Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2023

Resumen ejecutivo

Costa Rica se recuperó bien pero las perspectivas de crecimiento empeoran

Costa Rica ha logrado un progreso económico considerable, pero enfrenta retos importantes para proteger sus logros y mejorar aún más el nivel de vida. La esperanza de vida está a la par del promedio de la OCDE y la estabilidad política se ha mantenido gracias a instituciones sólidas. El desempleo (Figura 1) y la informalidad, que afectan a casi la mitad de la fuerza laboral, son altos. Las perspectivas de crecimiento se estaban deteriorando antes de la pandemia y, en el futuro, el envejecimiento de la población tendrá un impacto adicional.

Figura 1. El desempleo es alto

% de la fuerza laboral

Nota: ALC se refiere a Chile, Colombia, México y Brasil.

Fuente: Base de datos de Perspectivas Económicas de la OCDE.

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Una respuesta fiscal focalizada, una campaña de vacunación exitosa y un excelente desempeño de las exportaciones han contribuido a una recuperación rápida de la pandemia (Figura 2). El crecimiento se desacelerará, ya que el consumo disminuye por el aumento de la inflación (Cuadro 1). Las exportaciones se beneficiarán de la especialización en sectores resilientes de alto valor agregado, pero su dinamismo se reducirá por la pérdida de impulso de la economía global. La reactivación paulatina del turismo mejorará el empleo. La inflación se mantendrá alta, ya que se espera que continúen las presiones inflacionarias externas.

Figura 2. Las exportaciones se recuperaron rápidamente

Índice de exportaciones reales, 2020T1 = 100

Fuente: Base de datos de Perspectivas Económicas de la OCDE.

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Cuadro 1. El crecimiento se desacelerará

Tasas de crecimiento anual, en %, salvo indicación en contrario

	2020	2021	2022	2023	2024
Producto Interno Bruto	-4,3	7,8	4,3	2,3	3,7
Consumo privado	-6,9	7,0	3,6	2,3	2,7
Formación bruta de capital fijo	-3,4	11,0	1,6	-0,5	5,5
Exportaciones	-10,6	15,9	12,2	8,8	9,1
Importaciones	-12,9	16,9	5,5	8,5	7,5
Tasa de desempleo (%)	19,5	16,4	12,2	11,4	11,1
Índice de precios al consumidor	0,7	1,7	8,8	6,9	4,2
Saldo gob. central (% del PIB)	-8,5	-5,0	-4,1	-2,6	-2,2
Deuda gob. central (% del PIB)	67,2	68,2	67,5	66,8	66,0
Cuenta corriente (% del PIB)	-1,1	-3,3	-4,0	-3,8	-2,7

Fuente: Perspectivas económicas de la OCDE.

La inflación ha aumentado, agravada por las restricciones de suministro global y la invasión de Ucrania por parte de Rusia, siendo los precios de los alimentos y la energía los que más subieron. Las expectativas de inflación han aumentado de manera significativa, llegando a más del doble de la meta de inflación del 3%. En respuesta, el Banco Central elevó su tasa de política monetaria en 825 puntos base, a 9%. Costa Rica ha puesto en marcha medidas específicas para apoyar a los más afectados por los altos precios de la energía.

La perspectiva fiscal mejoró pero continúa siendo complicada

Después de una década de aumento del déficit fiscal, el desempeño fiscal mejoró, gracias a una actividad económica más fuerte de lo esperado en 2021 y al hecho de que todos los elementos de la reforma fiscal de 2018, como la regla fiscal y el IVA, entraron en vigencia por primera vez. Con una deuda pública del 70% del PIB y un alto costo en intereses por la deuda (Figura 3), mantener la prudencia fiscal, incluso garantizando la implementación plena de la regla fiscal, es fundamental para la sostenibilidad de la deuda. El costo por las tasas de interés podría aumentar más de lo previsto ante los aumentos constantes en las tasas de interés globales.

Figura 3. El costo por las tasas de interés es considerable

Gasto del gobierno central en intereses por la deuda, % del PIB

Fuente: Los datos de Costa Rica son del Ministerio de Hacienda.

