Este capítulo discute la necesidad de considerar el bienestar de los ciudadanos a nivel regional y local, la importancia de las métricas de bienestar para mejorar el impacto de las políticas de bienestar e introduce el marco multidimensional que ha desarrollado la OCDE para medirlo en regiones y ciudades. A continuación, discute el rol y las responsabilidades de la provincia de Córdoba en las políticas de bienestar, los recursos que dedica a ejercer estas competencias y la capacidad institucional de la provincia para desarrollar métricas que ayuden a mejorar la efectividad y la eficiencia de sus políticas de bienestar. Por último, detalla el proceso de desarrollo de un marco de indicadores de bienestar en Córdoba.
¿Cómo va la vida en la provincia de Córdoba, Argentina?
OECD Regional Development Studies
Capítulo 1. ¿Por qué medir el Bienestar regional en Córdoba?
Abstract
Introducción: ¿Por qué medir el Bienestar regional?
En actualidad, existe el consenso de que las estadísticas macroeconómicas por sí solas no reflejan con precisión el bienestar de las personas y que se requiere una mirada multidimensional incluyendo aspectos que condicionan la vida de los ciudadanos (OECD, 2014).
Muchos de los factores que tienen un impacto en el bienestar de los ciudadanos difieren de una comunidad a otra, por ejemplo, el empleo, el acceso a la educación, la calidad del medio ambiente y los niveles de seguridad pública. La OCDE ha demostrado que en estas áreas las diferencias que existen entre regiones dentro de un país pueden ser tan importantes o más que las diferencias existentes entre países (OECD, 2016a).
Las medidas de bienestar regional reflejan las diferencias enmascaradas en los promedios a nivel nacional. La geografía del bienestar regional puede ayudar a las regiones a comparar su desempeño con las demás regiones de su país y con regiones fuera del país con las que compartan fortalezas y desafíos similares. Aunque en ocasiones escasean, los datos de bienestar a nivel subnacional ayudan a aumentar la credibilidad de las estadísticas ya que es más fácil para los ciudadanos reconocer los resultados de los indicadores cuando se refieren a su propia comunidad (OECD, 2014).
Las políticas públicas – por ejemplo, de crecimiento económico, empleo, educación, equidad o sostenibilidad ambiental - pueden alcanzar sus objetivos de manera más efectiva y tener un mayor impacto cuando toman en cuenta las realidades económicas y sociales del lugar donde viven y trabajan los ciudadanos (OECD, 2014). Por ejemplo, los factores que determinan el abandono escolar de los niños pueden ser muy diferentes entre zonas rurales y urbanas, entre ciudades o incluso entre barrios de una misma ciudad. En las zonas rurales puede ser un problema de acceso a la educación debido a la red de transporte o la falta de escuelas, o entre barrios los problemas pueden provenir por las diferentes tasas de delincuencia. En estos casos, para los diseñadores de políticas es más fácil identificar las sinergias entre diferentes áreas de políticas cuando se conoce el lugar donde ocurren. Por ejemplo, es más fácil combinar una política educativa que aleje a los jóvenes de la delincuencia junto con un aumento de la seguridad si esta política se implementa a nivel de barrio.
Ventajas de las métricas de bienestar regional
La cantidad disponible de datos de bienestar a nivel subnacional a menudo es menor que a nivel nacional, y por esta razón muchas regiones y ciudades han comenzado a desarrollar métricas para monitorear su desempeño y diseñar sus políticas de bienestar en base a evidencias. Estas iniciativas pueden diferir en la metodología o la elección de los indicadores, pero comparten que tienen como objetivo final desarrollar un marco multidimensional para reflejar mejor las sinergias entre las diferentes dimensiones del bienestar.
Las ventajas que proporcionan las métricas de bienestar para el diseño e implementación de políticas públicas se pueden resumir en cuatro fundamentales:
Proporcionan una imagen integral de las condiciones materiales y la calidad de vida en las regiones, lo que permite evaluar si el crecimiento económico se traduce en mejores resultados en otras dimensiones como la salud, calidad ambiental, educación, etc. También permite monitorear si el progreso que experimenta la población varía según el lugar donde viven. Esto es importante ya que la concentración espacial de las fuentes de desigualdad puede bloquear las oportunidades para mejorar las condiciones de vida de hogares localizados en ciertas comunidades.
Aumentan la conciencia social entre los ciudadanos sobre los objetivos que pretenden conseguir las políticas y mejoran la rendición de cuentas de los gobiernos. Los indicadores de bienestar pueden empoderar a los ciudadanos para exigir acciones que respondan a los retos identificados a través de los indicadores y, a medio y largo plazo, aumentar la confianza en la capacidad de las instituciones para enfrentarlos.
Priorizar las acciones de gobierno ya que los indicadores de bienestar contribuyen a identificar dónde son más necesarias las mejoras. El uso de métricas de bienestar ayuda a enfocar esfuerzos y mejorar la efectividad de la intervención pública, aún más cuando los recursos públicos son limitados.
