Este capítulo se centra en los principales mecanismos aplicados para abordar las ineficiencias en los servicios de justicia del Perú y los compara con los países miembros de la OCDE. Describe cómo los países han adaptado cada vez más herramientas nuevas de gestión, presupuestarias y digitales para hacer frente a la duración de los juicios y la acumulación de casos, incluida la gestión judicial y de casos, y cómo se están implementando la digitalización y los mecanismos alternativos de solución de controversias para aumentar la eficiencia de la justicia.
Estudio de la Justicia de la OCDE en el Perú
Hacia instituciones de justicia eficaces y transparentes para un crecimiento inclusivo
5. Hacia un sistema de justicia eficiente y fluido en el Perú
Resumen
5.1. Introducción
La eficiencia de los servicios de justicia es vital para defender el Estado de derecho y asegurar resultados justos, garantizando el acceso oportuno y efectivo a la justicia para todos. La excesiva rotación judicial o la temporalidad en el empleo de los jueces (véase el capítulo 4) impide que la justicia sea eficiente. El tiempo que necesita un tribunal para analizar, procesar y decidir sobre un caso sirve como indicador clave de la eficiencia de la justicia y representa el elemento esencial que sustenta el derecho a un juicio justo. Este derecho está protegido como un derecho fundamental en las constituciones de los países miembros de la OCDE. Además, es crucial que los sistemas judiciales funcionen bien para conformar el rendimiento económico nacional. Los procedimientos civiles prolongados pueden suponer un obstáculo para la actividad económica. La protección de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos fomentan el ahorro y la inversión al tiempo que promueven la creación de relaciones económicas. Estos factores contribuyen positivamente a la competencia, la innovación, el desarrollo de los mercados financieros y el crecimiento económico, como se vio en el capítulo 2.
Este capítulo analiza cómo los tribunales tienen que organizar sus recursos (humanos, financieros, de las instalaciones, procedimientos de trabajo y herramientas de gestión) para abordar de manera eficiente las exigencias ciudadanas de una justicia equitativa e imparcial. La asignación adecuada de los jueces y el personal judicial es un recurso clave que respalda la impartición de justicia fluida, aunque no es el único factor. Este capítulo analiza varias herramientas y mecanismos destinados a abordar las ineficiencias en los servicios de justicia. Un enfoque implica rediseñar los procesos de toma de decisiones judiciales, mientras que otro conlleva seguir creando mecanismos alternativos de solución de controversias para intentar alcanzar acuerdos fuera de los tribunales. En algunos casos, los mecanismos alternativos de solución de controversias bien definidos pueden lograr una resolución de casos más equitativa, rentable y rápida, como se analiza en el capítulo 4.
Ya sea dentro o fuera de los tribunales, mejorar el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en el sistema judicial puede mejorar la eficiencia al reducir la acumulación de casos y la duración de los juicios. La tecnología también puede servir como un poderoso facilitador de ecosistemas de justicia integrados, inclusivos y centrados en las personas a través de la automatización de procesos y la recopilación de datos, creando nuevas vías de acceso directo a los servicios de justicia De hecho, las TIC se perciben cada vez más como una herramienta vital que permite romper las barreras físicas de acceso a la justicia.
Este capítulo explorará cómo el uso efectivo de los recursos judiciales y las herramientas de TIC puede mejorar el acceso a la justicia en el Perú. Se basa en comparaciones con las mejores prácticas de la OCDE, así como en los principios generales y los lineamientos para aumentar la eficiencia y la calidad de la justicia de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ), la Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas [OECD/LEGAL/0498] y el Marco de la OCDE para la justicia centrada en las personas para establecer y mantener mecanismos basados en la evidencia con el objetivo de apoyar la toma de decisiones, la prestación y el seguimiento de los servicios de justicia centrados en las personas (CEPEJ, 2023[1]; OECD, 2021[2]).
5.2. Mejorar la eficiencia de los tribunales: Medidas de descongestión, gestión judicial y de casos y uso de soluciones digitales
La eficiencia de los tribunales es fundamental para el buen funcionamiento del sistema judicial. Está influenciado por varios factores, incluida la gestión de la acumulación de casos, la adopción de soluciones digitales y las prácticas de gestión judicial y de casos. Este apartado destaca las prácticas de los países miembros de la OCDE y la situación del Perú en este ámbito, identificando las áreas de mejora para garantizar la eficiencia de los procedimientos judiciales.
5.2.1. Mejora de la eficiencia de los tribunales en los países miembros de la OCDE
Acumulación de casos y medidas de descongestión
La acumulación de casos se refiere a los casos judiciales pendientes que siguen sin resolverse dentro del plazo legalmente establecido. Esta situación genera retrasos sustanciales en la resolución de casos, aumenta el costo de los procedimientos judiciales, contribuye a la inseguridad jurídica y afecta de manera negativa a la eficiencia de la justicia y la confianza de la gente en el sistema judicial (lo que comúnmente se expresa con “justicia demorada es justicia denegada”). Los siguientes factores suelen contribuir a estos retrasos:
1. la estructura de los procedimientos judiciales y los formalismos procesales innecesarios, que conducen a la ineficiencia en la toma de decisiones judiciales;
2. ineficiencias en la asignación de recursos judiciales, que a menudo provoca una reducción de los recursos humanos y el mal funcionamiento o la obsolescencia de los equipos de TIC; y
3. sistemas de evaluación del desempeño de los jueces mal diseñados, o la ausencia de incentivos para un alto desempeño dentro del poder judicial.
Para reducir la acumulación de casos en los tribunales, algunos países miembros de la OCDE han desarrollado nuevas estructuras y herramientas de gestión para mejorar la administración e impartición de la justicia en los tribunales ordinarios. Por ejemplo:
Algunos países miembros de la OCDE dependen de personal temporal en períodos de alta demanda, como los jueces de descongestión en Colombia y los jueces de reemplazo temporal en España (Recuadro 5.1).
Algunos países han creado unidades o salas especiales dentro de los tribunales para ayudarlos a reducir la acumulación de casos, como el Reino Unido, algunos países de la UE, incluidos los Países Bajos, el Canadá y los Estados Unidos (Recuadro 5.1). Mientras tanto, países como Austria han implementado medidas correctivas tempranas iniciadas en los tribunales para reducir o evitar retrasos y acelerar los procedimientos judiciales (CEPEJ, 2020[3]).
Recuadro 5.1. Prácticas de estrategias de descongestión judicial de la OCDE
En Colombia, los tribunales con problemas de congestión prolongada impulsaron la creación de tribunales especializados temporales para abordar el retraso. Conocidos como tribunales de descongestión o tribunales de vía rápida, cuentan con jueces adicionales asignados temporalmente para manejar casos en el sistema judicial regular. Colombia también ha creado Centros de Servicios Judiciales especializados en ciudades importantes como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. Estos centros tienen como objetivo agilizar la resolución de los casos de proceso oral, particularmente en derecho de familia y civil. Estos centros priorizan eficientemente los casos pendientes desde hace tiempo o muy importantes mediante la simplificación de los procedimientos y la asignación de recursos humanos adicionales.
En los Países Bajos, se ha creado un equipo central de atrasos en los tribunales, conocido como “brigada voladora”, un grupo de trabajo especial que ayuda a reducir la acumulación de casos en las salas de lo civil y municipales. Una vez que se reciben los casos, los jueces y el personal judicial de la sala preparan proyectos de decisiones que luego se envían de regreso a los tribunales, brindando a estos últimos más tiempo y recursos para conocer los casos pendientes o resolver aquellos con decisiones pendientes. Además, los tribunales pueden asignar casos a otros tribunales menos ocupados.
Croacia ha introducido departamentos de familia especializados en 15 tribunales municipales para fortalecer la eficiencia y la calidad de la tramitación de estos casos delicados. Los jueces asignados a estos departamentos cumplen requisitos profesionales específicos. El Presidente del Tribunal Supremo los nombra por un período de cinco años a propuesta del presidente del tribunal municipal competente. Además, estos departamentos cuentan con psicólogos, sociólogos y otros expertos en el campo. Se han diseñado capacitaciones periódicas obligatorias para jueces y abogados del Estado.
Como se vio en el capítulo 4, algunos países miembros de la OCDE también han desarrollado estrategias de gestión judicial y de casos para optimizar su desempeño y reducir la acumulación de casos. Por ejemplo, la evaluación del desempeño puede jugar un papel clave en la mejora de la eficiencia de los tribunales. El comportamiento de los jueces está determinado por incentivos como las perspectivas de carrera y el salario, entre otros factores, para reducir la duración de los juicios y aumentar la eficiencia general de los tribunales.
Reducir la duración de los juicios
La duración de los juicios se define como el tiempo necesario para resolver un caso en los tribunales, es decir, llegar a una decisión en primera instancia. En los países miembros de la OCDE, los factores asociados con una menor duración de los juicios incluyen:
sistemas de gobernanza judicial que asignan responsabilidades administrativas más amplias al juez principal o permiten la contratación de administradores de tribunales que no sean jueces;
existencia de tribunales especializados (como tribunales administrativos, mercantiles o de familia);
gestión activa de la tramitación de casos por parte de los tribunales a través de la estandarización u otros medios;
elaboración sistemática de estadísticas sobre los tribunales;
implementación de plazos, que ha demostrado ser una herramienta útil para evaluar el funcionamiento y las políticas de los tribunales y, posteriormente, mejorar el ritmo de los litigios.
Los plazos sirven de herramientas operativas que ofrecen objetivos concretos para medir en qué medida cada tribunal y la administración de justicia buscan la puntualidad en la tramitación de los casos y el principio de juicio justo en un plazo razonable. Establecer plazos es un paso fundamental para medir y comparar el desempeño en la tramitación de casos y conceptualizar mejor el trabajo atrasado, que es el número o porcentaje de casos pendientes que no se tratan dentro del plazo establecido o planeado. Según las prácticas de los miembros de la OCDE, cada cronograma tiene en cuenta la complejidad del caso, como sugiere la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (CEPEJ, 2016[7]).
Los países miembros de la OCDE han incorporado cada vez más herramientas y estrategias de TIC para apoyar la actividad judicial a fin de acelerar y mejorar el desempeño de los tribunales y la equidad en el tratamiento de los casos. De hecho, los países que dedican una mayor proporción del presupuesto a la inversión en TIC muestran, de promedio, una menor duración de los juicios (Figure 5.1.) (OECD, 2013[8]) (Palumbo, 2013[9]).Lo han logrado digitalizando los procedimientos jurídicos (dentro del poder judicial y en su interacción con los usuarios) y aumentando el uso de estadísticas mediante la adopción de un enfoque basado en datos para el seguimiento de casos. Este enfoque permite una mejor predicción de los resultados de los casos, reduce la disparidad de sentencias, facilita el seguimiento de la evolución de los casos y ayuda a acelerar el análisis de precedentes, como se analizará en este capítulo.
Para reducir la duración de los casos y los retrasos en los tribunales, la mayoría de los miembros de la OCDE han abandonado el soporte físico de los expedientes en favor de la gestión o presentación electrónica de casos. Si bien las prácticas pueden variar, varios países miembros de la OCDE han implementado sistemas de presentación electrónica para agilizar los procesos judiciales. En los Estados Unidos, los tribunales federales utilizan un sistema de gestión y presentación electrónica de casos (CM/ECF), que permite a los abogados presentar y recuperar documentos judiciales de forma electrónica. Muchos tribunales estatales tienen sus propios sistemas de presentación electrónica, incluido el Sistema Judicial Unificado del Estado de Nueva York (NYSCEF) (US Courts, 2023[10]). De manera similar, en el Canadá, varias provincias, como en Ontario el Tribunal de Demandas de Menor Cuantía, han adoptado sistemas de presentación electrónica de casos mediante el uso de portales para este fin (OECD, 2023[4]).
En 2021, el Grupo de Trabajo sobre Justicia Electrónica e Inteligencia Artificial de la Comisión para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ-GT-CYBERJUST) del Consejo de Europa desarrolló lineamientos sobre la presentación electrónica de documentos y la ‑digitalización de los tribunales, incluida una lista de verificación a fin de que los países reflexionen sobre los requisitos básicos para implementar este tipo de sistema. Algunos de los lineamientos más importantes de la CEPEJ relacionados con la implementación de soluciones digitales en el poder judicial deben entenderse como una reforma sistémica e integral que va mucho más allá de la tecnología, la presentación electrónica y la digitalización de los procedimientos judiciales. Se trata de procesos continuos dentro de un ecosistema de servicios completo, ya sea digital o no, en lugar de proyectos independientes con plazos de implementación fijos. Estos lineamientos también se basan en el entendimiento de que un sistema de presentación electrónica debe respetar los principios de transparencia, inclusión, rendición de cuentas y accesibilidad (CEPEJ, 2021[11]).
Figure 5.1. La proporción de TIC en el presupuesto de justicia está inversamente relacionada con la duración de los juicios
Fuente: CEPEJ (2022), European Judicial Systems - CEPEJ Evaluation Report: 2022 Evaluation Cycle (2020 data).
Sin embargo, un nivel significativo de desarrollo y difusión de las TIC no necesariamente se traduce en una aplicación práctica en el sistema de justicia y, mucho menos, en una repercusión positiva en la eficiencia o calidad del servicio público de justicia. De hecho, es más fácil cuantificar las inversiones en tecnología y el grado de su difusión que medir el uso o el efecto real de las TIC en la eficiencia y la calidad de la justicia, ya que estos cambios son más difíciles de medir (CEPEJ, 2022[5]).
Una gestión judicial y asignación de recursos eficaz también es crucial para garantizar una menor duración de los juicios y reducir la acumulación de casos. Invertir en las áreas adecuadas puede aumentar significativamente la eficiencia de los tribunales. El uso eficiente de estadísticas y de enfoques basados en datos para la gestión y el seguimiento de los casos, cuando va acompañado de las herramientas, la infraestructura y la capacitación adecuadas en materia de TIC, es fundamental para eliminar los retrasos, mejorar las tasas y los tiempos de resolución de casos y aumentar la calidad de la administración de justicia, como se analizará en detalle en el siguiente apartado.
Medición de la eficiencia de los tribunales: tasas y tiempos de resolución
Los países europeos miembros de la OCDE valoran la eficiencia de los tribunales en función de la acumulación de casos y la duración de los juicios midiendo la tasa de resolución de un tribunal y el tiempo de resolución de los casos, de la siguiente manera:
La tasa de resolución (CR) es la ratio que se obtiene dividiendo el número de casos resueltos por el número de casos que han entrado en cada período, expresado como porcentaje. Esta tasa muestra cómo el tribunal, o el sistema judicial, hace frente a la entrada de casos y permite comparar entre sistemas independientemente de sus diferencias y particularidades. Cuando el resultado es inferior al 100 %, la acumulación de casos aumenta y el tribunal puede resolver menos casos de los que recibe. Cuando el resultado es superior al 100 %, la acumulación de casos disminuye y el tribunal puede resolver más casos de los que recibe. En 2020, el valor medio de la tasa de resolución de las jurisdicciones europeas se mantuvo estable y cercano al 100 %, con solo diferencias menores entre instancias y tipos de casos, lo que implica que las jurisdicciones europeas tienen sistemas eficientes de gestión con pocos casos pendientes, si es que tienen alguno.
