En este capítulo, se analiza la importancia del Estado de derecho y la igualdad de acceso a la justicia en el Perú al determinar cuáles son los vínculos existentes entre el Estado de derecho, el acceso a la justicia, la confianza en las instituciones públicas y la buena gobernanza, comparando el Perú con los países miembros de la OCDE. A continuación, se destacan las principales iniciativas de reforma de la justicia en Perú y se analiza cómo se garantiza la protección de los derechos fundamentales y el acceso a la justicia en el país. Por último, se proporciona una visión general de la metodología y la estructura del presente Estudio.
Estudio de la Justicia de la OCDE en el Perú
Hacia instituciones de justicia eficaces y transparentes para un crecimiento inclusivo
2. El Estado de derecho y la igualdad de acceso a la justicia en el Perú
Resumen
2.1. Introducción
Este capítulo describe de manera breve el Estado de derecho y cómo la mayoría de las democracias modernas dentro y fuera de la OCDE han adoptado este principio como el principal garante de la igualdad de trato de las personas ante la ley y la igualdad de acceso a la justicia. Define los principales vínculos entre el Estado de derecho, el acceso a la justicia, la confianza en las instituciones públicas y la buena gobernanza, y cómo los niveles de percepción de la corrupción en un país afectan a la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, incluidas aquellas que forman parte del sistema de justicia, y socavan el entorno empresarial saludable y atractivo.
Este capítulo también presenta el desarrollo de un enfoque centrado en las personas, el cual confiere a la ciudadanía y a sus necesidades y experiencias una posición central al diseñar, implementar, implementar y evaluar políticas y servicios públicos dentro del sistema de justicia. A continuación, analiza las políticas recientes de reforma de la justicia y cómo se garantizan los derechos fundamentales y el acceso a la justicia en el Perú, incluida la provisión progresiva de los derechos de los pueblos indígenas, las mujeres y el medio ambiente, y evalúa cómo los acuerdos institucionales peruanos protegen esos derechos, al tiempo que los compara con las experiencias de los países de la OCDE.
Finalmente, presenta una visión general de la metodología y la estructura del presente Estudio, compuesto por cinco capítulos que examinan la estructura, los roles y las responsabilidades; los procedimientos y las prácticas; la gobernanza, la gestión y el desempeño; la digitalización y la eficacia del sistema de justicia del Perú; y el desarrollo y la implementación de un sistema de justicia impulsado por las necesidades de las personas.
2.2. El Estado de derecho, la confianza de la ciudadanía y la buena gobernanza
El Estado de derecho constituye uno de los principios básicos que caracterizan la afinidad de los miembros de la OCDE. Refleja un elemento constitutivo fundamental adoptado por las democracias modernas. Este principio basado en valores propone que todas las personas son iguales ante la ley y que se aplican las mismas reglas, procedimientos y principios a todas las personas e instituciones. La aplicación de este principio sustenta la buena gobernanza: encuentra su expresión en las leyes y reglamentaciones que garantizan a las personas un trato justo ante la ley y un acceso igualitario a la justicia.
El Estado de derecho promueve la práctica de la democracia y apoya el crecimiento inclusivo al garantizar que las personas elegidas continúan rindiendo cuentas ante el pueblo a través de un sistema de justicia funcional:
La independencia judicial es un requisito imprescindible para el Estado de derecho y una garantía fundamental de un juicio justo. Los jueces deben estar libres de cualquier influencia o presión que pueda afectar a su imparcialidad y su capacidad de actuar libremente como engranajes esenciales de un sistema de justicia centrado en las personas que proteja los derechos de todas ellas y, lo que es más importante, los derechos de las personas más vulnerables (OECD, 2020[1]).
La aplicación coherente del Estado de derecho constituye el mecanismo de implementación para defender y proteger los derechos humanos, ya que requiere que las instituciones, las normas y los procesos jurídicos sean predecibles y acordes a los derechos humanos (UN Security Council, 2004[2]). Los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia están interrelacionados y se refuerzan mutuamente (UNGA, 2012[3]).
El Estado de derecho y las instituciones de justicia eficaces han sido reconocidos como componentes clave para sostener un entorno empresarial próspero y mejorar los resultados económicos y sociales a largo plazo (OECD, 2018[4]). El Marco de acción para la inversión de la OCDE sugiere que, cuando no se garantizan las condiciones necesarias para un acceso efectivo a la justicia, las empresas pueden enfrentarse a barreras que limitan sus actividades económicas, lo que puede resultar perjudicial para el crecimiento económico de su país (OECD, 2020[5]).
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas instan a los Gobiernos, a través del ODS 16 (paz, justicia e instituciones sólidas) a posibilitar el Estado de derecho, facilitar el acceso a la justicia para toda la población y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. En el Recuadro 2.1.
Recuadro 2.1. Valores de la gobernanza pública vinculados al Estado de derecho
Integridad: El respeto y cumplimiento de valores y éticas, principios y normas compartidos para defender y priorizar el interés público por encima de los intereses privados en el comportamiento y la toma de decisiones del sector público.
Transparencia: La accesibilidad a la información y otros recursos públicos y la divulgación de información y datos mediante la toma de iniciativas. Promover este principio es fundamental para generar rendición de cuentas, incluir a la ciudadanía en la formulación de políticas y crear confianza en las instituciones públicas.
Participación e inclusión públicas: La participación de toda la sociedad y la adopción por parte de los Gobiernos de medidas específicas para garantizar la participación de todos los grupos sociales en los procesos de toma de decisiones. Esto engloba la participación de los grupos marginados que, tradicionalmente, han estado poco representados en los procesos de formulación de políticas.
Rendición de cuentas: Los marcos de rendición de cuentas garantizan que los diferentes poderes del Estado rindan cuentas mutuamente en nombre de la población y que los funcionarios públicos asuman responsabilidades por los servicios públicos y su relación con la ciudadanía. La rendición de cuentas fortalece la confianza de la gente en las instituciones públicas y el Gobierno.
Fuente: (OECD, 2020[1]), Policy Framework on Sound Public Governance: Baseline Features of Governments that Work Well, https://doi.org/10.1787/c03e01b3-en.
Las instituciones de justicia eficaces, eficientes y con capacidad de respuesta (véase el Recuadro 2.2) son facilitadores esenciales del Estado de derecho y la confianza en las instituciones de justicia, que, a su vez, sirven como base para la correcta implementación de reformas y del desarrollo socioeconómico (OECD, 2020[1]). De hecho, el trabajo de la OCDE en pro de la confianza en el sistema de justicia destaca que el acceso a los servicios de justicia y la satisfacción respecto a ellos contribuyen de manera importante a la confianza de la ciudadanía en el Gobierno. Según la Encuesta de la OCDE sobre los Determinantes de la Confianza en las Instituciones Públicas, la percepción de la independencia de los tribunales se asocia positivamente con la confianza pública en los tribunales y el sistema jurídico, siguiendo la relación entre las instituciones efectivas y confianza en el Gobierno (OECD, 2022[6]).
Recuadro 2.2. Parámetros de los sistemas de justicia eficaces: Cuadro de indicadores de la justicia en la UE de 2023
El Cuadro de indicadores de la justicia en la UE es una herramienta de información comparativa que ayuda a los Estados miembros de la UE a mejorar la eficacia de sus sistemas nacionales de justicia al proporcionar una visión general anual de los indicadores para la evaluación de su eficiencia, calidad e independencia, tal y como se explica a continuación:
Eficiencia: Los principales indicadores para monitorear la eficiencia son la duración de los procedimientos (número promedio de días necesarios para resolver un caso), la tasa de resolución (el número de casos resueltos respecto al número de casos entrantes) y el número de casos pendientes (que quedan por resolver a finales de año).
Calidad: Los indicadores incluyen accesibilidad (asistencia jurídica disponible y costas judiciales, promoción de mecanismos alternativos de solución de controversias, disposiciones para apoyar a las personas en riesgo de discriminación y las personas mayores, disposiciones específicas para las víctimas de violencia contra las mujeres y violencia doméstica, medidas para garantizar un sistema de justicia adaptado a los niños y control judicial sobre los actos y las omisiones de la administración pública), recursos suficientes (recursos financieros, salarios de jueces y fiscales, igualdad de género en el poder judicial y comunicación con los grupos vulnerables), herramientas de evaluación efectivas (uso de encuestas) y digitalización (información en línea sobre el sistema judicial, normas procesales preparadas para la digitalización, uso de tecnología digital, herramientas electrónicas seguras para la comunicación, acceso en línea a los casos en curso y cerrados, y acceso en línea a las sentencias judiciales).
Independencia: Percepción de la independencia judicial (encuestas de la población y de las empresas), percepción de la eficacia de la protección de las inversiones por la ley y los tribunales, nombramiento de los presidentes de la Corte Suprema y de los fiscales generales, poderes y nombramiento de los órganos especializados que se ocupan de la corrupción, soluciones adoptadas para garantizar la protección de los derechos constitucionales y garantía de la independencia de los abogados.
Fuente: (European Union, 2023[7]), The 2023 EU Justice Scoreboard, https://commission.europa.eu/system/files/2023-06/Justice%20Scoreboard%202023_0.pdf.
Además, el acceso a la justicia goza de un reconocimiento cada vez mayor como una dimensión fundamental del crecimiento y el desarrollo inclusivos y un medio eficaz de atajar la desigualdad. Se trata de un compromiso importante en el marco de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, en particular del ODS relacionado con él (ODS 16.3). Los problemas y las necesidades de carácter jurídico de la población engloban todos los aspectos de su vida y son tan comunes que las personas los experimentan a menudo en su vida cotidiana (por ejemplo, deudas, problemas vecinales, problemas ligados a la propiedad o empleo). Para brindar igualdad de acceso a los servicios de justicia, el sistema de justicia debe comprender y abordar las necesidades jurídicas y de justicia de la población. Esto implica conocer las necesidades jurídicas y de justicia específicas de los distintos grupos de la sociedad.
La igualdad de acceso a la justicia es un componente esencial de las características definitorias de un sistema de justicia centrado en las personas. Requiere que los países recalibren el enfoque de sus políticas y programas en el área de la justicia hacia un diseño y una prestación de servicios jurídicos y de justicia cada vez más centrados en las personas, garantizando así que toda la población tenga acceso a unos servicios de alta calidad, específicos, oportunos, rentables y con capacidad de respuesta. Este enfoque surge del concepto de justicia como servicio público, un concepto por el que se rige la labor de modernización de los sistemas de justicia en los países miembros de la OCDE, y lo refuerza. Destaca la responsabilidad de los Gobiernos de proporcionar y garantizar el pleno acceso a unos servicios públicos que satisfagan de manera eficaz las expectativas y necesidades de la población en toda su diversidad (OECD, 2021[8]).
