau einer Klimawandel-resilienten Stadt |
Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80-95%, Umstellung der Energieversorgung bis 2050 nahezu vollständig auf erneuerbare Energien, Ausschöpfung des Potenzials für Energieeffizienz und Energieeinsparung bis 2050, dabei jedoch ein möglichst sparsamer Verbrauch landwirtschaftlicher Flächen |
Ziele beruhen auf drei Aufgabenfeldern: Akzeptanz und Bürgerbeteiligung, Energiepolitik und Klimaschutz |
Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80-95% (im Vergleich zu 1990) Steigerung des Anteils des Stroms aus erneuerbaren Energien am Bruttostromverbrauch bis 2025 auf mindestens 300% Steigerung des Anteils der Wärme aus erneuerbaren Energien am Wärmeverbrauch bis 2025 auf 22% Ressourcenschutz und -effizienz, Energieeinsparung und -effizienz sowie Ausbau erneuerbarer Energien |
Zeitrahmen |
Gestaffelter Zeitrahmen, Senkung der CO2-Emissionen bis 2020, 2030 und 2050 |
2050 |
Gestaffelter Zeitrahmen für die konkreten Ziele in den drei Bereichen |
Gestaffelter Zeitrahmen für die Verringerung der Treibhausgasemissionen |
Quelle: Senat Hamburg (2015[36]), Hamburger Klimaplan, Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft, Drucksache 21/2521, https://www.hamburg.de/contentblob/4658414/b246fbfbbf1149184431706972709508/data/d-21-2521-hamburger-klimaplan.pdf; Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (2016[37]), „Leitbild einer nachhaltigen Energie- und Klimaschutzpolitik für Niedersachsen“, Hannover, https://www.umwelt.niedersachsen.de/download/109821; Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern (2015[38]), Energiepolitische Konzeption für Mecklenburg-Vorpommern, Schwerin, https://lee-mv.de/ daten/downloads/Energiekonzept%20M-V%202015-02.pdf; Schleswig-Holsteinischer Landtag/Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume (2015[39]), Entwurf eines Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz in Schleswig-Holstein (Energiewende- und Klimaschutzgesetz Schleswig-Holstein – EWKG), https://www.schleswig-holstein.de/ DE/Fachinhalte/K/klimaschutz/Downloads/ge_1_energiewendeklimaschutzgesetz.pdf.
Wohlstand und ökologische Nachhaltigkeit in der MRH fördern
Durch stärkere behördenübergreifende Zusammenarbeit Freiflächen schützen und biologische Vielfalt fördern
Freiflächen sollten erhalten und wo möglich in Abstimmung mit der Verkehrs- und Siedlungspolitik ausgeweitet werden. Dem Schutz der Naturräume zur Verbesserung der ökologischen Nachhaltigkeit und als Freizeiträume kommt eine wichtige Rolle im Hinblick auf den Zusammenhalt der MRH zu. Die Zusammenarbeit auf Länder- und Kreisebene muss gefördert werden, um eine nachhaltige gemeinsame Bewirtschaftung von Erholungsräumen wie z.B. Biotopen sicherzustellen, die sich über mehrere Verwaltungseinheiten erstrecken.
Das Potenzial der erneuerbaren Energieträger nutzen
Die Verknüpfung von Flächennutzungs- und Siedlungspolitik sollte fortgesetzt werden, indem die Produktion erneuerbarer Energien in die Regionalplanung integriert wird. Die Erzeugung erneuerbarer Energien, vor allem die Windkraft, könnte zu einer Neugestaltung der Beziehungen zwischen der Kernstadt Hamburg und ihrem Umland führen – aber nur, wenn die Flächen und Infrastrukturen verfügbar gemacht werden, die für ihren Ausbau notwendig sind. Die Verzahnung von Flächennutzung und Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen sollte durch einen gemeinsamen Regionalplan gefördert werden, der festlegt, wo die Energieerzeugung erfolgen soll und wo die dafür notwendigen Infrastrukturen gebaut werden sollen.
Gebäude energetisch sanieren
Gemeinden und private Haushalte sollten dazu ermutigt werden, Gebäude energetisch zu sanieren. Zwar stehen in einigen Bundesländern, z.B. Schleswig-Holstein, auf Kreis- oder Gemeindeebene (im Gegensatz zur Landesebene) kaum oder überhaupt keine Fördermittel für energetische Sanierungen zur Verfügung, die Gemeinden können die Haushalte jedoch zur Sanierung von Wohngebäuden beraten und ihre eigenen Gebäude energetisch optimieren. Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und einer schrumpfenden Steuerbasis könnte die Sanierung kommunaler Gebäude für die Gemeinden in der MRH eine Möglichkeit sein, Energiekosten zu senken. Internetbasierte Tools wie der Online-Wertschöpfungsrechner des Deutschen Instituts für Urbanistik (Deutsches Institut für Urbanistik und Institut für ökologische Wirtschaftsforschung, o.J.[40]) können den Gemeinden Anstöße geben, mehr Gebäude zu sanieren. Um die Energieeffizienz von Bestandsbauten spürbar zu steigern, bedarf es zusätzlicher – z.B. steuerlicher – Anreize für energetische Modernisierungsmaßnahmen.