El tiempo de resolución (DT) es el tiempo teórico necesario para que se resuelva un caso pendiente, tomando en consideración el ritmo de trabajo en ese momento. Este indicador ofrece información valiosa sobre la duración estimada de los procedimientos. Se calcula dividiendo el número de casos pendientes al final de un período específico por el número de casos resueltos dentro de ese período, multiplicado por 365 (días en un año). Más casos pendientes que resueltos darán lugar a un tiempo de resolución superior a 365 días y viceversa.
Unos 42 Estados europeos proporcionaron datos a la CEPEJ para calcular la tasa de resolución y el tiempo de resolución en 2020. La tasa de resolución de estos estados oscila entre el 95 % y el 200 %, y el tiempo de resolución no supera el doble del valor medio, que asciende a 298 días. La mayoría de ellos tiene una tasa de resolución ligeramente superior o inferior al 100 % (Andorra, Chequia, Estonia, Kazajstán, Mónaco, la República Eslovaca y Rumanía). Los tiempos de resolución difieren en mayor medida, desde 10 días en Kazajstán y 30 días en Estonia hasta 265 días en Andorra.
En cuanto al tiempo de resolución para los países de la UE en 2020, los tribunales de tercera (máxima) instancia tomaron la delantera (con 120 días en causas penales, 249 en causas administrativas y 172 en casos contenciosos civiles y mercantiles). Sin embargo, las diferencias entre la segunda y la tercera instancia son menores. Al mismo tiempo, la única instancia y tipo de causa que muestra una reducción del tiempo de resolución son los litigios civiles y mercantiles en tercera instancia. No obstante, en este ciclo, las tendencias están muy marcadas por los efectos de la pandemia del coronavirus (COVID-‑19), que afectó más a la productividad de los tribunales de primera instancia (Figure 5.2) (CEPEJ, 2022[5]).
Figure 5.2. Tiempo medio de resolución en Europa por instancia y área del derecho, 2020
Fuente: CEPEJ (2022), European Judicial Systems - CEPEJ Evaluation Report: 2022 Evaluation Cycle (2020 data).
Gestión judicial y de casos
Una gestión judicial y de casos eficaz garantiza la eficiencia y la transparencia del sistema judicial, permite el acceso efectivo a la justicia y respeta el derecho a un juicio justo. Implica la disponibilidad de sistemas, personal suficiente y miembros del poder judicial para tramitar los casos, así como medir su eficiencia y eficacia. Un sistema de justicia receptivo garantiza que se presta la combinación adecuada de servicios a los usuarios, áreas de derecho, ubicaciones y momentos adecuados (OECD, 2019[12]). En concreto:
Gestión judicial se refiere a la administración y organización del sistema judicial, incluida la gestión de los recursos, la coordinación de los procesos y la prestación de servicios de apoyo al poder judicial y al público. El ámbito de actuación y el objetivo principal son similares en todos los países miembros de la OCDE (es decir, recursos humanos, tecnologías, instalaciones, comunicación, objetivos e indicadores). En la mayoría de los casos, la gestión judicial implica lograr un equilibrio entre alcanzar la necesaria eficiencia del proceso y la rendición de cuentas, preservando al mismo tiempo la independencia del sistema de justicia. Para facilitar esta tarea, algunos países, entre ellos Dinamarca, Finlandia, Noruega, Portugal y Suecia, han creado una capacidad de diálogo permanente entre jueces, administradores, el Ministerio de Justicia y los usuarios de los tribunales (OECD, 2020[13]).
Gestión de casos, a su vez, se enfoca en administrar los procesos relacionados con la tramitación de casos y darles una resolución oportuna (Rooze, 2010[14]). Se refiere al proceso de gestión y supervisión de las causas judiciales para asegurar una progresión eficiente y efectiva a través del sistema jurídico. Implica organizar y coordinar diversos aspectos del caso, incluidas cuestiones procesales, plazos, divulgación de pruebas y comparecencias ante el tribunal.
Debido al aumento exponencial del número de casos, sumado a las restricciones presupuestarias, se ha prestado cada vez más atención a las prácticas de gestión judicial y de casos en los países miembros de la OCDE. Para responder a este desafío, los tribunales de los países miembros de la OCDE están desarrollando una visión amplia de la gestión de casos necesaria para lograr una justicia oportuna, rentable y procesalmente justa (Hannaford-Agor, 2021[15]). Esto se ha logrado implementando la clasificación, una forma de gestión de procesos que acelera el flujo de trabajo entrante al centrarse primero en el trabajo más crítico, en eliminar las barreras procesales innecesarias que complican los litigios, y en mejorar la dotación de personal del tribunal y aumentar los recursos tecnológicos, incluida la gestión de los datos y el desempeño.
Una herramienta común y eficaz desarrollada de diferentes formas en los países europeos y miembros de la OCDE para mejorar el desempeño de los tribunales es el análisis de ponderación de casos (Recuadro ). Inicialmente fue diseñado para identificar las necesidades de los jueces mediante la evaluación de la complejidad de diferentes tipos de casos partiendo del hecho que un tipo de caso difiere de otro en la cantidad de tiempo y esfuerzo judicial necesario para su tramitación.
Recuadro 5.2. Herramientas exitosas de gestión de casos: análisis de ponderación de casos
El análisis de ponderación de casos se desarrolló en los Estados Unidos en la década de 1970 para ayudar a los tribunales a estimar sus necesidades de personal, ajustar su distribución y respaldar las solicitudes de más recursos humanos. La práctica se ha extendido a otros países en los últimos años, lo que, a su vez, ha ampliado sus usos. El análisis de ponderación de casos se creó para abordar los resultados insuficientes derivados de una la dotación de personal y distribución del número de casos inadecuadas y de unidades de trabajo y recursos humanos desiguales en relación con la demanda real de servicios judiciales. Aplicaciones recientes también han intentado abordar otros problemas, como la forma de lidiar con variaciones significativas en la productividad de cada juez, la tendencia de los jueces a priorizar los casos más fáciles sobre los más complejos y el efecto de ambos en la acumulación de casos atrasados.
La innovación del análisis de ponderación de casos es el reconocimiento de que no todos los casos requieren el mismo esfuerzo por parte de los jueces y el personal del tribunal. Esto implica que asignar personal, o evaluarlo, basándose únicamente en cifras cuantitativas de recepción de casos o resultados es insuficiente. Este análisis proporciona un medio para establecer el nivel de esfuerzo invertido en la tramitación de cada tipo de caso. Los resultados, convertidos en ponderaciones promedio de casos, se pueden utilizar para determinar el número de casos y la distribución del personal razonables. Un análisis significativo requiere un buen sistema de información relativa a la gestión de casos con tantas estadísticas precisas como sea posible.
Los expertos que han trabajado en este análisis advierten de que la técnica no es apta para resolver otros problemas que afectan al sistema judicial más allá de la asignación de casos. Aparte de la eficiencia en la asignación o la mejora en la distribución del personal en relación con el número de casos, otros problemas pueden incluir el acceso limitado a la justicia para ciudadanos y empresas, la falta de estandarización de procedimientos y prácticas entre unidades de trabajo, variaciones significativas en capacidad y profesionalidad entre jueces y personal, un legado de procedimientos burocráticos e inherentemente ineficientes, presiones políticas, corrupción, etc. En la mayoría de las instituciones de justicia, estas cuestiones son más preocupantes que la eficiencia de las asignaciones. No obstante, si estas cuestiones adicionales no representan obstáculos insuperables, una revisión de la eficiencia técnica relativa (dentro del sistema) y de asignación de casos aún puede valer la pena, si no hace creer a nadie que todo lo demás está bien o que el análisis de ponderación de casos puede ayudar a resolver esos otros desafíos de desempeño, a menudo más apremiantes.
Fuente: Hammergren, Harley and Petkova (2017), Case-weighting Analyses as a Tool to Promote Judicial Efficiency: Lessons, Substitutes, and Guidance (English), Banco Mundial, Washington, DC, http://documents.worldbank.org/curated/en/529071513145311747/Case-weighting-analyses-as-a-tool-to-promote-judicial-efficiency-lessons-substitutes-and-guidance.
5.2.2. Mejora de la eficiencia de los tribunales en el Perú
Acumulación de casos y medidas de descongestión
Con una tasa de resolución del 91,7 % en 2021 y del 92,7 % en 2022, la carga procesal del Perú, que en 2023 alcanzó los 3.235.606 casos, está aumentando y el sistema tiene dificultades para manejarla Cuadro 5.1 (Lama, 2021[16]) (Poder Judicial, 2023[17]).
Cuadro 5.1. Tasas de resolución en el Perú, 2021 y 2022
Fuente: (Poder Judicial, 2023[17]), Plan de Descarga en el Poder Judicial 2024-2025, aprobado mediante la Resolución Administrativa 0255-2023-CE-PJ, de 3 de julio de 2023, https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/417726004c04e019b48db5dd50fa768f/RESOLUCION+ADMINISTRATIVA-000255-2023-CE.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=417726004c04e019b48db5dd50fa768f
El Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia del Perú identificó en la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025) cuatro motivos principales que afectan a la congestión de los tribunales en el país:
1. En primer lugar, la suposición, a veces engañosa, de que la eficiencia de los casos puede resolverse únicamente con recursos humanos adicionales. De hecho, como se vio en el capítulo 4 y el Cuadro 5.1, la congestión de los tribunales sigue aumentando a pesar de que el poder judicial ha incrementado constantemente el número de jueces (Poder Judicial del Perú, 2022[18]).
2. En segundo lugar, la implementación de excesivas normas judiciales que complejizan y alargan el proceso y la resolución del caso. Aunque el poder judicial ha hecho avances significativos en la resolución de casos conforme al antiguo Código de Procedimiento Penal, todavía hay casos abiertos en el marco de dicho Código, lo que aumenta la acumulación de casos. Además, la falta de inversión en la formación adecuada de los funcionarios de justicia ha obstaculizado considerablemente la implementación fluida del nuevo Código Procesal Penal, que incluye varias disposiciones y reformas para reducir la acumulación de casos y la duración de los juicios, como se detalla en el capítulo 2.
3. En tercer lugar, como se vio en el capítulo 3, existe una falta de tribunales especializados para resolver asuntos específicos, especialmente en materia de derechos constitucionales en todo el territorio nacional. Por ejemplo, en las causas constitucionales, la congestión de los tribunales se debe principalmente a la falta de jueces y tribunales constitucionales en el país. Otro motivo es el desarrollo embrionario del sistema de justicia administrativa en el Perú (capítulo 4), que aumenta la preferencia de los actores legales por los procedimientos constitucionales en lugar de utilizar la jurisdicción administrativa. En los casos de familia, existe un gran retraso en las causas de pensión alimenticia y manutención de los hijos, donde solo el 3 % se resuelve en primera instancia. En los casos penales, la falta de recursos humanos y físicos para la implementación de peritos es una de las causas de la larga duración de los juicios penales.
4. En cuarto lugar, falta información estadística que ayude en la toma de decisiones, como el número de casos y la asignación de recursos humanos, como se vio en el apartado 4.2 del capítulo 4.
En general, el Perú enfrenta desafíos similares a los experimentados por la mayoría de los países miembros de la OCDE que soportan acumulación de casos debido a formalidades procesales innecesarias, ineficiencias en la asignación de recursos judiciales (incluidos equipos de TIC obsoletos) y sistemas de evaluación del desempeño de los jueces mal diseñados, con incentivos escasos o nulos para un desempeño óptimo en el poder judicial.
Con el objetivo de responder a estos desafíos, el país ha implementado varias iniciativas y programas para reducir la acumulación de casos.
Como se vio en el capítulo 2, el nuevo Código Procesal Penal (CPP) establece varios mecanismos para la simplificación procesal penal, como la audiencia oral, que acelera la resolución de los casos. Desde 2006, el poder judicial ha ido implementando gradualmente estrategias para resolver procedimientos bajo el antiguo código, como planes de descarga en las dependencias judiciales penales, que mejoran los tiempos en la conducción de las audiencias. Además, se han creado comisiones de distrito para supervisar el trabajo de los tribunales mediante la aplicación de medidas mejores de gestión y productividad para reducir los casos atrasados. Asimismo, desde la implementación del Presupuesto por Resultados (PpR) como estrategia de gestión pública en 2008 y en el contexto de la reforma de la justicia penal con la aplicación del nuevo CPP, en 2015 se creó el Programa Presupuestal 0086: Mejora de los Servicios del Sistema de Justicia Penal. Este programa vincula la asignación del presupuesto público a productos (bienes y servicios) e indicadores específicos para implementar mecanismos y servicios de justicia penal eficientes y eficaces mediante la implementación del nuevo CPP. Sin embargo, algunos de los mecanismos para la simplificación de los procedimientos penales (véase el capítulo 2 sobre el nuevo CPP) todavía no están suficientemente implementados por los tribunales penales en el Perú, debido en gran medida a la cultura predominante de voluntad de resolver conflictos y problemas mediante el inicio de causas judiciales y la resolución formal de casos (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[19]). Este programa multisectorial incluye al poder judicial, el Ministerio Público, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH).
Además, tras reconocer la importante presencia de casos retrasados en el ámbito de la familia en el Perú, se creó un nuevo programa presupuestario en 2022. Este programa tiene como objetivo modernizar las operaciones de las dependencias judiciales que se ocupan de casos de familia mediante la asignación de fondos públicos para implementar resultados específicos que aceleren la resolución de estos casos. Algunos de estos indicadores incluyen digitalizar los procesos judiciales, estandarizar los procedimientos judiciales, promover la conciliación, capacitar a los jueces en el tema y en comunicación interpersonal, supervisar la implementación de las medidas y objetivos del programa, y fortalecer y apoyar el trabajo de las comisiones de distrito de las 33 Cortes Superiores donde se aplica el programa.
Otras iniciativas en esta materia incluyen los Módulos Corporativos de Familia. Creados en 2018, estos módulos proponen una nueva modalidad de gestión judicial en la que las funciones administrativas de los tribunales están bajo la responsabilidad de una unidad específica, liberando al juez de dichas tareas para realizar únicamente las judiciales. El poder judicial viene implementando estos módulos a nivel nacional para casos laborales, de familia y civiles.
El aumento del número de casos y la insuficiencia de jueces titulares para tramitar los casos ha llevado al uso generalizado de jueces temporales. Esta práctica se ha convertido en un problema importante en el sistema de justicia del Perú y en un riesgo para la imparcialidad de los jueces (véase el capítulo 4). No obstante, el Perú ha estado implementando medidas para reducir el número de jueces temporales. Desde la creación de la Junta Nacional de Justicia, esta ha implementado iniciativas para nombrar jueces y fiscales titulares con el objetivo de reducir el número de jueces provisionales, con el nombramiento en 2022 de 63 jueces titulares.1 De junio de 2022 a junio de 2023, el porcentaje de jueces titulares aumentó mientras que el de jueces temporales disminuyó (véase el capítulo 4).