Recuadro 2.3. Resultados en materia de acceso a la justicia y servicios jurídicos y de justicia centrados en las personas
El acceso a la justicia a través de la prestación de servicios jurídicos y de justicia centrados en las personas presenta varios tipos de efectos mensurables:
Los efectos sobre los sistemas jurídicos y de justicia, como la desviación de casos fuera de los tribunales, la prevención de la congestión de los tribunales y la mejora de la asignación de los recursos existentes, mejoran la eficiencia del proceso judicial.
La incapacidad de ofrecer a la ciudadanía un acceso asequible y sostenible a la justicia erosiona su fe en los sistemas de justicia y su confianza en las instituciones democráticas. Un acceso mejorado y real a la justicia tendrá una repercusión positiva proporcional en la mejora de la confianza de la gente en sus instituciones democráticas.
El crecimiento económico, incluido el crecimiento económico de las personas y las familias, gracias a la provisión de asistencia jurídica que se convierte en inversión dentro de las comunidades locales, lo que aumenta el empleo, la compra de bienes y servicios, y los ingresos tributarios conexos.
Los efectos socioeconómicos de alto nivel, como la inclusión socioeconómica a través del acceso universal efectivo a los beneficios sociales (por ejemplo, seguridad social, atención de salud, desempleo, pensión alimenticia y beneficios fiscales).
Los efectos o beneficios por sectores en diferentes áreas de políticas públicas (por ejemplo, salud, beneficios o condiciones de vida) repercuten en el crecimiento económico.
Todos estos efectos ayudan a contribuir al crecimiento inclusivo y a reducir las desigualdades.
Fuente: (OECD, 2019[9]), Equal Access to Justice for Inclusive Growth: Putting People at the Centre, https://doi.org/10.1787/597f5b7f-en.
Los países miembros de la OCDE están avanzando hacia sistemas de justicia que confieren una posición central a las necesidades de las personas en la toma de decisiones institucionales del Estado, las iniciativas de reforma y las labores en el área de justicia. Este enfoque más amplio e inclusivo se refleja en la Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas [OECD/LEGAL/0498] (Figura 2.1), que el Consejo de la OCDE adoptó en julio de 2023. La Recomendación se centra en cuatro pilares principales que sustentan los sistemas de justicia centrados en las personas: el diseño y la prestación de servicios centrados en las personas; los facilitadores y la infraestructura de la gobernanza; el empoderamiento de las personas; y el planeamiento, el seguimiento y la rendición de cuentas (OECD, 2023[10]). El fundamento de estos pilares hace hincapié en la importancia del propósito centrado en las personas y la cultura del sistema de justicia. Estos elementos también pueden sentar las bases para que los Gobiernos, los poderes judiciales y otras partes interesadas en la justicia desarrollen disposiciones más pormenorizadas que reflejen las diferencias específicas de cada país y las necesidades jurídicas y de justicia de los distintos grupos de población.
Figura 2.1. Marco de justicia centrada en las personas
Fuente: (OECD, 2021[8]), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en and OECD Recommendation on Access to Justice and People-Centred Justice Systems, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0498
Las pruebas sugieren que las encuestas de necesidades jurídicas son el mejor medio para obtener la comprensión más representativa de las necesidades jurídicas desde la perspectiva de la gente1. El diseño de unos servicios jurídicos y de justicia centrados en las personas se basa en la comprensión de las necesidades y experiencias de la población para atender dichas necesidades y contribuir al crecimiento inclusivo y al bienestar individual y comunitario (OECD, 2021[11]).
Las encuestas de necesidades jurídicas buscan identificar los obstáculos comunes para el acceso a la justicia que afrontan las personas y empresas, además de allanar el camino para reformas que mejoren el acceso a la justicia. Por ejemplo, varias encuestas realizadas en una amplia gama de países miembros de la OCDE han demostrado que solo una pequeña proporción de los problemas jurídicos que experimenta la población se resuelven a través de procesos jurídicos (por ejemplo, en Australia, solo el 3,4 % de los asuntos se resuelven a través de cortes y tribunales y, en el Canadá, solo el 7 % de las personas utilizan procesos judiciales formales para resolver sus problemas jurídicos) (OECD, 2019[9]). Esto significa que el acceso a la justicia debe entenderse y evaluarse desde una perspectiva mucho más amplia, y no con un enfoque centrado simplemente en el acceso a los tribunales.
2.3. El Estado de derecho, la confianza y la justicia en el Perú
La confianza es esencial para el funcionamiento eficaz y la legitimidad de los sistemas democráticos. La información sobre los niveles de confianza en las instituciones públicas puede ofrecer valiosas perspectivas a las administraciones públicas sobre las experiencias de la ciudadanía con la provisión de políticas y servicios y su valoración respecto a dicha provisión, incluidas las percepciones en torno al sistema de justicia y el Estado de derecho.
Recuadro 2.4. Planeamiento sistemático de servicios centrados en las personas
El diseño y la implementación de políticas jurídicas y de justicia eficientes conllevan procesos de planeamiento sistémico basados en cuatro preguntas básicas que se plantean y se responden desde la perspectiva de quienes tienen necesidades jurídicas y de justicia:
Identificación y medición de la necesidad jurídica: ¿Qué tipos de necesidades jurídicas y de justicia se experimentan y quién las experimenta? ¿Qué personas o grupos son más vulnerables o se enfrentan a las mayores barreras?
Mapeo de las necesidades jurídicas: ¿Dónde y cuándo se experimentan estas necesidades?
Diseño de los servicios: ¿Qué funciona a la hora de diseñar servicios que satisfagan estas necesidades? ¿Qué soluciones, estrategias o servicios funcionan mejor para las diferentes personas en diferentes contextos?
Prestación de los servicios: ¿Dónde prestar los servicios y cómo se deben evaluar?
Los enfoques utilizados para medir las necesidades y formular políticas y servicios se deben adaptar y deben tener en cuenta determinadas poblaciones, en particular las poblaciones vulnerables y las que viven en zonas desfavorecidas.
Fuente: (OECD, 2019[9]; OECD, 2021[8]).
Sin embargo, las pruebas sugieren que la confianza en las instituciones públicas está disminuyendo en el Perú, de conformidad con las tendencias regionales y mundiales. Según diferentes estudios regionales, menos de la mitad de la población asegura confiar en su Gobierno (Latinobarómetro, 2021[12]) y solo el 18 % de la población asegura confiar en el poder judicial (Figura 2.2). Otros índices internacionales, como el Índice de Estado de Derecho, muestran tendencias similares (World Justice Project, 2022[13]). El marco analítico y de políticas de la OCDE para comprender y medir los factores clave de la confianza en las instituciones públicas sugiere que los Gobiernos pueden fortalecer la fiabilidad de las instituciones públicas y su capacidad de respuesta a las necesidades y expectativas de las personas, así como implementar procesos políticos y políticas públicas que sigan los principios de la apertura, la integridad y la equidad (Brezzi et al., 2021[14]).
La noción de equidad como factor determinante de la confianza reviste especial pertinencia en el contexto del Estado de derecho y la justicia, ya que los conceptos están intrínsecamente vinculados. Como muchos otros países de América Latina, la mayoría de los peruanos (más del 80 %) (
Figura 2.3) no se sienten iguales ante la ley (Latinobarómetro, 2021[12]). Además, para cerca del 90 % de la población del Perú, el acceso equitativo a la justicia para todas las personas, especialmente para las poblaciones vulnerables, sigue siendo uno de los principales desafíos a los que se enfrenta el sistema de justicia (Latinobarómetro, 2021[12]). Estas barreras reflejan las desigualdades socioeconómicas del país, ya que el 72 % de los peruanos señalan los ingresos, la geografía y el género como los principales factores que generan desigualdades (OXFAM and IEP, 2022[15]) (véase el capítulo 6).
La noción de igualdad ante la ley también está estrechamente vinculada a la percepción de integridad en el sector público del país, otro factor de confianza en la gobernanza pública dentro del marco de la OCDE. Si bien el Perú está tomando medidas para fortalecer la integridad en el sector público, la tasa de percepción de la corrupción en el país es históricamente alta (OECD, 2023[16]). Según el Índice de Percepción de la Corrupción (donde el cero equivale a una corrupción elevada), el Perú obtuvo 36 sobre 100 puntos, lo que supone un descenso de 3 puntos desde 2022 y su puntuación más baja desde 2012 (Transparency International, 2023[17]). La mitad de los peruanos, al preguntarles por el sistema de justicia, percibe a los jueces y magistrados como corruptos (Latinobarómetro, 2021[12]), algo que podría haberse visto agravado por los recientes casos de corrupción con jueces y fiscales implicados. De hecho, la independencia frente a influencias indebidas sigue constituyendo un desafío importante en el sistema de justicia penal del Perú, principalmente debido al empleo de fiscales y jueces provisionales (OECD, 2017[17]). Esta cuestión se examinará en el capítulo 4.
Figura 2.2. La confianza de la ciudadanía peruana en el poder judicial es una de las más bajas de América Latina
Confianza de la ciudadanía por países en América Latina, porcentaje, 2023
Nota: Esta figura presenta el porcentaje de ciudadanos de países latinoamericanos que confían en su sistema de justicia cuando se les pregunta lo siguiente: Mire esta tarjeta e indique, con relación a cada uno de los grupos, instituciones o personas de la lista, cuánta confianza tiene en ellos.
Fuente: Latinobarómetro (2023), Online Analysis: Confidence in the Judiciary, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp, fecha de consulta: 13 de diciembre de 2023.
Figura 2.3. Los peruanos no se sienten iguales ante la ley
Sentimiento de desigualdad de la ciudadanía ante la ley por país en América Latina, porcentaje, 2020
Nota: Esta figura presenta el porcentaje de ciudadanos de países latinoamericanos que no se sienten iguales ante la ley cuando se les pregunta lo siguiente: ¿Diría usted que los ciudadanos nacionales son iguales ante la ley?
Fuente: (Latinobarómetro, 2021[12]).
