Aprovechar plenamente la información exhaustiva de distintas fuentes ayudará al IMSS a formular estrategias a la medida con el fin de mejorar sus resultados en materia de contratación al tiempo que presta servicios rentables a sus beneficiarios. En vista del potencial que ofrece la digitalización de los procesos de adquisiciones, este capítulo explora cómo el IMSS podría aprovechar aún más las herramientas informáticas existentes para aumentar la eficiencia general de su sistema de contratación. Además, este capítulo analiza cómo la inteligencia sobre adquisiciones podría apoyar al IMSS en la ejecución de sus estrategias. Por último, se estudia cómo el IMSS podría evidenciar aún más el valor agregado y el efecto de sus estrategias de contratación.
Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
Capítulo 3. Contar con información exhaustiva para sustentar las decisiones de contratación pública en el IMSS
Abstract
Los datos estadísticos correspondientes a Israel son suministrados por las autoridades israelíes competentes y bajo su responsabilidad. El uso de esos datos por parte de la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Oriental y los asentamientos israelíes en Cisjordania conforme a los términos del derecho internacional.
Como toda área de política pública, la contratación se rige por un marco regulador específico que incluye un conjunto de normas que deben acatar todos los organismos contratantes. Sin embargo, el marco legislativo en sí mismo no les brinda a esas entidades los medios para asegurar un gasto público eficiente y eficaz. Para hacerlo, además de las disposiciones legislativas y los manuales, los funcionarios de contratación deben contar con información disponible de diversas fuentes para diseñar estrategias específicas que garanticen resultados eficientes. Esto no es menos primordial en las adquisiciones para los servicios de salud. De hecho, el gasto eficiente mediante prácticas acertadas de contratación pública brinda la oportunidad de mejorar la cantidad y calidad de los productos y servicios de salud, y garantizar su entrega y prestación oportunas. La información para definir las estrategias de contratación y medir el funcionamiento del sistema podría ser proporcionada por un entorno tecnológico propicio. Por lo tanto, en este capítulo se evaluará el grado en que la digitalización del sistema de contratación del IMSS contribuye a su eficiencia total. Además, también se identificarán oportunidades para consolidar la recopilación, estructuración y uso de la información relacionada con las adquisiciones en las diferentes etapas del ciclo de contratación. El análisis se refiere asimismo a las recomendaciones de la OCDE expuestas en el estudio anterior sobre el IMSS, incluyendo las que se refieren a su sistema de compras electrónicas (OECD, 2013[1]). Por lo tanto, se evaluará la implementación y el efecto de las distintas recomendaciones de la OCDE.
Digitalizar la contratación para aumentar la eficiencia
Para simplificar aún más las operaciones de contratación, el IMSS podría aprovechar los sistemas de información internos y externos
En vista de los enormes volúmenes de dinero que implica la contratación pública, y al reconocer los beneficios de hacerlo en forma electrónica, muchos países (de la OCDE y no miembros) han creado sistemas de contratación electrónica en los últimos años. Estos sistemas pueden simplificar considerablemente la forma en que se realizan las adquisiciones, reducir el desperdicio y ofrecer mejores resultados en este rubro (European Commission, 2016[2]).
La contratación electrónica es el uso de las tecnologías digitales para sustituir o rediseñar los procedimientos en papel a lo largo del proceso de contratación. Es una herramienta eficaz para aumentar la transparencia, facilitar el acceso a las licitaciones públicas, mejorar la eficiencia al automatizar tareas, reducir la interacción directa entre los funcionarios de contratación y las empresas, aumentar la divulgación y fomentar la competencia. La Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública insta a los países para que mejoren los sistemas de contratación pública aprovechando las tecnologías digitales para apoyar la innovación adecuada de las compras electrónicas en el ciclo de contratación (OECD, 2015[3]). Un sistema de compras electrónicas que funcione bien impulsará los otros pilares de un sistema sólido de contratación pública. Es un instrumento decisivo para generar información que sustente las decisiones futuras de contratación pública.
La digitalización del proceso de contratación incluye dos aspectos principales: (1) digitalizar las plataformas externas que anuncian los procesos de licitación, y (2) digitalizar los sistemas internos que respaldan las actividades de contratación en su totalidad, incluida la preparación de licitaciones y la gestión de contratos hasta su terminación. Como se muestra en el Cuadro 3.1, todos los países de la OCDE tienen sistemas de compras electrónicas con distintas funcionalidades que abarcan el ciclo completo.
Cuadro 3.1. Oferta de funcionalidades de la contratación electrónica
Fuente: (OECD, 2017[4])
Es menor el número de países que tienen sistemas de compras electrónicas que abarquen todo el ciclo de contratación, incluida la presentación de ofertas, la gestión de contratos o la entrega de facturas. Sin embargo, una mayor digitalización del proceso de contratación puede influir en la productividad de los proveedores al ahorrar tiempo y costos, sirviendo así como un incentivo comercial (EBRD, 2015[5]). También podría influir en la productividad interna, uno de los cinco objetivos del programa institucional del IMSS para 2014-2018, al automatizar las tareas administrativas repetitivas.
En México, la Secretaría de la Función Pública (SFP) es responsable de implementar el sistema federal de compras electrónicas, CompraNet. El sistema se introdujo en 1996, y es objeto de mejoras continuas. El uso de CompraNet es obligatorio en virtud de las dos leyes de contratación pública: la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las mismas (LOPSRM) y de sus respectivos reglamentos: Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (RLAASSP) y el Reglamento de la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las mismas (RLOPSRM). Los objetivos de CompraNet son:
Contribuir a homologar las políticas de contratación pública en la administración pública federal.
Promover la transparencia en el proceso de contratación.
Generar la información necesaria para la planeación, programación y presupuestación adecuada de las actividades de contratación pública.
Aunque todas las funcionalidades de CompraNet apoyan estos objetivos, la presentación electrónica de las ofertas brinda beneficios en múltiples aspectos. La presentación de ofertas electrónicas facilita el análisis de datos y la recuperación de información. Como se describe en el Cuadro 2.1, CompraNet incluye esta funcionalidad; sin embargo, en virtud del artículo 26 de la LAASSP, no es obligatoria. Los organismos contratantes pueden decidir si permiten la presentación electrónica o no, y pueden solicitar a los agentes económicos que presenten sus ofertas en papel, vía electrónica o en ambos formatos (procedimiento mixto o híbrido).
Cuando las ofertas se presentan en forma mixta o en papel, los organismos contratantes deben organizar juntas de aclaraciones y sesiones para la apertura de ofertas, que implican la presencia física de todos los licitantes. Por otro lado, en el caso de procesos electrónicos, los licitantes pueden participar virtualmente, lo que reduce los costos directos tanto para los organismos contratantes como para los proveedores en cuanto a la organización y asistencia a esas juntas obligatorias. Parte de la información de las licitaciones electrónicas, como los precios, también se puede integrar automáticamente al Sistema de Abasto Institucional del IMSS, el SAI. Cuando el IMSS recibe ofertas en papel, los funcionarios del Instituto registran manualmente el mínimo de información en el SAI. Este proceso manual implica el riesgo de que un error afecte la calidad de los datos y dañar la calidad y eficiencia del sistema.
Según datos proporcionados por la SFP en 2016, menos de la mitad de las ofertas se presentaron electrónicamente (46%), lo que representa 59% en cuanto al volumen de contratación. En los últimos cinco años ha habido un aumento notable en el uso de procedimientos electrónicos completos, de 7% en 2012 a 46% de los procedimientos en 2016. Aunque los procedimientos mixtos disminuyeron de 2012 a 2015, cabe señalar que esta disminución no solo favoreció los procedimientos electrónicos, sino también los efectuados en papel (Gráfica 3.1).
Gráfica 3.1. Porcentaje de ofertas para contratación por formato de presentación
Fuente: Datos proporcionados por la SFP.
Entre las dificultades que se suelen identificar al poner en marcha un sistema obligatorio de contratación electrónica integral se encuentran las objeciones de las partes interesadas (EBRD, 2015[5]). Estas incluyen objeciones del sector privado relacionadas con preocupaciones por la falta de conectividad remota, el bajo nivel de conocimientos informáticos, la seguridad de los datos, etc. Sin embargo, a pesar de la tasa de penetración de internet en México (alrededor de 56% de la población en 2006), (Internet World Stats, 2016[6]), los representantes del sector privado entrevistados durante la misión investigadora indicaron expresamente su preferencia por los procedimientos electrónicos, al tiempo que señalaban los posibles problemas al cargar documentos pesados. Si el IMSS toma en cuenta estas opiniones, podría beneficiarse al promover la presentación electrónica de sus procedimientos de contratación, no solo para eliminar los costos del papeleo burocrático, sino también para mejorar la calidad de los datos al apoyar las decisiones futuras de contratación pública.
Con mayor información electrónica, el IMSS podría aprovechar los beneficios de la integración directa con sus sistemas informáticos internos. Estos sistemas se utilizan principalmente para gestionar el ciclo de contratación, en particular la fase previa a la licitación y de gestión de contratos. A menudo se basan en herramientas de Planeación de Recursos Empresariales (PRE), utilizados no solo para actividades de contratación, sino para gestionar recursos humanos, finanzas y otras áreas, lo que garantiza una mayor visibilidad, procesos automatizados, mayor eficiencia y productividad. Sin embargo, al ser soluciones estándar, estos sistemas podrían adaptarse para adecuarlos a estrategias y contextos legislativos específicos. En el Cuadro 3.2. se describen los beneficios de un sistema de información eficaz para las actividades de contratación.