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Contener el gasto público y mejorar su calidad para contribuir más al crecimiento y la equidad es un reto fundamental. Los esfuerzos continuos de reasignación de gastos, basados en revisiones de gastos, pueden facilitar el uso de gastos de capital para atender las brechas de infraestructura. Se espera que la implementación de la ley marco de empleo público, clave para cumplir con la regla fiscal y mejorar la eficiencia del sector público, genere un ahorro anual de 0,8% del PIB.

El sistema tributario depende demasiado de las contribuciones a la seguridad social. Esto favorece la informalidad, erosiona la base tributaria y genera desigualdades. La ampliación de las bases tributarias promete aumentar los ingresos sin aumentar las tasas, y lograr que el sistema tributario sea más progresivo. Avanzar hacia un sistema de pago y recaudación de impuestos más centralizado y menos fragmentado podría generar ganancias en la eficiencia y facilitar el cumplimiento tributario. Hacer que las cargas de la seguridad social sean más progresivas, al reducirlas para los trabajadores de bajos ingresos, puede permitir la creación de empleos formales.

Extender de los beneficios de la integración al comercio internacional

El fuerte compromiso de Costa Rica con el comercio ha sido clave para atraer inversión extranjera directa, ascender en las cadenas globales de valor y diversificar las exportaciones. Las tendencias de nearshoring están brindando nuevas oportunidades. La matriz eléctrica limpia de Costa Rica (Figura 4) y su plan de descarbonización ofrecen la oportunidad para que se convierta en un líder mundial en exportaciones bajas en carbono. Una agenda de reformas amplia y ambiciosa ayudaría a aprovechar estas nuevas oportunidades y extender los beneficios de la integración comercial a todo Costa Rica.

Figura 4. La generación de electricidad es verde

Generación de electricidad por fuente, %, 2021

Nota: Los datos de la OCDE se refieren al año 2020.

Fuente: Secretaría de Planificación Subsector Energía (SEPSE) y AIE.

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Impulsar la competencia debería ser un elemento clave de la agenda de reformas del gobierno. La autoridad de la competencia ha recibido menos de una tercera parte del presupuesto otorgado por ley, lo que dificulta el desempeño de sus funciones. Además, hay una gran cantidad de regulaciones complejas y no existen requisitos formales para evaluar el impacto de las nuevas regulaciones sobre la competencia. También existe la necesidad de impulsar la competencia y la eficiencia en sectores donde las empresas estatales juegan un papel preponderante, como la electricidad, la banca y las comunicaciones electrónicas.

Continuar la lucha contra la corrupción también es crucial para extender más ampliamente los beneficios de la integración comercial de Costa Rica. Con frecuencia, el país se ha visto sacudido por escándalos de corrupción y la confianza en el gobierno es relativamente baja. En la actualidad no existe una ley específica que brinde protección a los empleados públicos o privados cuando informan sobre alguna irregularidad.

Reducir la huella de carbono del sector del transporte es un reto fundamental. El sector representa el 42% de las emisiones de carbono. La falta de una red de transporte público eficiente ha fomentado un uso generalizado y creciente del transporte privado para satisfacer las necesidades de movilidad. Poner en marcha un transporte público seguro, eficiente y ecológico es un pilar esencial del plan de descarbonización.

Mejorar la educación y la igualdad de oportunidades

Mejorar los resultados educativos, reducir la informalidad y facilitar la participación femenina en el mercado laboral también son cruciales para aprovechar a cabalidad el potencial de crecimiento de Costa Rica y reducir la desigualdad. Además, hay margen para mejorar la focalización de algunos programas sociales y reducir la fragmentación.

La participación femenina en la fuerza laboral está rezagada con respecto a otros países de la OCDE. Las mujeres que asumen responsabilidades de cuidado familiar enfrentan dificultades para completar la educación o incorporarse a la fuerza laboral. Más del 90% de las mujeres en hogares pobres están fuera de la fuerza laboral. Ampliar el acceso a la educación temprana facilitaría la participación de las mujeres en el mercado laboral y mejoraría los resultados y la equidad en la educación. La cobertura de educación temprana para niños de cinco años aumentó recientemente, pero también debe ampliarse el acceso para niños menores de cuatro años.

