Como "árbitros de mercado", los órganismos reguladores contribuyen a la prestación de servicios públicos esenciales. Su cultura organizacional, comportamiento y gobernanza son factores importantes para determinar su desempeño y el de los sectores regulados. El Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos de la OCDE (PAFER, por sus siglas en inglés), evalúa las instituciones, procesos y prácticas que pueden crear una cultura organizacional de desempeño y resultados. Este informe aplica el PAFER para examinar elementos relacionados con la gobernanza interna y externa del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL). El informe identifica los logros y buenas prácticas del regulador desde su creación. Asimismo, analiza los factores clave del desempeño de OSIPTEL y propone una reforme integral para ayudar al regulador a prepararse para el futuro.
Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones de Perú
Abstract
Executive Summary
El Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) fue creado en 1994 como el regulador peruano para el sector telecomunicaciones. Desde entonces, el regulador ha supervisado la liberalización del mercado y la transformación de los servicios ofrecidos a los ciudadanos y empresas del país con la aparición de nuevas tecnologías. Si bien el OSIPTEL ha tenido un mandato estable, el dinamismo y ritmo de los cambios en el sector telecomunicaciones han incrementado sus funciones regulatorias. Para adaptarse exitosamente a estos nuevos desafíos, el regulador necesitará fortalecer su estrategia de relaciones externas, crear un marco más predecible para la participación de los actores interesados y reportar sus resultados de desempeño, y potenciar la gobernanza interna y la claridad en la toma de decisiones.
Rol y objetivos
El OSIPTEL es un órgano regulador desconcentrado que goza de autonomía técnica, administrativa, económica y financiera. Sin embargo, al igual que todos los reguladores peruanos, depende de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para la aprobación de varios procedimientos, y está sujeto a las reglas generales de presupuesto público. Funciona dentro de la política sectorial establecida por el Ejecutivo y publica periódicamente opiniones técnicas no vinculantes en respuesta a consultas del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. No hay mecanismos de coordinación formales o estructurados que agrupen a las entidades públicas que intervienen en el sector telecomunicaciones.
El OSIPTEL ha gozado de un mandato estable y se ha creado una sólida reputación como órgano técnicamente competente, con una sólida cultura interna y un fuerte compromiso para cumplir su mandato. El regulador fija sus objetivos en Planes Estratégicos quinquenales, y tiene una estrategia de comunicaciones y difusión activa.
Recomendaciones clave
Consolidar una relación “sin sorpresas” con los actores interesados, con base en una mayor participación y confianza que incluya una estrategia sólida de relaciones externas. Esta estrategia debe concentrarse en los objetivos y resultados principales del regulador, y en mecanismos de coordinación sectorial más activos y con esfuerzos conjuntos entre los reguladores económicos para abordar las oportunidades y retos comunes.
Analizar si las funciones y facultades del regulador son acordes a su función y objetivos, mediante una evaluación comparativa internacional y tomando en cuenta la distribución de facultades respecto a otras entidades públicas.
Compartir la metodología del OSIPTEL sobre planeamiento estratégico con otras entidades públicas y utilizar esto como base para crear un planeamiento regulatorio estable por anticipado.
Insumos
El financiamiento total del OSIPTEL procede de recursos recibidos del sector regulado. En la práctica, su presupuesto se rige por las normas del gobierno central que limitan el monto recibido del sector por debajo de lo permitido por la legislación, así como medidas de austeridad y fiscales que dejan al regulador con la sensación de que no tiene suficientes recursos y no puede gestionar sus fondos con libertad.
El OSIPTEL está reconocido por tener personal altamente técnico, pero no tiene un marco de empleo uniforme. A pesar de las restricciones de los marcos laborales del gobierno, al OSIPTEL por lo general se le considera un lugar apropiado para trabajar gracias a las exitosas iniciativas implementadas por la administración.
Recomendaciones clave
Revisar las tarifas regulatorias en forma regular con base en principios de recuperación de gastos y buscar claridad en las restricciones del gobierno central que tienen repercusiones en el modelo de financiamiento del regulador y en su gestión financiera.
Implementar un marco de recursos humanos en favor de la diversidad, reclutamiento, remuneraciones e incentivos, que tome en consideración las necesidades especiales de los reguladores económicos, incluyendo la igualdad de condiciones en cuanto a las prácticas de reclutamiento y los marcos de contratación.
Proceso
En el OSIPTEL, el Consejo Directivo encabeza la toma de decisiones. Opera bajo un amplio mandato ejecutivo, provee escasos aportes en cuestiones estratégicas y ejerce sus funciones con recursos limitados. La gestión interna está centralizada en el presidente del Consejo y en el gerente general.
El OSIPTEL emplea buenas prácticas regulatorias para mejorar la calidad de las regulaciones que emite. Fue pionero en el sector público en la implementación de los análisis de calidad regulatoria. Sin embargo, la participación de los actores interesados tiende a realizarse en fases tardías de los procedimientos y no se conducen revisiones ex post sistemáticamente. Si bien el OSIPTEL asigna suma prioridad a la toma transparente de decisiones y de rendición de cuentas, compartiendo información sobre el desempeño del sector y sus actividades, carece de mecanismos formales para rendir cuentas.
Recomendaciones clave
Evaluar si las actividades y recursos del Consejo están alineados a su mandato, e introducir mecanismos internos y deliberados de control de calidad, así como establecer una función que analice y ponga a prueba los mecanismos de toma de decisiones y procesos del regulador (función de desafío).
Crear un comité consultivo de actores interesados para realizar consultas transparentes y tempranas a la industria, los usuarios y otros actores pertinentes para así potenciar la inclusión y predictibilidad de las actividades regulatorias del OSIPTEL.
Poner en práctica actividades de interacción regular con el Congreso para incrementar la rendición de cuentas y promover la comprensión de la función y las actividades del regulador por parte del Poder Legislativo.
Rendimiento y resultados
Las actividades del OSIPTEL se rigen por un marco estratégico quinquenal que incluye una combinación de resultados y metas organizacionales, respaldados por indicadores sofisticados para medir sus logros. Sin embargo, el monitoreo de estos indicadores requiere de muchos recursos y los resultados no se utilizan lo suficiente para efectos de rendición de cuentas y transparencia. El regulador recolecta y publica gran cantidad de datos brutos, además de diversos informes que emplean estos datos.
Recomendaciones clave
Armonizar en mayor medida el informe anual con el marco estratégico y aprovecharlo como una oportunidad para comunicar los logros al contrastarlos con los objetivos estratégicos.
Organizar eventos públicos con los actores interesados para presentar el informe anual.
Examinar la oportunidad de optimizar o reducir los requerimientos de datos para mejorar la consistencia y exhaustividad de la información y revisar los procesos utilizados para recolectar datos.