La corrupción es uno de los problemas más corrosivos que afectan a la paz social, ya que desvía la capacidad pública en pro de intereses privados al aprovechar los recursos públicos en beneficio privado. De este modo, amplía las desigualdades económicas y sociales, genera polarización política, reduce la confianza en las instituciones y socava el bienestar de la población (OECD, 2020[1]). De hecho, se estima que, en el Perú, la corrupción e inconducta funcional en la administración pública representa el 13,6 % del presupuesto nacional ejecutado (aproximadamente 6.300 billones de dólares de los Estados Unidos) (Contraloria de la Republica de Peru, 2022[18]).
A pesar del desarrollo socioeconómico del Perú y su estabilidad macroeconómica y crecimiento en los últimos años, las empresas consideran la corrupción como uno de los obstáculos más importantes para su actividad en el Perú y señalan los tribunales como una gran limitación para los negocios (OECD, 2017[19]; 2023[16]).
La corrupción aviva la percepción de la ciudadanía de que el sector público, incluido el sistema de justicia, no trabaja adecuadamente en pro del interés público, especialmente en el caso de aquellos ciudadanos que más necesitan los servicios públicos. En 2022, el 86 % de los peruanos creía que la corrupción tiene un efecto negativo en su vida diaria; el 59 %, que es perjudicial para la economía familiar; y el 58 %, que da lugar a un menor crecimiento económico (IPSOS and Proetica, 2022[20]).
Las autoridades peruanas reconocen estos desafíos y están tomando medidas para implementar una serie de medidas anticorrupción. Dichas medidas comprenden la integración de una unidad anticorrupción (la Secretaría de Integridad Pública) dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros, la aplicación de una reforma electoral para fortalecer los mecanismos internos de rendición de cuentas de los partidos y la sistematización de las declaraciones de bienes e intereses públicos de los políticos y funcionarios públicos. Además, incluyen el fortalecimiento del sistema de control nacional e iniciativas clave para mejorar los niveles de lucha contra la corrupción desde 2017, en particular con el equipo especial para el caso Lava Jato y el enjuiciamiento de muchos políticos y funcionarios de alto nivel peruanos (OECD, 2021[21]; 2023[16]; 2023[22]). El Perú también ha formulado un objetivo normativo para fortalecer las políticas anticorrupción y el control disciplinario en la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia 2021-2025 (véase el Recuadro 2.11) y en la reforma de la gestión de recursos humanos del poder judicial (véase el capítulo 4).
En el Perú, para cerca del 90 % de la población, el acceso equitativo a la justicia para todas las personas, especialmente para las poblaciones vulnerables, sigue siendo uno de los principales desafíos a los que se enfrenta el sistema de justicia (Latinobarómetro, 2021[12]). Estas barreras reflejan las desigualdades socioeconómicas del país, ya que el 72 % de los peruanos señalan los ingresos, la geografía y el género como los principales factores que generan desigualdades (OXFAM and IEP, 2022[15]) (véase el capítulo 6).
Los indicadores antes mencionados se han visto aún más afectados por la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID‑19), ya que la crisis acentuó las desigualdades preexistentes y la correspondiente sensación de vulnerabilidad entre los grupos de población. La pandemia también llevó a las autoridades gubernamentales a replantearse el papel del Estado y evaluar su capacidad de respuesta, agilidad y resiliencia digital, y los obligó a desarrollar soluciones digitales para garantizar la continuidad de los servicios públicos en todo el país (UN DESA, 2022[23]). Estas cuestiones se examinan con mayor profundidad en el capítulo 5.
2.4. La protección de los derechos fundamentales en el Perú
El Estado de derecho refleja un concepto multidimensional que abarca diversos elementos, como la protección y la aplicación efectiva de los derechos fundamentales y la adhesión a los derechos humanos establecidos en el derecho internacional y el respeto de estos. Al adherirse a tratados internacionales y ratificarlos, los países asumen las obligaciones y los deberes, en virtud del derecho internacional, de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos. Los derechos fundamentales expresan el concepto de derechos humanos dentro de un contexto constitucional específico. La Constitución del Perú reconoce y garantiza los derechos fundamentales de todos los peruanos (véase el Recuadro 2.5).
Recuadro 2.5. La Constitución del Perú
La Constitución del Perú reconoce y garantiza los derechos sociales, económicos y políticos fundamentales de las personas en los capítulos I, II y III.
El capítulo I del título I reconoce los derechos fundamentales de la persona. Incluye los derechos a la vida, a la igualdad ante la ley, a la libertad de conciencia y de religión, a la libertad de expresión, al honor y a la reputación, a la libertad de circulación, a la libertad de reunión pacífica, a la identidad étnica y cultural, a la nacionalidad y a un ambiente equilibrado y apropiado, entre otros.
El capítulo II del título I reconoce los derechos sociales y económicos de la persona. Incluye los derechos al trabajo, a las pensiones, a la salud, a la educación y a la propiedad, entre otros.
El capítulo III enumera los deberes y los derechos políticos. Incluye el derecho a votar, a solicitar asilo político, a la extradición y a participar en la vida política. El capítulo III también regula el uso del referéndum. Los artículos 2.24 y 139 regulan los derechos al debido proceso y a la protección judicial eficaz. Estos se dividen en seis categorías distintas: derechos de dignidad y libertad personal; libertades de pensamiento e intimidad; derechos a la participación política; derechos económicos; derechos sociales; y derechos procesales.
Fuente: Constitución del Perú de 1993.
La Constitución del Perú establece que los tratados ratificados forman parte del derecho nacional, incluida la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 55). El Estado del Perú tiene, por tanto, el deber y la obligación de proteger estos derechos y aplicar la legislación y otras medidas necesarias que den cumplimiento a esta obligación. La Constitución del Perú también otorga el derecho a recurrir ante tribunales u órganos internacionales a toda persona que considere que sus derechos constitucionales han sido vulnerados una vez agotados los procedimientos de la jurisdicción interna (art. 205).
En el Perú, 7 de cada 10 personas creen que el grado de protección de sus derechos humanos es limitado (55 % de las personas encuestadas) o inexistente (17 %). Además, el 62 % de las personas encuestadas cree que esta situación no mejorará en los próximos años. Los grupos de población que se percibe que afrontan la mayor discriminación son las comunidades LGBTQI (véase el capítulo 6) y las personas que viven con el VIH. En cuanto a la función del Estado en la protección de los derechos humanos, el 46 % de las personas encuestadas considera que los derechos a la justicia y a la seguridad social son los que tienen menos probabilidades de recibir protección del Estado, mientras que el 53 % de ellas señala la corrupción como el problema que impide el respeto de los derechos humanos (IPOS, 2019[24]).
2.4.1. Derechos emergentes y disposiciones constitucionales en el Perú
Los miembros de la OCDE han adoptado sucesivamente enfoques encaminados a constitucionalizar derechos que van más allá de los derechos humanos fundamentales a fin de abordar cuestiones críticas derivadas del cambio de actitudes sociales, por ejemplo, el respeto a la diversidad y las diferencias, tanto naturales como culturales (OECD, 2022[6]). Estos derechos emergentes o “nuevos” y sus correspondientes disposiciones constitucionales incluyen los derechos de las mujeres y la igualdad de género, los derechos de los niños y jóvenes, los derechos reproductivos y familiares, los derechos que protegen la diversidad de género y la orientación sexual, los derechos ambientales, los derechos indígenas y los derechos que promueven la participación ciudadana en la vida del país, entre otros. Algunas protecciones constitucionales resultantes tienden a ser generales y amplias, mientras que otras son concretas y más detalladas (Recuadro 2.6). Es importante señalar que no existe un enfoque único en los países miembros de la OCDE sobre cuáles de estos derechos se deben incluir en una constitución y de qué manera. La decisión sobre qué derechos incluir en la constitución y cómo estructurarlos debe prestar la debida consideración al contexto, los valores y las creencias de la nación, a la interconexión de los derechos y a otros objetivos y prioridades nacionales (OECD, 2022[6]).
Recuadro 2.6. Disposiciones en las constituciones de determinados miembros de la OCDE
Derechos indígenas
La Constitución de México reconoce protecciones específicas para los pueblos indígenas, como su derecho a la libre determinación, el autogobierno y la autonomía (art. 2). En cuanto a las funciones jurisdiccionales, establece que pueden aplicar sus propios sistemas jurídicos para regular y solucionar sus conflictos internos, de conformidad con la Constitución y respetando los derechos fundamentales y humanos y la dignidad y seguridad de las mujeres (art. 2).
Colombia reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación (art. 7); reconoce el carácter oficial de las lenguas y los dialectos propios de los grupos étnicos o pueblos indígenas en sus territorios (art. 10); establece sus tierras como inalienables, imprescriptibles y no sujetas a embargo (art. 63); y establece que los pueblos indígenas podrán ejercer sus funciones jurisdiccionales dentro de su jurisdicción territorial de conformidad con sus propias leyes siempre que estas no sean contrarias a la Constitución y la legislación nacional (art. 246).
Derechos de las mujeres e igualdad de género
La Constitución de Portugal establece que una “misión fundamental del Estado” es promover la igualdad entre hombres y mujeres (art. 9). La Constitución de Francia establece en su preámbulo que “la ley garantiza la igualdad de derechos para hombres y mujeres en todas las esferas” y que “las leyes promoverán el acceso de la población a los cargos electivos” (art. 1). Las Constituciones de Alemania, Colombia, Finlandia y Suiza cuentan con una declaración explícita sobre la igualdad de todas las personas. La Constitución de Colombia establece que las personas son iguales; que las mujeres no pueden ser objeto de discriminación y que, durante el embarazo y después del parto, tendrán especial asistencia y protección del Estado (art. 43); y que las autoridades estatales “garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública” (art. 40).
Derechos a la orientación sexual y la identidad de género
Las Constituciones de Bolivia, el Ecuador y el Reino Unido otorgan derechos constitucionales a las personas independientemente de su orientación sexual e identidad de género. La Constitución de Bolivia especifica que “el Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de […] orientación sexual, identidad de género” (art. 14). Las Constituciones de México, Portugal y Suecia garantizan la igualdad o prohíben la discriminación por razón de la orientación sexual. Portugal establece que nadie podrá ser privado de ningún derecho por razón de la orientación sexual (art. 13).