Mejorar la coherencia entre los objetivos de las políticas ya que las complementariedades entre éstas son más evidentes cuando se refieren a lugares específicos. Por ejemplo, es más sencillo integrar políticas sobre uso del suelo, transporte y desarrollo económico que puedan contribuir a resultados más ecológicos - aumentar la dependencia del transporte público; más equitativos - mejorar el acceso a los mercados laborales para las zonas desfavorecidas; y más eficientes - reducir la congestión; si se diseñan para un lugar específico como una región o un área metropolitana (OECD, 2014).
El Marco de Bienestar Regional de la OCDE
Ante el creciente interés en las métricas de bienestar a los niveles regional y local, la OCDE decidió adaptar su marco nacional “¿Cómo va la vida?” a estos niveles. El marco regional de la OCDE entiende el bienestar como un concepto multidimensional que pone énfasis en lo que le importa a la gente, se centra en resultados (más que en insumos y en procesos) y destaca la necesidad de ir “más allá de los promedios” al analizar la distribución del bienestar entre individuos, grupos sociales (por ejemplo, por género, por edad, por origen étnico o nacionalidad, entre otros), así como entre territorios (Figura 1.1). Un elemento fundamental que “¿Cómo va la vida en tu región?” añade al marco para “¿Cómo va la vida?” es el concepto de que el bienestar está conformado por una combinación de características individuales y contextuales a los lugares geográficos. Por ejemplo, contar con un empleo es un aspecto decisivo del humano que se determina por características individuales, como competencias y educación, y por factores contextuales, como acceso a la formación, transporte y mercado laboral.
La información sobre personas y lugares ayuda a comprender mejor las ventajas y desventajas de un territorio, y si las diferentes fuentes de desigualdad, tanto individuales y como las basadas en los lugares geográficos, se refuerzan mutuamente (OECD, 2014). Recientemente, un enfoque similar para medir el bienestar combinando características individuales y de lugar geográfico fue adoptado por la iniciativa “Buena Vida” en la región del sur de Dinamarca (OECD, 2016b) o en los Índices Socioeconómicos para las Áreas (SEIFA) de Australia (Australian Bureau of Statistics, 2011).
Con el fin de poner en funcionamiento este marco regional, se desarrolló un conjunto de indicadores comparables para medir los resultados en 11 dimensiones de bienestar en 391 regiones de la OCDE1. Muchos de los indicadores regionales utilizados corresponden a los que se utilizan en el marco “¿Cómo va la vida?” a nivel nacional. Además, en el marco regional se incluyó la dimensión de Accesibilidad a servicios, ya que la dimensión de Balance vida-trabajo presente en el marco “¿Cómo va la vida?” no se ha logrado incluir completamente por falta de datos armonizados para las regiones de la OCDE.
Figura 1.1. Marco de bienestar regional de la OCDE: “¿Cómo va la vida en tu región?”
Fuente: OECD (2014), How’s Life in Your Region?: Measuring Regional and Local Well-being for Policy Making, http://dx.doi.org/10.1787/9789264217416-en.
Roles y responsabilidades en las políticas de bienestar de la provincia de Córdoba
La estructura federal Argentina implica que recaigan sobre la provincia de Córdoba y sus municipalidades importantes responsabilidades en muchas de las políticas que tienen un impacto más directo en las vidas de las personas (Recuadro 1.1). En numerosos sectores como la educación, salud, acceso a servicios, etc., una importante parte de las decisiones son tomadas a nivel provincial y municipal. Estas responsabilidades pueden incluir tanto el diseño de políticas como su ejecución, lo que se traduce en gasto e inversiones por parte de estos niveles de gobiernos subnacionales.
Competencias de bienestar entre niveles de gobierno
La provincia tiene competencias exclusivas en algunas áreas de políticas que tienen un impacto sobre las dimensiones del marco de bienestar regional de la OCDE (Tabla 1.1). La educación preescolar, primaria, secundaria, educación para grupos especiales y adultos son competencia exclusiva del gobierno provincial, así como la seguridad ciudadana.
Recuadro 1.1. Estructura del estado federal de la República Argentina
Argentina es un estado federal con tres niveles de gobierno: i) el nivel federal con un ejecutivo democráticamente elegido y una legislatura bicameral; ii) el nivel provincial con 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA); y iii) el nivel municipal. Todas las competencias y poderes no delegados por la Constitución al gobierno nacional se atribuyen a las provincias. Además, cada provincia tiene su propia constitución e instituciones de gobierno. Las constituciones provinciales definen el alcance institucional, político, administrativo, económico y financiero de cada gobierno provincial. Las provincias pueden crear regiones (a veces llamadas departamentos) dentro de sus límites administrativos para el desarrollo económico y social, así como celebrar acuerdos internacionales siempre que se notifiquen al congreso nacional, no sean incompatibles con la política exterior nacional y no invadan los poderes delegados del gobierno nacional. La constitución nacional exige que los gobiernos provinciales garanticen la autonomía municipal y establezcan los sistemas y normas municipales como parte de sus propias constituciones provinciales.
Fuente: OECD (2016b), OECD Territorial Reviews: Córdoba, Argentina, https://doi.org/10.1787/9789264262201-en.