Cuadro 3.2. Beneficios de un sistema informático sólido
Fuente: Adaptado de (Australian Government,(n.d.)[7]).
El IMSS tiene dos métodos para gestionar las actividades de contratación: el Sistema de Abasto Institucional (SAI) y el sistema de Planeación de Recursos Institucionales (PREI). El SAI se creó en 1997 y se implementó en 2000 para apoyar las actividades de contratación del IMSS. El PREI es la plataforma que utiliza el IMSS para gestionar la información presupuestaria y financiera.
Conforme a su estrategia de modernización técnica, en 2008 el IMSS decidió incorporar módulos del SAI al PREI. Esta migración permitiría aumentar la eficiencia del sistema y tener visibilidad completa de las actividades de contratación y de los aspectos presupuestarios (Gráfica 3.2).
Gráfica 3.2. Funcionalidades del nuevo SAI
Fuente: Información proporcionada por el IMSS.
Hacer más para que los sistemas informáticos del IMSS coincidan con sus estrategias de contratación actuales
El IMSS solía tener otra herramienta informática para realizar algunos procesos de contratación: la Bolsa Única de Ofertas (BUO). Era utilizado por las delegaciones y las Unidades Médicas de Alta Especialidad (UMAE) para atender las necesidades inmediatas basadas en la autorización previa del nivel central. Esas necesidades inmediatas podían incluir el incumplimiento de un proveedor, licitaciones no exitosas o necesidades excepcionales imprevistas. Los posibles proveedores interesados debían registrarse en esta plataforma y proporcionar información sobre las categorías de bienes y servicios que podían suministrar, así como las condiciones de compra. Para aumentar la eficiencia del sistema y reducir duplicaciones, el último estudio de la OCDE recomendaba al IMSS mejorar la BUO integrándola a CompraNet (OECD, 2013[1]). Sin embargo, el IMSS no logró realizar la integración por el costo de las modificaciones tecnológicas requeridas. En cambio, el IMSS investigó más a fondo sobre la eficiencia del sistema y decidió dejar de utilizar la plataforma BUO en 2014. El Instituto se dio cuenta de que el sistema no promovía la competencia ni alentaba a los proveedores a que presentaran sus mejores ofertas, ya que sabían que las entidades del IMSS no se arriesgarían a una interrupción del suministro. Los proveedores solían fijar precios de referencia altos que perjudicaban la eficiencia del sistema.
A raíz de esta decisión, el IMSS introdujo un nuevo proceso llamado “Compras locales”. El principal objetivo de este esquema es determinar las condiciones y características que deben acatar las UMAE y las delegaciones al llevar a cabo un procedimiento de contratación. A diferencia de la BUO, el esquema de compras locales debe realizarse por medio de CompraNet y requiere la validación del presupuesto por parte del área central.
Como las herramientas informáticas deben apoyar los objetivos estratégicos de las instituciones, el IMSS podría beneficiarse de proseguir el análisis de su sistema de información para evaluar si respalda sus estrategias de contratación. Por ejemplo, el IMSS podría evaluar si las funciones actuales de sus sistemas coinciden con sus prácticas de contratación diarias.
Aunque la integración de los módulos del SAI al PREI y el proceso de Compras locales son una mejora evidente para el IMSS, podría perfeccionarse para que cumpla con las mejores prácticas internacionales y concuerde con el marco jurídico para la contratación. Por ejemplo, para evaluar las proposiciones, el artículo 36 de la LAASSP solo permite el método de “pasar o fracasar” o criterio binario, si no es posible utilizar los mecanismos de evaluación de puntos y porcentajes. Sin embargo, el nuevo sistema está creado para apoyar procesos de contratación que solo utilicen el método binario.
Además, el sistema actual solo incluye secciones sobre los precios presentados por los licitantes. No permite la entrada de puntos asociados a otros criterios (técnicos, ambientales, etc.) ni las ponderaciones relacionadas con cada criterio. Esto impide que los funcionarios de contratación utilicen otros métodos de evaluación para efectuar un análisis exhaustivo de las proposiciones basado en criterios de adjudicación múltiple. Esta limitación del sistema actual se mantiene en el nuevo sistema que integra los módulos del SAI al PREI, lo que perjudica la eficiencia general del sistema de contratación. El IMSS debería procurar que su sistema de información y marco jurídico concuerden, lo que permitiría a los funcionarios de adquisiciones utilizar el método de evaluación más adecuado (criterios de adjudicación, sus ponderaciones y método de puntuación), el cual respaldará una mayor eficiencia del sistema de contratación.
Es decisivo contar con un proceso automatizado para garantizar la eficiencia del sistema y aumentar la productividad de los distintos interesados que participan en el proceso de contratación; sin embargo, para beneficiarse de la automatización, es necesario informar a los interesados sobre las etapas del proceso. Posterior al procedimiento de licitación y la notificación de contratos, el nuevo sistema no informa de manera automática a las Áreas Requirentes sobre la disponibilidad de los contratos. Eso significa que las Áreas Requirentes deben verificar periódicamente para saber si los contratos están disponibles a fin de emitir sus órdenes de compra. Esto socava la productividad y eficiencia del sistema.
Por otra parte, aunque el IMSS creó una interfaz web específica para proveedores, el sistema tampoco incluye una notificación automática que alerte a los proveedores sobre la emisión de órdenes de compra. De enero a septiembre de 2017, el IMSS emitió un promedio de 3 081 órdenes de compra por día. De nuevo, los proveedores deben verificar periódicamente la interfaz web para asegurarse de que están al tanto de todas las órdenes de compra emitidas, lo que aumenta el riesgo de demoras en compras urgentes. El IMSS debería pensar en agregar las notificaciones a su sistema informático para los interesados pertinentes que participan en el proceso de contratación.
Además de las oportunidades adicionales en la gestión de licitaciones y la celebración de contratos, el sistema interno del IMSS también debe ser bastante flexible y capaz de expandirse para garantizar su utilidad en diferentes estrategias de contratación. Por ejemplo, las estrategias de contratación que identifican esquemas de arrendamiento en lugar de comprar podrían requerir normas contables distintas. No menos importante es adaptar el sistema interno a la estructura institucional de la función de contratación del IMSS.
Mejorar el intercambio de información interna sustentaría las estrategias de contratación del IMSS
La contratación se lleva a cabo en diferentes niveles: en el nacional, mediante compras consolidadas; en el central; y en las UMAE y delegaciones. Alrededor de 57.5% de las actividades de contratación del IMSS —aproximadamente USD 2.27 mil millones1— son efectuadas por las delegaciones y las UMAE. Aunque todas las entidades utilizan el mismo sistema, cada una tiene servidores exclusivos que proporcionan información a la base de datos central. Cuando los bienes y servicios no se adquieren conforme al esquema centralizado, cada entidad del IMSS lleva a cabo su propio procedimiento de contratación. En este sistema, los funcionarios de una entidad específica solo acceden a la información relacionada con las actividades de contratación que se realizan en el ámbito de su entidad. Si desean consultar las condiciones contractuales o los precios ofrecidos o pagados por otras entidades del IMSS, por ejemplo, los funcionarios deben consultar la información en CompraNet, aunque dicha información tal vez ni siquiera esté disponible en esa plataforma. De hecho, como se analiza más adelante en este capítulo, los datos en CompraNet no siempre están homologados y rara vez son reutilizables.
Si compartieran información las distintas entidades del IMSS, ayudarían a las entidades descentralizadas a definir la estrategia de contratación más adecuada. El sistema de información interna tampoco incluye un modo de “solo lectura”, eso implica que, si la unidad central de adquisiciones da acceso a información sobre una entidad específica a funcionarios de otras entidades, los datos podrían modificarse. Sería útil permitir que todos los funcionarios que participan en las actividades de adquisiciones consulten la información sobre contratación en todo el IMSS en un modo de “solo lectura” para adaptar las estrategias de contratación, y asegurar prácticas uniformes en todas las entidades.
Además, los documentos de importancia fundamental, como los análisis de mercado realizados por cada delegación y UMAE —así como a nivel central—, no están integrados a los sistemas informáticos internos. Cada funcionario encargado de un procedimiento específico conserva los documentos en su propia computadora. Esto conlleva el riesgo de que, con el tiempo, se pierda información y se dupliquen esfuerzos por parte de entidades que realizan procedimientos de contratación similares. El IMSS podría pensar en crear una plataforma para compartir esa información entre funcionarios de contratación de diferentes niveles. El Recuadro 3.1 proporciona el ejemplo de un sistema de información creado en Francia en 2016 por Resah, un grupo de interés público que se propone apoyar el desempeño del sector salud.
Recuadro 3.1. Compartir información sobre las compras en Francia
Resah se propone apoyar el desempeño del sector salud mediante la consolidación de la demanda y la profesionalización del personal de compras. Tiene dos actividades principales: un organismo central de compras y un centro de conocimientos especializados. Al considerar que las herramientas informáticas pueden ser un recurso para el rendimiento operativo, en 2016 Resah creó una plataforma informática con cuatro módulos: 1) consolidación de la demanda, 2) estandarización, 3) gestión del desempeño e 4) intercambio.