Derechos ambientales
En Portugal, la Constitución establece que “todos tienen derecho a un medio ambiente humano, salubre y ecológicamente equilibrado y el deber de defenderlo” (art. 66[1]). México señala que toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano y que el daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque (art. 4). Las Constituciones de Colombia y México permiten que los derechos ambientales se hagan cumplir a través de reivindicaciones individuales simplificadas (tutela o amparo). En Colombia, también se pueden hacer cumplir a través de reivindicaciones colectivas (como la acción popular).
Fuente: (OECD, 2022[6]).
En el caso del Perú, la Constitución no incluye explícitamente algunas de las disposiciones mencionadas anteriormente; en cambio, presenta principios y objetivos amplios que deben protegerse:
Derechos indígenas: La Constitución peruana reconoce algunos derechos de las comunidades indígenas, que se denominan comunidades campesinas y nativas, incluido el derecho fundamental de la persona a su identidad étnica y cultural (art. 2[19]); su existencia legal y la autonomía en su organización comunal, junto con el derecho a utilizar y disponer libremente de sus tierras (art. 89); las lenguas nativas como idiomas oficiales donde predominen (art. 48); y el derecho a ejercer funciones jurisdiccionales de conformidad con el derecho consuetudinario y la Constitución (art. 149).
Derechos de la mujer: La Constitución incluye una disposición breve y limitada sobre el derecho a la igualdad ante la ley y la prohibición de la discriminación “por motivo de sexo” y “de cualquier otra índole” (art. 2[2]), pero no incluye disposiciones específicas de género que promuevan la igualdad entre los géneros. Tampoco incluye artículos concretos que reconozcan o protejan específicamente los derechos de las mujeres en diferentes ámbitos. En cuanto a la participación política de las mujeres, una disposición promueve la “representación de género” en los consejos regionales y municipales mediante la implementación de porcentajes mínimos por ley (art. 191).
Derechos LGBTQI: La Constitución del Perú garantiza la igualdad ante la ley y prohíbe la discriminación por motivo de sexo (art. 2[2]), pero no garantiza específicamente la igualdad o la no discriminación por razón de la orientación sexual o la identidad de género, lo que limita la protección de estos derechos y la promoción de la igualdad en la práctica.
Derechos ambientales: La Constitución incluye una disposición general sobre el derecho ambiental que define un derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y adecuado (art. 2[22]), el cual se debe hacer cumplir mediante procedimientos contenciosos administrativos, penales y civiles y otras garantías constitucionales (art. 200), a través de los procedimientos de amparo que posibilitan la protección de los derechos fundamentales2 (capítulo 3).
En vista del enfoque amplio y, por lo tanto, implícito, de protección de los derechos emergentes o “nuevos” en la Constitución del Perú, con el tiempo se crearon ministerios específicos para velar por el respeto y el cumplimiento de estos derechos fundamentales emergentes (por ejemplo, en 1996, se creó el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y, en 2008, el Ministerio del Ambiente). Además, el poder judicial y la Defensoría del Pueblo establecieron comisiones y oficinas especializadas, y aprobaron leyes, políticas e iniciativas destinadas a proteger esos derechos dentro de su mandato y sus funciones. De este modo, también fortalecieron el acceso de las poblaciones vulnerables a la justicia, en particular al adaptar su trabajo y sus servicios a las nuevas normas internacionales, como se verá más adelante en el presente Estudio.
Los ministerios adoptaron políticas de derechos humanos con diferentes enfoques sociales, la mayoría de las cuales presentan un planteamiento multisectorial y un planeamiento a largo plazo hasta 2030.
2.4.2. Disposiciones institucionales para la protección de nuevos derechos fundamentales
En el Perú, existen tanto organismos nacionales como internacionales que supervisan la protección de los derechos fundamentales. La responsabilidad fundamental de proteger, respetar y cumplir los derechos fundamentales recae en el Estado, como se explica en la Declaración Universal de Derechos Humanos, y las principales instituciones estatales desempeñan un papel predominante a la hora de hacer efectiva esta obligación en el Perú. Algunas de esas instituciones son el Tribunal Constitucional, el poder judicial, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso. Además, desde 1990, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como mecanismo regional, se ha vuelto cada vez más activa en la protección y promoción de los derechos humanos en el Perú.
El Tribunal Constitucional y el poder judicial
Los derechos fundamentales son derechos justiciables y, por lo tanto, son jurídicamente exigibles, incluso contra el Estado. Los representantes electos y los funcionarios públicos pueden ir a los tribunales si no cumplen con sus obligaciones jurídicas o constitucionales de proteger y promover esos derechos. El Tribunal Constitucional vela por la protección de esos derechos y salvaguarda la supremacía de la Constitución sobre las leyes y los reglamentos gubernamentales que la contravengan (art. 200). Por tanto, la responsabilidad de interpretar la Constitución y resolver las controversias constitucionales recae en el Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional protege la Constitución e interpreta la constitucionalidad de las leyes, las normas y los reglamentos. También es el órgano constitucional encargado de defender los derechos fundamentales (Constitución, art. 201). Como último tribunal de casación, defiende la integridad del poder judicial resolviendo las apelaciones de casos resueltos judicialmente por un juez constitucional o mixto, que conoce del caso en primera y segunda instancia. Los capítulos 3 y 4 examinan estos mecanismos de protección en mayor profundidad.
Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo es una institución autónoma responsable de defender los derechos constitucionales de las personas, en particular mediante la supervisión de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía (Constitución, arts. 161 y 162). Para ello, esta institución lleva a cabo diversas iniciativas y funciones, como recibir las quejas de la ciudadanía; brindar apoyo jurídico o institucional; y actuar en casos emblemáticos donde los derechos fundamentales se ven comprometidos a través de litigios estratégicos y como amicus curiae (un profesional u organización que no es parte en un litigio en particular, pero que está autorizado por el tribunal para asesorarlo con respecto a algún asunto de derecho que afecta directamente al caso en cuestión), así como mediante la interposición de reclamaciones constitucionales (Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo). Por ejemplo, la Defensoría del Pueblo ha presentado recursos de amparo contra instituciones gubernamentales relacionados con los derechos de las comunidades indígenas, el derecho a una muerte digna y el derecho a un proceso jurídico o judicial oportuno (véase el capítulo 3).
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Como parte del poder ejecutivo, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) tiene competencia en materia de derechos humanos y es responsable de formular, ejecutar y supervisar las políticas nacionales en este ámbito (arts. 4 y 6 de la Ley de Organización y Funciones del MINJUSDH) (véase el capítulo 3). La Dirección General de Derechos Humanos del MINJUSDH tiene el mandato de orientar la formulación de políticas públicas con un enfoque basado en los derechos humanos, con especial hincapié en las poblaciones vulnerables (art. 84 del Reglamento de Organización y Funciones del MINJUSDH).
El MINJUSDH formula planes nacionales de acción sobre derechos humanos. Desde 2006, tres planes han promovido la coordinación interinstitucional para la elaboración, implementación y seguimiento de los planes. El último Plan 2018-2020‑21 define medidas estratégicas para promover y proteger los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, y propone medidas de esta clase en favor de las poblaciones vulnerables (véase el capítulo 6). Desde 2022, un grupo de trabajo integrado por actores públicos y privados, como organizaciones de la sociedad civil y representantes empresariales, trabaja en una Política Nacional Multisectorial de Derechos Humanos (Resolución Ministerial 0063-2022-JUS, de 19 de marzo de 2022), que señala la desigualdad y la discriminación en el ejercicio y el goce pleno de los derechos humanos de las personas como un problema público (MINJUSDH, 2023[25]). Este Ministerio también lideró el desarrollo y la adopción del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025 (MINJUSDH, 2021[26]). Este Plan Nacional de Acción contiene diez acciones que buscan diseñar y fortalecer mecanismos encaminados a velar por que las personas afectadas por violaciones de derechos humanos puedan acceder a reparaciones a través de medidas judiciales, administrativas, legislativas o de otra índole. Además, el MINJUSDH ha impulsado la aprobación de ordenanzas regionales para la implementación regional del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos. Hasta la fecha, dos gobiernos regionales (Ica y Piura) del Perú han aprobado normas de ese tipo.
Bajo el liderazgo del MINJUSDH y a través de la coordinación de una comisión especial (Comisión Especial para la Implementación del Código Procesal Penal nuevo), se busca implementar el nuevo Código Procesal Penal (CPP) a nivel nacional (Recuadro 2.7). En julio de 2004, se aprobó el nuevo CPP (mediante el Decreto Legislativo 957) y, entre 2006 y 2021, se fue introduciendo paulatinamente en los tribunales de los diferentes distritos judiciales del país. Hoy, el nuevo CPP ya está implementado en todo el país. Sin embargo, algunos casos pendientes todavía se están enjuiciando en el marco del antiguo código penal (ya que comenzaron antes de la entrada en vigor del nuevo CPP). El poder judicial está adoptando medidas para poner fin a esos casos (véase el capítulo 5).
Además, cabe destacar que, en abril de 2021, se aprobó el Decreto Supremo N.° 004-2021-JUS, que creó el Mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos. El Mecanismo congrega a nueve organismos públicos del poder ejecutivo, y el MINJUSDH coordina su implementación. Sus objetivos son la prevención, la protección y el acceso a la justicia con relación a las personas defensoras de derechos humanos que se enfrentan a situaciones de riesgo como consecuencia de su trabajo mediante un seguimiento permanente de esas situaciones. Este Mecanismo ha instalado mesas regionales como estrategia territorial para garantizar la coordinación multinivel con el fin de llevar a cabo las tareas de prevención y protección de las personas defensoras de derechos humanos en territorios de alto riesgo.
Recuadro 2.7. La implementación del nuevo Código Procesal Penal del Perú
El nuevo CPP supone un cambio significativo en la administración de justicia penal del Perú al pasar de un sistema inquisitivo a uno acusacional, donde el fiscal desempeña una función más importante en la investigación y la acusación, mientras que, antes, la investigación y la sanción formaban parte de las atribuciones del juez. De esta manera, se promueve la imparcialidad y la agilización de los procesos de justicia. Además, proporciona una serie de medidas para aumentar la eficiencia del sistema de justicia:
Garantiza la uniformidad en la legislación, ya que en todo el país se aplica el mismo código procesal, el cual establece un nuevo proceso penal de tres etapas, la investigación preparatoria, la etapa intermedia y el juzgamiento, de modo que se separan las funciones de investigación y juzgamiento (ahora la investigación es tarea del fiscal y el juzgamiento, del juez).
Redefine la función de los jueces y fiscales al otorgar al fiscal, y no al juez, la facultad de abrir casos, además de la labor de investigación y acusación del fiscal.