Tabla 1.1. Atribución de competencias de bienestar a través de niveles de gobierno
Nota: El nivel institucional que posee algunas de las competencias puede variar ya que cada provincia tiene su constitución provincial.
Fuente: OECD (2016b), OECD Territorial Reviews: Córdoba, Argentina, https://doi.org/10.1787/9789264262201-en.
La provincia también comparte con el gobierno federal y las municipalidades algunas de las competencias relacionadas con el bienestar regional. El gobierno federal y la provincia comparten competencias en áreas como las compensaciones de ingresos y la protección de desempleo, los planes de promoción y financiación de empleo, la educación terciaria (universidades) y el acceso a internet (Tabla 1.1). Con las municipalidades, esta compartición de competencias se enfoca sobre todo en la prestación de servicios básicos como la electricidad, el agua y los hospitales de nivel secundario y terciario. También, hay áreas de política que son competencia exclusiva de las municipalidades, éstas incluyen cloacas, recolección y eliminación de residuos sólidos, atención hospitalaria primaria, desarrollo y regulación urbanísticos.
Gasto provincial en áreas de política de bienestar
La mayor parte del gasto provincial en Córdoba se destina a competencias relacionadas con las áreas de bienestar. Cerca del 48% del gasto en el presupuesto de 2018 se destinó a la prestación de servicios sociales, incluyendo salud, promoción y asistencia social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo, y vivienda y urbanismo (Figura 1.2). De estos servicios, la mayor proporción es para el área de educación (68.5%), y en segundo lugar al área de salud (18.2%) (Tabla 1.2). Además de la partida presupuestaria catalogada como Servicios Sociales, un 12% del gasto provincial va destinado al área de servicios de seguridad y justica, que incluye gastos como seguridad interior o el sistema penal (que se podrían englobar dentro de la dimensión de bienestar “seguridad ciudadana”).
Tabla 1.2. Gasto en servicios sociales (año 2018)
Nota: Los valores de la tabla se expresan en miles de pesos Argentinos.
Fuente: Gobierno de la provincia de Córdoba (2018), Presupuestos, http://www.cba.gov.ar/presupuestos/ (consultado en 26 agosto de 2018).
Figura 1.2. Gasto por erogación en el presupuesto de 2018
Nota: Los valores de la figura se expresan en miles de pesos Argentinos.
Fuente: Gobierno de la provincia de Córdoba (2018), Presupuestos, http://www.cba.gov.ar/presupuestos/ (consultado en 26 agosto de 2018).
El gasto en servicios sociales se ha mantenido en los mismos niveles durante el período de 2014 a 2018, aunque con cambios ligeros en las áreas que han consumido más recursos. Salvo un pequeño despunte en el año 2016, durante el cual el gasto social llegó hasta casi el 52% del total del gasto provincial, los niveles de gasto social se han movido en la horquilla entre 47% y 48%. Cabe destacar que la proporción utilizada para el área de Educación y Cultura ha caído cuatro puntos porcentuales entre 2014 y 2018, mayoritariamente en favor del área del gasto dedicado a Promoción y Asistencia Social que ha aumentado casi cinco puntos porcentuales durante el mismo período (Tabla 1.3).
Tabla 1.3. Gasto en servicios sociales, 2014–2018
Esta tabla refleja el gasto social sobre el total del gasto de la provincia en un año presupuestario y el porcentaje de ese gasto social por área de política
Fuente: Gobierno de la provincia de Córdoba (2018), Presupuestos, http://www.cba.gov.ar/presupuestos/ (consultado en 26 agosto de 2018).
Generación de ingresos
La provincia de Córdoba tiene cierta autonomía financiera para ejecutar sus competencias relacionadas con el bienestar de los ciudadanos (OECD, 2016b). El 87.40% del total de ingresos corrientes proyectados para el año 2018 en el presupuesto provincial son ingresos impositivos (Tabla 1.4), de los cuales aproximadamente un 51% provienen de la participación federal de impuestos, 40% de impuestos provinciales, y 9.5% de impuestos nacionales (Figura 1.3). Esta capacidad de generar ingresos está en el orden de magnitud del promedio de los gobiernos subnacionales para los países de la OCDE (42%) (OECD, 2018).
Tabla 1.4. Ingresos corrientes en el presupuesto 2018 de la provincia de Córdoba
Nota: Los valores de la tabla se expresan en miles de pesos Argentinos.
Fuente: Gobierno de la provincia de Córdoba (2018), Presupuestos, http://www.cba.gov.ar/presupuestos/ (consultado en 26 agosto de 2018).
Figura 1.3. Ingresos impositivos por origen (%) en la provincia de Córdoba
Fuente: Gobierno de la provincia de Córdoba (2018), Presupuestos, http://www.cba.gov.ar/presupuestos/ (consultado en 26 agosto de 2018).