El principal objetivo del módulo de intercambio es servir de plataforma de colaboración conjunta para los funcionarios de adquisiciones de las diversas entidades y hospitales que forman parte del grupo. Incluye tres espacios principales:
Comunicación: noticias, foros de intercambio.
Detalles de contacto: directorio conjunto, organigrama por servicio hospitalario, etcétera.
Trabajo: hojas de buenas prácticas, cuestionarios de satisfacción, intercambio de mejores prácticas.
Aparte de simplemente compartir datos sobre compras, este sistema de intercambio de información crea una comunidad de usuarios que intercambian ideas sobre mejores prácticas en materia de adquisiciones y ofrecen nuevas percepciones sobre las etapas estratégicas del ciclo de contratación, como la información necesaria para diseñar estrategias de contratación.
Fuente: Adaptado de (Resah, 2016[8]).
Utilizar la inteligencia sobre adquisiciones para ayudar al IMSS a implementar sus estrategias
Las actividades de contratación exitosas requieren equiparar la demanda con la oferta. El análisis de la demanda, también denominado análisis de necesidades, es el primer paso en la contratación. Sin embargo, no se limita a analizar la cantidad de bienes y servicios que se requieren; también se trata de entender las necesidades en cuanto al rendimiento y funcionalidades previstas. De hecho, la demanda que se orienta a las soluciones y no a los productos tiene posibilidades de mejorar la prestación de servicios públicos (capítulo 9).
Además, el análisis de la demanda debería ir a la par de un análisis de mercado sólido para identificar las características, capacidad y competencia del mercado de la oferta. Esto permitirá entender hasta qué punto el mercado puede satisfacer las necesidades de las entidades adquirientes (Gráfica 3.3). Estos dos pasos afectan el diseño de la licitación y el ciclo de contratación, ya que ambos configuran los documentos correspondientes. Por esta razón —conforme a las mejores prácticas internacionales— las entidades adquirientes deberían considerarlos como tareas estratégicas más que como tareas administrativas. Los análisis de la demanda y del mercado no deben centrarse solo en las ofertas de alto valor a nivel central, ya que son pasos necesarios para llevar a cabo los procedimientos de contratación que se efectúan en todos los niveles.
Gráfica 3.3. Funcionalidades del nuevo Sistema de Abasto Institucional
Fuente: (OECD, 2017[9]).
Para liberar el poder de las compras consolidadas, el IMSS podría captar mejor las necesidades descentralizadas
Las actividades de contratación del IMSS se llevan a cabo en tres niveles: local, por las delegaciones y las UMAE; central, cuando se totalizan las necesidades de las delegaciones y las UMAE; y nacional, al totalizar las necesidades del IMSS con las de otras entidades del sistema de salud mediante compras consolidadas. El análisis de la demanda generalmente se realiza durante un periodo de dos semanas y se basa solo en productos y servicios existentes y en las adquisiciones históricas. Las entidades descentralizadas deben identificar los productos y servicios incluidos en los seis catálogos internos derivados de los catálogos nacionales (cuadros básicos): medicamentos, material de curación, alimentos, diagnóstico auxiliar, instrumentos y equipos médicos, osteosíntesis y endoprótesis.
La Coordinación de Control de Abasto (CCA) es responsable de recopilar y analizar las necesidades de las UMAE y las delegaciones. Este análisis de la demanda incluye cinco pasos:
La CCA difunde directrices entre las delegaciones y las UMAE para determinar las necesidades y calcular la demanda basándose en el catálogo operativo universal de bienes y servicios terapéuticos y el calendario de actividades.
Las delegaciones y las UMAE informan sus necesidades por medio del sistema de compras interno, el Sistema de Abasto Institucional.
La CCA analiza y valida sus necesidades, identifica variaciones basadas en el consumo promedio validado y en el consumo real del año anterior.
La CCA informa a las delegaciones y las UMAE sobre las principales variaciones para que soliciten nuevas aclaraciones o hagan los ajustes necesarios antes de incluirlas en la versión definitiva.
La CCA consolida los requerimientos finales y analiza los productos y servicios que habrán de adquirirse mediante el esquema de compras centralizado. Los productos y servicios con características específicas, o que no se compran con frecuencia, serán adquiridos directamente por las entidades locales.
Teniendo en cuenta este análisis de la demanda, la unidad central de adquisiciones del IMSS decide el grado de totalización de necesidades en el Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (PAASS) (Gráfica 3.4). Estos pasos permiten completar el programa anual de adquisiciones.
Gráfica 3.4. Efecto del análisis de la demanda sobre la estrategia de contratación
Fuente: Información proporcionada por el IMSS.
El análisis de la demanda no refleja el resultado ni las funciones previstas, cada delegación y UMAE podría tener especificidades que necesitaran soluciones con características o funciones determinadas. Sin embargo, entender las necesidades específicas de las entidades descentralizadas, además de los productos o servicios requeridos, es fundamental para decidir el nivel de totalización. Esto ha sido un problema en algunas licitaciones consolidadas de medicamentos, en las que los diferentes requisitos de entrega les han impedido lograr sus objetivos generales.
Las compras consolidadas o los acuerdos de adquisiciones conjuntas totalizan las demandas de las diversas entidades. Esto les da mayor poder de compra y ofrece oportunidades para economías de escala y menores costos administrativos a las entidades que forman parte del acuerdo (Burns & Lee, 2008[10] y Nollet & Beaulieu, 2005[11]). El IMSS empezó las licitaciones consolidadas en 2011 con un asociado (SEDENA). Para 2016 participaban más de 40 asociados, lo que aumentó de manera espectacular y proporcional el efecto del ejercicio. Con el fin de lograr sus objetivos y su potencial para generar ahorros y reducir costos de transacción, el análisis de la demanda inicial debe complementarse con una evaluación más minuciosa de los requerimientos de las entidades públicas (Gráfica 3.5).
Gráfica 3.5. Cronología del proceso de compras consolidadas
Fuente: Información proporcionada por el IMSS.
Para beneficiarse de las compras consolidadas y la totalización de la demanda, conforme a las buenas prácticas aceptadas, es necesario tomar en cuenta varios criterios y parámetros:
Necesidades homogéneas: asegurarse de que las entidades tengan las mismas necesidades de productos y servicios en la licitación consolidada.
Situación financiera de cada asociado: incluir asociados con problemas financieros sería un riesgo para los proveedores, quienes luego podrían aplicar un recargo uniforme a todos los precios de los productos y servicios en la compra consolidada.
Opciones de entrega de cada asociado (tiempo, ubicación y cantidad): la presencia de varias opciones de entrega en un mismo contrato puede dificultar que se esclarezca el valor escalonado de una opción de entrega específica.
Sincronizar la compra: las fechas deben coincidir entre las entidades; eso significa que la fecha de inicio del contrato debe ser conveniente para todos.
En las compras consolidadas gestionadas por el IMSS no hay un proceso específico para elegir las entidades que habrán de ser parte del acuerdo. De hecho, cualquier entidad interesada en unirse a la compra consolidada puede hacerlo si cumple con los requisitos básicos: proporcionar la información requerida, tener necesidades importantes y proporcionar beneficios a la licitación. Sin embargo, no se hace ningún estudio posterior para analizar factores como las diferentes opciones de entrega o la situación financiera de las entidades que formen parte del acuerdo. Considerando que los proveedores deben establecer precios uniformes, algunas entidades tal vez tengan que pagar un recargo debido a los requerimientos específicos o la situación financiera de otras entidades. Como la misión primordial de las instituciones de salud es proporcionar acceso universal a la atención médica, el análisis de la situación financiera de los asociados no debería causar su exclusión. Sin embargo, las entidades deben ofrecer garantías para tranquilizar a los posibles proveedores. El IMSS debe revisar su metodología para las compras consolidadas a fin de incluir un análisis cuidadoso de los diferentes parámetros para aplicar medidas de mitigación si fuera necesario.
Interactuar mejor con los proveedores y entender sus capacidades ayudaría al IMSS a enfrentar los mercados concentrados
Además de reflejar la demanda interna, las estrategias de contratación y el diseño de las licitaciones también se definen a partir del conocimiento del mercado (Gráfica 2.3). Se necesitan canales de comunicación eficaces entre el sector privado y los funcionarios públicos encargados de las actividades de contratación por dos razones principales. Primera, permitirá que los posibles licitantes entiendan mejor las necesidades de la entidad; y, segunda, proporcionará a los funcionarios encargados de redactar o revisar las especificaciones técnicas una mayor comprensión de las capacidades del mercado (véase también el Capítulo 4. ).
En la contratación pública a menudo surgen asimetrías en la información, ya que es frecuente que los posibles proveedores tengan más información que la entidad contratante sobre sus costos, precios, tendencias del mercado, productos o servicios, y sus sustitutos. Por lo tanto, interactuar con los proveedores ayudaría a disminuir la falta de información de la entidad contratante al permitirle recabar información más confiable y actualizada sobre el mercado.
