Estudio de la Justicia de la OCDE en el Perú

1. Evaluación y recomendaciones

Resumen

En este capítulo, se describen los principales hallazgos de la evaluación de la OCDE y se presentan recomendaciones de políticas para apoyar los esfuerzos en curso del Perú por reformar y modernizar su sistema de justicia. Estas recomendaciones tienen como objetivo ayudar a los actores de la justicia del Perú a aprovechar la experiencia y las buenas prácticas de los países miembros de la OCDE, junto con las correspondientes normas de la OCDE y otras normas internacionales, para lograr sus objetivos estratégicos y acercar la justicia a las necesidades de las personas.

1.1. Introducción

En el presente Estudio, se evalúa el sistema de justicia peruano y se ofrecen recomendaciones concretas para construir una justicia que sea más eficaz, eficiente, transparente y accesible y que esté más centrada en las personas en el Perú. Se evalúan las disposiciones institucionales y funcionales que sustentan la administración del sistema de justicia en el Perú y se comparan con las buenas prácticas de la OCDE, a saber, de Australia, Austria, Bélgica, el Canadá, Chile, Colombia, España, Estados Unidos, Lituania, Portugal, Gales (Reino Unido) e Inglaterra (Reino Unido). El Estudio también evalúa el acceso a los servicios de justicia y los problemas de mapeo en el Perú utilizando un enfoque centrado en las personas e ilustraciones del análisis de las necesidades jurídicas en dos regiones, Lima y San Martín.

Según los hallazgos del Estudio, el acceso a la justicia en el Perú se ha centrado históricamente en el acceso a los tribunales, con una asignación relativamente escasa de funciones y de los correspondientes recursos al ejecutivo para el planeamiento, la implementación, el seguimiento y la evaluación de las políticas de justicia. La combinación del “acceso a la justicia” con el “acceso al sistema judicial” y las facultades y los recursos relativamente limitados que se asignan al poder ejecutivo para liderar y coordinar la política de justicia en todo el sistema judicial socavan la capacidad del Perú de responder con eficacia a las necesidades de justicia de su ciudadanía, con independencia de su identidad o su lugar de residencia en el país. Esto puede ayudar a explicar algunas de las deficiencias, superposiciones y duplicaciones actuales en la disponibilidad de servicios de justicia fundamentales, en particular para las personas más vulnerables, sobre todo en las zonas rurales y remotas.

1.2. Estructura y coordinación institucionales del sistema de justicia

El Perú ha presentado una serie de importantes planes de reforma judicial para modernizar su sistema de justicia y mejorar su interoperabilidad e integridad. Sin embargo, la escasa claridad en lo que respecta a los roles y las funciones de las instituciones de justicia, su liderazgo y la coordinación entre ellas ha impedido la implementación de dichas reformas.

El sistema de justicia peruano comprende muchas instituciones cuyos roles y funciones de justicia no se han definido de un modo claro. Esto, sumado a la escasez de una comunicación y una coordinación eficaces entre las instituciones, a menudo conduce a superposiciones de mandatos, funciones y responsabilidades en el diseño de políticas y la prestación de servicios en la esfera de la justicia. La implementación de la última iniciativa de reforma (2021‑25) ha mostrado una coordinación y una fragmentación parciales, ‑debido a un liderazgo limitado en todo el sistema, y ha repercutido de manera desigual en la modernización del sistema de justicia. De igual modo, diferentes instituciones con mandatos similares o superpuestos han establecido múltiples programas, con poca claridad en lo que respecta a la asignación de recursos y deficiencias en los marcos de seguimiento y evaluación.

Además, la naturaleza fragmentada del sistema de justicia peruano conduce a un enfoque compartimentado de la aplicación de la ley, en el que las instituciones trabajan como entidades separadas con poca coordinación entre ellas a la hora de implementar leyes y políticas que requieren su trabajo conjunto. Abordar la fragmentación y la responsabilidad dispersa de los servicios de justicia entre las instituciones podría mejorar su capacidad de comprender las necesidades de las personas en materia de justicia y de responder a ellas. Esta cuestión refleja los desafíos más amplios que se asocian a un Estado fragmentado, pero altamente centralizado, que, en los últimos años, ha operado en un contexto de alta inestabilidad política.

Además, la mayoría de las reformas judiciales se han centrado principalmente en el poder judicial y sus necesidades, con menos atención a los servicios y procesos extrajudiciales que pueden contribuir al acceso a la justicia. Con el fin de abordar este desequilibrio, es necesario aumentar la capacidad del MINJUSDH para liderar el planeamiento y la coordinación de los servicios y las reformas de justicia en pro de un sistema de acceso a la justicia centrado en las personas.