Die Bürgerbeteiligung verbessern
Noch ist es zu früh, um die Auswirkungen der neuen Regelungen zu quantifizieren, die eine monetäre Vergütung für Einwohner von Gebieten empfehlen, in denen erneuerbare Energien produziert werden – vor allem was die Akzeptanz der Windenergieerzeugung betrifft. Doch können finanzielle Anreize und die Einbeziehung der Einwohner in das Planungsverfahren für Windkraftanlagen die Akzeptanz erneuerbarer Energien erhöhen. Dass die Bürgerbeteiligung im Bereich der erneuerbaren Energien als wichtig erachtet wird, kann zum Ausdruck gebracht werden, indem die Haushalte auf Gemeindeebene über ihre Möglichkeiten zur Nutzung solcher Energien informiert werden. Hierbei sollte das Doppelziel verfolgt werden, für eine energieeffizientere Entwicklung zu werben und die Akzeptanz der Nutzung erneuerbarer Energieträger zu verbessern. In der Fachliteratur wird zunehmend die Auffassung vertreten, dass diese Akzeptanz erhöht werden kann, wenn die unmittelbar von der Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen betroffenen Einwohner durch monetäre Anreize, Einbeziehung in die Planung und Information stärker eingebunden werden (Langer, K., T. Decker und K. Menrad, 2017[41]; McLaren Loring, 2007[42]). Die Aufgabe der Gemeinden bei der Erschließung erneuerbarer Energiequellen sollte darin bestehen, die privaten Haushalte zu informieren und – sofern möglich – in die Planung der Flächen einzubeziehen, auf denen die Energiegewinnung erfolgen soll. Die Beteiligung von Anwohnern und Gemeinden an den finanziellen Vorteilen und ihre Einbeziehung in die Planung der Standorte für die Erzeugung erneuerbarer Energien sollten darüber hinaus auch Ziel der strategischen Planung von Kreisen und Ländern sein.
Energieeffizienz, Wohnungsbau und Planung der Flächennutzung miteinander verzahnen
Ein wichtiges Ziel der Metropolregion Hamburg besteht darin, Maßnahmen einzuführen, mit denen energieeffiziente Gebäude und gleichzeitig erschwinglicher Wohnraum gefördert werden. Die Energiestandards für Neubauten werden manchmal als konträr zur Notwendigkeit betrachtet, den Wohnungsbau anzukurbeln, vor allem im Hamburger Stadtgebiet. Um diesem Eindruck entgegenzuwirken und sicherzustellen, dass Neubauten energieeffizient sind, bedarf es möglicherweise zusätzlicher Steuervergünstigungen. Für einkommensschwache Haushalte, die deutlich von geringeren Energiekosten profitieren würden, kann die Modernisierung von Bestandsbauten kostspielig sein. Zusätzlich zur Renovierung und energetischen Modernisierung bestehender Gebäude ließe sich der energieeffiziente Wohnungsbau in der ganzen Region fördern, wenn integrierte Stadtentwicklungspläne erstellt würden, die auch Energiekonzepte umfassen. In der gesamten MRH sollte geprüft werden, welches Potenzial für die Installation von Solarpanels auf Wohn- und Gewerbebauten vorhanden ist; danach sollten Gebäudeeigentümer und Mieter direkt auf dieses Potenzial angesprochen werden. Die MRH muss ferner die Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen in die Raumplanung aufnehmen, um Konkurrenz zwischen verschiedenen Flächennutzungsarten zu vermeiden und ihre Nachhaltigkeit zu sichern.
Attraktivität und Lebensqualität in der MRH steigern
Lebensqualität setzt sich aus zahlreichen Faktoren zusammen, die z.T. nur schwer fassbar sind. Lebensqualität und wirtschaftliche Entwicklung beeinflussen sich jedoch gegenseitig. So ist die Lebensqualität beispielsweise ein zentraler treibender Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit: Fachkräfte lassen sich leichter gewinnen, wenn in der gesamten Region eine hohe Lebensqualität gewährleistet ist. Auf der anderen Seite kann die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) in den Ortskernen helfen, die in ländlich geprägten Räumen lebende Bevölkerung – die andernfalls in städtische Gebiete ziehen würde – vor Ort zu halten. Gleichzeitig vergrößert sich so die Bemessungsgrundlage für die Kommunalsteuern. Lebensqualität kann auch für viele andere Komponenten einen Rahmen bieten, die zu einer gesunden und wettbewerbsfähigen räumlichen Entwicklung beitragen. Sie kann als Richtschnur für die Politik dienen, sofern diese die Bedeutung anerkennt, die die Lebensqualität in jeder Hinsicht für das Leben in der MRH hat – u.a. für die ökologische, wirtschaftliche und demografische Nachhaltigkeit. Lebensqualität beruht z.T. auf der Verknüpfung der vorstehend umrissenen Politikbereiche. Durch die Integration von Wohnungsbau- bzw. Siedlungs-, Verkehrs- und Energiepolitik in einen gemeinsamen raumplanerischen Ansatz können die Ziele einer nachhaltigen räumlichen Entwicklung erreicht werden. Zugleich lässt sich so die Lebensqualität der Einwohner verbessern.