Interactuar con el sector privado podría incluir dos elementos, según el momento en que eso ocurra. Como se mencionó, la entidad pública podría proporcionar información general referente a oportunidades de compras futuras para alertar a los posibles proveedores sobre próximas licitaciones. También podría participar en intercambios más detallados con el mercado para configurar una estrategia de contratación específica. Ambos tipos de esfuerzo ayudarían a moderar la concentración del mercado y atraerían nuevos proveedores. Como lo demostró una encuesta reciente sobre prácticas de contratación efectuada por la OCDE, se consulta al sector privado en grados variables en diferentes etapas del diseño de la licitación (Gráfica 3.6).
Gráfica 3.6. Consulta a proveedores en diferentes etapas de la preparación del acuerdo marco (AM)
Nota: La gráfica se basa en las respuestas recibidas de 11 países de la OCDE: Bélgica, Canadá, Chile, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Nueva Zelanda, Portugal y España; y 2 que no pertenecen a la Organización: Colombia y Costa Rica.
Fuente: (OECD, 2017[12]).
Cada año, la Secretaría de Economía (SE) de México organiza una feria de compras públicas, Expo Compra de Gobierno, para concientizar a los proveedores. Dicha feria actúa como plataforma para que se reúnan los organismos contratantes y los posibles proveedores, y analicen las oportunidades de compras y soluciones en el mercado. En 2015 participaron 17 secretarías y 93 entidades públicas, entre ellas el IMSS y otros organismos contratantes, como PEMEX y la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Los funcionarios del IMSS que participaron informaron beneficios evidentes, aunque solo asistieron funcionarios del área central del Instituto. El IMSS podría pensar en incluir e invitar a los funcionarios de contratación de las UMAE y las delegaciones para que tengan una mejor idea sobre la capacidad del mercado.
En otros países de la OCDE, algunas entidades organizan reuniones y actividades similares con los proveedores, pero de manera más sistemática o por sector. El IMSS podría beneficiarse de organizar actividades similares. El Recuadro 3.2 ofrece un ejemplo de “sesiones de encuentros breves” en Nueva Zelanda.
Recuadro 3.2. “Encuentros breves” de negocios en Nueva Zelanda
Conozca al Comprador es una actividad que reúne a pequeñas y medianas empresas (PyME) con grandes organismos de compras, y que les da a ambos una plataforma informal para conocerse. Lo más destacado de esta actividad son las reuniones de 15 minutos concertadas de antemano, donde las pequeñas empresas (vendedores) conocen importantes organismos de compras (compradores) y se enteran de sus próximas adquisiciones, presentan sus productos y ofertas de servicios, o ambas.
Un proyecto normal de Conozca al Comprador también incluirá zonas para una miniexposición y presentaciones, donde las empresas puedan interconectarse, hablar con los expositores y acceder a información y herramientas de actualidad.
Conozca al Comprador se anuncia por varios canales: los posibles proveedores conocerán detalles sobre los compradores participantes y sus intereses, tendrán una perspectiva general de proyectos importantes o de necesidades de servicios esenciales.
Los vendedores manifiestan su interés de reunirse con determinados compradores mediante un sencillo formulario electrónico.
Los compradores preseleccionan a las empresas que desean conocer: con un número limitado de reuniones disponibles, los compradores preseleccionan basándose en sus manifestaciones de interés. La preselección se hace después de finalizar el plazo para recibir las manifestaciones de interés, para que las reuniones concertadas sean provechosas para ambas partes.
Fuente: (New Zealand Government Procurement,(n.d.)[13]).
La difusión de oportunidades de compras se puede ampliar a medios distintos de las ferias anuales. El IMSS creó un micrositio donde proporciona actualizaciones sobre sus actividades de compras. Incluye información pertinente para los proveedores, como: 1) ¿Qué ha comprado el IMSS?, 2) ¿Qué va a comprar el IMSS? y 3) ¿Quién le vende al IMSS? La sección sobre lo que planea adquirir el IMSS ofrece información a los posibles proveedores, referente a futuras oportunidades de compras. Estas se clasifican por categorías de productos y servicios, pero no por entidades del IMSS. La información sobre actividades de adquisiciones pasadas podría ayudar a los proveedores a comprender compras anteriores del IMSS en cuanto a distribución geográfica, lo que tiene un fuerte vínculo con las compras futuras. Con base en esta información, los posibles proveedores pueden prepararse para las próximas licitaciones, ayudando así a aumentar la competencia.
Sin embargo, el equipo de la revisión identificó en este micrositio dos problemas importantes que obstaculizan este objetivo. En primer lugar, la información no se actualiza de manera periódica y contiene datos de años anteriores. En segundo lugar, solo hay información sobre oportunidades de compras para el año en curso y no a más largo plazo. Como el IMSS aplica contratos plurianuales en determinadas categorías de productos, debería poder ofrecer información a los posibles proveedores sobre las oportunidades de compra en los próximos años. Así pues, el IMSS se beneficiaría al actualizar los datos sobre sus actividades de compras y al incluir información para los próximos años.
Además de aumentar la conciencia general sobre futuras oportunidades de compras, el análisis de mercado en la fase previa a la licitación ayuda a reducir las asimetrías en la información, a entender la capacidad del mercado y, en última instancia, contribuye al diseño de las licitaciones. Es un instrumento útil para ajustar las especificaciones de la licitación para maximizar la competencia (OECD, 2017[12]). Efectuar un análisis de mercado sólido tiene varias ventajas, por ejemplo:
Aumentar el conocimiento de las características del mercado y las novedades o tendencias recientes del mercado que puedan afectar la competencia para la licitación, o que hagan más probable la colusión (p. ej., un número pequeño de proveedores, productos simples o estandarizados, entrada escasa o nula, etcétera).
Recabar información sobre los proveedores, sus productos, precios y estructuras de costos. Si es posible, se recomienda una comparación de los precios ofrecidos en las compras entre empresas.
Recabar información sobre cambios recientes de precios. Esto ayudará a los especialistas en contratación a informarse de los precios en áreas geográficas vecinas y los precios de posibles productos alternos.
En México, la LAASSP, artículo 2, inciso X, define el análisis de mercado como un proceso que proporciona información sobre bienes y servicios; sobre proveedores a nivel nacional e internacional y precios estimados basados en precios históricos, precios de otros organismos (públicos y privados) y precios de posibles proveedores. Según la ley, el análisis de mercado es fundamental para definir los precios de referencia y contemplar la asignación presupuestaria. Eso podría explicar por qué la atención se centra principalmente en la información financiera comparativa y menos en un análisis estructurado del mercado, las tendencias tecnológicas o las soluciones alternas.
Para entender mejor los costos y beneficios de otras soluciones disponibles en el mercado, el análisis de mercado debe considerar los costos asociados a la compra de un producto específico. Los estudios de mercado deben basarse en un análisis exhaustivo que tome en cuenta no solo los precios iniciales, sino también las funciones relacionadas con ellos, las condiciones de entrega y la duración del producto. Este enfoque se ha promovido en muchos países, incluso en la Unión Europea (Recuadro 3.3).
No obstante, incluir esos otros elementos en un análisis de mercado exige funcionarios de adquisiciones con las habilidades necesarias y capacitación específica. En el informe anterior se identificó que los estudios de mercado son un área de mejora (OECD, 2013[1]). Tras la reorganización del IMSS, en 2016 se creó una unidad de estudios de mercado para apoyar las actividades centrales de contratación. La creación de esa unidad también coincide con las recomendaciones de la Comisión Federal de Competencia del país (COFECE, 2016[14]). Aunque esta unidad ha creado un prototipo de estudio de mercado, los funcionarios de compras siguen dependiendo de la disponibilidad de la información.
Recuadro 3.3. La táctica de la Comisión Europea del cálculo de costos de la vida útil
Un número creciente de autoridades públicas están aplicando el cálculo de costos de la vida útil (CCVU), en la Unión Europea y en diversos sectores. Según las normas de contratación de la Unión Europea de 2014, un contrato debe adjudicarse basado en la propuesta económica más ventajosa (PEMV). El costo o precio es parte de la evaluación de cualquier procedimiento y, por lo general, uno de los factores que más influye. Los costos pueden calcularse basándose en la vida útil de un producto. Pero, ¿cómo se define el costo? Cuando se compra un producto, servicio o trabajo, siempre se paga un precio. Sin embargo, el precio de compra es solo uno de los elementos del costo en todo el proceso de compra, posesión y eliminación. Calcular el costo de la vida útil significa tomar en cuenta todos los costos en que se incurrirá durante la duración del producto, trabajo o servicio.
El precio de compra y los costos conexos (entrega, instalación, seguro, etcétera).
Costos de operación, incluidos la energía, el combustible y el uso del agua, repuestos y mantenimiento.
Costos al finalizar la vida útil, como desmantelamiento y eliminación.
El CCVU también puede incluir el costo de factores externos (como emisiones de gases de efecto invernadero), en virtud de las condiciones específicas estipuladas en las directivas.
El CCVU es muy acertado, independientemente de los objetivos ambientales de una autoridad pública. Al aplicar el CCVU, los compradores públicos toman en cuenta los costos del uso, mantenimiento y eliminación de recursos, que no se reflejan en el precio de compra. Esto a menudo lleva a situaciones de “beneficio mutuo”, mediante las cuales un producto, trabajo o servicio más ecológico también es más barato en general. Las principales posibilidades de ahorrar durante la vida útil de un bien, trabajo o servicio son:
Ahorro en el uso de energía, agua y combustible.