Córdoba está en buena posición para financiar políticas de bienestar que contribuyan al desarrollo regional. Existe un cierto consenso en que la capacidad de generar ingresos por parte de los gobiernos subnacionales contribuye a promover una gestión de recursos más eficiente a nivel subnacional, una mayor responsabilidad democrática y aumentar la capacidad de los gobiernos subnacionales para responder a los impactos económicos y ser más resilientes a las crisis. Además, también se argumenta que los impuestos sobre activos inmóviles, por ejemplo, el impuesto a la propiedad, son los más adecuados a nivel subnacional ya que son relativamente estables para evitar grandes fluctuaciones presupuestarias (Kim y Vammalle, 2012). En este sentido, Córdoba ha experimentado un aumento del porcentaje que representa el Impuesto Inmobiliario desde el año 2014, ya que ha aumentado más de tres puntos porcentuales, del 7.4% al 10.6% en 2018 (Tabla 1.5). Por otra parte, el impuesto sobre ingresos brutos, aunque sigue siendo la fuente de ingresos tributarios más grande de Córdoba (71.2% en 2018), su peso relativo ha ido decreciendo desde el año 2014.
Tabla 1.5. Evolución y composición de ingresos impositivos provinciales
Fuente: Gobierno de la provincia de Córdoba (2018), Presupuestos, http://www.cba.gov.ar/presupuestos/ (consultado en 26 agosto de 2018).
Gobernanza de estadísticas y métricas de bienestar
En Argentina existe un marco de infraestructura estadística descentralizado en el que las Direcciones Provinciales de Estadísticas cooperan y coordinan con el instituto nacional (Figura 1.4). La Ley 17.622 (1968) creó el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) como el principal organismo rector del Sistema Estadístico Nacional (SEN). El SEN está formado por el INDEC, y los servicios estadísticos de los niveles de gobierno central, provinciales y municipales. El INDEC tiene la función de estructurar y coordinar el sistema estadístico nacional de acuerdo con el principio de centralización normativa y descentralización ejecutiva (Gobierno de Argentina, 1968). A modos prácticos esto significa que el INDEC debe asegurar la cooperación técnica con las Direcciones Provinciales de Estadística.
Figura 1.4. Estructura descentralizada de la infraestructura estadística en Argentina
Los “convenios” son el instrumento utilizado en Argentina para coordinar la producción de estadísticas. Estos convenios son contratos entre el INDEC y las Direcciones Provinciales de Estadísticas, que establecen los servicios que deben prestar las direcciones provinciales a cambio de un determinado presupuesto. Los convenios sirven para asegurar la unificación metodológica y la simultaneidad operativa, por ejemplo, cuando se realiza el Censo Nacional cada 10 años. Estos contratos pueden ser generales, abarcan una serie de servicios (trabajo en campo, procesamiento de microdatos, etc.) y/o más de un proyecto (Censo nacional, Encuesta Permanente de Hogares, etc.), o específicos, por ejemplo, para una nueva encuesta de seguridad o de actividad industrial.
La Dirección General de Estadística y Censos (DGEyC) de Córdoba es parte del SEN y como tal está sujeta a ciertas obligaciones reguladas a través de los convenios. La Provincia de Córdoba creó la DGEyC a través de la Ley provincial 5.454 en el año 1972, reconociendo al INDEC como el organismo rector de las estadísticas oficiales, y también con el objetivo de que dé respuesta a los requerimientos estadísticos y de información que le encomiende el Gobierno Provincial (Gobierno de la provincia de Córdoba, 1972). A través de los convenios se establecen los servicios que la DGEyC realiza junto al INDEC. En total se contabilizan 16 encuestas, censos o programas estadísticos que se ejecutan en convenio, por ejemplo, Índice de Precios al Consumidor Nacional (IPCN), Encuesta Permanente de Hogares (EPH), o Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU), entre otros.
De igual forma que el INDEC, la DGEyC también es responsable de la coordinación de estadísticas con los organismos de gobierno a nivel provincial y con las municipalidades y además tiene autonomía para lanzar sus propios programas estadísticos. La Ley Provincial No. 5454 establece que la DGEyC puede confeccionar un programa anual de estadísticas y censos que compatibilice los requerimientos provenientes del INDEC. Además, otorga capacidad a la DGEyC para lanzar sus propios programas estadísticos que traten de resolver alguna demanda específica de datos a nivel provincial. Por ejemplo, la Encuesta de Bienestar 2018 es una iniciativa exclusivamente de la provincia de Córdoba que trata de satisfacer la demanda de datos que permitan el bienestar de manera multidimensional (acceso a servicios, satisfacción con la vida, balance vida-trabajo, etc.) más allá de las puramente monetarias. Esta iniciativa está financiada con fondos provinciales y su diseño e implementación está liderado por la Secretaría General de Gobernación donde se encuentra ubicado la DGEyC.
Encuesta de Bienestar 2018
La cantidad de recursos destinados a la ejecución de las competencias de bienestar y la creciente demanda de información por parte de los actores provinciales, tanto gubernamentales como no gubernamentales, alentó al gobierno provincial a impulsar el desarrollo de un marco de indicadores de bienestar que tenga como objetivo resolver alguna de las demandas en términos de datos. El informe OCDE (2016b) destacó que la falta de estadísticas confiables y certeras para el diseño, monitoreo y evaluación de políticas era uno de los retos principales de la provincia de Córdoba. Esta demanda de datos se acentúa en las zonas rurales de la provincia, donde indicadores básicos para evaluar el bienestar como la tasa de empleo y desempleo, ingreso total familiar, incidencia de la pobreza y la indigencia, entre otros, se producen con datos del Censo cada 10 años.