Für Lebensqualität gibt es viele verschiedene Definitionen, von der Lebenszufriedenheit bis zu bestimmten materiellen und immateriellen Gegebenheiten und Fakten. In der Metropolregion Hamburg hängt sie auf vielfältige Weise mit der Anbindung ihrer heterogenen Teilräume zusammen. In Anbetracht des Bevölkerungswachstums in Hamburg und den umliegenden Landkreisen und der stagnierenden oder sogar schrumpfenden Bevölkerung in den eher ländlich geprägten Gebieten weiter außerhalb Hamburgs ist die MRH von sehr heterogenen Räumen geprägt. Dies gilt selbst innerhalb der Kategorien „städtisch“ bzw. „ländlich“. In den ländlichen Gebieten gibt es weniger Industrie, ein geringeres Wirtschaftswachstum und niedrigere Löhne. Sie sind zudem anfälliger gegenüber negativen Effekten wie dem demografischen Wandel. Eine der größten Herausforderungen besteht dort darin, grundlegende Dienstleistungen zu sichern. Einige ländliche Gebiete haben eine schlechte Verkehrs- und Breitbandanbindung. Dabei weisen die zahlreichen Naturräume der Region, zu denen Naturschutzgebiete und Biotope gehören, durchaus Potenzial auf.
Aufgrund der Dominanz Hamburgs suchen viele ländliche Gebiete eine symbiotische Beziehung mit der Kernstadt. Die Lebensqualität lässt sich verbessern, indem das Potenzial der bestehenden Verbindungen zwischen städtischen und ländlichen Gebieten genutzt wird und zugleich die jeweiligen Möglichkeiten der einzelnen Gebiete ausgeschöpft werden. Die Verringerung der Unterschiede zwischen den Lebens- und Rahmenbedingungen in Stadt und Land ist ein bundespolitisches Ziel Deutschlands. Hierfür wurde auf Bundesebene die Kommission Gleichwertige Lebensverhältnisse“ eingesetzt, und auch der aus EU-Mitteln geförderte Ansatz der LEADER-Regionen, in denen lokale Initiativen unterstützt und endogene Potenziale ausgeschöpft werden, ist ein Werkzeug, um Ungleichheiten zu reduzieren. Die Metropolregion Hamburg selbst ist ebenfalls ein wichtiges Instrument, um Unterschieden zwischen Stadt und Land entgegenzuwirken. Während die anderen in diesem Kapitel behandelten Themenbereiche, namentlich Wohnungsbau, Mobilität und ökologische Nachhaltigkeit, dazu dienen, die Region auf greifbare Art und Weise zu verbinden, können auch immaterielle Aspekte wie Markenpflege und Sichtbarkeit – zusammen mit materiellen Verbesserungen – die Lebensqualität erhöhen, den Zusammenhalt in der Region stärken und damit eine gemeinsame Politikgestaltung fördern.
Kultur und Tourismus fördern, um die Attraktivität der MRH zu erhöhen
Kulturgüter aufwerten
Die MRH kann sich ihre kulturelle Anziehungskraft und den Tourismus zunutze machen, um ihre Attraktivität für Besucher und Einwohner zu steigern und die Lebensqualität in der Region zu verbessern. Der Kultursektor, wozu u.a. Kulturgüter sowie die Kultur- und Kreativwirtschaft zählen, kann zur Entwicklung eines Gebiets beitragen, indem er Arbeitsplätze und wirtschaftlichen Wert schafft und die Lebensqualität steigert. Das Sichtbarmachen und Aufwerten von Kulturgütern kann das positive Bild einer Region begünstigen, was wiederum ihre Attraktivität steigert und die wirtschaftliche Entwicklung vor Ort fördert. Ob in der Stadt oder auf dem Land, Kultur kann das Lebensumfeld verbessern helfen. Durch sie können verfallene Industriegebiete in den Innenstädten reaktiviert und kleinere, weniger bekannte Gebiete als potenzielle Besuchs-, Arbeits- und Wohnorte auf der Landkarte verzeichnet werden (OECD, 2018[43]). Kulturstätten von Weltruf wie die Elbphilharmonie in der Hamburger Innenstadt und die Speicherstadt als UNESCO-Welterbe wirken bereits als Touristenmagnet für Hamburg und die gesamte Metropolregion. Die Hansestädte Wismar (Mecklenburg-Vorpommern) und Lübeck (Schleswig-Holstein), deren historische Stadtkerne zum Welterbe der UNESCO zählen, sowie Lüneburg (Niedersachsen) sind mit ihrer reichen Kulturgeschichte wertvolle kulturelle Aushängeschilder für die Region. Die MRH wirbt für weniger bekannte Orte und Bauwerke in der gesamten Metropolregion, um ein breiteres Verständnis des kulturellen Erbes der Region zu fördern. Dies schließt auch das industrielle Erbe mit ein (Kasten 3.7).