Ahorro en mantenimiento y remplazo.
Ahorro en costos de eliminación.
La Comisión Europea está creando una herramienta para calcular el costo de la vida útil, cuyo propósito es facilitar su uso entre los compradores públicos. Esta herramienta se creará conforme al artículo 68 de las directivas vigentes sobre contratación pública (2014). Se centrará en categorías específicas de productos, como equipo informático para oficina, iluminación (iluminación interior), electrodomésticos, máquinas expendedoras y equipo eléctrico médico.
Fuente: (European Commission,(n.d.)[15])
Implementar una táctica de cálculo de costos de la vida útil (CCVU) sería provechoso para el IMSS por tres razones. Primera, al aprovechar los trabajos recientes del Instituto para mejorar su situación financiera (González Anaya and García Cuéllar, 2015[16]), un análisis financiero integral de todos los costos que implica la compra de un producto específico ofrecería opciones adicionales para aumentar el ahorro. Segunda, permitiría que el IMSS adquiriera productos con un mejor rendimiento general, a la postre, para beneficio de los usuarios finales: los pacientes. Tercera, podría servir para fundamentar mejor la definición de precios estimados en el análisis de mercado, que se utilizan para evaluar propuestas y calcular ahorros. Sin embargo, los beneficios mencionados podrían verse obstaculizados por una disposición del marco jurídico. De hecho, según el artículo 2º de la LAASSP, los precios aceptables no pueden ser superiores al 10% de la mediana de precios identificados a través del estudio de mercado. Si el precio es más alto, las ofertas se rechazan. Para evitar la interrupción del suministro, el sistema actual podría ofrecer los incentivos inadecuados para sobreestimar los precios de referencia.
La información de fuentes distintas al gasto histórico incluido en CompraNet, como evaluaciones comparativas con entidades nacionales e internacionales, también podría ayudar al IMSS a elaborar un análisis de mercado más sólido. Esto es especialmente válido, ya que la cartera de adquisiciones del IMSS está integrada por mercados que se caracterizan por una alta volatilidad de precios y cambios tecnológicos rápidos. Más aún, también podría dar argumentos para decidir sobre la aplicación de esquemas de contratos multianuales. Además de la información técnica y financiera, una táctica de gestión de riesgos (como se explica en el capítulo 7) podría darle al IMSS percepciones sobre otras soluciones y los posibles efectos de diversos riesgos. Esto permitiría al IMSS compilar información pertinente disponible que apoye el diseño de las licitaciones.
El IMSS podría considerar la publicación sistemática del proyecto de convocatoria a la licitación para recibir la opinión del sector privado (véase también el capítulo 5), como sucede en otras instituciones mexicanas (OECD, 2015[17]). El artículo 29 de la LAASSP contempla que los organismos contratantes difundan el proyecto de convocatoria a la licitación en CompraNet al menos durante 10 días hábiles. Según el artículo 41 del Reglamento de la LAASSP, los organismos contratantes deben publicar el proyecto de convocatoria para licitaciones con un valor superior a 50% del monto total a licitar, y se deberá dar preferencia a aquellas que tengan mayor importancia según el programa, prioridades, necesidades y principales objetivos de cada entidad. Durante este estudio, el IMSS mencionó que, en la actualidad, 60% de los procedimientos de licitación incluyen publicar el proyecto de convocatoria a la licitación.
Para asegurar una práctica uniforme entre sus distintas entidades y con la asistencia de la Secretaría de la Función Pública, la unidad central de adquisiciones del IMSS podría apoyar aún más las actividades descentralizadas previas a la licitación
Aumentar la eficiencia de la contratación centralizada y descentralizada aportaría varios beneficios al IMSS. Aunque algunas entidades descentralizadas tienen una unidad de estudios de mercado, a menudo carecen de capacidad; mientras que otras consideran esta etapa como un ejercicio administrativo.
La misión de investigación realizada como parte de este estudio detectó que la comunicación entre la unidad central de estudios de mercado y las otras entidades del IMSS es algo deficiente, lo que les impide aprovechar los conocimientos especializados adquiridos. La unidad central de estudios de mercado podría apoyar a los funcionarios a realizar tareas de investigación de mercado en las delegaciones y las UMAE al compartir las mejores prácticas y metodologías acertadas, además de ayudarlos en actividades complejas de contratación. Además, aunque varias entidades regionales adquieren productos similares, no comparten estudios de mercado, lo que podría causar duplicación e ineficiencias. Como se ha mencionado, contar con mejores canales de comunicación entre las diversas entidades regionales también podría aumentar el uso estratégico del análisis de mercado.
La Secretaría de la Función Pública (SFP) también podría apoyar un mayor uso de la información al definir formatos que permitan procesarla y reutilizarla en el diseño de licitaciones futuras. En la actualidad, los organismos contratantes pueden utilizar la información disponible en CompraNet para el análisis de mercado. Esto ofrece una excelente fuente de información a las entidades públicas, que incluye los documentos de la licitación, informes sobre las juntas de aclaraciones y las decisiones sobre la contratación. Sin embargo, la información se carga en un formato no reutilizable (PDF). Al buscar información, los funcionarios públicos no pueden extraer la que necesitan directamente, sino que tienen que repasar todo el documento, que en ocasiones tiene más de cien páginas. Esto es ineficiente e impide que el análisis de mercado influya de manera más estratégica en el diseño de las licitaciones. La SFP podría ayudar al IMSS en sus esfuerzos para aumentar las actividades de investigación de mercado al definir una política que exija a los organismos contratantes cargar en CompraNet documentos reutilizables.
Demostrar el valor agregado y el efecto de las estrategias de contratación
Los datos estructurados apoyarían la creación de indicadores que permitan al IMSS evaluar el funcionamiento de su sistema de contratación
En un contexto en que los países buscan que la prestación de servicios públicos sea más eficiente y rentable —en gran parte por las limitaciones presupuestarias, pero también para atender las crecientes demandas de la ciudadanía—, es indispensable emprender una evaluación exhaustiva del sistema de contratación. La Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública insta a los países y entidades a impulsar mejoras de desempeño al evaluar la eficacia del sistema de contratación pública, desde adquisiciones específicas hasta el sistema en su conjunto (OECD, 2015[3]). Por lo tanto, las entidades y países deben evaluar de manera periódica y sistemática los resultados de los procesos de contratación y crear indicadores para medir el desempeño, la eficacia y el ahorro para la evaluación comparativa; asimismo, apoyar la formulación de políticas estratégicas sobre contratación pública.
Esta evaluación generalmente se lleva a cabo mediante diversos indicadores y tiene un papel fundamental en el diseño de estrategias específicas a la medida y la toma de decisiones adecuadas. Sin embargo, la creación de esos indicadores requiere el tipo correcto de datos, así como la posibilidad de reutilizarlos.
La digitalización del proceso de contratación promete mayor eficiencia y productividad. Sin embargo, para aprovechar sus beneficios, el sistema no solo debe almacenar datos, sino también recopilarlos en forma estructurada y reutilizable. Por lo tanto, al crear sus plataformas de herramientas informáticas, los gobiernos y las entidades deben pensar en el tipo de presentación de informes y datos necesarios (OECD, 2016[18]). El estudio previo de la OCDE ya destacaba cómo la falta de datos suficientes y creíbles sobre contratación en el IMSS limita su capacidad para tomar decisiones estratégicas con pleno conocimiento de causa y optimizar la eficiencia de su función de contratación (OECD, 2013[19]). Las conversaciones durante la misión investigadora para este informe también confirmaron la persistencia de este problema y el grado en que impide un análisis más a fondo. Por ejemplo, cuando el equipo del estudio analizó las órdenes de compra, se identificaron varias incongruencias e inconvenientes. Las órdenes de compra deben tener un identificador exclusivo compuesto por nueve dígitos. Sin embargo, al analizar datos de 2013 a 2016, algunos identificadores se asignaron a dos órdenes de compra diferentes y 2.3% de las órdenes de compra no tenían el número de dígitos exigido. Además, el nombre de la delegación o UMAE no es uniforme en las diferentes órdenes de compra y en los datos del IMSS. Este problema de calidad de datos dificulta hacer un análisis sólido para apoyar las decisiones.
La Coordinación de Control de Abasto (CCA) está elaborando un tablero de indicadores de las actividades de contratación llamado Sistema Ejecutivo de Información (SEI), que incluirá cifras de las bases de datos del Sistema de Abasto Institucional de las delegaciones y las UMAE. La Dirección de Innovación y Desarrollo Tecnológico (DIDT) será la encargada de crear el SEI. El objetivo es que sea la única base de datos que incluya toda la información sobre las actividades de contratación, y la única fuente para crear indicadores para gestionar y planear las actividades de contratación y sustentar las decisiones. Crear este tablero de indicadores exigirá extraer datos de múltiples fuentes; a su vez, esto requerirá que se defina un formato estructurado común de manera que apoye las orientaciones estratégicas del IMSS.