Aunque las medidas de descongestión adoptadas para mejorar la acumulación de casos, como las relativas al CPP y las implementadas en los casos de familia, podrían ir en la dirección correcta, no son integrales ni están coordinadas. Estos esfuerzos deben diseñarse y aplicarse junto con medidas de digitalización y la adopción de herramientas para mejorar la eficiencia de los tribunales. Estas medidas también deberían coordinarse entre tipos de casos (es decir, las medidas de descongestión adoptadas en el marco del CPP deberían coordinarse con las implementadas en los casos de familia) para tener una mayor repercusión en el sistema de justicia en general. Además, el efecto de estas medidas debería medirse en términos de tasa de resolución y tiempo de resolución.
Asimismo, el Perú podría tomar medidas adicionales para reducir la duración de los juicios, como establecer cronogramas, mejorar los sistemas de gobernanza judicial, crear tribunales más especializados, mejorar la elaboración sistemática de estadísticas a nivel judicial y dedicar una mayor proporción del presupuesto de justicia a las TIC.
Al igual que muchos países miembros de la OCDE, el Perú también ha implementado una serie de herramientas y reformas de digitalización de la justicia para reducir la acumulación de casos y la duración de los juicios, como se resume en el Recuadro 5.3.
Recuadro 5.3. Herramientas y reformas de digitalización de la justicia en el Perú para reducir la acumulación de casos
Tasa de resolución (indicador de carga procesal): la Comisión Nacional de Productividad Judicial (CNPJ) fue creada en 2008 dentro del poder judicial a fin de dar seguimiento a la congestión de los tribunales y proponer al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial acciones y medidas para abordar este problema. Su misión principal es recopilar datos sobre la carga procesal en cada tribunal transitorio y permanente. En base a esto, ha establecido un indicador para medir la congestión de los tribunales, que se obtiene dividiendo el número de casos resueltos por el número de casos entrantes en cada período, expresado como porcentaje (igual que la tasa de resolución). La CNPJ también ha calculado el porcentaje mínimo y máximo de carga procesal de cada tribunal.
Sistema Integral de Gestión de Expedientes (SIGE): el sistema integral de gestión de expedientes es un software desarrollado por el Ministerio del Interior del Perú (MININTER) para ayudar a administrar y controlar la documentación interna y externa. Ayuda a las organizaciones a localizar y organizar expedientes de forma rápida, así como a gestionar los recursos de forma eficaz. El sistema proporciona un método de gestión de datos automatizado que mejora el flujo de trabajo y reduce los costos al agilizar los procesos de archivo de documentos. El sistema SIGE ayuda a administrar bases de datos y sistemas de información, incluidos documentos, registros, datos e imágenes. También es una poderosa plataforma para organizar, compartir y rastrear información virtualmente, lo que la hace particularmente útil para organizaciones con presupuestos limitados. El sistema está diseñado para mejorar la precisión y eficiencia de la gestión de documentos y garantizar la retención de registros a lo largo del tiempo.
Carpeta Fiscal Electrónica: el Ministerio Público también ha comenzado a trabajar en una herramienta que incluye todos los procedimientos procesales digitalizados dentro de un caso, con el objetivo de acelerar la implementación de la justicia desde el primer nivel de las fiscalías provinciales hasta el Supremo.
Fuente: (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[19]), Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia [Public Policy for the Justice System Reform], Ministry of Justice and Human Rights, https://www.gob.pe/institucion/consejo-de-justicia/informes-publicaciones/2021932-politica-publica-de-reforma-del-sistema-de-justicia; información compartida por el Perú, agosto de 2022.
La principal reforma organizativa de las TIC para acelerar la gestión de casos es el Expediente Judicial Electrónico (EJE), un sistema digital de gestión de casos y el equivalente peruano de la presentación electrónica de casos o judicial, denominada e-filing en los países miembros de la OCDE. Este servicio permite a los usuarios acceder y tramitar sus casos en línea, eliminando la mayoría de las comparecencias presenciales en los juzgados. Actualmente, un expediente se tramita a través de la Mesa de Partes Electrónica (MPE), mediante la cual se pueden digitalizar los documentos, generando un conjunto de información contenida en metadatos en un formato digital accesible a todos los operadores jurídicos involucrados.
Expediente Judicial Electrónico
El EJE es un sistema automatizado de gestión de casos (inicialmente para casos no penales), que el poder judicial puso en marcha como prueba piloto en 2017. Antes de instituir la iniciativa EJE, cada expediente judicial estaba formado por un conjunto de papeles y debía ser trasladado físicamente de un lugar a otro para obtener respuesta a la demanda presentada y la resolución del procedimiento (véase el Recuadro 5.4).
Recuadro 5.4. Implementación del Expediente Judicial Electrónico por parte del poder judicial peruano
El EJE está enfocado en asegurar servicios de justicia más rápidos y transparentes utilizando nuevas herramientas de tecnologías de la información (TI). Este servicio permite a los usuarios acceder y tramitar sus casos en línea, eliminando la mayoría de las comparecencias presenciales en los juzgados.
En 2015, el poder judicial adoptó la firma electrónica y el Sistema de Notificaciones Electrónicas (SINOE) para simplificar y agilizar estos procedimientos judiciales comunes. Aunque el SINOE ha multiplicado por cuatro el uso del EJE, este no es obligatorio. De hecho, los abogados deben registrarse y aceptar recibir cualquier comunicación a través de este mecanismo. Además de esta práctica voluntaria, la activación de la notificación aún requiere que la notificación inicial se realice físicamente. Asimismo, como parte del EJE, el poder judicial ha comenzado a implementar módulos de soporte para presentar documentos o solicitudes relacionadas con un caso, como la solicitud electrónica de autorización de viajes ‑de menores y de deudores. Se han logrado avances significativos en la prestación de servicios electrónicos ‑judiciales mediante los microformularios y expedientes electrónicos para casos laborales y mercantiles en el Perú.
El poder judicial ya ha puesto a prueba el EJE en 60 juzgados del Distrito de Lima (19 juzgados comerciales, 29 laborales, 7 aduaneros y 5 de cuestiones de mercado). La implementación del EJE en estos juzgados ha sido un primer paso importante para probar el marco principal de funcionamiento efectivo. Las pruebas piloto generaron ahorros considerables de tiempo y uso de papel (World Bank, 2019[20]). Hasta la fecha, según la información compartida por el poder judicial, el EJE se utiliza en 20 Cortes Superiores y 33 Juzgados Especializados de todo el país: 17 a cargo de casos laborales, 8 a cargo de casos civiles y 8 a cargo de casos de familia (principalmente con respecto a la violencia contra las mujeres). Parece que el EJE ha incidido en la reducción de los tiempos procesales; en el caso de los procedimientos civiles, recientemente pasaron de escritos a orales y redujeron sus tiempos procesales gracias al EJE.
Fuente: (Poder Judicial, 2023[17])sitio web del Expediente Judicial Electrónico, https://eje.pe/wps/wcm/connect/EJE/s_eje2/as_inicio/ (consultado el 11 de septiembre de 2022); (Banco Mundial, 2019), Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$85 million to the Republic of Peru for Improving the Performance of Non-criminal Justice Services, https://documents1.worldbank.org/curated/en/288961560045670620/pdf/Peru-Improving-the-Performance-of-Non-Criminal-Justice-Services-Project.pdf.
El EJE redujo significativamente la duración de los casos en comparación con las presentaciones físicas en papel, especialmente en las zonas rurales. Por ejemplo, en casos de primera instancia, las Cortes Superiores del Departamento de Lima tardaban 223 días en cerrar un caso mediante el expediente físico. Con el EJE, se necesitan 222,4 días (‑un 0,3 % de reducción de tiempo). Las Cortes Superiores de las provincias tardaban 131,1 días en cerrar un caso con el expediente físico; mediante el EJE, necesitan 75,6 días (‑un 42 % de reducción de tiempo) (véase la Figura 5.3).
Figura 5.3. Duración de los juicios en primera instancia: el expediente físico frente al Expediente Judicial Electrónico (EJE)
Fuente: Poder judicial del Perú (2022), información para la OCDE.
En los casos de segunda instancia, las Cortes Superiores de las provincias tardaban 231,3 días en cerrar un caso con el expediente físico; mientras que, mediante el EJE, necesitan 118,5 días (‑un 49 % de reducción de tiempo). Las Cortes Superiores de las provincias tardaban 134,3 días en cerrar un caso con el expediente físico; mediante el EJE, necesitan 51,1 días (‑un 62 % de reducción del tiempo) (véase la Figura 5.4).
Figura 5.4. Duración de los juicios en segunda instancia: el expediente físico frente al Expediente Judicial Electrónico (EJE)
Fuente: Poder judicial del Perú (2022), información para la OCDE.
La implementación del EJE en causas penales ha tomado más tiempo, principalmente debido a la reciente finalización a nivel nacional de la implementación del nuevo CPP (véase el capítulo 3). Sin embargo, las partes interesadas informaron de que, gracias a la asistencia internacional para el desarrollo, el Perú está trabajando ahora en acelerar la aplicación del EJE en los procedimientos penales.
A fin de implementar con éxito el EJE, las instituciones de justicia podrían considerar establecer estándares comunes clave en términos de capacidades y equipamiento tecnológico para tener el mismo nivel de desarrollo digital. Además, la ausencia de interoperabilidad, la brecha digital (más evidente en las zonas rurales) y la falta de capacitación de los funcionarios públicos sobre el EJE siguen siendo barreras que limitan la implementación óptima de este sistema y su alcance. Asimismo, el efecto del EJE podría monitorearse mejor con más datos sobre contextos y poblaciones específicas en todo el país. Estos datos ayudarían a comprender las necesidades en materia de justicia y si el EJE logra abordar esas necesidades en diferentes áreas y cómo lo hace.
El Perú también podría considerar revisar el sistema de presentación electrónica para respetar los principios de transparencia, inclusión, rendición de cuentas y accesibilidad. Todavía hay margen de mejora en la creación de capacidad institucional y el suministro de equipos tecnológicos a los actores de la justicia. Esto garantizaría que todas las partes tuvieran el mismo nivel de desarrollo digital para implementar eficazmente el EJE y maximizar su uso en todo el sistema. También hay margen de progreso para mejorar la capacitación de los funcionarios públicos en este ámbito. Por lo tanto, la limitación en la capacitación y la falta de unificación en la adopción tecnológica siguen constituyendo barreras para la implementación óptima del EJE. Además, el efecto del EJE podría monitorearse y evaluarse mejor para comprender las necesidades de justicia y si se están abordando eficazmente por este medio.
El país ha dado un primer paso positivo hacia la mejora de la gestión de casos y la digitalización al implementar el EJE y medir su impacto. Aunque el SIGE y la Carpeta Fiscal Electrónica parecen tener potencial para seguir este camino, la implementación de mecanismos de seguimiento y evaluación podría ayudar a evaluar plenamente su éxito.
Del mismo modo, al medir la repercusión de las herramientas de digitalización en la mejora de la tasa y el tiempo de resolución, se deben tener en cuenta otros aspectos, como el efecto de la gestión judicial y la asignación de recursos, el uso de estadísticas y enfoques basados en datos para la gestión y seguimiento de casos, la infraestructura, y la formación. Estos aspectos podrían considerarse, puesto que el EJE por sí solo no resuelve mucho si funciona únicamente dentro del poder judicial, ya que muchas partes interesadas pueden estar involucradas en un caso y, por lo tanto, requerir acceso a la información.
Medición de la eficiencia de los tribunales: tasas y tiempos de resolución
La CNPJ también ha emprendido reformas significativas para abordar la congestión de los tribunales e implementar acciones y medidas para abordar las cuestiones relacionadas con la tasa de resolución. Si bien este indicador es útil para medir el número de casos resueltos o cerrados por los tribunales dentro de un período específico, la implementación de medidas adicionales, como se está haciendo actualmente en los países miembros de la OCDE, puede proporcionar información sobre el desempeño general y la eficacia del sistema judicial en el Perú. Esto es importante si se tiene en cuenta que persisten los desafíos operativos y la congestión de los tribunales en el Perú sigue siendo significativa, como refleja la tasa de resolución relativamente baja, la elevada carga procesal, la duración promedio larga de los juicios y los cuellos de botella en varios tribunales.
El país también se beneficiaría de medir el tiempo de resolución para identificar el tiempo promedio que tarda un caso en resolverse una vez que ingresa al sistema judicial. También podrían ser útiles otros indicadores, como la cantidad de casos acumulados (número de casos pendientes que no se resuelven dentro de un plazo determinado), la eficiencia de las apelaciones (tiempo promedio para que se decida sobre una apelación) y la tasa de retraso en los tribunales de apelación. Medir la productividad judicial evaluando el número de casos tramitados por cada juez o funcionario judicial dentro de un período determinado puede indicar eficiencia en la gestión de casos. Por último, la satisfacción de los usuarios se puede medir mediante encuestas o recopilando opiniones de los usuarios de los tribunales, lo que proporciona información sobre sus niveles de satisfacción y sus percepciones sobre la eficiencia del sistema judicial. Sin embargo, cabe señalar que la precisión de estas medidas depende de la disponibilidad y exactitud de los datos, lo cual destaca la importancia de mejorar la gestión de datos, como se analiza a continuación en este capítulo.
Gestión judicial y de casos
Como se vio en el capítulo 4, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es responsable de la gestión judicial y de casos. Tiene funciones administrativas, presupuestarias, educativas, digitales y reguladoras. La Comisión Nacional para la Productividad Judicial y su Oficina de Productividad Judicial dependen del Consejo Ejecutivo y supervisan el desarrollo de políticas y lineamientos de gestión del desempeño, monitorean el funcionamiento y la productividad de los órganos jurisdiccionales y proponen medidas para mejorar la productividad judicial.
En el Perú, la gestión de casos se entiende sobre todo como la asignación de causas y se basa únicamente en datos cuantitativos. Esto significa que un caso se asignará en función de la competencia (especialización) y el número de casos del juez. Sin embargo, la asignación no tiene en cuenta las necesidades de los jueces, no se evalúa, por ejemplo, la complejidad de diferentes tipos de casos. A diferencia de muchos países miembros de la OCDE que utilizan el análisis de ponderación de casos, el Perú se centra actualmente en un análisis cuantitativo, que considera solo el número de casos. Es esencial analizar el tipo de casos y reconocer que cada uno de ellos requiere una cantidad diferente de tiempo y esfuerzo judicial para su tramitación.
El poder judicial ha implementado actividades de seguimiento para fortalecer la productividad judicial, mejorar la calidad de las decisiones y acelerar el proceso de resolución de casos. Esto se ha traducido en dedicar especial atención al seguimiento y evaluación de las instancias jurisdiccionales con bajo nivel de resolución de casos o incoherencia en cuanto a la carga de trabajo, la resolución de casos tramitados según el antiguo CPP y otras iniciativas de control con un enfoque cuantitativo centrado en el número de procesos activos y cerrados para mejorar.
Si bien la mayoría de las iniciativas destinadas a promover la eficiencia en la gestión de casos se basan en un enfoque cuantitativo, el poder judicial ha reconocido la necesidad de fortalecer su papel en la implementación de medidas con un enfoque cualitativo para alcanzar este propósito.
Independientemente de los avances considerables que las iniciativas de la tasa de resolución y el EJE han significado en el aumento de la eficiencia del sistema de justicia, queda margen para desarrollar indicadores de ponderación de casos y desempeño judicial, además de enfoques más cualitativos para medir el desempeño, en línea con las tendencias de los países miembros la OCDE. En este sentido, los recursos judiciales, como jueces y presupuestos, podrían asignarse mejor en todo el poder judicial mediante la implementación de estrategias de gestión judicial y de casos, por ejemplo, en todo el país.