Dado que se trata de un país multicultural con importantes poblaciones indígenas y campesinas de gran diversidad, ‑la justicia ordinaria coexiste con varios niveles de justicia indígena, campesina y comunitaria. Sin embargo, aunque la Constitución reconoce el derecho de los campesinos y de las comunidades nativas a ejercer funciones jurisdiccionales, ninguna ley regula o desarrolla este derecho ni coordina la coexistencia de esos dos sistemas de justicia.

Además, la aplicación de este derecho puede ser incierta y variar en cada región del Perú dependiendo de la presencia, el poder y la percepción de legitimidad percibida de esos grupos en términos de solución de problemas y provisión de acceso intercultural a la justicia. Esto puede dificultar las labores de separar los roles y funciones de ambas instituciones y servicios, evitar la superposición de funciones y garantizar la justicia intercultural y el respeto de ambos sistemas de justicia en todo el país.

Además, en el Perú, aún no se ha aplicado un enfoque de justicia claro e integrado centrado en las personas, ni siquiera en los mandatos de las principales instituciones de justicia. Por consiguiente, mejorar la claridad en lo que respecta a los roles y las funciones y los servicios de justicia podría aumentar el conocimiento de los usuarios sobre los servicios de justicia y las vías de acceso a la justicia, de modo que sepan a dónde acudir para evitar problemas jurídicos y buscar soluciones. Por otra parte, podría mejorar todavía más la eficiencia en la asignación de recursos y la prestación de servicios de justicia centrados en las personas.

Por último, la justicia administrativa como área del derecho aún está poco desarrollada en el Perú, a menudo eclipsada por el sistema de justicia constitucional. Esto puede ilustrarse por el hecho de que la ciudadanía prefiere el amparo constitucional, en lugar de utilizar los canales de justicia administrativa para proteger sus derechos. Este desequilibrio restringe la supervisión efectiva de las acciones administrativas por las autoridades públicas, limitando así la protección de los derechos individuales frente a las actuaciones gubernamentales. También hay margen para ampliar el alcance del Estudio en el sistema de justicia administrativa para incluir la contratación pública y cuestiones relacionadas con las elecciones, de conformidad con las prácticas de muchos miembros de la OCDE.

1.2.1. Recomendaciones

En vista de lo anterior, se presentan las siguientes recomendaciones para su examen por el Perú (se describen en mayor profundidad al final del capítulo 3): 

Recomendaciones clave

• Tomar medidas para implementar plenamente el marco jurídico del Perú sobre la salvaguardia de la garantía constitucional de la separación de poderes aclarando los procedimientos y las circunstancias bajo los cuales se aplica el sistema de equilibrio de poderes. Esto debe incluir la especificación de las funciones y facultades de cada poder del Gobierno en la supervisión y el control de los demás.

• Tomar medidas para empoderar al poder ejecutivo para que lidere y coordine el diseño y la implementación de reformas de políticas de justicia en todo el sistema, a través de un enfoque centrado en las personas.

• Tomar medidas para diseñar e implementar mecanismos de coordinación que se centren en responder a las necesidades de justicia con un enfoque común a todo el Gobierno, lo que implica aclarar las funciones y responsabilidades de las instituciones de justicia y establecer procesos y protocolos pertinentes.

Recomendaciones a mediano y largo plazo

• Mejorar el conocimiento y la cooperación mutuos entre la justicia formal, indígena e intercultural; definir claramente en la ley, en plena consulta con los grupos indígenas, la frontera jurídica que separa la justicia indígena y la formal; y fortalecer la capacidad de coordinación para promover el acceso a la justicia formal, indígena e intercultural por toda la población peruana, independientemente de su identidad o su lugar de residencia en el país.

• Mejorar la rendición de cuentas del sector público mediante el desarrollo del sistema de justicia administrativa. Todos los actos administrativos deben estar sujetos a examen judicial, lo que engloba la contratación pública y la administración electoral. Los tribunales deben ser capaces de reparar plenamente cualquier violación de la ley, incluida la falta de competencia, la injusticia procesal y el abuso de poder. Solo las leyes promulgadas por el Parlamento deben quedar fuera del ámbito de la justicia administrativa y caer bajo la jurisdicción del Tribunal Constitucional.

1.3. Gobernanza y gestión para un sistema judicial transparente e independiente en el Perú

Si bien el Perú ha estado tomando medidas para establecer un marco institucional integral encaminado a garantizar una gobernanza sólida en el sector de la justicia, la institucionalización fragmentada de su sistema de justicia pone trabas a un sistema de gestión ya complejo con líneas de responsabilidad difusas. Esto tiende a generar superposiciones y duplicaciones, así como conflictos de autoridad y competencia en la gobernanza del sistema judicial, al tiempo que limita la rendición de cuentas.