Eine stärkere Wertschätzung der Kulturgüter in der MRH kurbelt auch den Tourismus an, wenn die zahlreichen Akteure auf diesem Gebiet erfolgreich zusammenarbeiten. Der Tourismus lässt sich u.a. durch Verbesserung der Infrastruktur, Förderung unternehmerischer Tätigkeit und Kapazitätsaufbau steigern. Solche Maßnahmen erhöhen wiederum die Attraktivität der Region für Menschen, die dort leben und arbeiten wollen. Die durch den touristisch bedingten Ausbau des Infrastruktur- und Kulturangebots erzielte Verbesserung der Lebensqualität der Einwohner wirkt sich wiederum positiv auf deren Einstellung gegenüber der weiteren touristischen Erschließung aus (Woo, E., H. Kim und M. Uysal, 2015[44]).
Kasten 3.7. Tage der Industriekultur am Wasser: Das industrielle Erbe hervorheben und zugleich die MRH einen
Bei den Tagen der Industriekultur am Wasser in der Metropolregion Hamburg handelt es sich um eine alle 2 Jahre organisierte Veranstaltung, die an 2 Tagen in der gesamten Metropolregion stattfindet. Sie wurde 2011 ins Leben gerufen, um die Industriedenkmäler an den Wasserstraßen der Region zu feiern. 2017 nahmen 131 Denkmäler an 68 Standorten in der ganzen MRH teil, darunter Museen, Werften, Häfen und viele andere. Die regionalen Industriekulturrouten mit 20-25 Stationen der Industriekultur in den Gemeinden Lauenburg, Neumünster und Schwerin wurden im Rahmen der Großveranstaltung zusätzlich beworben.
Die Tage der Industriekultur am Wasser dienen nicht nur dazu, das industrielle Erbe der Region aufzuwerten – sie machen auch von der Elbe und ihren Zuflüssen und Kanälen als verbindendes Element Gebrauch, um die gemeinsame Wirtschaftsgeschichte hervorzuheben. Über 18 000 Besucher nahmen im Jahr 2017 an dem Festival teil, das damit eine gute Gelegenheit ist, den Einwohnern andere Teile der Metropolregion näherzubringen und die Region durch das gemeinsame kulturelle Erbe begreiflich zu machen.
Quelle: Metropolregion Hamburg (o.J.[45]), „Industriekultur am Wasser“, http://metropolregion.hamburg.de/industriekultur.
Den Tourismus als Motor für die Regionalentwicklung nutzen
Damit eine Strategie für nachhaltige und ausgewogene Regionalentwicklung, die auf Tourismus und kulturelle Attraktivität setzt, Erfolg haben kann, sind Maßnahmen auf zwei Gebieten erforderlich: Zum einen muss die Anbindung der Region verbessert werden, zum anderen bedarf es einer gezielten Markenstrategie. Beides ist entscheidend, um die Metropolregion Hamburg für Touristen attraktiv zu machen. Die bereits in der Region vorhandenen Tourismusmarken sind tief verwurzelt und in ihren jeweiligen Markenpflege- und Kommunikationsbemühungen erfolgreich. Hierzu zählen Ostsee, Nordsee, Hamburg, Lübeck, Lüneburger Heide sowie andere Städte und Gebiete. Ein gemeinsames Tourismusmarketing kann eine klare Botschaft aussenden und die Sichtbarkeit der Region erhöhen. Allerdings stellen die zahlreichen Akteure im Bereich des Tourismus möglicherweise auch eine Herausforderung für eine gemeinsame Strategie oder Markenentwicklung dar. Ein gemeinsames Tourismuskonzept auf Ebene der Metropolregion muss mit Verbesserungen der regionalen Verkehrsanbindung Hand in Hand gehen, damit Besucher die ganze MRH durchgängig entdecken können.