A medida que el Perú ha ido transfiriendo parte de las actividades de los tribunales en tiempo real al sistema digital, transformándolos en tribunales electrónicos, el poder judicial también ha comenzado a implementar mecanismos digitales para facilitar el acceso de los jueces a la información, como se vio en el apartado anterior. También les proporcionó un acceso más fácil a las decisiones en etapas clave del proceso (incluida la admisión, notificación y sentencia) y a los documentos o solicitudes relacionadas con un caso (como el mostrador de recepción electrónica, las autorizaciones de viaje de menores y las solicitudes de deudores electrónicas), así como una ejecución rápida de decisiones o medidas preventivas ordenadas por el tribunal (como embargos, subastas judiciales y edictos electrónicos). Sin embargo, es importante recordar que la digitalización de los tribunales debe ir acompañada de otras medidas más allá de las herramientas TIC, como las medidas de descongestión citadas anteriormente.
5.3. Eficiencia de los mecanismos alternativos de solución de controversias
5.3.1. Uso de mecanismos alternativos de solución de controversias en los países miembros de la OCDE
Los mecanismos alternativos de solución de controversias se refieren a las diversas formas en que las personas pueden resolver controversias sin pasar por un juicio o un proceso en los tribunales. La solución alternativa de controversias suele comprender todos los mecanismos para resolver conflictos jurídicos sin recurrir a procesos contenciosos en un tribunal de justicia; estos incluyen la mediación, el arbitraje y la conciliación. Estos mecanismos pueden ofrecer acuerdos más rápidos, generalmente confidenciales, menos formales y, en ocasiones, más económicos en las controversias entre partes privadas. Se supone que estas soluciones alternativas no reemplazan a la justicia ordinaria, sino que la complementan reduciendo la acumulación y la duración de los casos. Como se explica más adelante, un sistema de justicia centrado en las personas debe incluir este tipo de mecanismos y opciones informales para proporcionar una amplia gama de servicios de justicia que respondan a las necesidades de las personas. Los servicios de justicia deben ser fácilmente accesibles a cualquier persona que tenga necesidades jurídicas para ayudarles a resolver su problema.
Los mecanismos alternativos de solución de controversias pueden proporcionar opciones efectivas y eficientes a los litigantes, impulsar acuerdos, ayudar a los tribunales a reducir el número de casos, reducir costos y aumentar el acceso a la justicia. Además, debido a que dependen de la voluntad de las partes, estos servicios pueden proteger las relaciones personales y comerciales, evitar litigios futuros y aumentar la previsibilidad del proceso. En muchos sistemas judiciales de los países miembros de la OCDE y de otros países, los servicios alternativos de solución de controversias han sido reconocidos como una herramienta eficaz de gestión de casos.
La tendencia en muchos países miembros de la OCDE es que las partes recurran cada vez más a dichos mecanismos como alternativa a los procedimientos judiciales formales. Algunos optan por procedimientos independientes y extrajudiciales, mientras que otros los incluyen (especialmente la conciliación) como parte de la intervención de los tribunales. En cualquier caso, las reformas destinadas a fortalecer estos mecanismos siguen siendo pertinentes en algunos países miembros de la OCDE, mientras que, en otros, su uso generalizado es una realidad desde hace tiempo.
También parece estar aumentando el recurso a la mediación judicial obligatoria. Por ejemplo, en Bélgica, tras una reforma de 2019, un juez puede, al inicio del procedimiento, imponer el recurso a la mediación, de oficio o a petición de una o más partes si considera que es posible una conciliación. En Austria, el sistema judicial prevé la mediación obligatoria en diversos ámbitos jurídicos: algunas cuestiones en materia de arrendamiento antes de acudir a los tribunales; otras de derecho de familia basadas en un auto emitido por el juez; un juzgado de familia puede ordenar una sesión informativa obligatoria si es necesaria para el beneficio del menor; en materia penal, cabe hacer referencia a la retirada de la acusación (derivación), mediación entre la víctima y el infractor. Lituania presenta el ejemplo más reciente respecto a la ampliación de estos mecanismos alternativos. Desde 2020, las partes deben intentar solucionar una controversia familiar mediante la mediación antes de acudir a los tribunales, excepto en el caso de las víctimas de violencia doméstica. Además, el tribunal puede ordenar una mediación obligatoria en determinados casos civiles cuando sea probable una resolución amistosa. Las formaciones gratuitas para mediadores en Lituania han aumentado el número de mediadores en los últimos años (CEPEJ, 2022[5]).
Un marco jurídico claro e integral es un paso esencial para apoyar la introducción e implementación efectiva de los diferentes servicios alternativos de solución de controversias. Su disponibilidad afecta también a la demanda de servicios judiciales. En efecto, las controversias pueden resolverse de forma eficaz y eficiente a través de diversos mecanismos alternativos de solución de controversias, como la resolución, la mediación y el arbitraje en línea. El desafío para los legisladores es diseñar un sistema de justicia que ayude a las partes a llevar sus controversias al foro adecuado, dependiendo de la naturaleza y gravedad de las mismas. Por lo tanto, ofrecer una gama de opciones de este tipo es la mejor manera de satisfacer una demanda pluridimensional y multifacética. Una práctica adoptada en algunos países es que los servicios alternativos de solución de controversias se desarrollen y evalúen con aportaciones y opiniones de la comunidad jurídica, los usuarios de los tribunales y otras partes interesadas. De este modo, los legisladores y los responsables de formular políticas pueden considerar las necesidades de poblaciones específicas y adaptar dichos servicios a ellas.
Ahora bien, evaluar la utilidad y eficiencia de los mecanismos alternativos de solución de controversias depende del acceso a datos sólidos y a prácticas de recopilación de datos. De hecho, los tribunales y los proveedores de estos servicios necesitan basarse en datos y sistemas de información sólidos para evaluar y medir el éxito de los servicios (de una manera que también considere la perspectiva del usuario), así como identificar tendencias y posibles demandas de programas adicionales o diferentes, o identificar cualquier necesidad de alterar la forma en que se prestan los servicios (OECD, 2021[21])
5.3.2. Uso de mecanismos alternativos de solución de controversias en el Perú
Con el fin de aumentar la eficiencia de sus servicios de justicia, el Perú ha avanzado en la implementación de mecanismos alternativos de solución de controversias (Recuadro 5.5). Existen cuatro tipos principales de mecanismos alternativos en el país: conciliación, mediación, arbitraje (incluido el arbitraje popular) y conciliación extrajudicial, como se vio en el capítulo 3.
Recuadro 5.5. Reformas recientes en el Perú para mejorar los mecanismos alternativos de solución de controversias (de 2008 en adelante)
Centro de Arbitraje Popular o Arbitra Perú: el centro fue creado por el MINJUSDH en 2008 para resolver controversias menores inferiores a 99.000 soles peruanos, (24.750 euros). Las materias de su competencia son los desahucios, la reclamación de deudas dinerarias, la asunción de obligaciones de hacer o no hacer, los conflictos de bienes y posesión, la rescisión de contratos, la división y partición de bienes, los contratos con el Estado y la nulidad de contratos. El contrato en litigio contendrá una cláusula arbitral o un pacto de arbitraje. El demandante elige al árbitro entre los árbitros certificados por el MINJUSDH y debe pagar una pequeña tarifa de 70,29 soles peruanos (17,6 euros) por utilizar el servicio Arbitra Perú. En general, la valoración del arbitraje popular es positiva, aunque no llegue plenamente a las zonas remotas y a las comunidades rurales. El Ministerio también ha creado un servicio público de conciliación gratuito, como se vio en el capítulo 6.
Ejercicios masivos de conciliación: siguiendo el ejemplo de Colombia, en 2021, el MINJUSDH implementó estos ejercicios en todo el país mediante la prestación de servicios de conciliación de forma gratuita a la ciudadanía, con el objetivo de llegar al mayor número posible de personas (la mayoría de manera virtual). Se trata de sesiones de 3 días que alcanzan una media de entre 150 y 180 conciliaciones al mes. Los asuntos que pueden ser llevados a conciliación incluyen la pensión alimenticia, manutención de los hijos, custodia, visitas de los hijos, desahucio, pago de deudas, compensación, expedición de escritura pública, distribución de bienes, incumplimiento de contrato y oferta de pago.
Fuente: Misión de investigación de la OCDE, marzo de 2022. Respuestas del Perú al cuestionario de la OCDE, julio de 2022.
5.3.3. Arbitraje
El arbitraje está reconocido constitucionalmente como una alternativa a la resolución de controversias relacionadas con bienes y está separado del poder judicial. Las partes deciden resolver sus conflictos sometiendo voluntariamente su caso a la decisión de un árbitro o tribunal de expertos en el objeto de la controversia. Las partes podrán someter a arbitraje las controversias sobre las que tengan libre disposición conforme a la legislación, así como las autorizadas por ley o por tratados o acuerdos internacionales. Este marco jurídico ha contribuido a mejorar las prácticas de arbitraje en el país (Montezuma Chirinos, 2018[22]).
El arbitraje en el Perú es un proceso simple, breve y menos formal, que termina con el “laudo” arbitral o compensación que decide el resultado de la controversia. El acuerdo para someter un caso a la jurisdicción arbitral debe suscribirse por escrito y basarse en el consenso (arbitraje civil y comercial, de consumo, de valores, etc.). Los laudos arbitrales son definitivos, y no cabe recurso contra ellos, salvo que se trate de laudos arbitrales que hayan incurrido en alguna de las causas de nulidad, generalmente asociada a la violación del debido proceso. En tales casos, la parte perjudicada puede recurrir ante el poder judicial. Todo el proceso arbitral dura aproximadamente 3 meses, incluido el plazo para emitir el laudo arbitral, que es de 30 días.
El arbitraje popular, servicio prestado por el MINJUSDH, es también un mecanismo alternativo de solución de controversias en el que un tercero, un árbitro, facilita la mediación en una controversia entre dos partes. En 2008, el MINJUSDH creó el Centro de Arbitraje Popular (Arbitra Perú) para solucionar conflictos, especialmente entre las microempresas y pequeñas y medianas empresas (mipymes), los profesionales y la sociedad civil en general. Sin embargo, este centro solo está ubicado en Lima y las audiencias son virtuales. Cuenta con 179 árbitros. El precio de este servicio es de 70,29 soles peruanos (17,6 euros) y atiende casos de reclamaciones de hasta 99.000 soles peruanos (24.750 euros). Además de gestionar el Centro de Arbitraje Popular, el MINJUSDH también comparte información y promueve este servicio.
Según información proporcionada por el MINJUSDH, solo 39 personas utilizaron este servicio en 2021, y los casos más frecuentes fueron los desahucios y la obligación de pagar una suma de dinero, que sumaron 34 de un total de 39. Sin embargo, de los 39 casos iniciados en 2021, solo 21 llegaron a una conclusión. Este análisis indica una baja tasa de uso del servicio de arbitraje, lo que apunta a la necesidad de una mayor difusión y promoción. Es fundamental la necesidad de establecer mecanismos que faciliten el acceso a personas fuera de Lima, en particular a aquellas con conocimientos tecnológicos limitados o nulos. El modesto número de casos concluidos también suscita dudas sobre la eficacia del servicio. Es esencial ampliar los tipos de casos que tramita el MINJUSDH y garantizar el acceso efectivo a la justicia para los usuarios de los servicios de arbitraje. También es imperativo mejorar el sistema de datos e información. Actualmente, el MINJUSDH carece de un sistema integral y, en cambio, se basa en tablas básicas de Excel para datos limitados. Un sistema más sólido permitiría al Gobierno comprender la baja aceptación de este servicio, identificar los obstáculos que impiden su uso y elaborar estrategias para hacer que el servicio sea más efectivo y se centre en las necesidades de los peruanos. El capítulo 6 proporciona más información sobre este servicio.
5.3.4. Mediación
En el Perú, la mediación sirve como alternativa al enjuiciamiento, especialmente en la criminalidad juvenil. El MINJUSDH, guiado por el principio de oportunidad, propone un acuerdo con la víctima.
Si bien actualmente no existe un marco jurídico para la mediación en el Perú, incluida la acreditación de los mediadores y el establecimiento de centros de mediación, el MINJUSDH aprobó recientemente un nuevo Calendario Oficial de la aplicación progresiva del Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes (Decreto Supremo N.º 008- 2023-JUS). El Código, aprobado en 2017 (Decreto Legislativo 1348) y su Reglamento en 2018 (Decreto Supremo N.º 004-2018-JUS), promueve evitar el enjuiciamiento penal de casos menores en los que estén involucrados adolescentes. Fomenta la intervención de un mediador o conciliador (debidamente capacitado en el tema) para facilitar el diálogo entre las partes a fin de llegar a un acuerdo sobre la reparación a la víctima, que incluye prácticas de justicia restaurativa. Desde 2018, el MINJUSDH lidera la Comisión Multisectorial Permanente compuesta por el Ministerio del Interior, el Ministerio Público y el poder judicial para garantizar la implementación del Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes (Decreto Legislativo 1348, Tercera Disposición Complementaria Final) (Presidenta de la Republica, 2023[23]). Un calendario anterior para implementar el Código había sido modificado 3 veces en los últimos 2 años, lo que postergó su aplicación en varias regiones (DS. 003-2022-JUS; DS. 010-2022-JUS; DS. 003-2023-JUS).
Según el nuevo calendario, el Código se implementará de forma incremental, a partir de abril de 2024 en algunos distritos judiciales, y la implementación total está prevista para 2028 (El Peruano, 2023[24]).
5.3.5. Conciliación judicial y extrajudicial
La conciliación judicial está regulada en el Código de Procesal Civil. Sirve como mecanismo de resolución alternativa de conflictos proporcionado por un juez mediante el cual las partes pueden conciliar su conflicto en cualquier etapa de un proceso judicial antes de una resolución en segunda instancia. Si las partes no aprueban el uso de la conciliación, el proceso judicial continúa. La decisión de conciliación tiene los mismos efectos que una resolución judicial.
Además, los jueces de paz tienen el poder de resolver ciertos tipos de controversias mediante la conciliación en conflictos menores relacionados con los derechos de propiedad, excepto en el caso de delitos, pequeños pagos de pensión alimenticia y manutención de los hijos, desahucios de arrendamiento y demarcación de la propiedad de la tierra. Aplican criterios de equidad para la adjudicación en lugar de adherirse al derecho común. Sus decisiones se pueden apelar ante el juez de paz letrado o el juez especializado o mixto. El acuerdo de conciliación constituye un documento con fuerza ejecutiva, como la conciliación extrajudicial tradicional. Sin embargo, parece haber un vacío en el marco jurídico que fomenta el recurso efectivo a la conciliación judicial. Además, las debilidades institucionales existentes que afrontan los jueces de paz han dificultado la implementación y el seguimiento de este mecanismo, incluida la falta de un sistema de información para registrar sus casos.
La conciliación judicial aún está infrautilizada en el Perú. En 2021 y 2022, los casos resueltos mediante procesos de conciliación representaron menos del 2 % de los casos entrantes. Se requiere liderazgo para promover la conciliación, la digitalización de herramientas y materiales como medio para aumentar la eficiencia de la justicia y la justicia intercultural en áreas remotas.