El compromiso de Costa Rica con la educación y la formación es fuerte, pero los resultados educativos son débiles. El país ha logrado una matrícula casi total en la educación primaria, pero está rezagado en otros resultados fundamentales. Solo la mitad de la población de 25 a 34 años ha completado la educación secundaria superior, lejos del promedio de la OCDE (85%). Demasiados costarricenses abandonan el sistema educativo antes de completar la educación secundaria. Estos desafíos empeoraron por uno de los cierres de centros educativos más prolongados en los países de la OCDE durante la pandemia.

Las empresas tienen problemas para cubrir las vacantes, en particular, en puestos técnicos y científicos, lo que pone en peligro la capacidad de Costa Rica para atraer inversión extranjera directa. Solo el 16% de los graduados cursan estudios científicos (Figura 5), una proporción similar a la de 2005. La reconsideración de los mecanismos de financiamiento de las universidades puede mejorar la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta a las necesidades del mercado laboral. Las reformas recientes en la educación vocacional apuntan a aumentar la oferta y la calidad de los técnicos. Esto reduciría los desajustes en habilidades y ayudaría a acceder a trabajos formales.

Figura 5. La proporción de graduados en STEM es baja

Graduados en STEM, % del total de graduados terciarios

Nota: STEM incluye graduados en ciencias naturales, matemáticas y estadística; tecnologías de la información y comunicación; e ingeniería, manufactura y construcción.

Fuente: OCDE. (2022) Education at a Glance

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La atención médica y la educación primaria prácticamente universales y la alta cobertura de las pensiones han conducido a resultados sociales destacables, pero la desigualdad continúa aumentando. Costa Rica debe hacer más eficiente el sistema de protección social, ya que en la actualidad 21 instituciones ofrecen más de 35 programas. Esto permitiría aumentar la cobertura y reforzar la protección social en algunas áreas clave, como la protección social de los niños.

 

