Como "árbitros de mercado", los órganismos reguladores contribuyen a la prestación de servicios públicos esenciales. Su cultura organizacional, comportamiento y gobernanza son factores importantes para determinar su desempeño y el de los sectores regulados. El Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos de la OCDE (PAFER, por sus siglas en inglés), evalúa las instituciones, procesos y prácticas que pueden crear una cultura organizacional de desempeño y resultados. Este informe aplica el PAFER para examinar elementos relacionados con la gobernanza interna y externa del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin). El informe identifica los logros y buenas prácticas del regulador desde su creación. Asimismo, analiza los factores clave del desempeño de Osinergmin y propone una reforme integral para ayudar al regulador a prepararse para el futuro.
Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería de Perú
Abstract
Executive Summary
El Osinergmin (Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería) se creó como el organismo regulador de Perú para la infraestructura energética y minera. El regulador se ha ganado una sólida reputación como organismo autónomo y técnicamente competente en los últimos 20 años, supervisando sectores de importancia estratégica para Perú en términos de desarrollo económico, atracción de inversiones y desempeño de las exportaciones. El desafío clave que enfrenta el Osinergmin es luchar por una mayor madurez institucional en un sistema complejo de gobernanza, aprovechando su competencia técnica y autonomía.
Rol y objetivos
El Osinergmin es un organismo regulador especializado y descentralizado con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera. Al igual que todos los reguladores peruanos, depende de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para la aprobación de varios procedimientos y está sujeto a las reglas generales de presupuesto público.
El rol, mandato y estructura del Osinergmin han cambiado a lo largo de los últimos 20 años, al absorber nuevas funciones (p. ej., supervisión de gran y mediana minería, administración del Fondo de Inclusión Social Energético), y al perder otras (p. ej., supervisión del cumplimiento de normas ambientales y laborales). A falta de estructuras formales de coordinación, ha surgido un complejo sistema de gobernanza para el sector.
El Osinergmin presenta un Plan Estratégico Institucional (PEI) sustentado en los valores de compromiso, excelencia, servicio, integridad y autonomía. El Osinergmin participa en actividades de comunicación y difusión para proveer información sobre su trabajo, lo que es especialmente importante dados los cambios en sus funciones.
Recomendaciones clave
Desarrollar instrumentos específicos para asegurar una coordinación regular más estructurada entre las agencias públicas que participan en la supervisión de los sectores de energía y minería, al igual que con el operador del sistema de electricidad.
Realizar una evaluación intermedia del PEI para priorizar objetivos de forma más sistemática, desarrollar una visión para los sectores regulados y vincular mejor el presupuesto y la planificación para prever necesidades y minimizar los riesgos.
Insumos
El Osinergmin es financiado con recursos recibidos de los sectores regulados. Las nuevas medidas fiscales y de austeridad del sector público han limitado la ejecución del presupuesto y generado incertidumbre en cuanto a la capacidad del regulador de planificar sus recursos y cumplir con algunas de sus actividades.
Todos los actores interesados reconocen la competencia del personal del Osinergmin, que manifiesta grandes niveles de satisfacción y bajas tasas de rotación. Sin embargo, la presencia de un marco de empleo dual y de límites salariales impuestos por el gobierno central, pueden reducir a la larga su capacidad para atraer talento, en comparación con el sector privado.
Recomendaciones clave
Identificar los impactos de la incertidumbre de las reglas de presupuesto público respecto a la ejecución del presupuesto del Osinergmin, buscando claridad por parte del gobierno y promoviendo que los principios de recuperación de costos y transparencia sean los factores clave de su modelo de financiamiento.
Continuar atrayendo y reteniendo personal competente, actualizando con regularidad los planes actuales para mantener su experiencia y conocimiento técnicos, monitoreando los sueldos en comparación con el sector privado e invirtiendo en estrategias de reclutamiento para recién graduados.