Promueve unos procedimientos de justicia penal más rápidos de varias maneras. Introduce más audiencias orales en las diferentes etapas de los procesos y abre los juicios al público, en lugar de depender exclusivamente de procedimientos escritos a puerta cerrada. Permite alternativas al juicio, como la discreción del fiscal de abstenerse de ejercer la acción penal (principio de oportunidad) y los acuerdos reparatorios entre las partes. Implementa mecanismos para agilizar los casos, como permitir que el fiscal realice una acusación directa sobre la base de los hallazgos de la investigación previa al juicio y posibilitar la terminación anticipada de los casos cuando el acusado acepta los cargos a cambio de beneficios. Otro mecanismo es la colaboración eficaz, cuando una persona proporciona información a cambio de indulgencia en su propio proceso o condena penal.
Reduce el número de acusados bajo prisión preventiva en los establecimientos penitenciarios, promueve la coordinación interinstitucional entre la Policía y el Ministerio Público para la realización de investigaciones, y garantiza los derechos fundamentales de las personas acusada y las víctimas durante todo el proceso penal, lo que incluye la presunción de inocencia.
Fuente: Nuevo Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto Legislativo 957, publicado el 29 de julio de 2004.
La Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso
Esta Comisión es uno de los 24 grupos de trabajo especializados del Congreso compuestos por congresistas. Su función es el seguimiento y la fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales pertinentes, así como el estudio y dictamen de los proyectos de ley antes de su debate y aprobación por el Pleno del Congreso (Reglamento del Congreso, arts. 34 y 35).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos
El Perú se adhirió a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (también conocida como Pacto de San José) en 1978 y ha reconocido la potestad decisoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, institución judicial autónoma cuyo propósito consiste en aplicar e interpretar este tratado de derechos humanos. Por consiguiente, el Perú cuenta con dos sistemas de protección de los derechos fundamentales:
El sistema de justicia constitucional enmarcado en la Constitución y el derecho peruano.
El sistema interamericano de protección de los derechos humanos, que permite presentar casos contra el Estado ante su Corte Interamericana una vez agotados los recursos de jurisdicción interna (Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 46). El Perú es el país con más casos resueltos en su contra por este tribunal y actualmente cuenta con 105 casos resueltos y otros 14 casos pendientes ante él (IACtHR, 2022[27]). Estas cifras relativamente elevadas se traducen de alguna manera en la confianza que los peruanos depositan en la justicia internacional en lo que se refiere a las violaciones de derechos humanos y fundamentales.
2.5. Principales iniciativas de reforma del sistema de justicia peruano
En respuesta a los principales problemas señalados en los apartados anteriores, en particular la corrupción en el sistema de justicia y su repercusión en la percepción del respeto de los derechos humanos en el país, el Perú ha llevado a cabo varias iniciativas para mejorar la eficiencia de su sistema de justicia. Desde el regreso a la democracia en el año 2000, se han realizado tres esfuerzos importantes por reformar el sistema de justicia:
el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia (2004);
el Acuerdo Nacional por la Justicia (2016); y
la Comisión para la Reforma del Sistema de Justicia (Comisión Wagner) (2018) y su Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021).
2.5.1. El Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia (2004)
La Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), creada en 2003 (Ley 28083), lideró una de las iniciativas de reforma más importantes emprendidas desde el regreso del Perú a la democracia. La Comisión, dirigida por el presidente del poder judicial, estaba integrada por 16 miembros del sistema de justicia y de la sociedad civil. En 2004, la CERIAJUS aprobó el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia (Recuadro 2.8). Como se menciona en el plan, fue la primera vez que se creó un foro para permitir la participación y colaboración de los diferentes actores institucionales de la esfera de la justicia y los representantes de la sociedad civil en el diseño de lineamientos para una reforma del sistema de justicia. Sin embargo, como la CERIAJUS tenía el mandato de crear el Plan Nacional, pero no de implementarlo, su trabajo terminó una vez que este se presentó al presidente en 2004 (Comisión para la Reforma de la Justicia, 2018[28]). De todas sus propuestas, únicamente se implementó la reforma del Consejo Nacional de la Magistratura, y solo una vez que la Comisión para la Reforma del Sistema de Justicia la recomendó en 2018, como se explicará más adelante en este capítulo.
Recuadro 2.8. El Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia
El Plan se consideró el esfuerzo más significativo jamás realizado por reflexionar sobre el problema de la justicia en el Perú y formular una propuesta de reforma integral.
El plan se centró en ocho áreas de trabajo: 1) acceso a la justicia; 2) políticas anticorrupción; 3) modernización de los despachos jurisdiccional y fiscal; 4) recursos humanos; 5) gobierno, administración y presupuesto; 6) predictabilidad y jurisprudencia; 7) justicia penal; y 8) adecuación normativa.
Se propusieron las siguientes reformas a la Constitución del Perú de 1993:
la imposibilidad del poder ejecutivo de modificar el presupuesto del poder judicial
la recreación del Consejo Nacional de la Magistratura como órgano autónomo encargado de la selección, el nombramiento, la promoción y el régimen disciplinario de los jueces y fiscales
la eliminación de las ratificaciones de jueces y fiscales cada siete años
el establecimiento de relaciones de coordinación entre el poder judicial, el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura
el reconocimiento de la capacidad de resolución de conflictos de las comunidades nativas e indígenas y los campesinos (incluidas las rondas campesinas)
el reconocimiento del derecho al debido proceso como derecho fundamental.
Dado que la CERIAJUS no incluyó mecanismos para implementar su asesoramiento y habida cuenta de la fragmentación del sistema de justicia, el Plan no se ejecutó de manera coordinada, de modo que cada institución llevó a cabo sus propias iniciativas de reforma de manera aislada. Aun así, un número considerable de las propuestas realizadas por la CERIAJUS fueron implementadas posteriormente o están siendo impulsadas actualmente por las instituciones de justicia; otras se incluyeron en las iniciativas de reforma de la justicia subsiguientes a este esfuerzo, como se presenta en el apartado siguiente.
2.5.2. El Acuerdo Nacional por la Justicia (2016)
Más de diez años después de la creación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia y con pocos avances en la implementación del plan de reforma anterior, el Gobierno del presidente Pedro Pablo Kuczynsky presentó una iniciativa nueva para promover el diálogo y la cooperación en temas de justicia. Esta iniciativa, el Acuerdo Nacional por la Justicia, puso de manifiesto la alta prioridad que otorgó a la reforma de la justicia el Gobierno de Pedro Pablo Kuczynsky; se estableció en 2016 como un acuerdo interinstitucional entre el poder judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, el MINJUSDH y la Academia de la Magistratura (Recuadro 2.9).
Recuadro 2.9. El Acuerdo Nacional por la Justicia
El Acuerdo Nacional por la Justicia se centró en cuatro líneas de acción y áreas temáticas de trabajo:
1. La reforma institucional, incluida la revisión del marco jurídico, el funcionamiento de las instituciones de justicia y la implementación de iniciativas de interoperabilidad.
2. La lucha contra la corrupción, incluida la revisión del sistema disciplinario de la administración de justicia.
3. El acceso a la justicia, incluido el uso de lenguas nativas; el fortalecimiento de la justicia de paz y la relación entre la justicia ordinaria y el distrito de los pueblos nativos e indígenas; la promoción de la participación de la sociedad civil; y la transparencia en el acceso a las resoluciones judiciales.
4. La capacitación, creación de capacidades y selección de jueces y fiscales, lo que engloba el desarrollo de una política de capacitación interinstitucional; la mejora de los criterios de selección de magistrados; y la coordinación y colaboración con las facultades de derecho en la formación de abogados; temas y reformas que la CERIAJUS también tomó en consideración.
En este contexto y para cumplir con una de las recomendaciones de la CERIAJUS, el poder ejecutivo (como parte del Acuerdo Nacional por la Justicia) presentó al Congreso en 2017 un proyecto de ley por el que se creaba el Consejo Interinstitucional Permanente de Cooperación, Coordinación y Seguimiento de las Políticas Públicas en materia de Justicia, también llamado Inter-Justicia, como mecanismo de coordinación entre las instituciones del Acuerdo Nacional por la Justicia. Su propósito y su mandato consistían en implementar las recomendaciones de la CERIAJUS y otras políticas públicas existentes en materia de justicia y en funcionar como un organismo especializado en el desarrollo y la implementación de las futuras políticas de justicia.
El proyecto de ley no se promulgó, aunque las Comisiones de Justicia y Descentralización del Congreso lo aprobaron. Por lo tanto, el mecanismo de coordinación previsto en el proyecto de ley nunca se institucionalizó (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[32]) (Recuadro 2.9).
Además de sus cuatro líneas temáticas de acción, el Acuerdo Nacional por la Justicia otorgó un carácter urgente a la necesidad de elaborar un Mapa de la Justicia, con un examen de las instituciones de justicia e información sobre las iniciativas, sobre cuántos recursos humanos y financieros se deben asignar a las instituciones para implementar el Acuerdo, y sobre cómo, dónde y por qué se debe realizar esa asignación.
Ni el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia ni el Acuerdo Nacional por la Justicia incluyeron ningún mecanismo de coordinación para realizar el seguimiento y la evaluación de la implementación de esas iniciativas y de las decisiones tomadas durante sus reuniones. Es importante destacar que la mayoría de las actividades relacionadas con estas iniciativas desaparecieron en 2017.
2.5.3. La Comisión para la Reforma del Sistema de Justicia (Comisión Wagner) (2018) y su Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025)
La labor actual para impulsar las reformas del sistema de justicia se inició a raíz de un importante caso de corrupción (CNM audios Los Cuellos Blancos del Puerto) en julio de 2018, en el que estuvieron implicados jueces de la Corte Superior de Justicia del distrito del Callao, entre ellos, el expresidente del tribunal, un exmagistrado de la Corte Suprema y miembros del Consejo Nacional de la Magistratura. Las pruebas confirmaron un tráfico de influencias generalizado dentro del sistema judicial. En respuesta a esto, el expresidente Martín Vizcarra estableció, en consulta con el Congreso, la Comisión para la Reforma del Sistema de Justicia (Comisión Wagner) para promover una reforma judicial integral.
El informe de esta Comisión, que se basa en el Plan de la CERIAJUS de 2004 y el Acuerdo Nacional por la Justicia de 2016, ofreció recomendaciones para promover la lucha contra la corrupción en el poder judicial, incluidos los sistemas de gestión de las instituciones y los recursos humanos del poder judicial y del Ministerio Público (véase el Recuadro 2.10).
