Este capítulo provee una visión general de las instituciones públicas de Perú y las principales características de los sectores regulados por el Organismo Supervisor de Inversión en Infraestructura de Uso Público, OSITRAN.
Impulsando el desempeño del Regulador de Infraestructura de Transporte de Perú
Gobernanza de reguladores
1. Contexto institucional y sectorial
Abstract
Instituciones
Perú tiene un Sistema centralizado de gobierno que está comprendido por los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.
Gráfica 1.1. Poderes del Estado Peruano
Poder Ejecutivo
Las instituciones principales del Poder Ejecutivo son el presidente de la República, el Consejo de Ministros y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la PCM constituyen el centro básico del gobierno de Perú (Gráfica 1.2); (OECD, 2016[2]). En el sector de infraestructura de transporte, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y otros entes tales como la Agencia de Promoción de la Inversión Privada, Proinversión, trabajan muy de cerca con OSITRAN.
Gráfica 1.2. Estructura del poder Ejecutivo peruano
Nota: La PCM tiene bajo su esfera una serie de instituciones públicas, secretariados y comisiones. No todas están incluidas en esta gráfica.
Fuente: (OECD, 2018[3]), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279001-es.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
La PCM es responsable de coordinar las políticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo, incluidos los ministerios. La PCM está compuesta de varias secretarías y comisiones y las administra y coordina. La PCM desempeña un importante rol en la designación de los miembros del Consejo Directivo, así como respecto a asignaciones y desembolsos de presupuesto. Aunque no está definido formalmente en la ley, en la práctica el presidente del Consejo de Ministros desempeña la función de primer ministro y de portavoz del gobierno (OECD, 2016[2]).
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es responsable por el desarrollo de las políticas económicas y financieras del país. El MEF maneja el sistema de presupuesto basado en desempeño, el cual aplica a todos los órganos ejecutivos y a los reguladores económicos. El MEF también está a cargo de otras áreas de política regulatoria relacionadas por ejemplo a simplificación administrativa, cooperación regulatoria internacional, coordinación intergubernamental, regulación basada en desempeño, análisis ex ante de regulaciones y transparencia y consultas gubernamentales (OECD, 2018[3]).
Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión)
La Agencia de Promoción de la Inversión Privada, ProInversión es un órgano técnico y especializado adscrito al MEF. Es responsable de la promoción de inversiones a través de asociaciones público privadas (APP) en servicios, infraestructura, activos y otros proyectos del Estado. Esta agencia provee información y orientación a inversionistas, conciliando diferentes visiones en proyectos de inversión, procurando crear un ambiente de atracción de inversiones, en concordancia con planes económicos y políticas de integración, tales como aquellos relacionados con el desarrollo de la infraestructura de transporte de uso público. Proinversión recibe comentarios técnicos del OSITRAN, MEF y MTC cuando desarrolla proyectos de inversión; sin embargo, sólo las opiniones del MEF y del MTC son consideradas vinculantes.
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) establece la política y dirección general del sector transportes. Está a cargo de diseñar, liderar, promover e implementar acciones con el objetivo de proveer sistemas de transportes y de telecomunicaciones eficientes, así como participar en la supervisión de las concesiones en estos sectores.
Poder legislativo
Perú tiene un Congreso unicameral compuesto por 130 miembros elegidos por cinco años. El Congreso emite leyes y los reguladores económicos pueden emitir regulaciones relacionadas. Asimismo, el Congreso puede solicitar a los ministerios y a los reguladores a presentar opiniones referidas a proyectos de ley y a atender sesiones para responder preguntas de los legisladores. A la fecha, el Congreso tiene 23 comisiones, incluyendo la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos, CODECO, y la Comisión de Transporte y Comunicaciones.
Poder judicial
El Poder Judicial es responsable de interpretar y aplicar leyes en el Perú. Provee mecanismos de resolución de conflictos a través de un sistema de justicia jerárquico. La máxima instancia judicial es la Corte Suprema, la que tiene por debajo a las cortes superiores distribuidas en 25 regiones. Debajo de cada corte superior, se encuentran 195 juzgados provinciales y 1 898 juzgados de paz (Poder Judicial del Peru, 2012[4]). En el sector de infraestructura de transporte, disputas entre entidades reguladas entre sí, así como entre entidades reguladas y usuarios, son primero atendidas en los órganos internos de solución de controversias y reclamos de OSITRAN. Las decisiones finales en sede administrativa pueden ser impugnadas en la vía del proceso contencioso administrativo, de acuerdo a la Ley 27584. El Poder Judicial emite su decisión final, la misma que puede decidir sobre el fondo o sobre aspectos procedimentales. Adicionalmente, las entidades reguladas pueden recurrir a arbitraje.