Gegenwärtig ist der Tourismus ungleichmäßig auf die MRH verteilt (Abbildung 3.12): Die Freie und Hansestadt Hamburg beherbergt mit über 6 Millionen mehr Besucher als jeder andere Landkreis bzw. jede andere kreisfreie Stadt in der Metropolregion (in Fremdenverkehrsbetrieben mit mindestens neun Betten). Allerdings macht die fragmentierte Tourismusstruktur in den Landkreisen mit vielen Kleinbetrieben einen nuancierteren Blick auf den Fremdenverkehr in der Region erforderlich. Einige Küstengebiete im sogenannten zweiten Ring der Region sind touristisch sehr erfolgreich (so hat z.B. der Landkreis Cuxhaven unter Berücksichtigung aller Unterkunftsarten 2017 über 6,8 Mio. Übernachtungen ausgewiesen), ebenso wie andere Orte mit besonderen Natur- bzw. Kulturgütern. Die Übernachtungszahlen in der gesamten MRH liegen sogar deutlich über denjenigen in Hamburg (25,2 Millionen gegenüber 13,6 Millionen im Jahr 2017). Der Tourismus hat in der ganzen Metropolregion zugenommen, wobei die Gesamtzahl der Übernachtungsgäste von 2013 bis 2017 um 16,1% gestiegen ist. In Anbetracht des zunehmenden Besucherandrangs in der Kernstadt Hamburg bieten sich Möglichkeiten, dieses Wachstum in die Gesamtregion zu lenken. Hierfür könnten unter Nutzung der Marke MRH verschiedene Routen ausgearbeitet und Teilregionen beworben werden, wie dies beispielsweise in den Niederlanden mit dem Konzept HollandCity erfolgt ist (Kasten 3.8). Eine weitere Möglichkeit wäre, Touristen in Küstenregionen ergänzende Pauschalreisen in Städte oder andere Gebiete von ökologischem Interesse anzubieten. Der größte Anstieg bei den Fremdenverkehrszahlen im Zeitraum 2013-2017 wurde mit 22,3% in Schleswig-Holstein verzeichnet. Dies lässt den Schluss zu, dass Touristen ein hohes Interesse an Gegenden außerhalb der Kernstadt Hamburg haben, vor allem an den Küstengebieten von Nord- und Ostsee. Diese Dynamik lässt sich nutzen, um die Fremdenverkehrszahlen in anderen Teilen der Metropolregion Hamburg noch weiter zu steigern.
Kasten 3.8. HollandCity
Den Tourismus durch sogenannte Distrikte und Themenrouten auf die ganzen Niederlande ausdehnen
Da der Tourismus in den Niederlanden in den vergangenen Jahren zugenommen hat, hat die für die Markenpflege und Vermarktung der Niederlande auf nationaler und internationaler Ebene zuständige NBTC Holland Marketing ein Konzept entwickelt, um dieses Wachstum auf das ganze Land auszudehnen. Das Konzept HollandCity zielt darauf ab, den Fremdenverkehr nach dem Motto „Das Bekannte fördern, das Neue einführen“ auf alle Jahreszeiten und das ganze Land zu verteilen (NBTC Holland Marketing, o.J.[46]). Im Rahmen dieses Konzepts werden weniger bekannte Attraktionen und Gebiete jenseits der großen Zentren in den Fokus gerückt und die bereits populären Destinationen und Städte weiter beworben, ohne jedoch den Tourismus dort zu konzentrieren.
HollandCity stellt die Niederlande als große Metropole mit drei unterschiedlichen Distrikten und verschiedenen Themenrouten dar, die in Form eines imaginären U-Bahn-Netzes erkundet werden können. Die Themenrouten verbinden verschiedene Orte im ganzen Land durch ein gemeinsames Thema, wie Van Gogh, Hansestädte, Blumen und holländische Küche, um nur einige Beispiele zu nennen (NBTC Holland Marketing, o.J.[46]). So können Touristen beispielsweise dazu inspiriert werden, abgesehen von Amsterdam weitere Landesteile kennenzulernen, indem sie Van Goghs Verbindungen mit der Region um Arnheim oder Brabant erkunden.
Die überschaubare Größe der Niederlande und die guten öffentlichen Verkehrsverbindungen zwischen den verschiedenen Orten auf den einzelnen Themenrouten sind wesentliche Erfolgsfaktoren. Neben den Distrikten und den Themenrouten helfen interessante Veranstaltungen dabei, die Touristen über das ganze Land zu verteilen und auch in der Nebensaison Besucher anzulocken. 2016 z.B. stand „Hieronymus Bosch 500“ im Mittelpunkt des touristischen Marketings, mit einem ganzjährigen Programm rund um den 500. Todestag des Künstlers. 2017 wurde das Themenjahr Von Mondrian bis Dutch Design beworben. Bisher sind elf der zwölf holländischen Provinzen an dem Konzept beteiligt und NBTC soll mit den Provinzbehörden und Marktbetreibern zusammenarbeiten, um in den kommenden beiden Jahren weitere Themenrouten einzuführen (OECD, 2018[47]).
