En su papel de “árbitros del mercado”, los reguladores contribuyen a la prestación de servicios públicos esenciales. Su cultura organizacional, su comportamiento y su gobernanza son factores de suma importancia para el desempeño de los reguladores y el de los sectores que fiscalizan. El Marco de Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés) de la OCDE analiza las instituciones, los procesos y las prácticas que pueden crear una cultura organizacional de rendimiento y resultados. En este informe se utiliza el PAFER para evaluar los elementos relacionados con la gobernanza interna y externa de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) de Perú. En el estudio se reconocen los conocimientos técnicos expertos de la Sunass dentro del marco institucional, se analizan los factores impulsores clave de su desempeño y se identifican diversas oportunidades de ayudar al regulador a prepararse para el futuro, incluso en el contexto de los retos afrontados por todo el sector y la crisis de COVID-19.
Impulsando el desempeño del Regulador de los servicios de agua y saneamiento de Perú
Abstract
Executive Summary
La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) es el regulador económico independiente de Perú en materia de agua potable, tratamiento de aguas residuales y disposición sanitaria de desechos. El contexto nacional y sectorial en el que opera el regulador es difícil: solo el 51% de la población tiene acceso a servicios de agua potable gestionados de forma segura.
Desde que se estableció en 1992, la Sunass se ha consolidado como un regulador sólido, con alta capacidad técnica. Su mandato fue ampliado en 2016. De su responsabilidad original — regular a las 50 empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento en el ámbito urbano del país —, ahora su nuevo ámbito de competencia abarca a más de 25 000 proveedores en todo el territorio nacional. Asimismo, se le asignaron nuevas tareas, algunas de las cuales trascienden las funciones básicas de regulación, que son comunes entre el resto de los órganos reguladores sectoriales en el Perú. Para responder a estos cambios, la Sunass emprendió una importante transformación institucional, que incluye el establecimiento de 24 oficinas regionales.
De cara al futuro, es conveniente que la Sunass colabore de forma proactiva con las partes interesadas para gestionar los riesgos y las expectativas relacionadas con la ejecución del mandato ampliado del regulador, mejorar la claridad de las funciones e identificar las áreas en las que incrementar la colaboración y la coordinación podría contribuir a lograr los objetivos de política pública. Es fundamental contar con un conjunto de herramientas regulatorias adecuadas para garantizar los incentivos apropiados que impulsen el desempeño del sector y aumentar el impacto del regulador. Además, una identidad y una cultura consolidadas pueden garantizar la congruencia de los modelos en toda la organización ya reformada y mejorar la eficacia.
Gestionar los riesgos y las expectativas
Al supervisar un sector complejo en el que el acceso a servicios gestionados de forma segura es escaso, la Sunass fiscaliza un rango amplio y heterogéneo de proveedores que suelen caracterizarse por su escasa sostenibilidad financiera y su falta de cultura de cumplimiento.
La atribución de nuevas funciones y la ampliación del ámbito de competencia del regulador para abarcar a pequeñas ciudades y zonas rurales, dan fe de la buena reputación de la Sunass. Sin embargo, la tarea es enorme y las políticas gubernamentales fijaron objetivos ambiciosos para el sector del agua y saneamiento. Sus nuevas funciones han captado gran parte de la atención del regulador, que se esfuerza por ponerlas en marcha antes de 2022, el plazo fijado en la legislación. Dicha tarea resulta aún más difícil debido al inestable contexto político y a la disrupcióncausada por la pandemia de COVID-19.
Recomendaciones clave
Como regulador independiente, evaluar y participar con los actores interesados en lo referente a afrontar los riesgos relativos al cumplimiento de sus nuevas funciones y gestionar las expectativas de la implementación, en un contexto de la disminución de recursos y una pandemia en curso.
Examinar la ejecución de las funciones de la Sunass para priorizar las actividades esenciales y garantizar que se destinen recursos suficientes a la mejora del desempeño de los proveedores urbanos.