Gobiernos subnacionales
En Perú hay tres niveles de gobierno: regional, provincial y distrital (OECD, 2018[3]). Estos niveles de gobierno tienen funciones exclusivas y en ocasiones compartidas, las mismas que son descritas en la Constitución Política del Perú, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. Los gobiernos subnacionales tienen la autoridad de emitir regulaciones de acuerdo a su propia competencia.
Contraloría General de la República (CGR)
La Contraloría General de la República fue establecida en 1929 como la autoridad suprema de control de Perú. Como la entidad máxima del sistema nacional de control, la CGR supervisa, monitora y verifica la correcta aplicación de las leyes, así como el uso adecuado de los recursos y bienes del Estado. Los Órganos de Control Institucional (OCI), representan a la Controlaría dentro de cada institución pública. El auditor en jefe de una OCI es designado por el Contralor General de la República y su función es supervisar el uso transparente de recursos públicos, salvaguardando la legalidad y eficiencia de los gastos. El OCI es responsable por verificar el gasto público.
Contexto sectorial
El OSITRAN supervisa infraestructura de transporte de uso público, como aeropuertos, puertos, carreteras y vías férreas (incluidos los servicios para pasajeros en el Metro de Lima), así como la Hidrovía Amazónica. A diciembre de 2018, el OSITRAN supervisaba 32 contratos con una cantidad total de inversiones aproximada de 15.2 mil billones de dólares (Gráfica 1.3).
Gráfica 1.3. Sectores supervisados por el OSITRAN
Nota: La información corresponde al año 2018, excepto para las inversiones comprometidas y ejecutadas que corresponden a junio de 2019.
Fuente: Información proporcionada por el OSITRAN, 2019.
Gráfica 1.4. Mapa de contratos supervisados por el OSITRAN
Nota: El OSITRAN publica este mapa en su sitio web. El mapa contenido en dicho sitio incluye información pertinente relacionada con los contratos de concesión, tarifas, planes de supervisión, sanciones, entre otros.
Fuente: (OSITRAN, 2018[5]).
Gráfica 1.5. Cantidad de inversiones y número de contratos, 2006-2018
Expresados en billones de dólares
Fuente: (OSITRAN, 2018[6]).
Gráfica 1.6. Distribución de inversiones por sector a diciembre de 2018
Fuente: (OSITRAN, 2018[6]).
Sistema de contratos de concesión
La gran mayoría de los contratos de concesión para infraestructura de transporte en Perú son regidos por Asociaciones Público Privadas (APP). Los contratos APP se orientan a aumentar el desarrollo de la infraestructura de servicio público para beneficio de los ciudadanos y los usuarios. El Estado (el cedente) delega la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura de servicio público a una empresa privada (concesionaria). Los contratos pueden adjudicarse bien sea mediante licitaciones públicas o iniciativas privadas que pueden clasificarse como autosostenibles y cofinanciadas (Cuadro 1.1).
Gráfica 1.7. Principales entidades públicas que participan en APP
Cuadro 1.1. Tipos de contratos de concesión
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
El OSITRAN participa en el diseño de los contratos de concesión emitiendo opiniones técnicas y no vinculantes. Desde 2018, de conformidad con el Decreto Legislativo 1362, el OSITRAN está obligado a emitir opiniones sobre las versiones iniciales del contrato. Con anterioridad, las opiniones del OSITRAN solo eran obligatorias una vez que los contratos se negociaban y se suscribían.
El Decreto Legislativo 1362 incorporó otras modificaciones importantes, como el requisito de obtener derechos de propiedad de las tierras necesarias para ejecutar los proyectos con prontitud; la función de la CGR en lo que respecta a emitir opiniones no vinculantes sobre las versiones iniciales de los contratos, así como la publicación obligatoria de todas las opiniones del OSITRAN y el MEF en relación con la modificación de los contratos en sus sitios web institucionales.
Además, el OSITRAN supervisa algunas infraestructuras que no están regidas por APP. Por ejemplo, el Regulador supervisa las actividades de la empresa pública denominada Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial, S.A. (CORPAC), la cual administra 29 aeropuertos.
Gráfica 1.8. Evolución de la inversión privada para el fomento de obras públicas (1991-2018)
Fuente: Gráfica proporcionada por el OSITRAN, 2019.
Referencias
[1] Gobierno Peruano (2019), Organización del Estado, https://www.peru.gob.pe/directorio/pep_directorio_gobierno.asp (accessed on 11 December 2019).
[3] OECD (2018), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264279001-es.
[2] OECD (2016), Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú: Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265226-es.
[5] OSITRAN (2018), Concesiones, https://www.ositran.gob.pe/concesiones/ (accessed on 28 October 2019).
[6] OSITRAN (2018), Memoria Institucional OSITRAN 2018, https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2019/08/Memoria_Institucional_2018.pdf.
[4] Poder Judicial del Peru (2012), Poder Judicial del Peru, http://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/CorteSuprema/s_cortes_suprema_home/as_Inicio/ (accessed on 25 June 2018).