Quelle: NBTC Holland Marketing (o.J.[46]), „HollandCity”, https://www.nbtc.nl/en/homepage/holland ‑marketing/hollandcity.htm; OECD (2018[47]), OECD Tourism Trends and Policies 2018, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/tour-2018-en.
Die Entwicklung von 2013 bis 2017 zeigt außerdem, dass der prozentuale Anteil der Übernachtungen nur in Hamburg stärker gestiegen ist als der Anteil an der Gesamtzahl der Touristen, wohingegen die in den anderen drei Bundesländern gelegenen Teile der MRH einen größeren prozentualen Anstieg der Gesamtzahl der Touristen als der Übernachtungen verzeichneten (Abbildung 3.13). Die MRH hat begonnen, Tagesausflüge unter dem Slogan #einfachmalraus zu vermarkten, bei dem Tagestouren – oftmals im Grünen – in der ganzen MRH beworben werden. Dieser Trend hin zu Tagesausflügen und Tagestourismus ließe sich noch stärker nutzen, wenn die Verkehrsverbindungen in der MRH verbessert würden. Dies hätte zudem den Vorteil, den Zusammenhalt der Region zu stärken und sie für ihre Einwohner durchlässiger zu machen.
Stadt-Land-Verbindungen stärken, um die Lebensqualität aller Einwohner der MRH zu verbessern
Der Erfolg der Metropolregion Hamburg als attraktiver und nachhaltiger Ort zum Arbeiten, Leben und Investieren hängt zum großen Teil von der Lebensqualität in der Region ab. In diesem Zusammenhang spielen einerseits greifbare Maßnahmen wie die Bereitstellung von Wohnraum und Mobilität eine große Rolle, andererseits können weitere Aspekte wie subjektives Wohlergehen und Kulturangebote die regionale Identität fördern. Dies kann Ansporn sein, Politik auf Ebene der Metropolregion zu gestalten.
Das Potenzial des Tourismus für eine ausgewogene Entwicklung nutzen
Die internationale Sichtbarkeit der MRH würde durch eine stärkere Zusammenarbeit bei Markenentwicklung und Marketing im Tourismussektor erhöht. Die Freie und Hansestadt Hamburg nimmt in der Metropolregion zwei verschiedene Rollen ein. Zum einen wird die Stadt als Konkurrent um Ressourcen, zum anderen als Magnet für Besucher, Talente und Investitionen betrachtet. Die Region sollte sich ihre Heterogenität zunutze machen und Hamburg als Einstieg nutzen, um das Interesse der Touristen an der restlichen Region zu wecken. Insbesondere sollte die MRH auf den Stärken aufbauen, die eine solch heterogene Region im Bereich des Fremdenverkehrs mit sich bringt, und die Touristen auf die gesamte Region verteilen. Das Wechselspiel zwischen städtischen und ländlichen Gebieten kann insofern eine Stärke sein, als eine gemeinsame Vermarktung der Attraktionen in und um Hamburg, von den Küstengebieten bis zur Kernstadt Hamburg, Touristen dazu bringen kann, neue Orte zu entdecken und ihren Aufenthalt in der Region zu verlängern. Gleichzeitig kann die Stärkung des Fremdenverkehrssektors in der gesamten Region das Potenzial für ein nachhaltiges und inklusives Wachstum erhöhen, wenn KMU besonders gefördert werden, um die jeweilige lokale Wirtschaft anzukurbeln und die unternehmerische Tätigkeit zu unterstützen.
Um die Aufmerksamkeit und das Interesse der Touristen für die gesamte Region zu wecken, kann das historische und natürliche Erbe genutzt werden, um Teilräume und Themenrouten zu entwickeln. So können etwa die Geschichte der Hanse, verschiedene Küstengebiete, Wildtier- oder Biosphärenreservate als Alleinstellungsmerkmale dienen, um unterschiedliche Besuchergruppen anzusprechen. Vor allem die gemeinsame Kulturgeschichte der Hanse steht international immer noch als bekanntes Symbol für die Region. Darauf aufbauend ließe sich ein gemeinsames touristisches Konzept entwickeln. Bereits existierende Veranstaltungen, die dieses Erbe fördern, könnten genutzt und ausgeweitet werden – z.B. Museen und Veranstaltungen in verschiedenen Städten sowie Initiativen wie „Butter bei die Fische“, kulinarische Stadtführungen mit einem gemeinsam ausgearbeiteten Kern, die in allen sieben Hansestädten angeboten werden (Buxtehude, Hamburg, Lübeck, Lüneburg, Stade, Uelzen und Wismar). Von den Teilräumen ausgehend können Routen ausgearbeitet werden, auf denen die Touristen verschiedene Aspekte der gemeinsamen Geschichte oder das natürliche Erbe der Region entdecken können. Dieser Ansatz könnte auch noch auf weitere Teile Norddeutschlands außerhalb der MRH oder auf das Dreieck Hamburg-Kopenhagen-Berlin ausgeweitet werden. Damit ein solches Konzept funktionieren kann, müssen Mobilität und Anbindung in der gesamten Region verbessert werden. Entsprechend sollten der Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs und einheitliche Tarifstrukturen in der gesamten Region vorrangige Ziele sein, um ihre Durchlässigkeit zu maximieren und den Fremdenverkehr zu stärken.