PRINCIPALES HALLAZGOS	RECOMENDACIONES CLAVE
Fortalecimiento adicional de las políticas macroeconómicas
La inflación y las expectativas de inflación han repuntado con fuerza. Las presiones inflacionarias son generalizadas.	Mantener una postura de política monetaria restrictiva para asegurar el regreso de la inflación a la meta del 3%.
En 2021 la situación fiscal mejoró gracias a la reforma fiscal de 2018, pero continúa siendo un desafío que requiere esfuerzos constantes para controlar el gasto público y aumentar la eficiencia. La implementación de la regla fiscal ha enfrentado oposición significativa de diferentes segmentos del sector público.	Mantener una postura de política fiscal prudente, incluyendo asegurar una implementación completa y oportuna de la regla fiscal. En el mediano plazo, realizar una revisión de la regla fiscal para garantizar que continúe asegurando una postura fiscal prudente y una dinámica de deuda sostenible.
Controlar el gasto y mejorar su eficiencia y calidad para apoyar mejor el crecimiento y la equidad continúa siendo un desafío crítico. Históricamente, el gasto de capital se ha desatendido en gran medida. Las brechas de infraestructura siguen siendo significativas. Las perspectivas de crecimiento a mediano plazo están disminuyendo.	Con base en las revisiones del gasto y un análisis riguroso de costo-beneficio, continuar realizando la priorización y reasignación de gastos necesarias y creando espacio para que se fortalezca el gasto de capital.
La remuneración de los empleados representa más de la mitad de los ingresos totales. La estructura salarial contribuye a la desigualdad de ingresos.	Aplicar plenamente la ley marco de empleo público en todo el sector público.
Los ingresos tributarios, que representan el 23% del PIB, se ven disminuidos por los altos niveles de evasión fiscal, bases impositivas estrechas y una multiplicidad de gastos fiscales. El sistema tributario apenas reduce la desigualdad de ingresos.	Ampliar las bases imponibles eliminando exoneraciones regresivas, como la exoneración del impuesto sobre el salario escolar y la que beneficia a las cooperativas.
Se aprobó la ley para establecer un consejo fiscal independiente y se nombraron a tres miembros, pero no se han tomado medidas adicionales para permitir que el consejo funcione de manera satisfactoria.	Proporcionar apoyo técnico independiente al consejo de política fiscal y definir su papel de manera más explícita.
Impulso a la productividad y creación de empleo formal
La autoridad nacional de la competencia sigue estando desprovista de recursos. Es esencial que exista una autoridad de la competencia operativa y con los recursos adecuados, para garantizar que los esfuerzos en marcha para mejorar las regulaciones y abrir mercados clave se traduzcan en precios más bajos para los hogares y costos más bajos para las empresas.	Proporcionar a la autoridad nacional de la competencia el financiamiento establecido por ley.
Existe una gran cantidad de regulaciones. Los mismos requisitos administrativos se replican en diferentes entidades públicas. Las regulaciones no toman en cuenta su impacto sobre la competencia.	Reducir la cantidad de regulaciones y hacer evaluaciones sobre su impacto.
La informalidad, de alrededor de 45%, continúa siendo alta. A su vez, es causa y consecuencia de la baja productividad y amplía las desigualdades.	En el mediano plazo, eliminar los cargos de planilla no destinados a financiar la seguridad social y financiar programas sociales y de formación profesional con cargo al presupuesto general. Reducir los cargos de seguridad social para los trabajadores de bajos ingresos.
Hay espacio para profundizar el comercio con los países de América Latina y otras regiones, lo que permitiría lograr una mayor integración en las cadenas de valor globales y regionales.	Seguir adelante con los renovados esfuerzos para aumentar aún más la integración comercial, incluido convertirse en miembro de la Alianza del Pacífico.
Mejorar la igualdad de oportunidades
Solo el 30% de los niños pobres reciben transferencias de efectivo. En algunos programas sociales más del 40% de los beneficiarios son hogares de ingresos medios o altos. Una numerosa cantidad de instituciones participan en la gestión de más de 35 programas sociales.	Establecer una transferencia monetaria universal para los niños pobres. Mejorar la focalización y reducir la fragmentación de los programas sociales.
Los niños de hogares desfavorecidos tienen menor acceso a la educación temprana. La participación femenina en el mercado laboral se ve obstaculizada por las responsabilidades familiares, particularmente en familias de bajos ingresos.	Ampliar la cobertura de educación temprana para niños menores de cuatro años, dando prioridad a familias de bajos recursos y utilizando mecanismos de copago.
La exclusión educativa y la tasa de repetición son elevadas en la educación secundaria y afectan mayoritariamente a estudiantes de grupos vulnerables (pobres, indígenas y migrantes).	Identificar a los estudiantes de primaria y secundaria con bajo rendimiento y brindarles apoyo temprano y específico de tutoría ofrecido por maestros bien capacitados, priorizando a los de grupos vulnerables.
El número de graduados en STEM no satisface la demanda del mercado laboral. Los mecanismos de financiamiento de las universidades carecen de incentivos para la rendición de cuentas y la calidad de la educación y la investigación.	Modificar los mecanismos de financiamiento de las universidades vinculando el financiamiento adicional para las instituciones públicas con los objetivos de rendimiento de todo el sistema, como aumentar los programas y el número de graduados en áreas de STEM.
Los programas de formación profesional de ciclo corto son elegidos por muy pocos estudiantes de educación terciaria, aunque pueden contribuir a una adaptación rápida a los cambios en las ncompetencias demandadas y reducir la desigualdad.	Fortalecer la oferta de programas vocacionales de ciclo corto de alta calidad y promover una mayor demanda de los mismos a través de una campaña de información.
Fortalecimiento del crecimiento verde
El sector del transporte es la principal fuente de emisiones. Cumplir con el plan para ser neutral en emisiones netas de carbono en 2050 requerirá reducir las emisiones en el sector del transporte y fortalecer los sumideros de carbono. El diésel está gravado a una tasa un 60% inferior a la gasolina.	Alinear la tasa impositiva sobre el diésel y el combustible búnker con la tasa de la gasolina y aumentar gradualmente la tasa impositiva sobre el carbono una vez que los precios altos de la energía comiencen a bajar, y canalizar parte de los ingresos hacia los hogares de bajos ingresos.
El aumento de las áreas cubiertas de bosques ha recibido el respaldo del programa de Pago por Servicios Ambientales, que ofrece una compensación a los propietarios de tierras por brindar servicios ecológicos. Hasta ahora, el programa se ha financiado solo con los ingresos del impuesto al combustible, que disminuirán con el tiempo.	Ampliar las fuentes de financiamiento del programa de Pago por Servicios Ambientales.