Proceso
El Consejo Directivo, encabezado por el presidente, es el organismo de toma de decisiones en el Osinergmin. Las sesiones del Consejo suelen enfocarse en asuntos operativos complejos y dedican poco tiempo a la planificación estratégica a más largo plazo.
El Osinergmin demostró agilidad institucional en la adaptación de su mandato y funciones. Para completar esta transición, sería benéfico hacer más cambios en su organización interna, aunque para ello se requiera la aprobación del Executivo.
El Osinergmin ha sido pionero entre las entidades públicas peruanas en la implementación de análisis de impacto regulatorio (AIR) y evaluaciones ex post. Para el regulador, la toma de decisiones transparentes y responsables también es una muy alta prioridad; sin embargo, no hay un foro efectivo para el diálogo con las entidades reguladas y los usuarios.
La supervisión y fiscalización respecto a la seguridad de la infraestructura de energía y gran y mediana minería, son funciones básicas del Osinergmin, pero el regulador lleva a cabo esta función con poca coordinación con otras agencias de supervisión (p. ej., en los requerimientos de información a las compañías), y el gran número de normas obstaculiza su capacidad de administrar con efectividad el volumen y frecuencia de las inspecciones.
Recomendaciones clave
Evaluar si la actividad y funciones del Consejo reflejan su mandato y estructura, con el propósito de alentar que sus miembros enfoquen más de su tiempo limitado a asuntos estratégicos.
Aclarar, partiendo del manual de funciones actual, algunas funciones internas (p. ej., comunicaciones, actividades regionales), distribuir más ampliamente las responsabilidades ejecutivas, promover las medidas de rendición de cuentas y establecer mecanismos formales para el control de calidad.
Seguir invirtiendo en herramientas y procesos de gestión regulatoria, incluido el fortalecimiento de procesos para participación y diálogo regulares con los actores interesados.
Desarrollar una Estrategia de Supervisión, Fiscalización y Cumplimiento con el propósito de establecer una relación de trabajo más estrecha con las entidades reguladas y mejorar la eficiencia de las actividades de inspección.
Rendimiento y resultados
El plan estratégico institucional del Osinergmin para 2014-21 está equilibrado en los objetivos relacionados con insumos, proceso, rendimiento y resultados. Cinco objetivos se enfocan en mejorar la relación con los actores interesados y un indicador adicional de procesos internos se centra en una mejor comunicación con dichos actores, al poner más énfasis en los aspectos dirigidos al público en la actividad del regulador. Sin embargo, las diferentes medidas de desempeño recolectadas por el regulador se enfocan principalmente en metas de gestión interna, como la puntualidad de los proyectos y la ejecución del presupuesto. Los indicadores sobre la calidad de las acciones regulatorias y la percepción de los actores interesados se recaban, pero actualmente no se incluyen en el marco estratégico.
El Osinergmin informa sobre el desempeño de las entidades reguladas, principalmente a nivel nacional, a través de diferentes canales como sus informes anuales, boletines trimestrales e informes estadísticos. El Observatorio Energético Minero (OEM) representa un paso importante en la provisión de datos integrados y accesibles y en el análisis para los sectores de electricidad, hidrocarburos y minería.
Los diferentes requerimientos de informes producen un flujo fragmentado de la información que presenta el Osinergmin a los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Recomendaciones clave
Actualizar un cuadro de indicadores de desempeño para mejorar el enfoque estratégico de los objetivos y reducir el número de iniciativas.
Examinar la calidad de las acciones del regulador, además de su oportunidad, mediante encuestas de percepción interna y externa.
Adoptar un enfoque integral para el manejo de datos con interfaces mejoradas, con las entidades reguladas, teniendo como base el Observatorio Energético Minero.
Renovar el enfoque del regulador en la dinámica subnacional, que incluye el fortalecimiento del rol de las actividades regionales y la publicación de informes de desempeño regional.
Proponer requerimientos de información más estructurados para los poderes Ejecutivo y Legislativo.