Die MRH würde von einem Konzept profitieren, das Fremdenverkehr, Mobilität und ökologische Nachhaltigkeit in der gesamten Region miteinander verknüpft. Ein solches Konzept ist von grundlegender Bedeutung, um die oben genannten Handlungsfelder mit der Flächennutzungspolitik zu verzahnen. Ein Beispiel für ein Konzept, bei dem verschiedene Politikbereiche horizontal und verschiedene Akteure vertikal eingebunden sind, ist der grenzüberschreitende Sustainable Regional Tourism and Mobility Plan entlang der Donau. Die Erarbeitung eines entsprechenden Konzepts inklusive Einführung einer Touristenkarte für den regionalen Nahverkehr kann einerseits Besucher dazu bringen, ihren Aufenthalt in der MRH zu verlängern, und andererseits den Zugang zu ländlichen Gebieten verbessern sowie die Mobilität nachhaltiger gestalten.
Maßnahmen anhand von Indikatoren des subjektiven Wohlergehens entwickeln und überprüfen
Das subjektive Wohlergehen kann als Indikator genutzt werden, um die Politik in der MRH stärker auf eine inklusivere Definition gleichwertiger Lebensverhältnisse auszurichten. Gemäß dem deutschen Grundgesetz ist es wichtig, auf gleichwertige Verhältnisse in ländlichen und städtischen Gebieten hinzuarbeiten. Subjektive Indikatoren des Wohlergehens können eine Messgröße der Lebensqualität liefern, die zugleich Unterschiede in Bezug auf Infrastruktur und Dichte zwischen städtischen und ländlichen Gebieten berücksichtigt. Zudem können solche Indikatoren einen Beitrag dazu leisten, die Lebensqualität für alle Einwohner der MRH zu verbessern. Für die Messung regionaler Ungleichheiten in Bezug auf das Wohlergehen sind granulare Daten zur Selbsteinschätzung der Lebenserfahrungen erforderlich, die ein vollständigeres Bild des Wohlergehens bieten als die bestehenden objektiven Daten zu den Lebensbedingungen der Menschen. Eine attraktive natürliche Umgebung kann zu höheren Preisen der umliegenden Häuser und zu interregionaler Zuwanderung führen und die individuelle Lebenszufriedenheit steigern (OECD, 2014[48]). Allein anhand von objektiven Daten lässt sich die Umweltqualität jedoch nicht messen. Im Hinblick auf Arbeitszufriedenheit, Sicherheitsempfinden (z.B. in öffentlichen Verkehrsmitteln), bürgerschaftliches Engagement, die Nähe zu Ämtern und das Vertrauen in die örtlichen Behörden können große Unterschiede zwischen den verschiedenen Gebieten einer Region bestehen. Daher könnten Daten des subjektiven Wohlergehens auch ergänzend als weitere Informationsquelle für objektiv messbare Bereiche dienen.
Den Zugang zu Kulturstätten in der ganzen Metropolregion erleichtern
Der Zugang zu Kulturgütern in der ganzen MRH kann auch die Durchlässigkeit und den Zusammenhalt der Region für ihre Einwohner steigern und gleichzeitig ihre Attraktivität für Fachkräfte erhöhen. Regionen mit einem hochwertigen Kulturangebot können Arbeitskräfte mit einem hohen Humankapitalniveau anziehen (Falck, O., M. Fritsch und S. Heblich, 2011[49]). Die Verbesserung des Zugangs zu Kulturstätten in der gesamten MRH könnte den Gemeinsinn stärken und zu einer gemeinsamen regionalen Identität beitragen, die allen Einwohnern das Gefühl gibt, dass sie durch die Metropolregion etwas zu gewinnen haben. Dazu könnte gehören, den Einwohnern der MRH den Zugang zu den kulturellen Einrichtungen Hamburgs zu erleichtern und stärker auf die verschiedenen Kulturangebote in der gesamten Metropolregion aufmerksam zu machen. Die MRH könnte somit darauf hinarbeiten, eine gemeinsame räumliche Identität zu entwickeln – und durch Förderung von Kulturereignissen, die außerhalb der Kernstadt Hamburg stattfinden und mit der Identität der Metropolregion verknüpft werden, zugleich Raum für individuelle Identitäten lassen.