Recuadro 2.10. Reformas recomendadas por la Comisión para la Reforma del Sistema de Justicia en 2018
El informe de esta Comisión para la Reforma del Sistema de Justicia, que se basa en el Plan de la CERIAJUS de 2004 y el Acuerdo Nacional por la Justicia, recomendó las reformas siguientes en 2018:
Reformar el Consejo Nacional de la Magistratura.
Reformar la selección de jueces supernumerarios y fiscales provisionales.
Seguir incorporando las tecnologías de la información para acelerar los procesos judiciales y los mecanismos alternativos de solución de controversias.
Crear el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia.
Crear el Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar.
Promover la ética en la abogacía.
Crear un plan de descarga procesal.
Crear la Fiscalía Suprema Anticorrupción.
Crear la Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial y el Ministerio Público.
Crear las Autoridades Nacionales de Control del Ministerio Público y del Poder Judicial en sustitución de la Oficina de Control de la Magistratura.
Crear el Sistema Nacional Especializado de Justicia para la aplicación de la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar (Ley 30364), incluida la implementación de los Centros Emergencia Mujer y la interoperabilidad entre el poder judicial, la Policía y el Ministerio Público.
Incluir dentro de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley 27806) un marco jurídico de transparencia para todas las instituciones que se consideran parte del sistema de justicia.
Siguiendo estas recomendaciones, el Consejo Nacional de la Magistratura se disolvió en 2019 y fue reemplazado por la Junta Nacional de Justicia. También se creó el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (CRSJ); como parte de su mandato, elaboró la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia 2021-2025 (Ley 30942), que se aprobó en julio de 2021. Esta nueva Política amplió la definición de justicia al hacer hincapié en la importancia de mejorar el acceso a la justicia para toda la población.
La Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia proporciona un diagnóstico del sistema de justicia al definir sus problemas y desafíos, y ofrece propuestas de políticas públicas en el marco de nueve objetivos (Recuadro 2.11). Estos se basan en varias recomendaciones de la CERIAJUS de 2004 que se describieron en el apartado anterior (como la mejora de la gobernanza de datos y la interoperabilidad del sistema de justicia, la promoción del acceso a la justicia, la mejora de los recursos humanos y la gestión de los recursos humanos en las instituciones de la administración de justicia y otras iniciativas de reforma) y, por primera vez, se adopta una perspectiva de género (véase el capítulo 6).
Recuadro 2.11. Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025)
Objetivo de política 1: Impulsar la gobernanza de datos e interoperabilidad del sistema de justicia, por ejemplo, mediante la creación de un Comité Interinstitucional de Gobernanza de Datos para el sistema de justicia; la implementación del Expediente Judicial Electrónico (EJE) penal y no penal y la Carpeta Fiscal Electrónica; y la puesta en práctica de la interoperabilidad del sistema de justicia en la Plataforma de Interoperabilidad del Estado, entre otros.
Objetivo de política 2: Garantizar el acceso a la justicia de todas las personas, por ejemplo, mediante la mejora de los módulos básicos de justicia en términos de infraestructura y logística; la promoción y el fortalecimiento de la justicia itinerante; la promoción del acceso a la justicia en las lenguas originarias de las diferentes comunidades; la prestación de servicios de justicia con enfoque de derechos humanos, género e interculturalidad, también para las poblaciones vulnerables; la promoción de la justicia intercultural, por ejemplo, al implementar mecanismos de coordinación y promover el acceso a la justicia de las comunidades campesinas, nativas e indígenas; y el refuerzo y la promoción de los mecanismos alternativos de solución de controversias, entre otros.
Objetivo de política 3: Modernizar los procesos judiciales no penales de alimentos, contenciosos administrativos, civiles y laborales, por ejemplo, mediante la introducción de medidas de descarga procesal, como la implementación de la modalidad de oralidad en los procesos civiles en todo el país y de la Ley Procesal de Trabajo y los órganos jurisdiccionales laborales.
Objetivo de política 4: Modernizar los procesos penales y el sistema penitenciario, por ejemplo, mediante la elaboración y la actualización de políticas para diferentes delitos; el fortalecimiento de la capacidad de investigación de la Policía y los fiscales; la promoción de la interoperabilidad, en particular entre las fiscalías y la Policía; la aplicación del Código Procesal Penal; el refuerzo del sistema de justicia juvenil; la mejora de la calidad y la cobertura de los servicios, la infraestructura y el equipamiento de seguridad de los establecimientos penitenciarios; y la promoción de medidas alternativas a la prisión y la reducción del hacinamiento.
Objetivo de política 5: Fortalecer la gestión y el planeamiento de los recursos humanos de las instituciones del sistema de justicia, por ejemplo, al reducir el número de jueces y fiscales provisionales y aumentar el número de jueces y fiscales titulares; al reformar la Academia de la Magistratura; y al incrementar el número de operadores de seguridad y justicia capacitados.
Objetivo de política 6: Mejorar el ejercicio y la formación para la abogacía al implementar el nuevo modelo de responsabilidad profesional de los abogados y promover la ética y la educación jurídica.
Objetivo de política 7: Fortalecer las políticas anticorrupción y el control disciplinario y ético mediante la creación de un sistema nacional de transparencia, acceso a la información pública y protección de los datos personales; la implementación del Sistema de Control Interno en las instituciones del sistema de justicia; y el fortalecimiento del control disciplinario de los jueces y fiscales.
Objetivo de política 8: Combatir la violencia contra la mujer e integrantes del grupo familiar, por ejemplo, al aumentar la cobertura de los Módulos Judiciales Integrados en Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar; al incrementar la atención policial a los casos; y al mejorar la investigación y la ejecución de medidas de protección a las víctimas.
Objetivo de política 9: Fortalecer la predictibilidad de las decisiones judiciales (certidumbre jurídica) y la adecuación normativa, por ejemplo, mediante la elaboración de un estudio para la estandarización de precedentes y la revisión y actualización de leyes y reglamentos.
Para implementar y coordinar la reforma, se creó el CRSJ, con el respaldo de un organismo técnico liderado por el MINJUSDH (Recuadro 2.12). Esta fue la primera vez que se estableció por ley un mecanismo de coordinación para implementar las reformas de la justicia.
A pesar de los esfuerzos por crear este Consejo de implementación a través de la legislación, la ejecución de su mandato se ha enfrentado a importantes obstáculos. Además de los aspectos presupuestarios, no se definió de manera clara un marco para el seguimiento y la evaluación. Por consiguiente, las instituciones y el CRSJ no pudieron medir el progreso ni cuantificar los efectos al compararlos con los resultados y productos estratégicos.
Cabe destacar como dato más importante que el CRSJ, que debería haber sido convocado por el presidente de la República y reunirse una vez al mes, no se reunió hasta casi dos años después, el 9 de enero de 2024, en parte debido al alto nivel de inestabilidad política.
Recuadro 2.12. El Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia.
Como se explica en la Ley 30942, el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia tiene como función principal formular, coordinar y monitorear la implementación de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia 2021-2025 (art. 3). Como reflejo de un esfuerzo de todo el Estado, el CRSJ está compuesto por las presidencias del Perú, del Congreso y del poder judicial, el Ministerio Público, la presidencia de la Junta Nacional de Justicia, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo (Ley 30942, art. 2).
A efectos de cómo liderar e implementar adecuadamente la reforma del sistema de justicia, según lo descrito en la Ley 30942, el presidente del Perú es el responsable de convocar el CRSJ y coordinar la elección de su presidencia. Está previsto que la presidencia del CRSJ sea alternada entre quienes lo conforman por el período de un año. Se espera que el CRSJ se reúna una vez al mes y que su presidencia convoque las sesiones extraordinarias. Sus decisiones y acuerdos se deben aprobar por consenso, y tanto las sesiones como los acuerdos deben ser públicos (Ley 30942, art. 4).
El CRSJ cuenta con el apoyo de un Consejo Técnico formado por las instituciones del sistema de justicia, cuya función es brindarle apoyo y asistencia técnica de forma permanente. Este Consejo cuenta con representantes de las instituciones antes mencionadas e incluye a la Policía; la Academia de la Magistratura; el Jurado Nacional de Elecciones; el Ministerio de Economía y Finanzas; y un representante de las rondas campesinas (Ley 30942, art. 6). El Consejo Técnico para la Reforma del Sistema de Justicia debe publicar informes trimestrales sobre el avance de los procesos de implementación y de ejecución de las políticas públicas de reforma del sistema de justicia (Ley 30942, art. 7).
A pesar de los esfuerzos del Perú por reformar su sistema de justicia, estas iniciativas de reforma desarrolladas en 2004 aún no se han implementado. De hecho, ha habido una escasa continuidad y coordinación entre las instituciones para impulsar la implementación de estos proyectos de reforma, debido tanto a la falta de mecanismos de coordinación institucionalizados, como se mencionó anteriormente, como a la ausencia de una continuidad política, que es clave para lograr la implementación de esta clase de reformas interinstitucionales, multidimensionales y complicadas.
Teniendo en cuenta las complejidades de la reforma del sistema de justicia y la diversidad de los actores implicados, el liderazgo y el compromiso político en los niveles más altos del poder ejecutivo son sumamente importantes. De hecho, el ejecutivo es el único poder capaz de reunir a todos los actores, utilizando mecanismos de gobernanza eficaces y eficientes y recursos económicos suficientes, con el objeto de garantizar que estas reformas se implementen de manera efectiva para asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Además, el MINJUSDH, como parte del poder ejecutivo y según lo establecido por ley, es la institución competente encargada no solo de liderar el diseño de esta política, sino también de desempeñar una función clave en la coordinación de su ejecución.
No obstante, la última Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025) no ha entrado en vigencia y el Consejo que supervisa su diseño e implementación aún debe adoptar decisiones y planear su aplicación coordinada. Por otra parte, los miembros institucionales del CRSJ han venido tomando medidas para promover las políticas e iniciativas de reforma de la justicia de una forma relativamente aislada y fragmentada y con una escasa coordinación con los asociados institucionales pertinentes, lo que limita la repercusión total de la implementación de la reforma multidimensional de las políticas públicas planeada originalmente. Además, la participación del mundo académico y las organizaciones de la sociedad civil en la implementación de estas reformas ha sido escasa, una participación que es necesaria por ley e importante para que las reformas respondan (y para que se perciba que responden) con eficacia a las necesidades de ciertas comunidades y grupos de población.