Los mecanismos que rigen la asignación presupuestaria al sector de la justicia, incluidos los acuerdos de coordinación y negociación, parecen restringidos. El poder judicial realiza un escaso planeamiento estratégico a mediano plazo en todo el sistema, incluido el planeamiento presupuestario y financiero. Todavía tiene que desarrollar marcos de seguimiento y evaluación que se puedan emplear para demostrarse a sí mismo y demostrar al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) los efectos positivos de su gasto en los resultados jurídicos y judiciales para la población.

Lo más importante es que existe una gran necesidad de fortalecer el marco institucional, jurídico y operacional existente para salvaguardar la independencia de los jueces. Los desafíos más destacados son la ratificación de los jueces, los sistemas de evaluación del desempeño, el elevado número de jueces con contratos temporales y la posibilidad de que la Defensoría del Pueblo interfiera en los distintos procedimientos judiciales mediante órdenes directas.

La ambigüedad jurídica y la falta de precisión en torno a la aplicación de sanciones contra los jueces permiten diferentes interpretaciones y criterios sobre qué es sancionable y de qué manera. Por tanto, no se garantiza la igualdad de trato de los jueces ante la ley. En comparación con los órganos disciplinarios de muchos países miembros de la OCDE, los diversos órganos con funciones disciplinarias del Perú, junto con la vaguedad de la ley en esta área, pueden socavar la igualdad de trato ante la ley, llevar a decisiones sesgadas sobre la carrera de los jueces y poner en peligro la independencia de estos. 

1.3.1. Recomendaciones

En vista de lo anterior, se presentan las siguientes recomendaciones para su examen por el Perú (se describen en mayor profundidad al final de los capítulos 3 y 4): 

Recomendaciones clave  

• Tomar medidas para asegurar la garantía constitucional de la independencia judicial, incluidas la revisión de la evaluación del desempeño, la ratificación y la evaluación de los jueces en ejercicio para evitar riesgos a su independencia e imparcialidad.

• Continuar implementando medidas para reducir la temporalidad de los jueces y fiscales (provisionales y supernumerarios), con miras a salvaguardar su imparcialidad.

• Tomar medidas para garantizar un trato justo, imparcial y basado en el mérito de los jueces en lo que respecta a su selección, su formación permanente y sus sanciones, incluso mediante la reforma del sistema de selección y el fortalecimiento de la capacitación previa al ingreso de jueces y fiscales.

• Aclarar en mayor medida los roles y las funciones de los órganos supremos del poder judicial para evitar superposiciones y duplicaciones, así como conflictos de autoridades y competencias. Esto reviste especial importancia en el caso de las investigaciones y sanciones de magistrados.

• Tomar medidas para fortalecer la gestión y el desempeño presupuestarios del poder judicial, lo que incluye el planeamiento estratégico a nivel de todo el sistema, el desarrollo de indicadores de desempeño y el diseño y uso de marcos de seguimiento y evaluación respetuosos con la independencia judicial y las necesidades del poder judicial para llevar a cabo su mandato constitucional de forma satisfactoria.

1.4. Hacia un sistema de justicia eficiente y fluido

Aunque se han llevado a cabo reformas significativas en los últimos años para mejorar la eficiencia del sistema judicial, la congestión de los tribunales sigue siendo significativa en el Perú en comparación con los promedios y las prácticas de la OCDE. Esto se refleja en las bajas tasas de resolución de casos y los casos atrasados, las limitaciones y disfunciones en los mecanismos alternativos de solución de controversias, y las limitaciones a la hora de mejorar un sistema interoperable de justicia digital en todo el país.

Además, los recursos judiciales, por ejemplo, los jueces y presupuestos, podrían asignarse mejor entre los distritos judiciales mediante la implementación de mejores estrategias judiciales y de gestión de casos y mejorando la implementación y adopción del sistema de presentación electrónica (Expediente Judicial Electrónico), con el respeto de los principios de transparencia, inclusión, rendición de cuentas y accesibilidad. El uso eficiente de estadísticas y de un enfoque basado en datos para la gestión y el seguimiento de los casos, cuando van acompañados de las herramientas, la infraestructura y la capacitación adecuadas en materia de tecnología de la información y las comunicaciones (TIC), son fundamentales para eliminar los retrasos, mejorar las tasas de resolución de casos y los tiempos de resolución, y aumentar la calidad de la administración de justicia maximizando el desempeño de los tribunales.