Schlussbetrachtung: eine ganzheitliche Strategie zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung für alle Menschen in der MRH
Die Verzahnung von Wohnungsbau, Verkehrs- und Raumplanung sowie wirtschaftlicher Entwicklung ist ein Schlüsselfaktor für eine nachhaltige regionale Entwicklung in der MRH. Um die hohe Lebensqualität der MRH nachhaltig zu sichern und das Potenzial der Region voll auszuschöpfen, hochqualifizierte Fachkräfte, Unternehmen, Einwohner und Touristen anzulocken, kann die Metropolregion Hamburg Handlungsfelder der Politik miteinander verknüpfen, die sich auf die Lebensqualität auswirken. Wird das Potenzial der MRH als regionale Organisation voll ausgeschöpft, um eine abgestimmte Regionalpolitik zu betreiben, so kann dies die Lebensqualität der Einwohner verbessern. In allen in diesem Kapitel untersuchten Politikfeldern können Zusammenarbeit und Integration metropolregionweit noch gesteigert werden. Wohnungsbau, ökologische Nachhaltigkeit, Mobilität und Tourismus beeinflussen sich gegenseitig und müssen so gesteuert werden, dass die Vorteile des Ballungsraums maximiert und auf die ganze Metropolregion verteilt werden.
Die durch den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Teilen der MRH und unterschiedlichen Flächennutzungen verursachten Ineffizienzen sollten aufgegriffen und Verständigungslösungen gesucht werden. Um die Konkurrenz zwischen den verschiedenen Akteuren innerhalb der MRH zu beenden, bedarf es stärkerer Abstimmung und eines Verständnisses der MRH als zusammenhängender Region. Die Durchlässigkeit der Region bei Verwaltungsaufgaben und in Bezug auf den Verkehr sollte Priorität erhalten, um die Kohärenz der Region zu stärken und die Verwaltungsstrukturen auf die erlebte Realität der Einwohner abzustimmen, die über die Verwaltungsgrenzen der MRH hinweg leben, pendeln und Sozialkontakte pflegen. Dies könnte durch Ausweitung des regionalen E‑Government-Angebots und Einführung eines gemeinsamen MRH-Tarifs erfolgen.
Die Metropolregion Hamburg ist als Kooperationsverbund in der vorteilhaften Lage, den Landkreisen und Gemeinden Fachwissen anbieten zu können und zugleich einen Blick für die Region als Ganzes zu bewahren. Die MRH kann auf dem bereits vorhandenen Fachwissen aufbauen, um umfassende Instrumentarien zu entwickeln, damit Gemeinden und Landkreise den demografischen Wandel in ihrer Region nachhaltig gestalten können.
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[18] Senat Hamburg (2016), Vertrag für Hamburg – Wohnungsneubau. Fortschreibung der Vereinbarung zwischen Senat und Bezirken zum Wohnungsneubau, https://www.hamburg.de/contentblob/3460004/2b4f64de80bb7f534a0e4c78d8a1b81b/data/vertrag-fuer-hamburg.pdf.
[36] Senat Hamburg (2015), Hamburger Klimaplan, Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft, Drucksache 21/2521, https://www.hamburg.de/contentblob/4658414/b246fbfbbf1149184431706972709508/data/d-21-2521-hamburger-klimaplan.pdf.
[17] Senat Hamburg (2011), Vertrag für Hamburg – Wohnungsneubau. Vereinbarung zwischen Senat und Bezirken zum Wohnungsneubau, https://www.hamburg.de/contentblob/3512042/00c53036a511cd01a9113c37beecf5dd/data/vertrag-wohnungsneubau.pdf.
[22] Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein (2018), Hochbautätigkeit und Wohnungsbestand in Hamburg 2017, Hamburg, https://www.statistik-nord.de/fileadmin/Dokumente/Statistische_Berichte/arbeit_und_soziales/F_II_1_2_4_j_H/F_II_1_2_4_j17_HH_Kor.pdf.
[35] UNESCO (o.J.), Biosphere Reserves – Learning Sites for Sustainable Development, http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/.
[28] Verband Region Rhein-Neckar (2013), Einheitlicher Regionalplan Rhein-Neckar – Plansätze und Begründung, https://www.m-r-n.com/projekte/einheitlicher-regionalplan/erp-plansaetzeundbegruendung.pdf.
[5] Walberg, D., T. Gniechwitz und M. Halstenberg (2015), Kostentreiber für den Wohnungsbau Untersuchung und Betrachtung der wichtigsten Einflussfaktoren auf die Gestehungskosten und auf die aktuelle Kostenentwicklung von Wohnraum in Deutschland, Arbeitsgemeinschaft für zeitgemäßes Bauen e.V, http://www.arge-ev.de.
[44] Woo, E., H. Kim und M. Uysal (2015), “Life satisfaction and support for tourism development”, Annals of Tourism Research, Vol. 50, S. 84-97, http://dx.doi.org/10.1016/j.annals.2014.11.001.