Además de las herramientas internas, CompraNet es una fuente de información útil para los interesados internos y externos cuando los documentos se cargan correctamente y la información se ingresa de manera sistemática. Sin embargo, nuestro análisis de datos de CompraNet como parte de esta evaluación detectó tantos errores que fue difícil evaluar y utilizar los datos. CompraNet clasifica los procedimientos de contratación por el nombre y código del organismo contratante, el código del procedimiento, una descripción del procedimiento de contratación y el tipo de compra (servicios, bienes, obras públicas, arrendamiento). Al efectuar un procedimiento de contratación a través de CompraNet, las entidades del IMSS no siempre utilizan los códigos adecuados ni las secuencias correctas de números, lo que dificulta el uso de los datos y a menudo lo hace imposible. Al parecer, esto se debe principalmente a la falta de directrices compartidas por todas las entidades del IMSS sobre cómo estructurar la información en CompraNet. El IMSS y la SFP podrían beneficiarse si capacitaran a los funcionarios responsables de cargar la información en las plataformas externas, a fin de mejorar la calidad de los datos para los interesados internos y externos.
Crear un conjunto de datos estructurados sentará las bases para la definición e implementación de indicadores que puedan demostrar el desempeño de la contratación del IMSS e identificar áreas de mejora. Esos indicadores generalmente se denominan Indicadores Clave de Desempeño (KPI, Key Performance Indicators) y deben adaptarse al contexto de la institución.
El funcionamiento de los sistemas de contratación pública puede evaluarse en tres niveles diferentes (Gráfica 3.7): gestión de contratos/micronivel; organismo contratante/macronivel, y nacional/metanivel. Los tres están estrechamente relacionados, ya que los resultados a nivel del procedimiento o contrato afectan el desempeño de la entidad, lo que influye en el funcionamiento del sistema de contratación nacional.
Gráfica 3.7. Tres niveles para evaluar el funcionamiento de la contratación pública
Estos niveles, aplicados al IMSS, podrían corresponder a contratos individuales, a entidades descentralizadas y a toda la institución. Los indicadores deben crearse para reflejar las estrategias y políticas formuladas a nivel de la entidad o del ámbito nacional. El Recuadro 3.4 describe los aspectos fundamentales que deben tomarse en cuenta al elaborar los KPI. Además, podría ser pertinente establecer objetivos específicos que sirvan como meta para la entidad. Cuando se midan, esos indicadores ayudarán a identificar deficiencias, cuellos de botella y, por ende, a mejorar continuamente al sistema al realizar trabajos pertinentes y diseñar estrategias específicas a la medida, o ambos. Por último, no todos los indicadores deben supervisarse con la misma frecuencia. La mayoría podrían ser evaluados quizá en forma mensual, y algunos otros solo trimestral o anualmente.
Recuadro 3.4. Establecer indicadores clave de desempeño adecuados (KPI)
Los KPI adecuados deben poseer cualidades fundamentales para beneficiar plenamente a la institución y sus proveedores. Deben ser:
Pertinentes, es decir, estar vinculados a los objetivos fundamentales de la institución (resultados o riesgos graves que deben evitarse), más que con un proceso.
Claros, es decir, estar explicados con claridad en los documentos contractuales y en la forma más sencilla posible para asegurar la comprensión común de la institución adquiriente y el proveedor.
Mensurables y objetivos, es decir, estar expresados en fórmulas y mediciones determinadas de antemano, y basarse en datos sencillos que puedan recopilarse de manera objetiva y económica.
Alcanzables, es decir, ser realistas y estar bajo el control del proveedor.
Limitados, es decir, ser tan pocos como sea necesario para alcanzar los objetivos al tiempo que reducen sus desventajas al mínimo (costos, esfuerzos y riesgo de controversia) para ambas entidades. En la medida de lo posible, se debe promover el uso de información y documentos ya disponibles conforme al proceso de gestión de contratos más que requerir la recopilación de datos o documentación adicionales.
Programados, es decir, incluir plazos específicos de finalización.
Fuente: (OECD, 2013[1]).
La siguiente sección describe cómo se podrían elaborar estos indicadores.
El IMSS podría aprovechar sus trabajos recientes y transformar los indicadores de actividad en indicadores de desempeño
El IMSS ya posee información que podría utilizarse para crear indicadores que supervisen su sistema de contratación. Aunque el sistema PREI/SAI no es una herramienta de informes, cada área del IMSS tiene una aplicación para extraer información. La CCA ya genera algunos indicadores para supervisar el sistema nacional, como el porcentaje de productos y servicios no adjudicados, y los indicadores de incumplimiento y ahorro.
El tablero de indicadores de las actividades de contratación, actualmente en elaboración (Sistema Ejecutivo de Información), permitirá al IMSS emitir informes para contrastar los siguientes indicadores:
Procedimientos de contratación: ¿qué procedimientos de contratación utiliza el IMSS?
Contratos: ¿cómo se formalizó el contrato?
Productos y servicios adquiridos.
Fecha, año y periodo de las actividades de contratación: ¿cuándo se adquirió?
Cantidades adquiridas.
Montos de la contratación.
Años del contrato.
Pedidos de reabastecimiento.
Inventarios.
Prescripción de los medicamentos proporcionados.
Niveles de inversión.
Consumo de medicamentos.
Costos.
Número de productos y servicios no adjudicados.
Órdenes de suministro.
Aunque estos indicadores proporcionan al IMSS mayor visibilidad sobre el gasto en adquisiciones y permiten que el personal directivo tenga una panorámica del avance, en su mayor parte son indicadores de actividad más que de desempeño. En la actualidad, solo dos indicadores miden el desempeño del sistema: el indicador de incumplimiento y el de ahorro.
El funcionamiento de un sistema de contratación depende del desempeño de los proveedores. Un desempeño deficiente puede tener varias explicaciones, como la falta de capacidad del proveedor o documentos de la licitación que no coinciden con la capacidad del mercado. Para medir el desempeño de sus proveedores, el IMSS creó un indicador de incumplimiento que rastrea pedidos que fueron entregados solo en forma parcial o tardía, o ambas. El portal de compras del IMSS proporciona información sobre “proveedores incumplidos”, pero solo para medicamentos y material de curación, radiológico y de laboratorio. El IMSS se reúne con los proveedores que tienen una tasa de incumplimiento alta para llegar a un acuerdo o presentar soluciones alternas para garantizar el abasto (capítulo 4).
Durante la misión investigadora, la industria farmacéutica compartió inquietudes respecto a que el IMSS no siempre toma en cuenta el tiempo de producción del fabricante, que puede afectar la entrega eficaz de fármacos y dispositivos médicos. Además de la medición continua del nivel de cumplimiento, su indicador podría aprovecharse aún más para revisar la estrategia de contratación para las próximas licitaciones (p. ej., examinar el nivel promedio de cumplimiento por meses, por plazos de entrega, etc.). Las decisiones basadas en este análisis podrían variar, desde implementar un mecanismo de calificación más estricto o establecer plazos de entrega que coincidan con las capacidades del mercado.
Considerando las limitaciones financieras y presupuestarias actuales, una demostración de la optimización de recursos debe guiar las estrategias de contratación. El desempeño de un sistema de contratación a menudo se mide por medio de los ahorros realizados, y el IMSS no es la excepción. Hay dos formas de medir los ahorros en la contratación: ahorro presupuestario o ahorro en el desempeño. Calcular el ahorro presupuestario implica medir cuánto ahorra el organismo contratante en cuanto al presupuesto gastado de un año al siguiente. Calcular el ahorro en el desempeño considera la eficiencia de la contratación mientras toma en cuenta los aspectos financieros. Una de las principales dificultades identificada en la encuesta de la OCDE sobre los Acuerdos Marco Centralizados (2015b) fue la metodología para calcular este indicador. De hecho, en los países de la OCDE se aplica una amplia variedad de métodos de cálculo en función de la naturaleza de los mecanismo de contratación o la perspectiva adoptada (OECD, 2017[20]). El Recuadro 3.5 describe las diversas metodologías aplicadas en los países de la OCDE.
Recuadro 3.5. Metodologías comunes para medir los ahorros en compras en la OCDE
Comparación entre los precios históricos o el precio de referencia, basada en el análisis de mercado y el precio final propuesto por el proveedor adjudicado.
Evaluación del costo total de la propiedad de los productos o servicios adquiridos, y comparación con los precios de referencia.
Comparación entre la lista de precios propuesta por los proveedores adjudicados en la primera etapa del concurso, o el precio histórico promedio pagado por los organismos contratantes, y el precio con descuento obtenido después de la segunda etapa del concurso.
Comparación entre el costo de tramitación histórico o los costos de mano de obra y los nuevos costos de tramitación o mano de obra.
Fuente: (OECD, 2015[17]).