2.6. Acceso a la justicia: un reconocimiento implícito y reducido en el sistema de justicia peruano
Si bien la Constitución peruana no incluye de forma explícita un derecho de acceso a la justicia, lo aborda al establecer derechos a la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional (art. 139). Así lo confirma el Código Procesal Constitucional de 2004 (art. 4). El Tribunal Constitucional también incorporó el derecho de acceso a la justicia bajo el derecho de tutela jurisdiccional y limitó el concepto de acceso a la justicia al acceso al poder judicial (procedimientos judiciales), pero sin incluir el acceso a otros servicios de justicia (Galicia Vidal and Mujica Coronado, 2017[34]). De esta manera, la Constitución solo incluye además el arbitraje (art. 139). Establece que el poder judicial ejerce exclusivamente la potestad de administrar justicia (art. 138) y reconoce la jurisdicción especial de las comunidades campesinas y nativas (art. 149). Esta falta de un derecho explícito al acceso a la justicia y su limitada interpretación han centrado las cuestiones relativas al acceso a la justicia en los servicios de los tribunales y jueces.
En 2010, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial suscribió las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad. Según el artículo 2 de dichas Reglas, el acceso efectivo a la justicia implica lo siguiente: la aplicación de una cultura jurídica; el acceso a asistencia legal (especializada y gratuita); el acceso a defensa pública; el derecho a intérprete; la revisión de los procedimientos y los requisitos procesales; el acceso a medios alternativos de resolución de conflictos; y el acceso a un sistema de resolución de conflictos jurídicos dentro de las comunidades indígenas. En virtud de estas normas, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial peruano ha implementado recientemente medidas para fortalecer las disposiciones institucionales del poder judicial, con el fin de mejorar el acceso a la justicia en el Perú, con la creación de comisiones especiales, la publicación de lineamientos y protocolos, y diferentes actividades y planes encaminados a aplicar enfoques de derechos humanos y aumentar el acceso de los grupos vulnerables al sistema de justicia (véanse los capítulos 3 y 6).
Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos del Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 del MINJUSDH (Objetivo Estratégico 3) consiste en garantizar el acceso a la justicia, lo que se limita al incremento del número de defensores públicos y la promoción de la calidad del servicio de defensa pública con especial hincapié en las personas pobres y vulnerables. Sin embargo, no establece mecanismos ni estrategias para garantizar el acceso a los servicios de justicia a estas poblaciones, teniendo en cuenta sus realidades, problemas o barreras a la hora de acceder a la justicia. No obstante, cabe destacar que se está desarrollando una nueva Política Nacional Multisectorial de Derechos Humanos, ahora con un enfoque territorial e intersectorial, que, sin duda, determinará la forma en que se prestan los servicios de justicia a la ciudadanía peruana.
2.6.1. Plan Nacional de Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad (2022-2030)
Sobre la base del Plan Nacional de Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad (2016-2021) del poder judicial y las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad, firmadas por el poder judicial y no por el Estado, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial aprobó el Plan Nacional de Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad (2022-2030). Este Plan, aplicable al poder judicial, tiene por objeto incrementar el acceso de las poblaciones vulnerables a la justicia al integrar las diversas iniciativas que el poder judicial ha realizado para mejorar la coordinación de esos trabajos y medir sus efectos. De manera similar al Plan Nacional de Acceso a la Justicia 2016-‑2021 mencionado anteriormente, el Plan 2022-2030 incluye la adopción de un enfoque de acceso a la justicia más amplio que el adoptado actualmente por el Tribunal Constitucional del Perú. Entre las medidas del Plan se incluyen actividades de fomento de la capacidad con funcionarios públicos del poder judicial, ferias sobre justicia, servicios móviles, la contratación de intérpretes para las comunidades indígenas y el uso de tecnología para mejorar el acceso a los servicios de justicia (proporcionados por el poder judicial) de las poblaciones vulnerables peruanas (Poder Judicial del Perú, 2022[35]) (véanse los capítulos 3 y 6). Aun así, hay margen para ampliar este enfoque a otras cuestiones.
2.6.2. El acceso a la justicia bajo la actual reforma de la justicia, la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025)
Uno de los principales objetivos de la reforma es garantizar el acceso a la justicia en todo el país, en particular para las personas más vulnerables. Como aspecto de mayor relevancia, la reforma destaca que es fundamental abordar los desafíos relacionados con el acceso a la justicia desde el punto de vista de las necesidades jurídicas desatendidas, habida cuenta de que, a través de este enfoque, se pueden detectar y eliminar las barreras específicas al acceso a la justicia mediante la creación de nuevos servicios de justicia o la actualización de los existentes. La Política establece que la reforma de la justicia debe tratar de eliminar las barreras al acceso a la justicia por parte de los grupos vulnerables y subsanar las brechas de género que están obstaculizando el acceso a unos servicios de justicia de calidad para ciertos grupos de población. Estas consideraciones sobre el acceso a la justicia son coherentes con los esfuerzos de los países miembros de la OCDE por modernizar sus sistemas de justicia.
Sin embargo, las instituciones peruanas como tales aún no se han beneficiado de la integración de una definición más amplia del derecho de acceso a la justicia que las lleve a concebir la justicia como un servicio público, en el que el diseño y la prestación de servicios jurídicos y de justicia centrados en las personas se gestionen de una manera que garantice que todos los peruanos, incluidas las personas, las empresas y las comunidades, tengan acceso a unos servicios con capacidad de respuesta, de calidad, específicos, accesibles y rentables en pro de la prevención y de la obtención de una solución efectiva, justa, equitativa y oportuna para sus necesidades jurídicas y relacionadas con la justicia. Esta interpretación más amplia del derecho de acceso a la justicia implica también traducirlo en un derecho fundamental, fortaleciendo así los mecanismos existentes para su protección y velando por que todas las instituciones que brindan servicios de justicia asuman una función activa y la cumplan (véase el capítulo 6). Teniendo esto en cuenta, el acceso a la justicia en el Perú requeriría el desarrollo de un enfoque de la justicia centrado en las personas a través de un marco jurídico e institucional claro que garantice un liderazgo apropiado para la transformación que se necesita para una justicia centrada en las personas, lo que engloba el desarrollo de un propósito centrado en las personas en el sistema de justicia; el diseño y la prestación de servicios centrados en las personas; una infraestructura de gobernanza que permita una justicia centrada en las personas; el empoderamiento de las personas para hacer realidad esta transformación; y un planeamiento, un seguimiento y una evaluación participativos y basados en pruebas (OECD, 2023[10]). Dicho esto, el Perú ha comenzado a sentar las bases para un reconocimiento más explícito en la ley del acceso a la justicia como un componente intrínseco y definitorio de la justicia centrada en las personas como un servicio público básico.
2.7. El Proyecto de Estudio de la Justicia de la OCDE
El buen funcionamiento de las instituciones de la justicia es crucial para apoyar los resultados sociales y económicos a largo plazo, fomentar la previsibilidad jurídica y generar un entorno atractivo para la inversión y los negocios. El Gobierno del Perú ha demostrado que comprende este paradigma a través de sus sucesivas iniciativas de reforma de la justicia y al solicitar asesoramiento a la OCDE sobre la modernización de su sistema de justicia para acercar al país a las normas y prácticas de la OCDE en esta área.
Tal y como solicitó el Gobierno peruano y con el apoyo de la Comisión Europea, este Estudio tiene como objetivo apoyar al Perú en la mejor manera de avanzar en su complejo y desafiante programa de modernización de la justicia al comparar la práctica peruana con las normas de la OCDE y recomendar formas y medios para subsanar las brechas entre estas. A través de su asesoramiento y su análisis comparativo, el presente Estudio tiene como objetivo ayudar al Perú a diseñar y aplicar políticas públicas de justicia que modernicen sus disposiciones institucionales y funcionales de una manera que mejore la administración de justicia y sus enfoques para la prestación de servicios centrados en las personas, y, al hacerlo, apoyar al Perú para que se acerque a la práctica de la OCDE en esta área.
Este proceso de estudio consta de dos componentes:
1. Gobernanza y disposiciones institucionales: El primer componente implica un examen sistémico de las estructuras, las funciones y responsabilidades, los procedimientos y las prácticas del sistema de justicia (instituciones de justicia, solución alternativa de controversias, abogados y otros profesionales jurídicos) del Perú para apoyar al país en el desarrollo de un enfoque coherente, estratégico y que tenga en cuenta las cuestiones de género para la reforma de la justicia. Se divide en cinco capítulos que tratan lo siguiente: el acceso a la justicia centrado en las personas y el Estado de derecho (el presente capítulo 2); el sistema de justicia (capítulo 3); la gobernanza, la gestión y el desempeño del sistema de justicia (capítulo 4); un sistema de justicia digital, fluido y eficiente (capítulo 5); y un sistema de justicia basado en las necesidades de las personas (capítulo 6).
2. Acceso a la justicia: El segundo componente analiza los mecanismos y las modalidades específicos de prestación de asistencia jurídica y servicios de justicia a los grupos vulnerables, incluidos los pueblos indígenas y las mujeres, y, en particular, las mujeres que son víctimas de violencia de género. Su objetivo consiste en promover el acceso a la justicia para todas las personas e impulsar los modelos de prestación de servicios jurídicos y de justicia para que tengan mayor capacidad de respuesta y se dirijan a determinadas vulnerabilidades y áreas prioritarias. Este componente se llevó a cabo en dos regiones piloto (Lima y San Martín) e incluyó la medición y el mapeo de las necesidades, las experiencias y los costos de la población en lo que respecta al acceso a la justicia, habida cuenta de las experiencias de los grupos vulnerables en las zonas remotas. Si bien los hallazgos de este segundo componente se reflejan en todos los capítulos, se presentan con mayor detalle en el capítulo 6.
Para desarrollar una comprensión en mayor profundidad de los problemas de acceso a la justicia en el Perú, este Estudio presenta un “mapa de viaje” de las necesidades jurídicas en dos regiones (Lima y San Martín), que se describe en el capítulo 6. Esta metodología analiza las vías de acceso a la justicia que emplean las personas, las familias y las pequeñas empresas para abordar problemas jurídicos, así como las vías que establecen numerosos servicios y organismos para este propósito. El enfoque toma en consideración varios niveles de los sistemas y las vías de la justicia en función del problema jurídico (OECD, 2020[5]). Esta metodología permite definir dos factores cruciales:
Las percepciones y la confianza de las personas con relación al sistema de justicia como un facilitador clave de los servicios de justicia y las vías de acceso a la justicia centrados en las personas. De hecho, las personas necesitan sentir un nivel mínimo de confianza en unas instituciones que puedan brindarles servicios de justicia y ponerse en contacto con ellas para solucionar sus problemas.