La Secretaría General de Gobernación, acompañada por la OCDE, realizó un proceso de consulta con los distintos ministerios y agencias a cargo de políticas de bienestar regional, así como con actores no gubernamentales, para seleccionar el conjunto de indicadores para medir las 12 dimensiones de bienestar. Se entrevistó a la Secretaría de Equidad y Promoción del Empleo, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Gobierno, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Agua, Ambientes y Servicios Públicos y a las municipalidades de Córdoba, Rio Cuarto, Villa María y San Francisco. De igual forma, se realizó un taller con el Consejo de Políticas Sociales Provincial que reúne a organizaciones de los sectores público, privado, sin fines de lucro, y académico (Recuadro 1.2).
Recuadro 1.2. Consejo de Políticas Sociales Provincial
El Consejo de Políticas Sociales Provincial (CPSP) es la plataforma que involucra a los actores provinciales de todos los sectores, público, privado, sin fines de lucro y académico, en el diseño e implementación de los programas sociales. Se trata de un órgano de tipo consultivo en cuanto a la planificación y coordinación de las políticas provinciales en diferentes áreas sociales. El CPSP fue instituido mediante el Decreto Provincial 234/09, está presidido por el Ministro de Desarrollo Social e integrado por actores de la sociedad civil que tienen compromiso e influencia en las políticas sociales de la provincia (incluyendo representantes de ONGs, organizaciones religiosas, universidades públicas y privadas, actores privados, y municipios y comunas).
El Consejo tiene dos objetivos principales, primero, mejorar la participación y coordinación con los actores de la sociedad civil para realizar monitoreo de la implementación de los programas y planes sociales. Segundo, ser un órgano de consulta con estos actores en cuanto a la planificación y coordinación de las políticas provinciales. En línea con el primer objetivo, el CPSP concretó la puesta en marcha del Observatorio de Políticas Sociales. El Observatorio está preparando un mapeo de los programas sociales vigentes y sus principales características (objetivo, beneficiarios, recursos, etc.). El objetivo es fijar con este primer mapeo una línea de base que permita fijar indicadores para medir la efectividad y eficiencia de los programas a lo largo del tiempo. Como respuesta al segundo objetivo, el CPSP lanzó el Sistema Provincial de Promoción en Red de la Solidaridad Social “Ayudar”, con el fin de promover la solidaridad social. Este sistema ha creado un banco de proyectos sociales que serán implementados por actores del sector sin fines de lucro (ONGs) que hayan sido validados por el CPSP para llevar a cabo dicha implementación. Los proyectos podrán beneficiarse de financiación público/privada ya que el decreto normativo “Ayudar” permite a actores del sector privado, ya sean organizaciones o individuales, a realizar donaciones para la implementación de los proyectos.
Fuente: Gobierno de Córdoba (2009), Decreto Provincial Nº 234/09: Consejo Provincial de Políticas Sociales, http://web2.cba.gov.ar/web/leyes.nsf/85a69a561f9ea43d03257234006a8594/ebf91cb9c0f2be5d0325793400482ac5?OpenDocument.
Demanda y necesidad de datos sobre bienestar en Córdoba
El primer paso para el diseño del marco de indicadores de bienestar fue mapear la demanda de datos por parte de los actores provinciales en las distintas fases del ciclo de políticas, incluyendo diseño, monitoreo, e implementación. Dichas necesidades involucraban a muchas de las dimensiones de bienestar como educación, salud, vivienda, o medio ambiente. Para los diseñadores de políticas de los distintos ministerios se percibe la fase de monitoreo y la evaluación de impacto de los programas de bienestar como un reto y una necesidad más grande que la fase de diseño. Por otro lado, es importante señalar que la percepción general es que la Dirección General de Estadística y Censos (DGEyC) de la provincia de Córdoba logra satisfacer la demanda de estadísticas, aunque muchas de las veces estos indicadores se basan en estimaciones sobre fuentes de datos no muy recientes (por ejemplo, el Censo de 2010), pero que los actores ante la falta de cualquier otra información consideran suficientes.
Las siguientes secciones presentan las conclusiones principales de la consulta realizada a los actores provinciales.
Datos aproximados para el diseño de políticas y programas
Para diseñar políticas y programas que resuelvan las necesidades de la población de manera efectiva y eficaz es necesario contar con un amplia gama datos que permitan estimar la población objetivo (potenciales beneficiarios de los programas), los recursos necesarios (tanto si se trata de recursos alimenticios para un programa nutricional o económicos si es un subsidio), el personal que debe prestar los servicios, el tiempo necesario que debe durar el programa (si es para un momento puntual o si debe prolongarse en el tiempo) o la escala a la que se debe implementar (para un aglomerado determinado o en una zona rural)..