Por otra parte, la conciliación extrajudicial se lleva a cabo fuera del ámbito del procedimiento judicial. Es obligatorio en algunos casos civiles antes de iniciar un procedimiento judicial, en casos contencioso administrativos (cuando previamente lo acuerden las partes) y en casos laborales. La conciliación en materia civil (especialmente en materia de desahucios, pago, indemnización, rescisión o incumplimiento de contrato, división y partición de herencias, entre otros) es legalmente obligatoria antes de interponer una demanda ante los tribunales; en caso contrario, el juez declara inadmisible la demanda. El proceso inició en 2011 y está entrando en vigor progresivamente en todo el Perú.
La conciliación extrajudicial es también un mecanismo alternativo de solución de controversias que permite a las personas que tienen problemas con la pensión alimenticia y la manutención de los hijos, custodia de los hijos, pago de deudas, indemnizaciones y desahucios, entre otros, solucionarlos sin tener que acudir a los tribunales. Si bien el Perú ha desarrollado legislación que fomenta el recurso efectivo a la conciliación extrajudicial a través de la Ley de Conciliación de 2021 (Ley 26872), muchas instituciones tienen el mandato de conciliar, y la conciliación no depende del poder judicial, lo que genera limitaciones en la gestión, implementación, y seguimiento de este mecanismo.
Como se mencionó en el capítulo 3, no existen mecanismos de coordinación entre el poder judicial, el MINJUSDH, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) y el Ministerio de Trabajo, que son las instituciones públicas que ofrecen servicios de conciliación extrajudicial. Esto es más problemático dado que el poder judicial termina haciendo cumplir las decisiones de conciliación. Además, actualmente no existe un sistema de información general que dé cuenta de los casos resueltos mediante conciliación extrajudicial por cada institución, y tampoco existen procesos para el intercambio de información entre las instituciones que se ocupan de este mecanismo.
El MINJUSDH es la principal institución pública que presta servicios de conciliación extrajudicial que, a su vez, son proporcionados por centros públicos de conciliación y centros de asistencia jurídica gratuita (Centros de Asistencia Legal Gratuita, ALEGRA) a nivel nacional (véase el capítulo 3). También supervisa la gestión de los más de 3.000 centros privados de conciliación a nivel nacional. Según el MINJUSDH, esta función de supervisión representa más de la mitad del trabajo de la Dirección de Conciliación del Ministerio. Además, la limitación en el número de conciliadores extrajudiciales que se ocupan de todos los casos ha creado un retraso y pone en riesgo la eficacia de este servicio y el acceso de las personas a la justicia. Según el MINJUSDH, hay un déficit del 60 % de conciliadores para atender todos los casos. En 2021, se iniciaron 2.879 casos y 2.556 fueron resueltos por los 89 conciliadores extrajudiciales de los 90 centros de conciliación a nivel nacional (véase el capítulo 3). El hecho de que exista un conciliador por cada centro de conciliación, en su mayoría ubicados en zonas urbanas y pobladas, pone de relieve la poca financiación y la importancia que se le da a la implementación de este servicio público.
Además, según el MINJUSDH, los conciliadores necesitan capacitación y desarrollo de capacidades para comprender mejor el propósito de la conciliación y el papel que desempeñan en su prestación para facilitar un acceso efectivo a la justicia. A diferencia del arbitraje, el servicio de conciliación extrajudicial cuenta con un sistema de seguimiento de los procesos de conciliación (SISCONE 3.0.1.). La información recopilada sobre los casos se utiliza para asignar más personal a áreas con mayor necesidad y experiencia en ciertos temas según la demanda. Esta buena práctica de utilizar datos para promover el acceso a la justicia donde las personas más la necesitan puede fortalecerse con una mejor asignación de los recursos para satisfacer la demanda.
Por último, considerando el pequeño número de casos presentados a conciliación cada año (en un país de 34 millones de habitantes), se requiere una mayor difusión de este servicio como mecanismo de solución de conflictos, ya que no se utiliza de forma habitual ni es conocido en el Perú. Como en la conciliación judicial, existe margen para promover la conciliación extrajudicial como un medio para aumentar la eficiencia de la justicia.
En general, el Perú ha logrado avances considerables en la creación de legislación sobre la solución alternativa de controversias, principalmente en el ámbito de la conciliación extrajudicial, abordando cuándo, cómo y quién utiliza este mecanismo. Sin embargo, el país podría beneficiarse de un marco jurídico y normativo más claro y detallado para todos estos mecanismos (especialmente para la conciliación y mediación judicial) con el fin de mejorar su uso e implementación a nivel nacional. El Perú podría seguir promoviendo el uso de los mecanismos alternativos de solución de controversias como uno de los medios para aumentar la eficiencia de la justicia y, al mismo tiempo, aplicar un enfoque integral a los servicios que prestan. Asimismo, podría beneficiarse de una mejora de sus sistemas de información y datos para comprender mejor cómo y por qué los peruanos utilizan estos mecanismos y de qué forma contribuyen a reducir los litigios en los tribunales. De hecho, se podrían hacer mayores esfuerzos para evaluar en más detalle la repercusión de los mecanismos alternativos de solución de controversias en el sistema judicial del Perú con aportes y opiniones de la comunidad jurídica, los usuarios de los tribunales y otras partes interesadas. En este sentido, la actual Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025) aboga por la necesidad de realizar un estudio de diagnóstico sobre la eficacia de la conciliación como mecanismo alternativo de solución de controversias (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[19]).
5.4. Digitalización y eficiencia del servicio de justicia
5.4.1. Estrategias sobre la digitalización de los servicios de justicia
Digitalización del sistema de justicia en los países miembros de la OCDE
Las herramientas digitales son clave para romper las barreras físicas de acceso a la justicia. Buscan automatizar los procesos existentes, mejorar la eficiencia, crear nuevas vías y soluciones, así como ofrecer acceso directo a los servicios jurídicos y de justicia para todos. De acuerdo con los Principios de buenas prácticas para una justicia centrada en las personas de la OCDE, el pilar de los facilitadores y la infraestructura de gobernanza incorpora enfoques para establecer sistemas comunes a todo el Gobierno que garanticen el acceso a la tecnología y los servicios de justicia, la simplificación del sistema de justicia y la reorientación hacia las personas de los servicios de justicia para todos (OECD, 2021[2]). Además, la Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas establece que la implementación de una infraestructura de gobernanza que permita una justicia centrada en las personas requiere una transformación digital en todo el sector de la justicia, que aproveche el potencial de la tecnología y los datos en el diseño y la prestación de servicios de justicia centrados en las personas, al tiempo que se garantiza la confiabilidad y transparencia de las herramientas digitales (OECD, 2023[25]).
La transformación digital del sistema de justicia aumenta:
la accesibilidad, porque proporciona la mejor información disponible y una mejor comprensión no solo de la forma en que funciona un sistema de justicia, sino también de los instrumentos jurídicos disponibles para garantizar el reconocimiento de los derechos y necesidades jurídicas de las personas;
la eficiencia institucional, porque aumenta la productividad y disminuye los costos de las operaciones, además de conectar diferentes servicios más allá de los tribunales;
la efectividad, porque mejora los procesos, reduce la duración de los procedimientos (ahorrando así tiempo y costos) e implementa sistemas para la administración de recursos documentales;
la transparencia y coherencia de las decisiones mediante un mejor control de los casos y una mejor evaluación cualitativa de los resultados;
la confianza de la gente en las instituciones.
Las tendencias en los países miembros de la OCDE se centran en el uso de la tecnología para digitalizar los servicios de justicia de manera amplia e integrada. Además, las buenas prácticas de los países miembros de la OCDE muestran que las estrategias digitales afectan a la eficacia de la justicia de forma más directa cuando existen mecanismos de cooperación o coordinación y responsabilidades bien definidas. Asimismo, las estrategias efectivas de justicia digital tienden a articularse en torno a una visión holística que pretende garantizar que todos los grupos (incluidos los más desfavorecidos y vulnerables) tengan el mismo acceso digital a una gama completa de servicios jurídicos y de justicia de calidad. Las mejores prácticas de la OCDE señalan que las estrategias nacionales relacionadas con la digitalización de los servicios de justicia deben ser amplias e integradas y cubrir los servicios jurídicos, de solución de controversias, la tecnología y los datos.
Si bien las estrategias integradas pueden facilitar la coherencia y ayudar a crear un ecosistema centrado en las personas, en el caso de estrategias independientes, es importante garantizar la coherencia y la correspondencia hacia el objetivo común de servir a las personas, junto con una sólida coordinación interinstitucional que dicha coherencia y correspondencia exigen. Lo más importante es que la evidencia demuestra que una estrategia digital útil requiere, y debe corresponderse con, una estrategia de datos clara (OECD, forthcoming[26]). Además, unas responsabilidades claramente definidas y unos mecanismos de cooperación facilitados por las tecnologías digitales permiten mejorar de manera significativa la eficiencia y eficacia de la prestación de servicios de justicia. Un ejemplo de buenas prácticas a este respecto son los sólidos mecanismos de coordinación y la asignación clara de funciones a todos los participantes de la estrategia digital en Austria, donde el Ministerio Federal de Justicia también se considera un socio fiable y un acelerador de proyectos de digitalización. La relación entre el ministerio, los tribunales y los grupos de partes interesadas se describe a menudo como muy productiva (Recuadro 5.6).
Recuadro 5.6. El modelo austriaco de liderazgo en estrategia digital
El gobierno digital en Austria está dirigido por el canciller federal, el secretario ejecutivo federal para el gobierno electrónico, y bajo su liderazgo se ha creado la “plataforma de gobierno electrónico”. Existen estrictos mecanismos de coordinación y una clara asignación de roles a cada actor.
Fuente: (OECD, 2016[27]), Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú: Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo, http://dx.doi.org/10.1787/9789264265172-en; http://scdb.wustl.edu/.
Cabe señalar que, al desarrollar estrategias digitales, es esencial identificar e incluir las necesidades de grupos de usuarios específicos, en particular los más vulnerables, que suelen quedar fuera del alcance de los servicios de justicia. Por lo tanto, las innovaciones y políticas digitales deben diseñarse teniendo en cuenta las necesidades de las poblaciones desfavorecidas, remotas y de edad avanzada. Un buen ejemplo es el software sin conexión desarrollado en Colombia para comunidades rurales llamado LegalApp Rural (Recuadro 5.7). Esta herramienta proporciona acceso a servicios de justicia relacionados con la familia, la criminalidad y temas rurales, entre otros. Este software se entregó a bibliotecas públicas de todo el país para que pudiera ser utilizado por personas que no tenían acceso a ordenadores en casa. Esto ha sido particularmente útil para las personas que viven en áreas remotas y vulnerables sin conexión a Internet (OECD, forthcoming[26]).
Recuadro 5.7. Innovación digital en los servicios de justicia: LegalApp Rural de Colombia
LegalApp Rural, desarrollada en Colombia, proporciona acceso a servicios de justicia relacionados con la familia, la criminalidad y temas rurales, entre otros.
Al escribir palabras clave, las personas pueden saber qué hacer ante una inquietud o un caso, el organismo o institución al que pueden acudir, la ubicación exacta en su municipio y si el trámite requiere un abogado. También permite acceder a las diferentes vías de la justicia en función de conflictos jurídicos frecuentes, como problemas con el arrendamiento, pensión alimenticia, manutención de hijos, pago de deudas, conflictos entre vecinos, lesiones personales, robos, liquidación de contratos de trabajo, impago de prestaciones sociales y procesos de restitución de tierras, entre otros.
Este software fue entregado a alcaldías y bibliotecas públicas de todo el país para que pudiera ser utilizado por personas sin ordenador en casa. Esto ha sido particularmente útil para las personas que viven en áreas remotas y vulnerables sin conexión a Internet (OECD, forthcoming[26]).
Fuente: Ministerio de Justicia y del Derecho de Colombia (2019) “Legal App sigue impulsando en las Regiones el Acceso a la Justicia”, https://www.minjusticia.gov.co/Sala-de-prensa/Paginas/LegalApp-sigue-impulsando-en-las-regiones-el-acceso-a-la-justicia.aspx (consultado el 26 de junio de 2023).
Es importante señalar que el éxito de estas estrategias debe tomar en consideración la realidad de la alfabetización digital de las personas. Puede surgir una brecha digital, en la que ciertos grupos desfavorecidos experimenten un acceso reducido a los servicios y vías de justicia debido a la falta de tecnología disponible o de alfabetización digital (OECD, 2019[12]). Como se analizó en el capítulo 6, la alfabetización digital debe integrarse en la estrategia para empoderar a las personas y mejorar el conocimiento de sus derechos, de forma que permita una participación significativa en el sistema de justicia cuando sea necesario.
Digitalización del sistema de justicia en el Perú
La Ley de Gobierno Digital (Decreto Legislativo 1412, de septiembre de 2022) establece que el gobierno digital incluye las tecnologías digitales, la identidad digital, la interoperabilidad, los servicios digitales, los datos, la seguridad digital y la arquitectura digital, que trabajan en conjunto para promover servicios centrados en las personas, la gestión interna de las instituciones públicas y la prestación de servicios que respondan a las necesidades de las personas.
En 2020 se creó el Sistema Nacional de Transformación Digital, encabezado por la Secretaría de Gobierno Digital de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con el objetivo de fortalecer y fomentar la transformación digital de las instituciones públicas, el sector privado y la sociedad; y promover la innovación digital y el acceso e inclusión de la tecnología digital en el país. Entre los participantes se encuentran la PCM; varios ministerios, en particular el Ministerio de Economía y Finanzas y el MINJUSDH (entre otros); el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (Concytec); los Comités de Gobierno Digital; y organizaciones del sector privado, la sociedad civil y el mundo académico. El Comité de Alto Nivel por un Perú Digital, Innovador y Competitivo es el mecanismo de coordinación entre las instituciones públicas y los actores externos para la promoción e implementación de la transformación digital.
Las instituciones responsables de implementar y regular la estrategia digital del Estado en el Perú son recientes, la mayoría de ellas se crearon en la última década (Recuadro 5.8).
Recuadro 5.8. Instituciones encargadas de implementar y regular la estrategia digital en el Perú
La Secretaría de Gobierno Digital (SeGDi): creada en 2017 y adscrita a la PCM, la Secretaría es el órgano rector en materia de gobierno digital (tecnologías digitales, identidad digital, interoperabilidad, servicio digital, datos, seguridad y arquitectura digital) y adopta normas y procedimientos relacionados con la digitalización del Estado. La Secretaría supervisa la formulación y propuesta de políticas, planes, normas, reglamentos, lineamientos y estrategias nacionales y sectoriales en materia de TI y gobierno electrónico. También es el órgano rector del Sistema Nacional de Información. El mandato de la Secretaría cubre todas las instituciones, incluidas las que son autónomas y aquellas que forman parte del sistema de justicia (véase el capítulo 3).
Comité de Alto Nivel por un Perú Digital, Innovador y Competitivo: este comité es el mecanismo de coordinación multisectorial para la promoción e implementación de iniciativas y medidas relacionadas con el desarrollo del gobierno digital y la integración de la sociedad civil, el sector privado, el mundo académico y la ciudadanía.