El IMSS creó una metodología para calcular los ahorros de desempeño basada en los precios históricos de compras recurrentes o en los precios de referencia recopilados por medio del análisis de mercado para nuevos productos o servicios. Esta metodología es similar al primer método descrito en el Recuadro 3.5, que es común en otros países; sin embargo, no refleja aspectos adicionales, como los costos indirectos y, por ende, tampoco el ahorro potencial. De hecho, la evaluación del costo de un producto requiere que no solo se tome en cuenta el precio inicial pactado en el contrato. Por ejemplo, para dispositivos médicos, además del precio, el análisis podría considerar los costos involucrados a lo largo de la vida del producto: costos de mantenimiento, costos de capacitación, seguros; así como costos indirectos, por ejemplo, el efecto sobre las camas y estancia hospitalaria de los pacientes y el tiempo que necesitan los profesionales de la salud para utilizar el producto o atender a los pacientes (véase Recuadro 2.3). Como se explica en el capítulo 6, integrar estos componentes a los cálculos podría ofrecer al IMSS nuevas vías para generar ahorros.
Otro argumento para que el IMSS revise su metodología para calcular los ahorros es que la comunicación sobre este punto es una herramienta contundente para tranquilizar a los interesados (empleadores, gobierno y contribuyentes) sobre la solidez de la estrategia de contratación del IMSS y para asegurar que la acatan. El IMSS emprendió una importante campaña de comunicación respecto a los ahorros generados por las licitaciones consolidadas. Por ejemplo, una página web está dedicada a este tema. El Cuadro 3.3 describe los ahorros generados por las licitaciones consolidadas del IMSS de 2014 a 2017.
Cuadro 3.3. Ahorros generados por las licitaciones consolidadas del IMSS de 2014 a 2017
Notas:
1. ISSSTE: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
2. PEMEX: Petróleos Mexicanos.
3. SEDENA: Secretaría de la Defensa Nacional.
4. SEMAR: Secretaría de Marina.
Fuente: (IMSS, 2016[21]).
Además de medir los ahorros en precios y costos, también pueden demostrarse en relación con los costos administrativos. Las herramientas de la contratación, como compras electrónicas, adquisiciones centralizadas y adquisiciones consolidadas, pueden ahorrar a las instituciones cantidades importantes en costos de trámite y productividad. Sin embargo, a los países se les dificulta medir los ahorros y, en forma más general, las eficiencias derivadas de esos instrumentos (Gráfica 3.8).
Gráfica 3.8. ¿Quién mide las eficiencias generadas por el uso de los sistemas de contratación electrónica?
Nota: No hay datos disponibles para la República Checa, Luxemburgo, Suiza y Estados Unidos. Exención de responsabilidad: http://oe.cd/disclaimer.
Fuente: (OECD, 2017[22]).
Evaluar este tipo de desempeño requiere información sobre los costos directos del proceso de contratación (p. ej., sueldos de funcionarios de adquisiciones y plazos estandarizados para cada tipo de procedimiento de contratación). También exige un ejercicio de mapeo homologado de cargos y responsabilidades en los organismos contratantes para asegurarse de que se tomen en cuenta los costos indirectos, como las aprobaciones jerárquicas o las validaciones presupuestarias.
No hay una metodología única para medir los costos del proceso de las herramientas de contratación. Aunque, como ejemplo, Chile calcula los ahorros generados por los contratos marco al calcular la diferencia entre los costos de emitir una orden de compra en virtud de un contrato marco, y los costos de emitir una licitación pública individual o procedimiento de adjudicación directa.
El IMSS también podría crear otros indicadores para reflejar diferentes aspectos del funcionamiento de la contratación. Por ejemplo, la eficiencia del sistema podría medirse por el número o el porcentaje de ofertas fallidas o el número de productos y servicios no adjudicados. Estos indicadores podrían señalar las categorías de compras que necesiten el desarrollo de capacidades entre el personal de contratación pública o la necesidad de interactuar mejor con el sector privado. Según la SFP, en 2015, alrededor de 10% de las licitaciones abiertas del IMSS y 12.7% de sus invitaciones restringidas fueron fallidas (Gráfica 3.9). El segundo porcentaje indica la necesidad concreta de medidas correctivas, ya que las invitaciones restringidas se dirigen a proveedores a partir de su capacidad evaluada.
Gráfica 3.9. Porcentajes de licitaciones fallidas y de productos y servicios no adjudicados, 2013-2016
Fuente: Datos proporcionados por el IMSS y la SFP.
El porcentaje de productos no adjudicados también podría indicar deficiencias en categorías de producto específicas que, a la larga, impiden que algunos pacientes reciban los medicamentos que necesitan. Entre los motivos por los cuales no se adjudicaron productos o servicios en la ronda de compras consolidadas de 2017, 55.6% fue porque no se presentaron ofertas y 39.4% por razones técnicas (Institute of Research and Pharmaceutical Innovation, 2017[23]). Esto sugiere la necesidad de una comprensión mayor de las capacidades del mercado.
El IMSS también podría crear un indicador para evaluar el nivel de cumplimiento de los proveedores. El IMSS posee información sobre la fecha de entrega efectiva de los bienes y la provisión de servicios, así como de la fecha de entrega prevista. Esta información podría utilizarse para elaborar un indicador específico sobre la pertinencia de los plazos de entrega para cada categoría de producto, región o proveedor. Ayudaría al IMSS a optimizar su gestión de inventarios, aspecto que se identificó como un área evidente para generar ahorros (Capítulo 4. ). El Recuadro 3.6 proporciona un ejemplo del Servicio Nacional de Salud (NHS, National Health Service) del Reino Unido, que utiliza los inventarios estratégicamente.
Recuadro 3.6. Gestión estratégica de inventarios del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido
El Servicio Nacional de Salud (NHS) opera los servicios de salud pública del Reino Unido. Sin embargo, cada país —Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte— administra su propio plan de atención médica. Se espera que el NHS de Inglaterra produzca eficiencias de entre 2 y 3% anual, lo que de hecho establece una meta de reducción de costos en términos reales entre 10 y 15% para lograrse en abril de 2021. Para alcanzar esos objetivos, es necesario dedicar esfuerzos a varias áreas, incluida la optimización de los recursos clínicos y no clínicos.
Por ejemplo, algunos fideicomisos —que gestionan la atención hospitalaria del NHS en Inglaterra— han creado planes centralizados más eficientes, y algunos trabajan con mayoristas de productos farmacéuticos para consolidar las compras y reducir el número de entregas diarias de medicamento a los hospitales.
Trabajar más estrechamente con los fabricantes y mayoristas de productos farmacéuticos debería inducir a la consolidación de la cadena de suministro de medicamentos, al aprovechar al máximo la utilización de pedidos y facturas electrónicas, y agregar y reorganizar las entregas, las cuales preferentemente serán entregadas listas para su uso y en la zona donde serán consumidas. Eso reduciría considerablemente el número de entregas diarias a los hospitales a menos de cinco, disminuyendo así el mantenimiento de existencias (una reducción a 15 días generaría un ahorro excepcional de GBP 50 millones al NHS por año), y reduciendo los costos de la cadena de suministro por el personal de farmacia.
Fuente: (Naylor et al., 2016[24]) y (OECD, 2016[25]).
En la actualidad, todos los medicamentos tienen las mismas condiciones de entrega, con excepción de las vacunas. Sin embargo, el análisis indica que las diferentes categorías de productos tienen plazos de entrega reales distintos, y en algunos casos hay posibilidades claras de optimizarlos (gráficas 3.10 y 3.11). Por ejemplo, como se muestra en las siguientes gráficas, en las categorías de productos, incluida la ropa de hospital (categoría de producto 210) o los colchones (categoría de producto 220), hay una tendencia recurrente a entregarlos mucho antes de los plazos contractuales. Una mayor convergencia entre plazos de entrega contractuales y prácticas recurrentes podría estimular aún más el desempeño de los proveedores y beneficiar la gestión de inventarios del IMSS.
Gráfica 3.10. Entrega anticipada en días por categoría de producto
Nota: En este cálculo solo se tomaron en cuenta las órdenes de compra entregadas a tiempo.
Fuente: Basado en datos proporcionados por el IMSS.
Gráfica 3.11. Días de anticipación para entregas puntuales de los grupos de producto 210 y 220 (2016)
Nota: La gráfica solo se refiere a las entregas que se hicieron a tiempo. Por lo tanto, en este cálculo no se tomaron en cuentas las entregas que no cumplieron con el plazo.
Fuente: Basado en datos proporcionados por el IMSS.
El desempeño de un sistema de contratación también se puede medir por la facilidad con que los proveedores acceden a las oportunidades de compras. El indicador de desempeño ideal para facilitar el acceso sería el número de ofertas medido contra el número de agentes económicos en el mercado respectivo. Aunque este ejercicio sería difícil de realizar porque exige identificar a todos los posibles proveedores tanto nacionales como internacionales, el IMSS todavía podría medir el nivel de competencia real o las posibles barreras a la competencia por las especificaciones excesivas al medir varios indicadores, como el número de ofertas calificadas, el número de proveedores que descargan o solicitan documentos de licitación y el número/porcentaje de ofertas no adjudicadas.
Por ejemplo, en una licitación para artículos farmacéuticos y médicos (LA-019GYR047) dividida en 12 lotes, 22 proveedores participaron en las juntas de aclaración y se interesaron en presentar una oferta; 13 proveedores la presentaron, con un promedio de tres proveedores por lote; dos lotes no se adjudicaron y los mismos proveedores ganaron la mitad de los lotes restantes. El IMSS podría pensar en utilizar este tipo de análisis para evaluar el nivel de competencia en sus licitaciones y diseñar estrategias específicas en consecuencia. Por ejemplo, este análisis podría señalar diversas áreas para mejorar en el proceso de contratación, que van desde la congruencia y estabilidad del marco de contratación hasta la claridad y complejidad de los documentos de licitación y las limitaciones de las adquisiciones de oferente único.