La DGEyC ha proporcionado soluciones a los distintos ministerios y secretarías para que puedan diseñar sus programas aun así algunas de las veces la información que se produce son estimaciones (de precisión limitada). La DGEyC ha estado utilizando métodos aproximados para poder ofrecer estimaciones de población objetivo. Por ejemplo, el Plan Vida Digna del Ministerio de Desarrollo Social, contempla asistencia económica a familias en situación de carencia para que puedan realizar mejoras en sus hogares. El programa ofrece a la población provincial hasta treinta mil créditos de ARS 30 000 en cuatro años. Para que el Ministerio pudiese diseñar dicho programa, la DGEyC utilizó el censo de 2010 para hacer una distribución de aquellas viviendas en las que podría haber población viviendo en estado de hacinamiento y/o sin baño. Otro ejemplo es el Programa Tarifa Solidaria que asiste a las familias vulnerables con subsidios en los servicios de luz y agua. Para estimar los potenciales beneficiarios se utilizaron datos del censo y se cruzaron con datos de empleo, desempleo y subocupación. También se han utilizado datos que se sabe son fiables de un programa para estimar los potenciales beneficiarios de otro programa. Esto es el caso del PAICOR y el programa nutricional “Más Leche Más Proteínas”. El PAICOR lleva alrededor de 30 años proporcionando sus servicios a niños en la escuela y, por tanto, existen datos confiables de la población objetivo y su evolución a través de los años. El programa reparte leche en polvo a niños en la escuela, y los requisitos para poder ser beneficiario del programa son muy similares a los del PAICOR. Por esta razón, se decidió utilizar el padrón de beneficiarios del PAICOR para estimar las cantidades de leche, y en consecuencia el presupuesto, que se debía destinar al programa Más Leche.
Insuficiente monitoreo y evaluación de políticas
Los principales actores provinciales coinciden en que el monitoreo y la evaluación de los resultados debería implementarse para todas las áreas de política que tienen un impacto en el bienestar de los ciudadanos. El monitoreo regular y constante de resultados es imprescindible para modificar y/o rediseñar programas que una vez implementados no están resultando ser tan efectivos como deberían de ser o están operando de manera ineficiente y, por tanto, malgastando recursos públicos. La evaluación de impacto de un programa es crítica para decidir si se debe renovar el programa, si se debe modificar la población objetivo para obtener un mayor beneficio de la inversión o si el programa no ha cumplido su objetivo y se debe eliminar.
Una de las circunstancias que no contribuía a fomentar la evaluación de impacto de los programas provinciales era la falta de medición de ingresos no monetarios sobre los ingresos del hogar. En la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) no se registra si el individuo recibe algún tipo de ingreso no monetario procedente de fuentes como programas sociales. Por ejemplo, el programa PAICOR proporciona asistencia nutricional a niños de familias con pocos recursos y, por tanto, incrementa el ingreso familiar al poder ahorrar una parte del gasto en alimentación del niño. Como se explica en la siguiente sección de este documento, un ejercicio para cuantificar el valor de los programas no monetarios se llevó a cabo en la Encuesta de Monitoreo de Condiciones de Vida (MCV) de 2017, y se ha vuelto a realizar en 2018 dentro del marco de la Encuesta de Bienestar.
Se han realizado pocas evaluaciones de impacto a nivel provincial. La Corporación Andina de Fomento (CAF) junto con el gobierno provincial realizó una evaluación de impacto de la novena edición del Programa Primer Paso en 2012. El Programa Primer Paso es un programa provincial que consiste en facilitar pasantías a jóvenes de 18 a 25 años. Los resultados de dicha evaluación arrojaron numerosas conclusiones que sirvieron para entender mejor la efectividad del programa para enfrentar la informalidad. El 60% de los jóvenes de la provincia entre 16 y 25 años trabaja en condiciones de informalidad, sin embargo, un año después de haber concluido el Programa Primer Paso, la fracción de beneficiarios registrados como “trabajador formal” era un 40% superior a la de no beneficiarios. Otro ejemplo es el antiguo Operativo Nacional de Educación (ahora llamado Operativo Nacional Aprender, ONA) llevado a cabo por el Ministerio de Educación de la Nación. Aunque el ONA no es una evaluación de impacto para un programa específico, permite obtener conclusiones respecto a las políticas de educación y sus efectos sobre la calidad de la misma, basándose en el desempeño de los alumnos de cada provincia en materias como matemáticas o lenguaje. Sin embargo, uno de los principales retos de los datos del antiguo ONE era que llegaban a las provincias con casi dos años de retraso. Con el nuevo ONA se ha mejorado el relevamiento de datos y ahora se realiza el operativo en noviembre y al mayo siguiente ya están los datos disponibles.
Asimetría en la disponibilidad de datos en áreas urbanas y rurales de la provincia
Existe una asimetría de datos e información en lo que respecta a las zonas urbanas y rurales de la provincia y la carencia de datos para evaluar el bienestar regional es más importante en las zonas más remotas de la provincia. El Censo de 2010 registró que el 70% de la población provincial vive en 6 departamentos (Capital, Punilla, Colón, Río Cuarto, San Justo, y General San Martín) y el 30% restante en los otros 20 departamentos. En esos 6 departamentos se concentra la población urbana, y en los 20 restantes la mayoría de la población vive en zonas rurales. Indicadores básicos para evaluar el bienestar como la tasa de empleo y desempleo, desempleo de largo plazo, trabajadores con un horario laboral largo, ingreso total familiar, incidencia de la pobreza y la indigencia, entre otros, solo se calculan de manera más o menos regular para las zonas urbanas; mientras que en las zonas rurales los únicos datos que existen son los proporcionados por el Censo de 2010.