Laboratorio de Gobierno y Transformación Digital del Estado: también adscrito a la PCM, este laboratorio fue creado en 2019 para promover la participación de la sociedad civil, el mundo académico y otros actores en proyectos y políticas gubernamentales en materia de transformación digital; fortalecer la transferencia de conocimientos dentro del sector público; y promover espacios para reforzar la innovación digital, la analítica, la ciencia y gobernanza de datos y la seguridad digital, para el despliegue gubernamental y la transformación digital.
Comisión Nacional de Gestión e Innovación Tecnológica del Poder Judicial: creada en 2019, la comisión tiene como objetivo garantizar procedimientos judiciales rápidos y transparentes. Esta comisión también se encarga de implementar la digitalización y las nuevas tecnologías para mejorar la eficiencia de los procedimientos judiciales, especialmente mediante la implementación y el seguimiento del EJE en casos no penales. Está compuesto por el presidente del poder judicial y del Consejo Ejecutivo, el consejero responsable del Equipo Técnico Institucional de la Nueva Ley Procesal del Trabajo, el consejero responsable de la Unidad de Gestión del Despacho Judicial, el presidente de la Comisión de Trabajo del Expediente Judicial Electrónico (EJE) y el gerente general del poder judicial.
Comités Digitales de Gobernanza: creados en 2018, estos comités son entidades de gobernanza dentro de todas las instituciones de la administración pública, incluidas aquellas que forman parte del sistema de justicia, y se encargan de liderar, evaluar y hacer seguimiento del proceso de transformación digital, así como de diseñar el programa del gobierno electrónico de una determinada institución pública. Estos comités también se encargan de promover la colaboración y el intercambio de información con otras instituciones. Están compuestos por el responsable de la institución pública y los responsables de gobierno y transformación digital, TI, recursos humanos, seguridad de la información, de las áreas de atención ciudadana, gestión y un asesor jurídico. Los comités forman parte del Sistema Nacional de Transformación Digital.
Secretaría Técnica del Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (CRSJ): la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025) establece como uno de sus objetivos prioritarios la mejora de la gestión de datos y la interoperabilidad en el sistema de justicia. Como tal, el CRSJ, a través de su Secretaría Técnica, supervisa el seguimiento de la implementación de las recomendaciones y actividades incluidas en la política para alcanzar la interoperabilidad en el sistema de justicia.
Fuente: Elaboración propia de la OCDE.
Si bien se han realizado mejoras significativas para digitalizar el Gobierno, incluidos esfuerzos de coordinación, no parece haber un actor líder que lleve a cabo esta coordinación dentro del sistema de justicia del Perú para poder alcanzar objetivos estratégicos coherentes y comunes a todo el Gobierno e implementar una estrategia integrada de justicia digital. Parece haber poca evidencia de liderazgo y capacidad de coordinación entre las instituciones de justicia (tal vez a través de sus Comités de Gobierno Digital) o de un plan para aplicar la digitalización a todo el sistema de justicia del Perú. Además, aún no está claro cómo planea el Gobierno integrar los avances en materia de digitalización existentes dentro del poder judicial (implementados individualmente por instituciones de justicia) o dentro de otras instituciones de justicia (como tecnologías digitales para solucionar controversias y mecanismos para mejorar la interoperabilidad entre instituciones de justicia) en la estrategia digital más amplia del Gobierno a nivel local, regional y nacional. En materia de justicia, un liderazgo adecuado en esta área requiere el establecimiento de condiciones que permitan a la Secretaría de la PCM ofrecer una orientación sólida, estratégica y a nivel gubernamental y desempeñar su papel de coordinación y supervisión con eficacia para facilitar la digitalización práctica de todo el sistema de justicia de forma coherente e integrada.
5.4.2. Uso de la tecnología digital para la solución de controversias
Uso cada vez mayor de las tecnologías digitales para solucionar controversias en los países miembros de la OCDE
Se entiende que la solución de controversias en línea abarca todo tipo de mecanismos de solución de controversias (desde la mediación, los sistemas de la Defensoría del Pueblo y el arbitraje hasta los litigios judiciales) que emplean la tecnología para resolver conflictos mediante el uso de medios electrónicos. Estos pueden incluir servicios de justicia digitalizados a través de plataformas electrónicas, como sitios web o aplicaciones, y herramientas o procesos, como exploradores de soluciones en línea para valorar la controversia y obtener información jurídica gratuita, plantillas estándar y clasificación de conflictos mediante la tecnología.
La tecnología digital augura mejores procedimientos y resultados en la prestación de servicios de justicia y ofrece ventajas de eficiencia y mayor transparencia asociadas a la administración electrónica. En primer lugar, acelera los procesos de adjudicación (asignando servicios de justicia pertinentes para responder a las necesidades jurídicas) y el intercambio de información entre las partes y los servicios de justicia y lo hace a un costo menor. En segundo lugar, y desde la perspectiva de los usuarios, la tecnología digital puede crear nuevas vías para la solución de conflictos; por ejemplo, a través de la solución virtual de controversias, los ciudadanos participan y se espera que lo hagan como coproductores de justicia. Esto se refiere, en concreto, a los mecanismos alternativos de solución de controversias, como la mediación o la conciliación, en los que las propias partes se involucran en la búsqueda de soluciones a sus conflictos.
Un número creciente de países miembros de la OCDE está utilizando tecnología nueva (incluida la inteligencia artificial) para respaldar la resolución de controversias y está empleando registros descentralizados para implementar sus resultados junto con contratos inteligentes para prevenir controversias mediante la automatización de las consecuencias jurídicas. Algunos países miembros de la OCDE están aplicando, además, tecnología de clasificación al mecanismo de solución de controversias que mejor se adapta a su uso.
Los sistemas de clasificación son un ejemplo de buenas prácticas de estructuras de ventanilla única para los servicios de justicia, donde los usuarios pueden encontrar, a través de la tecnología, el mecanismo de solución de controversias que mejor se adapte a sus necesidades. De hecho, los portales de ventanilla única para la solución de controversias permiten a los usuarios resolver todos los aspectos de la controversia en un solo lugar, como una plataforma web. Ejemplos de ello son el Tribunal de Resolución Civil del Canadá y el mecanismo de clasificación de controversias en línea de Portugal (Recuadro 5.9) (OECD, forthcoming[26]).
Recuadro 5.9. Prácticas de solución de controversias en línea de la OCDE
El Tribunal de Resolución Civil Canadiense
El Tribunal de Resolución Civil se creó en 2012 en virtud de la Ley del Juzgado de Resolución Civil. Comenzó con controversias de condominios en 2016 y con demandas menores en 2017. El objetivo es fomentar enfoques colaborativos de resolución de problemas para la solución de controversias. Las demandas ante tribunales menores deben pasar por este tribunal antes de continuar al tribunal provincial. Sin embargo, el tribunal provincial todavía tiene una función si el tribunal se niega a resolver la demanda, una parte se opone a la decisión del tribunal o si se determina que el tribunal no tiene competencia. Este es el primer tribunal en línea del Canadá. Está disponible para controversias menores relacionadas con deudas, indemnizaciones y recuperación de propiedad privada de hasta 5.000 dólares canadienses (~ 3.676 dólares de los Estados Unidos) o controversias sobre propiedad en condominio de cualquier valor. Se espera que el tribunal despliegue capacidad para atender demandas por accidentes automovilísticos de hasta 50.000 dólares canadienses desde abril de 2019. Las personas utilizan el Solution Explorer para valorar sus controversias y obtener información jurídica gratuita y plantillas estándar. Si no pueden resolver la controversia, pueden presentar la solicitud directamente desde este software mediante un tipo de formulario. Una vez aceptada la solicitud, se proporciona una plataforma de negociación segura y confidencial para que las partes intenten llegar a un acuerdo. Se nombra a un facilitador para ayudar a las partes si no se puede llegar a un acuerdo.
Clasificación de controversias mediante la tecnología en Portugal
Actualmente, Portugal está preparando la base para establecer sistemas en línea que podrían respaldar la solución de controversias. Estos sistemas podrían ayudar a diagnosticar los problemas jurídicos de la ciudadanía y las empresas y proporcionarles información sobre sus opciones y derechos para ayudar a protegerlos y solucionar sus controversias mediante el uso de big data. También pueden proporcionar una etapa de negociación asistida, a la que podría seguir una transición fluida hacia una resolución, dependiendo de la naturaleza de la controversia y de las partes interesadas involucradas. Este tipo de ventanilla única para la solución de controversias puede facilitar la creación de un ecosistema de justicia y transformar la solución de controversias. Para llevar más allá la “ventanilla única de justicia”, está previsto que la iniciativa se vincule al portal de ciudadanos existente para facilitar la identificación temprana de problemas y proporcionar una interfaz única a la ciudadanía.
Fuente: (OECD, 2020[13]), Justice Transformation in Portugal: Building on Successes and Challenges, https://doi.org/10.1787/184acf59-en.
El uso de tecnología y datos tiene un inmenso potencial para mejorar el reflejo de la diversidad en los sistemas de solución de controversias. Se pueden utilizar para establecer sistemas de clasificación de controversias respaldados por tecnología. Esta clasificación es atractiva, ya que ayuda a las partes a encontrar el mecanismo de solución de controversias que mejor se adapte a sus necesidades. Relacionar una controversia con el mecanismo de solución adecuado (“adaptar el foro a la queja”) no solo augura soluciones justas. Estas soluciones también son más sostenibles, puesto que existe una mayor probabilidad de que un conflicto se resuelva de manera factible si se utiliza el foro adecuado. A su vez, la solución sostenible de controversias reducirá el riesgo de nuevos conflictos en el futuro. Además, una buena clasificación de las controversias puede ayudar a evitar el malgasto de recursos. Por ejemplo, la atención judicial se centrará únicamente en los casos en que la intervención de un tribunal esté justificada.
Uso cada vez mayor de las tecnologías digitales para solucionar controversias en el Perú
A pesar de los trágicos efectos socioeconómicos de la pandemia de COVID-19 en el Perú, como las medidas de confinamiento, la pandemia aceleró la implementación de servicios gubernamentales digitales, incluidos los servicios de justicia como la solución de controversias. De hecho, aunque el uso de las tecnologías digitales para este fin ha aumentado desde 2020, la pandemia aceleró su uso y expansión. Por ejemplo, ahora es posible presentar denuncias ante el Ministerio Público mediante la Defensoría del Pueblo a través de su sitio web oficial, Denuncia Policial Digital de la Policía Nacional, y ante el poder judicial a través del sitio web de la Mesa de Partes Electrónica (MPE) (Recuadro 5.10).
Recuadro 5.10. Procesos de denuncias digitales en el Perú
La Denuncia Policial Digital como parte del Plan Mariano Santos Mateos 30 (Plan MS30)
El Plan Estratégico de Capacidades de la Policía Nacional del Perú al 2030 (Plan MS30) fue diseñado por el Ministerio del Interior y la Policía Nacional con miras a fortalecer y modernizar la Policía Nacional del Perú a través de seis pilares estratégicos, que incluyen formación del personal, capacitación y herramientas TIC. Dentro de este plan, se implementó el proceso de Denuncia Policial Digital, para que los ciudadanos puedan realizar denuncias virtuales en casos de pérdida o sustracción de documentos personales y recibir un certificado de denuncia policial, que es un documento en formato PDF firmado digitalmente por la Policía Nacional del Perú y tiene la misma validez que el certificado de denuncia tramitado en las comisarías y departamentos de investigación criminal. Se puede acceder a este servicio rápido, seguro y gratuito de forma remota las 24 horas del día. Este servicio puede desviar el 30 % de la atención en una comisaría a un canal virtual, lo cual ahorra tiempo y recursos a la Policía para atender otros casos. Si bien esta opción podría afectar a la eficacia de la justicia, tendría que ir de la mano de otras estrategias que también faciliten el acceso a las denuncias policiales para quienes están “marginados digitalmente”.
Mesa de Partes Electrónica (MPE)
La Junta Nacional de Justicia también informó de que utiliza una Mesa de Partes Electrónica para presentar denuncias contra jueces y fiscales y que es posible que los ciudadanos presenten denuncias de corrupción contra funcionarios de la Junta. En efecto, según información compartida por el poder judicial, la Mesa de Partes Electrónica representa un mecanismo adicional y eficaz para que la ciudadanía acceda a los servicios judiciales, ya que se trata de un servicio ininterrumpido disponible 24 horas al día, 7 días a la semana. Según informes proporcionados por el poder judicial a la misión de la OCDE en marzo de 2022, a diciembre de 2021, el 57 % de la documentación fue entregada durante el horario laboral y el 43 % fuera del horario laboral.
Fuente: (Plataforma Digital Única del Estado Peruano, n.d.[28]), “Denuncia Policial Digital, https://www.gob.pe/institucion/mininter/campa%C3%B1as/2723-denuncia-policial-digital
En el Perú, los servicios de conciliación y arbitraje extrajudicial se ofrecen de manera virtual, mediante audiencias virtuales y procedimientos y notificaciones en línea, incluso a través de plataformas como Arbitra Perú, el Expediente Arbitral Electrónico SNA-OSCE, el Conciliatón y otros servicios de conciliación extrajudicial prestados en centros de conciliación y ALEGRA, como se detalla en el capítulo 3. En el caso de los servicios de conciliación extrajudicial, estos podrán prestarse de forma virtual o presencial. Cuando sea virtual, las partes estarán obligadas a utilizar medios electrónicos y tecnológicos para participar en las audiencias virtuales; en caso contrario, la audiencia se realizará en el centro de conciliación (arts. 10, 12 y 16 de la Ley de Conciliación). Además, las partes deben contar con firma electrónica para firmar el acta de conciliación.
En general, a pesar de importantes mejoras recientes en el uso de la tecnología para mejorar la eficiencia y accesibilidad de los servicios de justicia peruanos, todavía hay margen para que el Perú adopte estándares armonizados de tecnología y datos para el funcionamiento de la solución de controversias en línea. El país se beneficiaría también de ofrecer servicios de solución de controversias en línea por medios que sean fácilmente accesibles para los grupos vulnerables (p. ej., el Tribunal en Línea del Reino Unido y el sistema de reclamación de importes en línea, Money Claim Online, o el Tribunal Electrónico de Estonia), que permite a las personas resolver conflictos de manera fácil y eficiente (OECD, forthcoming[26]). Las autoridades del Perú podrían implementar, además, la clasificación de controversias siguiendo el ejemplo de Portugal (véase el Recuadro ), que tiene por objetivo ayudar a las partes a encontrar el mecanismo de solución de controversias que mejor se adapte a sus necesidades. Sin embargo, para hacer esto, el Perú primero necesita aumentar los datos y la tecnología a fin de determinar mejor los patrones que pueden servir después de base a las recomendaciones para la clasificación. Datos disponibles y suficientes también son un requisito para el uso de inteligencia artificial en caso de que el país desee considerar su uso para la solución de controversias en línea en el futuro.