El diseño de vías de acceso y servicios para toda la población prestando especial atención a las experiencias de los grupos marginados y vulnerables. No basta con mejorar el acceso físico a los servicios de justicia, sino que también los servicios y las vías de acceso para mejorar los sistemas de justicia centrados en las personas.
La metodología utilizada para redactar el presente Estudio se basó en una combinación de investigaciones y entrevistas, actividades de reunión de datos y exámenes de la documentación facilitada por las instituciones peruanas. Del 28 de marzo al 1 de abril de 2022, se llevaron a cabo entrevistas presenciales con instituciones públicas, durante la misión de investigación de la OCDE en Lima, y reuniones virtuales con instituciones de justicia, círculos académicos y organizaciones de la sociedad civil, todo lo cual permitió al equipo de la OCDE conocer y comprender el sistema de justicia peruano y su funcionamiento. En octubre de 2023, se organizó una segunda misión para entender mejor el acceso de las personas a la justicia sobre el terreno haciendo hincapié en dos regiones: Lima y San Martín.
La investigación documental, que incluyó leyes, políticas, reglamentos, artículos académicos, revistas y artículos periodísticos, jurisprudencia e información compartida por las instituciones de justicia, ayudó a garantizar que el Estudio se fundamente en las leyes, los reglamentos y las políticas pertinentes y actualizados.
El análisis y los consejos presentados en este Estudio contaron con un asesoramiento en materia de políticas basado en las buenas prácticas que han demostrado mejorar los resultados en materia de justicia en los países miembros de la OCDE. Este Estudio se benefició de la participación de un homólogo nacional, un experto en justicia de Colombia, que participó en la misión de investigación y las reuniones celebradas de manera periódica durante la revisión con diferentes instituciones del sistema de justicia peruano. El homólogo nacional compartió sus conocimientos y las buenas prácticas de Colombia que se podrían implementar en el Perú.
Referencias
[31] Acuerdo Nacional por la Justicia (2016), Declaración Conjunta de las Instituciones que conforman el Sistema Peruano de Justicia (Joint Declaration of the Institutions that conform the Peru Justice System), https://www.gob.pe/institucion/jnj/informes-publicaciones/835167-acuerdo-por-la-justicia-declaracion-conjunta-de-las-instituciones-que-conforman-el-sistema-peruano-de-justicia.
[33] Bazán Seminario, C. (2020), “Corrupción y reformas judiciales en el Perú del bicentenario: No hay mal que dure quinientos años ni cuerpo que lo resista? [Corruption and judicial reforms in bicentennial Peru]”, Revista Ideele, Vol. 294, http://www.revistaideele.com/2020/10/24/corrupcion-y-reformas-judiciales-en-el-peru-del-bicentenariono-hay-mal-que-dure-quinientos-anos-ni-cuerpo-que-lo-resista/.
[14] Brezzi, M. et al. (2021), “An updated OECD framework on drivers of trust in public institutions to meet current and future challenges”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 48, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6c5478c-en.
[29] CERIAJUS (2004), Plan Nacional para la Reforma de la Administración de Justicia [National Plan for the Reform of the Administration of Justice], https://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/Plan_Nacional_ceriajus.pdf.
[28] Comisión para la Reforma de la Justicia (2018), Hacia un Sistema de Justicia honesto y eficiente: Informe de la Comisión Consultiva para la Reforma del Sistema de Justicia, https://www.presidencia.gob.pe/docs/informes/INFORME_COMISION_CONSULTIVA.pdf.
[32] Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (2021), Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia [Public Policy for the Justice System Reform], http://www.gob.pe/institucion/consejo-de-justicia/informes-publicaciones/2021932-politica-publica-de-reforma-del-sistema-de-justicia.
[18] Contraloria de la Republica de Peru (2022), Plataforma digital única del Estado Peruano, https://www.gob.pe/institucion/contraloria/noticias/629665-peru-perdio-mas-de-s-24-mil-millones-en-2021-por-corrupcion-e-inconducta-funcional.
[7] European Union (2023), The 2023 EU Justice Scoreboard, https://commission.europa.eu/system/files/2023-06/Justice%20Scoreboard%202023_0.pdf.
[34] Galicia Vidal, S. and A. Mujica Coronado (2017), El acceso a la justicia en el Perú y su relación con los estándares del SIDH: barreras, desafíos y propuestas [Access to justice in Peru and its compliance with the IHRS: barriers, challenges and recommendations], CEJA, https://cejamericas.org/2019/05/03/ceja-y-giz-presentan-diez-investigaciones-sobre-el-derecho-de-acceso-a-la-justicia/.
[27] IACtHR (2022), Cases at the Merits Stage, https://corteidh.or.cr/index.cfm?lang=en.
[24] IPOS (2019), II Encuesta Nacional de Derechos Humanos [II Human Rights National Survey]., https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1611180/3.-Informe-completo-de-la-II-Encuesta-Nacional-de-Derechos-Humanos.pdf.pdf.
[20] IPSOS and Proetica (2022), XII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú [XII National Survey on the Percepction of Corruption in Peru], http://www.ipsos.com/sites/default/files/ct/news/documents/2022-09/Encuesta%20Proética%202022.pdf.
[12] Latinobarómetro (2021), Informe 2021. Adios Macondo [2021 Report. Goodbye Macondo], Interamerican Development Bank, http://www.latinobarometro.org/lat.jsp.
[30] Lovatón Palacios, D. (2017), Sistema de justicia en el Perú [Justice System in Peru], Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, https://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/170663.
[25] MINJUSDH (2023), Entregable 1 de la Política Nacional Multisectorial de Derechos Humanos. Situación actual del problema público [Deliverable 1 of the Multisectoral National Policy on Human Rights. Situation of the public problem], https://www.gob.pe/institucion/minjus/informes-publicaciones/3974458-entregable-1-politica-nacional-multisectorial-de-derechos-humanos.
[26] MINJUSDH (2021), Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025, https://www.gob.pe/institucion/minjus/informes-publicaciones/1959312-plan-nacional-de-accion-sobre-empresas-y-derechos-humanos-2021-2025.
[22] OECD (2023), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Peru: Phase 2 Two Year Written Follow-up, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/peru-phase-2-follow-up-report.pdf.
[16] OECD (2023), OECD Economic Surveys: Peru 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/081e0906-en.
[10] OECD (2023), Recommendation of the Council on Access to Justice an People-Centred Justice Systems, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0498.
[6] OECD (2022), Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions, Building Trust in Public Institutions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b407f99c-en.
[21] OECD (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Peru: Phase 2 Report, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/peru-phase-2-report.pdf.
[8] OECD (2021), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en.
[11] OECD (2021), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en.
[5] OECD (2020), Justice Transformation in Portugal: Building on Successes and Challenges, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/184acf59-en.
[1] OECD (2020), Policy Framework on Sound Public Governance: Baseline Features of Governments that Work Well, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c03e01b3-en.
[9] OECD (2019), Equal Access to Justice for Inclusive Growth: Putting People at the Centre, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/597f5b7f-en.
[4] OECD (2018), Opportunities for All: A Framework for Policy Action on Inclusive Growth, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264301665-en.
[19] OECD (2017), OECD Integrity Review of Peru: Enhancing Public Sector Integrity for Inclusive Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264271029-en.
[15] OXFAM and I. IEP (2022), I Encuesta nacional de percepción de desigualdades 2022 [I National Survey on inequalities perceptions 2022], https://oi-files-cng-prod.s3.amazonaws.com/peru.oxfam.org/s3fs-public/file_attachments/I%20Encuesta%20nacional%20de%20percepci%C3%B3n%20de%20desigualdades-ENADES%202022-v2.pdf.
[35] Poder Judicial del Perú (2022), Informe Sustentatorio Plan Nacional de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad –2022 – 2030 [Support Report National Plan of Access to Justice for Vulnerable Populations], https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ajpvyjc/s_ajpvcyjc/as_noticia/cs_n_piden_que_consejo_ejecutivo_del_poder_judicial_apruebe_plan_nacional_de_acceso_a_la_justicia_para_personas_en_vulnerabilidad.
[17] Transparency International (2023), Corruption Perception Index 2023, https://www.transparency.org/en/cpi/2023.
[23] UN DESA, U. (2022), E-Government Survey 2022. The Future of Digital Government, United Nations, https://desapublications.un.org/sites/default/files/publications/2022-09/Web%20version%20E-Government%202022.pdf.
[2] UN Security Council (2004), Report of the Secretary General: The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies, https://digitallibrary.un.org/record/527647?ln=en.
[3] UNGA (2012), Declaration of the High-level Meeting of the 67th Session of the General Assembly on the rule of law at the national and international levels, A/RES/67/1, https://undocs.org/A/RES/67/1.
[13] World Justice Project (2022), WJP Rule of Law Index 2022, https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/.
Notas
← 1. Se han realizado al menos 50 encuestas de necesidades jurídicas en más de 30 países y jurisdicciones miembros de la OCDE, como Australia; el Canadá; Colombia; los Estados Unidos; el Japón; Nueva Zelandia; los Países Bajos; Inglaterra y Gales, Irlanda del Norte y Escocia (Reino Unido); la República Eslovaca; y economías no miembros como Hong Kong (China); Taipei chino; y Ucrania. También se han realizado encuestas sobre las necesidades jurídicas a nivel subnacional, por ejemplo, en la República Popular China, la Federación de Rusia, Indonesia y el Yemen; y se han llevado a cabo encuestas más pequeñas en Bangladesh y Egipto (OECD, 2019[9]). Dentro de la región de América Latina y el Caribe, Colombia ha implementado una de las encuestas de necesidades jurídicas más completas del mundo.
← 2. . El recurso de amparo se emplea en casos de violaciones de derechos fundamentales individuales, excepto la protección de la libertad de una persona contra detenciones ilegales, que se aborda mediante el habeas corpus, y la protección de la intimidad y de los datos personales y el derecho de acceso a la información considerada de importancia pública, que se aborda mediante el habeas data.