Diseño de la Encuesta de Bienestar 2018
Para poder satisfacer la demanda de datos existente en la provincia, aunque fuese parcialmente, el gobierno provincial decidió lanzar un programa estadístico a través de una Encuesta de Bienestar, que se basó en gran parte en la Encuesta de Monitoreo de Condiciones de Vida 2017 (MCV 2017) que se había llevado a cabo en el Gran Córdoba. El diseño de la Encuesta MCV 2017 se inspiró en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC para la elaboración de indicadores sobre condiciones laborales, ingresos monetarios, educación y vivienda. Entre los principales objetivos de la MCV 2017 se encontraba el dar a conocer las condiciones materiales de vida de las personas en el Gran Córdoba, así como cuantificar el impacto de los planes no monetarios del gobierno provincial en las condiciones de vida de los hogares pobres e indigentes. Algunos de los planes sociales no monetarios que se consideraron fueron el PAICOR; Más leche Más proteínas, Alimentos para Celíacos, o las Tarifas Sociales de energía eléctrica, agua e impuesto inmobiliario (Rentas), entre otros.
La Encuesta de Bienestar 2018 amplió la cobertura geográfica, así como las temáticas tratadas en MCV 2017 para intentar completar el Marco de Bienestar Regional de la OCDE.
La Encuesta de Bienestar amplío la cobertura geográfica para abarcar los cuatro aglomerados principales de la provincia de Córdoba: Gran Córdoba, Río Cuarto-Las Higueras, Villa María-Villa Nueva y San Francisco. Esto significa que la Encuesta 2018 cubre alrededor de 2 millones de personas (55% de la población provincial) según los datos del Censo de 2010. Gran Córdoba representa cerca del 96% de la población residente en los dos departamentos (Capital y Colón) a los que se extiende, Río Cuarto-Las Higueras un 67% del departamento de Río Cuarto, Villa María-Villa Nueva un 78% del departamento de General San Martín, y San Francisco un 30% del departamento de San Justo (Tabla 1.6).
Para el diseño de la muestra y los expansores, la DGEyC contó con la asistencia técnica del Instituto de Estadística y Demografía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Córdoba. La implementación del operativo estuvo a cargo de la DGEyC, y la Universidad Nacional de Córdoba supervisó la calidad del relevamiento.
Tabla 1.6. Características territoriales de los aglomerados de Córdoba
Nota: Los aglomerados están formados por las siguientes municipalidades, Gran Córdoba: Agua de Oro, Rio Ceballos, El Manzano, Córdoba, Parque Norte, La Calera, La Granja, Malvinas Argentinas, Mendiolaza, Estación, Juárez Celmán, Río Ceballos, Saldán, Salsipuedes, y Unquillo; Aglomerado de Río Cuarto: Río Cuarto, y Las Higueras; Aglomerado de Villa María: Villa María y Villa Nueva; Aglomerado de San Francisco: San Francisco.
Fuente: INDEC (2010), Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-2-41-135.
La Encuesta de Bienestar también expande la temática de MCV 2017 para incluir otras dimensiones de bienestar. Las entrevistas durante la visita de la OCDE (14-17 de noviembre de 2017) con los actores de los distintos ministerios, municipalidades, y sectores sociales, así como las prioridades del gobierno provincial permitieron perfilar aquellas dimensiones del bienestar a añadir en la Encuesta de Bienestar, y aquellas que serán evaluadas a través de un operativo diferente o con otras fuentes de información.
Cabe destacar que las nuevas preguntas añadidas al cuestionario permiten calcular los indicadores en las siguientes dimensiones del bienestar:
Balance Vida-Trabajo: se refuerza esta dimensión, ya que la Encuesta MCV 2017 solo permitía estimar el porcentaje de trabajadores con un horario laboral largo. La nueva Encuesta de Bienestar permite saber en qué municipio vive y trabaja el entrevistado, así como el tiempo de desplazamiento al lugar de ocupación, y el medio de transporte utilizado para ello.
Salud: se añade esta nueva dimensión para evaluar la percepción que tienen los ciudadanos sobre su propio estado de salud.
Compromiso cívico y gobernanza: se añade un apartado que evalúa el nivel de participación en actividades cívicas y de voluntariado.
Acceso a servicios: se cuantifican los hogares con acceso a internet.
Comunidad y apoyo social: permite evaluar la red de apoyo social percibida por las personas. En concreto, se evalúa si las personas tienen a alguien con quien contar en caso de necesidad.
Satisfacción con la vida: percepción de los ciudadanos sobre su nivel de satisfacción con la vida.
Figura 1.5. Localización de los Aglomerados de Córdoba respecto a la Provincia
Fuente: OCDE con datos de INDEC (2010), Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-2-41-135.