5.4.3. Interoperabilidad en los servicios jurídicos para comunicar información judicial de forma fluida
Interoperabilidad de la infraestructura de justicia en los países miembros de la OCDE
Para la interoperabilidad de la infraestructura de justicia son esenciales dos componentes principales: la capacidad de compartir de forma fluida información, datos y evidencia relacionados con la justicia dentro del sistema, tanto entre instituciones como con proveedores de servicios de justicia:
1. El primero es la capacidad de compartir y comunicar información sobre justicia. Los requisitos de información cubren una amplia gama de servicios jurídicos, como la ayuda y asistencia jurídica, las decisiones judiciales, los modelos de formularios que se utilizarán, los lineamientos y la legislación y normativa aplicables. La información judicial proporcionada debe ser gratuita, clara y accesible. Por lo tanto, la asistencia jurídica debe abarcar la prestación de información y apoyo jurídico público a ciudadanos y empresas. La mayoría de los países miembros de la OCDE proporcionan información completa, incluida la legislación y la normativa, necesidades legales y asistencia jurídica, documentos presentados en procedimientos judiciales públicos, decisiones judiciales, plantillas de contratos y formularios, y lineamientos (OECD, forthcoming[26]). Estos países suelen proporcionar a los usuarios formularios adaptables y plataformas web interactivas que ofrecen información sobre justicia.
2. El segundo componente esencial que sustenta la prestación de tecnología y servicios jurídicos es la coordinación, en particular mediante las TIC, entre los servicios de justicia. Como se vio en el capítulo 3, la coordinación entre instituciones y proveedores es clave para mejorar el acceso y la calidad de los servicios de justicia para todos. Esto se puede facilitar utilizando medios digitales y nuevas tecnologías. La tecnología digital y la digitalización de datos en bases de datos interoperables pueden impulsar la prestación de servicios personalizados y fluidos que respondan a las necesidades de sus usuarios. De hecho, la experiencia internacional muestra que la interoperabilidad, el uso de tecnología y los enfoques basados en datos mejoran significativamente la coordinación e integración de los servicios jurídicos, así como su transparencia (OECD, forthcoming[26]).
Sin embargo, la interoperabilidad de la justicia aún se está desarrollando, ya que solo la mitad de los países miembros de la OCDE informan haber digitalizado sus servicios públicos (OECD, forthcoming[26]). Un buen ejemplo de interoperabilidad es el caso de España (Recuadro 5.11), donde existe un organismo de coordinación con representantes del Gobierno y del poder judicial, así como otros representantes de instituciones judiciales clave a cargo de coordinar la interoperabilidad entre las instituciones judiciales.
Recuadro 5.11. Organismo de coordinación de la interoperabilidad en España
El Comité Técnico Estatal de la Administración Judicial Electrónica (CTEAJE) fue creado en 2011 para mejorar la operatividad y cooperación de los diversos sistemas y aplicaciones utilizados por las instituciones de justicia en España. Está formado por representantes del Ministerio de Justicia, el Consejo General del Poder Judicial, la Fiscalía General del Estado y las comunidades autónomas con competencia en materia de justicia. El CTEAJE también conforma grupos de trabajo temporales o permanentes para el asesoramiento, especialmente en el estudio, análisis y propuestas relacionadas con la administración judicial electrónica.
La implementación del CTEAJE en España ha mejorado la coordinación y armonización interinstitucional mediante la definición de objetivos y la atribución de responsabilidades y plazos. Según el Balance Anual 2018-2019, existe una importante colaboración entre los grupos creados dentro del CTEAJE para el cumplimiento del plan de trabajo. El comité también ha emitido disposiciones conjuntas para estandarizar la gestión de la información y la interoperabilidad. Además, el CTEAJE ha cocreado el portal de datos de justicia, que incluye datos sobre mujeres en este sector.
Interoperabilidad del sistema de justicia en el Perú
La interoperabilidad de los sistemas es crucial para garantizar un intercambio fluido de datos y una gestión eficiente de los servicios jurídicos y de justicia.
En el Perú, la interoperabilidad se define como la capacidad de diversas organizaciones de interactuar para lograr objetivos comunes compartiendo información y conocimientos a través de sus respectivos sistemas de información (Decreto Legislativo N.º 1412 de 2018). Por lo tanto, la interoperabilidad garantiza que los servicios de justicia se presten de manera coordinada y eficiente a los usuarios de forma que satisfagan sus necesidades multidimensionales (no solo jurídicas). Este Decreto diferencia las diversas dimensiones de la interoperabilidad, que deben ser implementadas, todas ellas, por las instituciones públicas peruanas (Defensoría del Pueblo, 2020[31]):
Interoperabilidad a nivel organizativo: tiene que ver con la armonización de los objetivos, procesos y responsabilidades entre las entidades de la Administración pública para intercambiar datos e información en el ámbito de sus competencias.
Interoperabilidad a nivel semántico: se refiere al uso de datos e información por parte de una institución pública, garantizando que la información que se intercambia con otras instituciones sea compatible con el nivel tecnológico de la otra institución. Esto significa que las instituciones deben cumplir con los mismos estándares para intercambiar datos e información.
Interoperabilidad a nivel técnico: se refiere a los aspectos técnicos relacionados con las interfaces, interconexión, integración, intercambio y presentación de datos e información, así como protocolos de comunicación y seguridad.
Interoperabilidad a nivel jurídico: tiene que ver con la adecuada observancia de la legislación y los lineamientos técnicos para facilitar el intercambio de datos e información entre las diferentes entidades de la Administración pública, así como el cumplimiento de la normativa relativa al tratamiento de la información intercambiada.
El Perú ha comenzado a construir un marco jurídico para la interoperabilidad. En 2013 se adoptó la primera Política Nacional de Gobierno Electrónico y cinco años después, en 2018, el Decreto N.º 1412 definió el marco de interoperabilidad del Estado peruano. Ese mismo año, el poder judicial fue registrado formalmente en la Plataforma Nacional de Interoperabilidad (PIDE), lo que permitió la implementación del EJE y la posibilidad de interoperar con información del DNI (número de identidad) y la firma electrónica. Este desarrollo normativo se ha consolidado recientemente con la promulgación del Decreto de Urgencia N.º 006-2020, que crea el Sistema Nacional de Transformación Digital para fomentar la transformación e innovación digital.
En el marco del Acuerdo Nacional por la Justicia de 2017, algunas de las instituciones de justicia más relevantes del Perú coincidieron en la necesidad de implementar la interoperabilidad de los servicios de justicia (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[19]).
Paralelamente, algunas instituciones de justicia (principalmente dentro del poder judicial) han implementado iniciativas individuales para mejorar la interoperabilidad en asuntos específicos. Este es el caso de la política criminal, donde el poder judicial, el Ministerio Público, la Policía Nacional y el Instituto Nacional Penitenciario (INPE) crearon una plataforma interoperable denominada RENADESPPLE, que brinda información articulada sobre el número de arrestos y detenciones, así como decisiones judiciales decisiones consistentes en la privación de libertad. También se han realizado esfuerzos en el marco de la Ley 30364 (Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar) de 2015 con la creación del Sistema Nacional Especializado de Justicia para la protección y sanción de la violencia contra las mujeres e integrantes del grupo familiar (SNEJ). Este sistema está liderado conjuntamente por el poder judicial, el Ministerio Público, el MINJUSDH, el MIMP y la Policía Nacional y tiene como objetivo mejorar la interoperabilidad entre estas instituciones. Se han realizado esfuerzos adicionales entre el poder judicial y la Policía Nacional para mejorar la interoperabilidad (intercambio de información) en casos relacionados con violencia contra las mujeres o integrantes del grupo familiar. El Ministerio Público y la Policía Nacional también han iniciado un trabajo conjunto para intercambiar información sobre denuncias presentadas ante estas instituciones.
Si bien existe la Secretaría de Gobierno Digital (adscrita a la PCM) que dirige, desde 2017, las políticas de interoperabilidad en el Perú, según el CRSJ, el mayor obstáculo para implementar la interoperabilidad entre las instituciones del sistema de justicia es la ausencia de un centro de liderazgo institucional que dirija la formulación de políticas en esta área y difunda la información de manera coherente. De hecho, cabe destacar la falta de un organismo coordinador que lidere la modernización de herramientas y métodos dentro del sistema de justicia en el Perú. Además, las herramientas tecnológicas y equipos informáticos son insuficientes, lo que limita la interoperabilidad de la justicia (Presidencia del Consejo de Ministros, 2011[32]) (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[19]).
En este sentido y aprovechando los esfuerzos realizados durante las últimas décadas para implementar un marco jurídico robusto que asegure la interoperabilidad de los sistemas en el contexto del CRSJ, se elaboró el Proyecto de Ley N.º 7541 de 2020 con el objetivo de crear la Comisión Técnica Interinstitucional Permanente de Gobernanza de Datos e Interoperabilidad del Sistema de Justicia. Esta Comisión Técnica estaría integrada por el poder judicial, el Ministerio Público, la MINJUSDH, el Tribunal Constitucional, la Junta Nacional de Justicia, la Contraloría General de la República, la Academia de la Magistratura, el Ministerio del Interior y la Secretaría de Gobierno Digital (que lideraría la comisión).
Esta Comisión Técnica tendría el mandato de: coordinar las medidas implementadas por las instituciones del sistema de justicia en materia de interoperabilidad y gestión de datos, establecer la política de gestión e interoperabilidad de datos, determinar la información interoperable para las instituciones del sistema de justicia, aplicar medidas para mejorar la infraestructura digital de las instituciones del sistema de justicia y establecer una política relacionada con las estadísticas de las instituciones del sistema de justicia, entre otras. A pesar de sus esfuerzos por mejorar la interoperabilidad, el Perú todavía tiene margen para fortalecer una capacidad fluida para compartir y comunicar información de justicia.
Las instituciones peruanas de justicia aún tienen que establecer un marco de interoperabilidad permanente y plenamente integrado en todo el sistema que respalde el intercambio de datos y el tratamiento de los procesos judiciales de manera integral a nivel nacional. Las barreras para lograrlo reflejan las limitaciones de coordinación interinstitucional mencionadas a lo largo de este informe. Además, como en algunos países miembros de la OCDE, el Perú podría beneficiarse de brindar todos los servicios de manera digital y reforzar, integrar e interconectar los sistemas de información sobre la justicia; así como de mejorar los sistemas de información para que proporcionen información actualizada y desglosada, disponible para uso público.
Otro elemento que beneficiaría al Perú sería un centro de liderazgo institucional que mejorara la eficacia y la coordinación en la implementación de la interoperabilidad. La Comisión Técnica Interinstitucional Permanente de Gobernanza de Datos e Interoperabilidad del Sistema de Justicia, creada en 2020, podría constituir un primer paso útil para alcanzar este objetivo al ser un ente interinstitucional de alto nivel con capacidad de decisión y difusión de información de manera coherente y encargada de coordinar las medidas implementadas por las instituciones del sistema de justicia en materia de interoperabilidad y gestión de datos, crear la política para la gestión de datos e interoperabilidad, determinar la información interoperable para las instituciones del sistema de justicia, implementar medidas para mejorar la infraestructura digital de las instituciones del sistema de justicia y establecer una política relacionada con las estadísticas de dichas instituciones, entre otras.
Como se vio en el capítulo 3, se han implementado algunas iniciativas de interoperabilidad para prestar servicios de justicia específicos, incluido el Plan de Interoperabilidad entre el poder judicial y las comisarías especializadas en familia, que vincula a las comisarías y los juzgados de familia. Sin embargo, todavía hay demasiados sistemas de información independientes y débiles que no están integrados, no interactúan entre sí y no apoyan el intercambio de información. Esto limita la producción, análisis e intercambio de información entre proveedores de servicios de justicia. De hecho, el bajo nivel de interoperabilidad del sistema de justicia en su conjunto sigue siendo un desafío que actualmente genera altos costos operativos, escaso intercambio de información, retrasos en la transferencia de información y bajo nivel de calidad de la información compartida (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[19]), bajos niveles de calidad en los servicios a la ciudadanía, así como importantes limitaciones en la formulación eficiente y eficaz de políticas y en el diseño y prestación de servicios para atender mejor a la ciudadanía. El Perú debería coordinar mejor sus esfuerzos para garantizar que todos los servicios jurídicos tengan el mismo nivel de tecnología mediante el uso de la digitalización.
5.4.4. Recopilación y gestión de datos para un mejor diseño y prestación de los servicios de justicia
Uso y gestión de datos en los servicios de justicia de los países miembros de la OCDE
Los datos desempeñan un papel clave en el diseño y la prestación de servicios de justicia. La falta de datos confiables dificulta el diseño de políticas que mejoren los servicios a los usuarios y saber si estas están funcionando. También es difícil crear sistemas de rendición de cuentas sin datos para rastrear el desempeño de los tribunales y jueces (así como los servicios alternativos de solución de controversias). La falta de datos de calidad también complica el diseño de nuevas estructuras y procesos organizativos (como la eliminación de procedimientos obsoletos), la contratación, capacitación y localización apropiadas de los recursos humanos, la adopción inteligente de herramientas de TI y la inversión en la infraestructura física adecuada (World Bank, 2019[20]).
Se recomienda una estrategia de datos integral y coherente que permita aprovechar los beneficios de los datos para los servicios jurídicos y de solución de controversias y, al mismo tiempo, minimizar los riesgos asociados. Idealmente, dicha estrategia podría cubrir los siguientes asuntos:
Anticipación y planeamiento: permitiría, por ejemplo, anticipar las necesidades jurídicas de la ciudadanía y las empresas, desarrollar enfoques para la prevención de controversias y formular políticas basadas en la evidencia. En un sistema de justicia centrado en las personas, un proceso de planeamiento sistemático comienza con un mapeo de las necesidades de la población objetivo frente a la disponibilidad de la infraestructura de servicios jurídicos existente. Este mapeo a menudo implica el uso de datos administrativos, como los perfiles demográficos de los usuarios que utilizan los servicios judiciales o asistencia jurídica.
Prestación: comprendería, por ejemplo, el desarrollo de servicios adaptados a los usuarios, poniendo los datos a disposición de actores públicos y privados y el análisis de datos para mejorar los servicios de justicia tanto públicos como privados.
Evaluación y seguimiento: cubriría, por ejemplo, evaluaciones de los enfoques y el efecto de las políticas, así como el seguimiento del desempeño de los proveedores de servicios (OECD, forthcoming[26]).
En consecuencia, una buena gobernanza de datos se relaciona con la recopilación y el almacenamiento de datos y su uso para diseñar, modificar o innovar servicios con el objetivo de abordar las necesidades de los servicios de justicia de manera más efectiva. Aprovechar la gobernanza de datos para mejorar los servicios de justicia no se trata solo de utilizar big data. Más bien, las estrategias exitosas se basan en enfoques avanzados de mapeo y gestión de datos.
Recopilación de datos
La recopilación de datos sobre justicia en los países miembros de la OCDE es crucial para comprender y mejorar los sistemas jurídicos, garantizar el acceso a la justicia y promover el Estado de derecho. La información sobre justicia recopilada por estos países está relacionada con:
1. Información sobre las necesidades jurídicas (p. ej., encuestas) para recopilar información desde la perspectiva del usuario con el objetivo de prestar servicios centrados en las personas.
2. Estadísticas sobre delincuencia para monitorear y analizar tasas, patrones y tendencias de delincuencia.
3. Datos sobre asistencia jurídica para evaluar la eficacia de los programas de asistencia jurídica y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos.