Asegurar el uso de herramientas regulatorias adecuadas
Las funciones de la Sunass incluyen: fiscalizar a las entidades reguladas, fijar tarifas, emitir reglamentos, aplicar sanciones a operadores y resolver conflictos y reclamaciones. Su evaluación comparativa de los proveedores representa una poderosa herramienta para estimular el desempeño del sector y el regulador está en proceso de mejorar su uso del Análisis de Impacto Regulatorio.
Sin embargo, las funciones, competencias y herramientas del regulador no siempre se ajustan a las necesidades y características del sector, como el bajo desempeño y la resistencia de los consumidores a pagar las tarifas. El regulador dispone de pocas herramientas para fomentar un mejor desempeño, y la gestión del 38% de las empresas prestadoras en el ámbito urbano ha sido asumida temporalmente por un organismo técnico estatal, lo que podría afectar la capacidad del sector en el largo plazo. Las sanciones monetarias suelen resultar ineficaces para cambiar el comportamiento de los operadores.
Recomendaciones clave
Garantizar que se cuente con las herramientas adecuadas que estimule el cambio de comportamiento y tome en cuenta los retos y las especificaciones del sector, incluyendo modelos basados en el riesgo y en el comportamiento.
Aumentar el valor agregado de la participación de los actores interesados mediante estrategias de comunicación específicas y consejos de usuarios empoderados y representativos.
Aprovechar al máximo los datos de la evaluación comparativa para poder ofrecer orientación fácil de entender sobre la interpretación de los indicadores clave de desempeño que ayude a los consumidores a exigir a los operadores que rindan cuentas.
Consolidar la transformación institucional
La Sunass ha respondido a la asignación de sus nuevas funciones y a la ampliación de su mandato poniendo en marcha una transformación institucional significativa. El organismo es digno de elogio por haber establecido sus 24 oficinas descentralizadas en corto tiempo. Con la transformación, la Sunass podrá elevar su eficacia al acercarse a los operadores, consumidores y socios locales.
La Sunass sigue desarrollando capacidad en las oficinas descentralizadas a medida que delega las funciones de las oficinas centrales. La congruencia en las prácticas aplicadas en todas las oficinas será importante en términos del impacto y la previsibilidad del cumplimiento regulatorio. Sin embargo, los protocolos para sostener una comunicación centralizada en todas las líneas jerárquicas pueden entorpecer este proceso.
Recomendaciones clave
Actualizar la “identidad y la cultura de Sunass” de un regulador económico independiente en la sede central y en las oficinas descentralizadas.
Impartir formación para desarrollar los conocimientos del personal de las oficinas descentralizadas y aumentar el nivel de interacción entre los miembros del personal de todas las oficinas, con el fin de intercambiar información y garantizar la congruencia en la ejecución de las actividades regulatorias.
Colaborar y garantizar la coordinación
La Sunass se ha consolidado como un actor clave para lograr la coordinación a nivel subnacional y, según muchas partes interesadas, es un socio abierto y colaborador. La Sunass impulsa a las áreas técnicas municipales (ATM) a colaborar con los proveedores rurales. Las ATM desempeñan una función crucial que podría aumentar el ámbito de competencia del regulador a todos los proveedores rurales.
Sin embargo, un gran número de instituciones están involucradas en lograr objetivos de la política sectorial y no se cuenta con losmecanismos adecuados de coordinación de alto nivel. La falta de claridad en las funciones entorpece el logro de los objetivos sectoriales.
Recomendaciones clave
Abogar por la creación de reuniones periódicas institucionalizadas para la coordinación de alto nivel entre todas las autoridades públicas del sector del agua y saneamiento, con el fin de elevar la transparencia, aclarar las funciones y construir una visión compartida del sector y la confianza entre las instituciones.
Coordinar esfuerzos en ámbitos en los que alcanzar los objetivos estratégicos de la Sunass y de las metas de la política sectorial dependa de la actuación de otras autoridades públicas, por ejemplo en materia de inspecciones.
Promover el intercambio de datos y la recopilación colectiva de datos con otros organismos públicos del sector.