La OCDE recurre a diversas fuentes de datos cuando evalúa el bienestar en un país o región determinado. Esto se debe a que los datos necesarios para calcular los indicadores de Bienestar de la OCDE no provienen todos de las mismas fuentes de información; mientras que una encuesta de hogares permite medir las condiciones materiales de vida, se requiere de registros administrativos para estimar tasas de mortalidad y tasas de homicidios, de exámenes especializados para medir habilidades cognitivas, y de imágenes satelitales para calcular la contaminación del aire. Por otro lado, aún si se pudiera cubrir un gran número de temas con una sola encuesta, se consideró importante cuidar la extensión y coherencia de la misma, ya que una encuesta muy larga e incoherente en el orden de sus temáticas podría comprometer la calidad de la información obtenida. Por estas razones, las dimensiones de bienestar, y los indicadores dentro de ellas, que no pudieron ser evaluados a través de la Encuesta de Bienestar se cubrieron con otras fuentes de información.
Los indicadores de Salud, Compromiso cívico y Gobernanza, Medio Ambiente y Seguridad Personal que no se incluyeron en la Encuesta de Bienestar se calculan con fuentes alternativas:
Las tasas de mortalidad infantil y la esperanza de vida al nacer se calculan utilizando registros administrativos de eventos vitales (por ejemplo, nacimientos y muertes), ya que la mayoría de dichos registros se generan a nivel municipal.
Para la dimensión de compromiso cívico y gobernanza, el indicador de participación electoral se puede obtener de los registros electorales desglosados por municipio de las elecciones más recientes.
El indicador de contaminación del aire (exposición anual de la población a partículas finas 2.5 o PM2.5) se calculará utilizando la metodología de la OCDE (solo disponible a nivel de provincia y de departamento).
Para la dimensión de seguridad personal, se decidió utilizar registros oficiales para calcular la tasa de homicidios (que está disponible para la provincia en su conjunto, pero también para los aglomerados).
Conclusión
Los marcos de bienestar regional surgen ante la necesidad que experimentan los niveles subnacionales de gobierno para diseñar e implementar políticas públicas que tomen en cuenta las realidades económicas y sociales del lugar donde viven y trabajan los ciudadanos. Existe un amplio consenso de que las estadísticas macroeconómicas por sí solas no reflejan con precisión el bienestar de las personas y que se requiere un enfoque multidimensional, incluyendo distintos aspectos que condicionan la vida de los ciudadanos. Muchos de estos factores que tienen un impacto en el bienestar de los ciudadanos difieren de una comunidad a otra, incluyendo dimensiones clave como el empleo, la educación, la calidad del medio ambiente o los niveles de seguridad pública.
La estructura federal Argentina implica que recaigan sobre la provincia de Córdoba y sus municipalidades importantes responsabilidades en muchas de las políticas que tienen un impacto más directo en el bienestar de las personas. En este sentido, la mayor parte del gasto provincial en la provincia de Córdoba va destinado a cumplir con las competencias relacionadas con las áreas de bienestar. Alrededor del 48% del gasto proyectado en el presupuesto de 2018 fue destinado a la prestación de servicios sociales, incluyendo salud, promoción y asistencia social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo, y vivienda y urbanismo. También, hay áreas de política que son competencia exclusiva de las municipalidades, éstas incluyen cloacas, residuos sólidos, atención hospitalaria primaria, desarrollo y regulación urbanísticos.
La provincia decidió diseñar un marco de bienestar regional adaptado a sus necesidades y características territoriales, y alineado con el Marco de Bienestar Regional de la OCDE. Para ello, la Secretaría General de Gobernación, acompañada por la OCDE, realizó un proceso de consulta con los distintos ministerios y agencias a cargo de políticas de bienestar regional, así como con actores no gubernamentales pertenecientes al Consejo de Políticas Sociales Provincial, para seleccionar un conjunto de indicadores que permitan medir los resultados en las 12 dimensiones de bienestar.
La Encuesta de Bienestar 2018 es el vehículo mediante el cual la provincia de Córdoba trata de satisfacer la demanda de datos que permitan medir el bienestar de manera multidimensional. La Encuesta de Bienestar es una iniciativa exclusivamente de la provincia de Córdoba que, complementada con otras fuentes de datos, permite calcular más de 30 indicadores de bienestar para los cuatro aglomerados principales de la provincia: Gran Córdoba, Río Cuarto-Las Higueras, Villa María-Villa Nueva y San Francisco.
Referencias
Australian Bureau of Statistics (2011), Socio-Economic Indexes for Areas (SEIFA), Australian Bureau of Statistics, Canberra.
Gobierno de la provincia de Córdoba (2018), Presupuestos, http://www.cba.gov.ar/presupuestos/ (consultado en 26 agosto de 2018).
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Gobierno de la provincia de Córdoba (1972), LEY Nº 5454: Dirección de Informática, Estadística y Censos, http://web2.cba.gov.ar/web/leyes.nsf/0/119566D80654E95603257234006305CC?OpenDocument&Highlight=0,5454,censos.
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INDEC (2010), Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-2-41-135.
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Nota
← 1. Algunos informes de la OCDE utilizan más de 391 regiones, debido a los requerimientos de algunos países de incluir también sus regiones pequeñas (TL3: segunda división subnacional, e.g., departamentos).