El IMSS podría evaluar aún más el desempeño de su sistema de contratación contra objetivos más explícitos al influir en la prestación de los servicios de salud
Considerando que el IMSS es una institución fundamental del sistema de salud, también podría evaluar su desempeño en la contratación contra objetivos nacionales. Comunicar los resultados reforzaría aún más su posición estratégica. El IMSS ha creado dos conjuntos de indicadores que pueden utilizarse para medir la eficiencia del proceso de contratación directa o indirectamente: (1) indicadores sobre la calidad de los servicios prestados por el IMSS, e (2) indicadores de prescripción. Desde 2009, el IMSS ha realizado una Encuesta de Satisfacción Nacional para recopilar información sobre la percepción de la calidad de los servicios que presta a sus beneficiarios afiliados. La encuesta más reciente se efectuó en abril de 2017, registró a 24 757 entrevistados y se diseñó para medir los indicadores creados a nivel nacional y a nivel de las delegaciones y las UMAE:
Satisfacción general con la atención médica.
Suministro de medicamentos a los pacientes.
Tratamiento recibido durante la visita en la unidad.
Puntuación promedio del tratamiento recibido de diferentes categorías de personal.
Tiempo de espera para la consulta médica.
Limpieza de la unidad.
Limpieza de los baños.
Evaluación del servicio de emergencia.
Servicios de hospitalización.
Servicios de cirugía.
Algunos de estos indicadores reflejan el desempeño del sistema de contratación. El Cuadro 3.4 ofrece ejemplos de la posible relación entre los indicadores y el desempeño de la contratación del Instituto. El IMSS podría pensar en utilizar estos indicadores para diseñar más a fondo estrategias de contratación específicas para aumentar la satisfacción de sus afiliados.
Cuadro 3.4. Ejemplos de cómo se relacionan los indicadores de satisfacción con el desempeño de la contratación
Además, el IMSS utiliza otro indicador relacionado con las prescripciones de medicamentos. Según sea necesario, los médicos recetan fármacos a los pacientes a raíz de una consulta. Esos fármacos deben ser surtidos por las farmacias del IMSS. El objetivo del indicador de prescripción es medir el porcentaje de recetas de medicamentos que se surten parcial o totalmente a los pacientes. Seguir la trayectoria de este indicador muestra una caída clara en el desempeño en la misma época cada año (diciembre-enero, Gráfica 3.12). Esto podría explicarse por el calendario de planeación de adquisiciones, en el que todos los contratos deberían —en principio— adjudicarse antes de que finalice el año, así como el porcentaje relativamente alto de productos y servicios no adjudicados. Esto indica que productos y servicios, como los medicamentos, a menudo no están disponibles a tiempo. El IMSS debería formular una estrategia específica para superar este problema.
Gráfica 3.12. Porcentaje de recetas de medicamentos que son surtidas, 2012-2017
Fuente: Datos proporcionados por el IMSS.
Propuestas de acción
El IMSS desempeña un papel fundamental en el sistema de salud nacional. Como proveedor de servicios de salud, la institución necesita adquirir bienes y servicios que influyen en la calidad de los servicios que presta. Por lo tanto, necesita contar con información exhaustiva para sustentar sus decisiones de contratación. Al aprovechar los trabajos realizados por el IMSS desde el último estudio, el Instituto podría mejorar aún más el uso de sus sistemas de información y crear metodologías de recopilación de datos que apoyen la definición de las futuras estrategias de contratación. Para tal efecto, la OCDE proporciona recomendaciones al Instituto que abarcan tres áreas importantes: la digitalización del sistema de contratación mediante plataformas internas y externas, el uso de inteligencia de mercado y la demostración del valor agregado y el efecto de las estrategias de contratación.
Digitalizar la contratación para aumentar la eficiencia
Utilizar los sistemas de información para simplificar las operaciones de contratación:
Introducir la presentación electrónica en todos los procedimientos de contratación del IMSS para mejorar la calidad de los datos y sustentar las decisiones de contratación pública.
Que concuerde el sistema de información del IMSS con el marco jurídico.
Agregar notificaciones al sistema informático del IMSS para los interesados pertinentes que participan en el proceso de contratación.
Evaluar periódicamente la convergencia entre los sistemas informáticos del IMSS y sus estrategias de contratación.
Crear mecanismos y una plataforma para compartir información entre los funcionarios de contratación.
Utilizar la inteligencia sobre adquisiciones para ayudar al IMSS a implementar sus estrategias
Reforzar las metodologías para reflejar las necesidades descentralizadas apoyando el diseño de estrategias de contratación centralizadas, al considerar el análisis de la demanda como una tarea estratégica y no como una tarea administrativa.
Revisar la metodología para licitaciones consolidadas a fin de encontrar sinergias entre las entidades del IMSS y promover actividades de contratación conjuntas.
Mejorar la comprensión de las capacidades del mercado para reducir la asimetría en la información y difundir más las oportunidades de compras del IMSS al:
Entablar un diálogo más sistemático con el sector privado.
Perfeccionar la metodología y la organización del análisis de mercado.
Publicar de manera más sistemática el proyecto de convocatoria a la contratación.
Mejorar la información para proveedores en el sitio web del IMSS.
Apoyar las actividades descentralizadas previas a la licitación y compartir estudios de mercado para asegurar métodos compatibles y la comunicación entre las distintas entidades del IMSS.
Demostrar el valor agregado y el efecto de las estrategias de contratación
Mejorar la estructura y calidad de los datos para generar datos estructurados y útiles que sustenten las decisiones en materia de contratación.
Mejorar la capacidad de los funcionarios para ingresar datos en plataformas externas a fin de mejorar la calidad de los datos para los interesados internos y externos.
Crear indicadores del desempeño de la contratación a partir de datos existentes y mejorando la metodología para el calculo de ahorros.
Evaluar el funcionamiento del sistema de contratación del IMSS contra objetivos más explícitos al utilizar indicadores del desempeño de los servicios de salud, y diseñar estrategias de contratación específicas en consecuencia.
Bibliografía
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[5] EBRD (2015), Are you ready for e-procurement, http://www.ebrd.com/documents/legal-reform/guide-to-eprocurement-reform.pdf.
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[15] European Commission, E. (n.d.), Life cycle costing, http://ec.europa.eu/environment/gpp/lcc.htm (updated 08/06/2016) (consultado el 14 de noviembre de 2017).
[16] González Anaya, J. & R. García Cuéllar (2015), “The Transformation of the Mexican Social Security Institute (IMSS): Progress and Challenges”, http://dx.doi.org/10.1080/23288604.2015.1061096.
[21] IMSS (2016), Documentacion Compra Consolidada 2016-2017, http://www.imss.gob.mx/compraconsolidada/2016 (consultado el 9 de noviembre de 2017).
[23] Institute of Research and Pharmaceutical Innovation (2017), Presentation: Information on the Procurement of health in the public sector.
[6] Internet World Stats (2016), Internet usage and population in Central America, http://www.internetworldstats.com/stats12.htm (consultado el 14 de noviembre de 2017).
[24] Naylor, R. et al. (2016), “Operational productivity and performance in English NHS acute hospitals: Unwarranted variations”, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/499229/Operational_productivity_A.pdf (consultado el 14 de noviembre de 2017).
[13] New Zealand Government Procurement (n.d.), Meet the buyer, http://www.procurement.govt.nz/procurement/for-suppliers/meet-the-buyer (consultado el 26 de octubre de 2017).
[11] Nollet, J. & M. Beaulieu (2005), “Should an organisation join a purchasing group?”, Supply Chain Management: An International Journal, vol. 10/110, pp. 11-17, https://doi.org/10.1108/13598540510578333 (consultado el 15 de noviembre de 2017).
[19] OECD (2013), Public Procurement Review of the Mexican Institute of Social Security: Enhancing Efficiency and Integrity for Better Health Care, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264197480-en.
[1] OECD (2013), Public Procurement Review of the State’s Employees’ Social Security and Social Services Institute in Mexico, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264197305-en.
[17] OECD (2015), Survey on Centralised Framework Agreements.
[3] OECD (2015), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf.
[25] OECD (2016), Improving ISSSTE’s Public Procurement for Better Results, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249899-en.
[18] OECD (2016), “Checklist for Supporting the Implementation of the OECD Recommendation of the Council on Public Procurement”, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/checklist-implementation-oecd-recommendation.pdf (consultado el 15 de noviembre de 2017).
[4] OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.
[22] OECD (2017), “E-procurement”, in Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-61-en.
[12] OECD (2017), Public Procurement in Chile: Policy Options for Efficient and Inclusive Framework Agreements, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264275188-en.
[20] OECD (2017), Public Procurement in Chile: Policy Options for Efficient and Inclusive Framework Agreements, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264275188-en.
[9] OECD (2017), Training material on tender design.
[8] Resah (2016), “Rapport d’Activité 2016”, http://www.resah.fr/RESAH_INTERNET/Ressources/FCK/files/Resah-RA2016.pdf.
Nota
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