El arbitraje popular también se podría utilizarse de manera más generalizada para aliviar la congestión de los tribunales. No obstante, los mecanismos alternativos de solución de controversias aún se encuentran infrautilizados en el Perú. Por consiguiente, se podrían promover, implementar y evaluar mejor dichos mecanismos, adaptándolos a las necesidades de la población. También se necesitan más datos y sistemas de información más sólidos para medir el desempeño y los efectos de los mecanismos alternativos de solución de controversias como una forma de mejorar su eficiencia.

1.4.1. Recomendaciones

En vista de lo anterior, se presentan las siguientes recomendaciones para su examen por el Perú (se describen en mayor profundidad al final del capítulo 5).

Recomendaciones clave

• Mejorar el diseño, la confiabilidad y el uso práctico de los mecanismos alternativos de solución de controversias implementando un marco jurídico y reglamentario claro y pormenorizado para todos los mecanismos alternativos de solución de controversias, y mejorando la recopilación de datos con miras a medir su implementación e impacto.

• Tomar decisiones para desarrollar medidas integrales de descongestión y nuevas estructuras de gestión con el fin de mejorar la eficiencia de los tribunales, por ejemplo, herramientas digitales. Mejorar la producción y el uso de estadísticas y un enfoque basado en datos mediante la implementación de un sistema integral de reunión de datos sobre la duración de los procedimientos judiciales, y sugerir recomendaciones sobre su aplicación en todos los niveles de jurisdicción del Perú.

• Implementar mecanismos para mejorar o reforzar la recopilación de datos con miras a diseñar e implementar una política integral, inclusiva e integrada de acceso a la justicia.

Recomendaciones a mediano y largo plazo

• Tomar medidas para establecer una interoperabilidad digital permanente y plenamente integrada del sistema de justicia que permita el intercambio de datos de justicia y el tratamiento de los procesos judiciales de manera integral y fluida a nivel nacional.

• Implementar una estrategia digital integrada y coordinada a nivel nacional para el sistema de justicia que mejore el uso de las herramientas digitales para mejorar la eficiencia y eficacia de la administración de justicia. Al hacerlo, definir responsabilidades, liderazgo y mecanismos de cooperación ‑claros para velar por la implementación, el seguimiento y la evaluación de la estrategia.

1.5. Hacia un sistema de justicia centrado en las personas en el Perú

El Perú ha adoptado un sistema normativo sólido para mejorar el acceso de las poblaciones vulnerables a la justicia. De hecho, el país ha tomado medidas para mejorar la cantidad y los tipos de servicios de justicia disponibles para su ciudadanía en todo el país, como la ampliación de la presencia de tribunales y la diversificación de los servicios judiciales; la creación de juzgados especializados y mecanismos judiciales encaminados a mejorar el enfoque intercultural; y el incremento de la disponibilidad y la presencia de servicios de defensoría pública y asistencia jurídica para ayudar a las personas que no pueden costear una representación legal.

No obstante, la accesibilidad de estos servicios, así como su capacidad de responder a las necesidades de las poblaciones y los grupos vulnerables (las mujeres, incluidas las víctimas reales o potenciales de violencia; los pueblos indígenas y campesinos; y la comunidad LGBTQI), pueden variar en la práctica, ya que se enfrentan a limitaciones específicas al acceder a cada servicio disponible. Dichas limitaciones incluyen disparidades regionales en la disponibilidad de servicios de justicia, ya que las áreas más remotas hacen frente a dificultades a la hora de acceder a una representación y un apoyo jurídicos adecuados. De hecho, las instituciones de justicia peruanas se enfrentan a obstáculos considerables a la hora de garantizar el acceso a la justicia a todas las personas, siendo las poblaciones vulnerables más propensas a sufrir dichos obstáculos, ya que las principales barreras jurídicas que afrontan están relacionadas con la lejanía, la complejidad del sistema, las barreras idiomáticas y el costo. Estas barreras se podrían definir mejor para perfeccionar los servicios de justicia y garantizar el acceso de determinadas poblaciones.

1.5.1. Recomendaciones

En vista de lo anterior, se presentan las siguientes recomendaciones para su examen por el Perú (se describen en mayor profundidad al final del capítulo 6):

Recomendaciones clave

• Implementar medidas, incluida la asignación de más recursos humanos y financieros, para superar las barreras geográficas y de complejidades del sistema, culturales, lingüísticas y financieras restantes para acceder a los servicios de justicia.

• Fortalecer los servicios de defensoría pública y asistencia jurídica para garantizar el acceso a la justicia para todas las personas y vulnerabilidades. Fortalecer el papel de las instituciones pertinentes y establecer vías de acceso a la justicia claras para facilitar el acceso de las personas a los servicios de justicia.