4. Datos sobre justicia en varios tipos de casos para evaluar la eficiencia y eficacia de los sistemas de justicia, identificar áreas de mejora y apoyar la elaboración de políticas que mejoren el acceso a la justicia en diferentes materias.
5. Datos sobre la solución alternativa de controversias, sobre su uso y los resultados de mecanismos como la mediación o el arbitraje. Esta información ayuda a medir la eficacia de los procesos alternativos de solución de controversias, identificar las mejores prácticas y fomentar el uso de métodos no contenciosos para resolver disputas.
6. Datos sobre género y justicia para analizar las disparidades de género dentro del sistema de justicia, incluidos datos sobre las tasas de víctimas de delitos, la representación de las mujeres en el poder judicial y el tratamiento de las mujeres en diversas etapas del proceso de justicia. Estos datos ayudan a identificar los desafíos específicos de género, fundamentar las decisiones políticas y promover la igualdad de género dentro del sistema de justicia.
Algunos miembros de la OCDE, como Inglaterra (Reino Unido), han desarrollado estándares para recopilar y procesar mejor los datos judiciales a fin de mejorar la gestión judicial y de casos (Recuadro 5.12).
Recuadro 5.12. Prácticas de recopilación de datos de la OCDE
En el Reino Unido se encuentran disponibles (y algunas se han publicado) buenas prácticas de recopilación de datos sobre casos e informes para que los tribunales los usen e incorporen a sus estrategias de gestión.
El informe del Tribunal Mercantil de Inglaterra y Gales, por ejemplo, ofrece:
datos sobre el número de audiencias programadas y realizadas
duración de las audiencias
número de solicitudes en papel (una opción que las partes pueden elegir en lugar de la audiencia oral y que acelera el proceso)
cifra y porcentaje de audiencias programadas que “no se hicieron efectivas”, es decir, audiencias anuladas, aplazadas o resueltas el día de la audiencia o en una fecha previa.
La CEPEJ ha sugerido paneles de datos que describen las necesidades básicas de datos de los tribunales de todos los países de la UE y recientemente ha proporcionado un plan de acción para la digitalización de los tribunales, incluida la creación de paneles de datos que permitan hacer seguimiento de la acumulación de casos.
Como se vio en el capítulo 2, el objetivo principal del mapeo de datos es comprender el alcance, la naturaleza y la repercusión de los problemas de justicia para diseñar y aplicar estrategias centradas en las personas, así como medir lo que funciona y adaptarse en consecuencia. El primer paso en el diseño y prestación de servicios jurídicos y de justicia centrados en las personas es identificar las necesidades jurídicas y de justicia de la población. En este sentido, las encuestas sobre necesidades jurídicas proporcionan los medios para recopilar datos y obtener una imagen representativa de las necesidades jurídicas en todo un país. El capítulo 6 aborda las prácticas de recolección de datos en el Perú, que intentan medir las necesidades jurídicas y de justicia de la población.
Gestión de datos
La gestión de datos sobre justicia en los países miembros de la OCDE implica recopilar, organizar, almacenar, analizar y difundir datos relacionados con la justicia para garantizar su accesibilidad, confiabilidad y seguridad con el objetivo de fundamentar la formulación de políticas basadas en la evidencia y mejorar la eficacia de los sistemas judiciales. En términos de gestión de datos, la atención se centra en aprovechar las ventajas del uso eficiente de la tecnología y los datos (OECD, forthcoming[26]).
Sin embargo, muchos países miembros de la OCDE todavía no están seguros o aún no participan en estrategias de datos relacionados con la justicia. Estas estrategias pretenden aprovechar el uso de los datos y la tecnología en los servicios de justicia para mejorarlos (OECD, forthcoming[26]). Los temas que dominan las estrategias de datos en los países miembros de la OCDE son: 1) la supervisión del desempeño de las instituciones de justicia; 2) el desarrollo de enfoques para los servicios de justicia y 3) la previsión de las necesidades jurídicas. Estos tres temas se caracterizan por una perspectiva orientada a las instituciones, es decir, los datos se recopilan y utilizan para mejorar las instituciones de justicia. Aprovechar la gobernanza de datos para mejorar los servicios de justicia no se trata solo de utilizar big data. Más bien, las estrategias exitosas se centran en el mapeo y la gestión de datos. Un buen ejemplo es el uso que hace el Canadá de los datos para modificar e innovar los servicios de justicia (
).
Recuadro 5.13. Prácticas de uso de datos para mejorar los servicios de justicia en el Canadá
El Departamento de Justicia del Canadá se está asociando con la Agencia de Estadística del Canadá y varios departamentos federales para implementar la encuesta de problemas legales canadienses, que inició la recopilación de datos en febrero de 2021. Con una gran muestra central de 30.000 encuestados específicos y una sobremuestra de 12.400 personas indígenas, la encuesta recopilará datos sobre la prevalencia y la naturaleza de los problemas jurídicos graves para adultos a partir de los 18 años en las 10 provincias. Además, esta encuesta recogerá información sobre si esos problemas se resolvieron y cómo y sobre la repercusión que tuvieron en las personas, incluidos los efectos financieros, sociales y psicológicos. Los resultados se publicaron en 2022 y un archivo de microdatos de uso público está disponible previa solicitud a la Agencia de Estadística del Canadá.
Fuente: (OECD, forthcoming[26]), Digital Transformation for Access to Justice Towards a People-Centred Justice System; http://scdb.wustl.edu/.
Uso y gestión de datos en los servicios de justicia del Perú
El marco de datos en el Perú está definido por el Decreto Legislativo N.º 1412 de 2018, que aprueba la Ley de Gobierno Digital, el marco nacional para la gestión de datos en el Perú. Define los datos como hechos, información o conceptos descifrables, expresados en cualquier forma adecuada para su tratamiento, comunicación e interpretación. Este decreto también establece que la gobernanza de datos implica la recolección, tratamiento, publicación, almacenamiento e interpretación de datos. Además, según el Sistema Estadístico Nacional, todas las instituciones públicas deberían tener una división interna encargada de recopilar los registros administrativos. En esta conexión, la Defensoría del Pueblo define la gestión de la información como un procedimiento que tiene como objetivo determinar las necesidades de información de la institución en función de sus competencias y actividades y mejorar los canales de comunicación y acceso a la información, así como los procesos de información y el uso eficiente de los recursos.
Por tanto, una gestión adecuada de la información es útil para el proceso de toma de decisiones. De manera similar, la gestión de la información puede constituir un marco en el que la interoperabilidad debería actuar como una "herramienta" para mejorar la recopilación de información y su gestión. Desde un punto de vista más holístico, la gestión de la información constituye los mecanismos que pueden mejorar la interoperabilidad entre todas las instituciones para facilitar el intercambio fluido de información y conocimientos en la búsqueda de objetivos mutuamente beneficiosos.
Recopilación de datos
Durante los últimos años, el Perú ha estado trabajando para mejorar sus sistemas de recopilación de datos a fin de mejorar la eficacia y eficiencia de sus sistemas de justicia. Esto a menudo conlleva implementar tecnologías digitales (como el Sistema Integrado Judicial, véase el Recuadro 5.14), adoptar metodologías estandarizadas de recopilación de datos y reforzar la colaboración entre instituciones relevantes para intercambiar información. Además, la implementación de sistemas electrónicos de gestión de casos y la digitalización de los registros judiciales (es decir, el EJE) tienen como objetivo agilizar los procesos y facilitar la recopilación de datos. De igual modo, las iniciativas para mejorar la transparencia y el acceso a la justicia, como proporcionar plataformas en línea de información y servicios jurídicos (p. ej., los Módulos Judiciales que se mencionan en el capítulo 6 y la Mesa de Partes Electrónica), pueden contribuir a mejorar la disponibilidad de los datos.
Siguiendo la tendencia en los países miembros de la OCDE, las instituciones del Perú recopilan datos de información a través de los servicios y programas de justicia, como se detalla en el Recuadro 5.14.
Recuadro 5.14. Recopilación de datos en los servicios de justicia del Perú.
Las siguientes instituciones recopilan datos relacionados con la justicia en el Perú:
El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables recopila datos y registros administrativos de todos los servicios prestados por el Programa Nacional para la Prevención y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (AURORA). El MIMP recopila información sobre ciertos servicios de justicia proporcionados a mujeres en el sistema de información del programa AURORA, que incluye todos los servicios prestados por este programa (p. ej. Centros Emergencia Mujer [CEM], servicios itinerantes, servicios de prevención, etc.).
El Ministerio Público cuenta con una oficina de estadísticas y un Observatorio de Criminalidad. La oficina de estadística se enfoca en generar estadísticas institucionales, que abarcan el número de fiscales en todas las categorías y especialidades, los tipos de quejas, los delitos y los servicios médicos jurídicos nacionales. El Observatorio de Criminalidad elabora estadísticas sobre feminicidios, delitos comunes (p. ej., robos o violencia familiar) y homicidios. Para recopilar información sobre los casos en curso, el Ministerio Público utiliza diversos sistemas, entre ellos el Sistema de Gestión Fiscal (SGF), El Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF), la Bandeja Fiscal Electrónica, el Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) y el Sistema Integrado de Gestión, Registro y Evaluación de Fiscales (SIGREF).
El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) es responsable de las estadísticas de justicia, presentadas como indicadores sociales relacionados con el sistema de justicia, como homicidios y feminicidios. Además, el INEI transforma los registros administrativos en estadísticas de casos de feminicidios, homicidios y seguridad ciudadana.
El poder judicial recopila datos sobre los procedimientos judiciales en el Sistema Integrado Judicial (SIJ), que ha introducido recientemente la variable étnica para identificar a los representantes indígenas (o comuneros) en los procedimientos judiciales.
La Defensoría del Pueblo cuenta con un sistema que monitorea las recomendaciones (incluidos informes) de la Defensoría del Pueblo en materia de derechos humanos.
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos recoge información sobre los mecanismos alternativos de solución de controversias en diferentes sistemas de información: 1) RENACE, el Registro Nacional de Árbitros y Centros de Arbitraje; 2) SISCON, el Sistema de Información para Servicios de Conciliación; 3) SISCONCI, el Sistema de Búsqueda del Directorio de Centros de Conciliación, el Directorio de Centros de Conciliación Gratuita; y 4) SISCONE, el Sistema de Seguimiento de Procesos de Conciliación Extrajudicial. El MINJUSDH también recopila información en el sistema sobre servicios públicos de defensa en la plataforma DATAMAR.
El Tribunal Constitucional recopila sus resoluciones en un sistema conocido como SIGE, que actualmente solo contiene resoluciones del año 2020.
Fuente: Misión de investigación de la OCDE, marzo de 2022, y respuestas del Perú al cuestionario de la OCDE, julio de 2022.
A pesar de los recientes avances, la recopilación y el almacenamiento de datos judiciales en el Perú siguen siendo limitada. Aunque la mayoría de las instituciones de justicia tienen sus propias bases de datos de justicia (véase el recuadro 6.14), enfrentan múltiples desafíos de recopilación e interoperabilidad. Por ejemplo, las partes interesadas peruanas informaron de que, debido a la falta de estándares unificados para recopilar datos (existe un marco para la recopilación de datos en todas las instituciones de justicia), algunas instituciones de justicia no recopilan esta información o lo hacen de manera limitada, lo que genera datos inexactos o incompletos. Sin embargo, algunas instituciones recogen información dentro de los servicios o programas usados para evaluar la necesidad y su ubicación, que, a su vez, se utiliza en el planeamiento del servicio y la asignación de recursos a ese servicio. Entre estas instituciones se encuentra el MIMP, con el programa AURORA, la Defensa Pública del MINJUSDH y la Defensoría del Pueblo (véase el capítulo 6).
El MIMP informó a la OCDE de que recopila datos y registros administrativos de todos los servicios prestados por su programa AURORA. Esta información es únicamente de servicios judiciales, por lo que no incluye los servicios sociales o de salud que ofrece este programa. Sin embargo, su planeamiento de servicios basado en la evidencia utiliza datos disponibles para evaluar la necesidad y su asignación. En consecuencia, diseña y asigna recursos a los distintos componentes del programa.
Además, el Observatorio Nacional de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar recopila, sistematiza y publica datos y estadísticas del INEI, el MIMP, la Policía, el poder judicial, el Ministerio de Salud, el MINJUSDH, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio Público sobre servicios, incluidos los de justicia, relacionados con la violencia contra las mujeres.
Asimismo, la Defensa Pública del MINJUSDH recopila datos de manera ordenada a través del seguimiento de los casos en cada una de las 34 Direcciones Distritales (que corresponden a cada distrito judicial) para planear y determinar la asignación de recursos y personal en todo el país y dentro de las regiones mediante el mapeo del tipo de casos y la incidencia de los mismos. Con estos datos se intenta garantizar que en las oficinas exista la especialización y el número de defensores públicos adecuados para atender la demanda. Sin embargo, su recopilación de datos podría mejorarse para evaluar el servicio de defensa pública. En 2021, el MINJUSDH, junto con la Pontificia Universidad Católica del Perú, desarrolló un estudio para determinar el nivel de calidad de los servicios prestados por los centros ALEGRA (defensa pública y conciliación), que recopiló datos sobre variables centradas en las personas, incluyendo información sobre los usuarios, el tipo de casos atendidos, el tipo de servicios prestados, los problemas y necesidades de los usuarios, la evaluación del desempeño, diferenciados por servicio prestado de forma presencial y virtual o telefónica, y la satisfacción del usuario con el uso de otros recursos virtuales (Pontificia Universidad Católica del Perú, 2021[35]). Este tipo de práctica de recopilación de datos, identificada como buena práctica, podría ayudar a crear el ecosistema de datos necesario para apoyar la justicia centrada en las personas.
Otras instituciones, como la Defensoría del Pueblo, recopilan información sobre los usuarios y sus casos, incluso a través de la interconexión con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), que recoge información personal de los usuarios y reduce los errores. Esta información se integra en un sistema de registro y se utiliza para identificar necesidades y participar en el planeamiento anual. Además, la Defensoría del Pueblo realiza estudios específicos, pero no logra integrar los datos recopilados para estos estudios y las conclusiones en un sistema de información.
La Defensoría del Pueblo no cuenta con sistemas de información sobre sus servicios judiciales estratégicos. La información que posee no está actualizada y, por tanto, no está disponible en tiempo real. Lo mismo ocurre con el SIGE, el sistema de información del Tribunal Constitucional y los sistemas de información del MINJUSDH que recopilan información sobre la solución alternativa de controversias. Estos sistemas parecen estar obsoletos y no disponen de estadísticas de servicios ni información desglosada.
En cuanto a los datos de servicios generales recopilados por el poder judicial, si bien el SIJ representa una mejora notable (también incorporó recientemente la variable étnica para identificar a los representantes indígenas o comuneros en los procedimientos judiciales), no se actualiza periódicamente y no identifica ni desglosa información; por ejemplo, sobre el alcance y la duración de los retrasos y sobre los obstáculos que tienden a causar acumulación de casos, e información desglosada por género.
Por lo tanto, a pesar de algunas buenas prácticas en la recopilación de datos, en el Perú actualmente faltan datos sobre las necesidades jurídicas de la población. Las entrevistas con partes interesadas de todo el sector judicial sugieren que el país no lleva a cabo ninguna evaluación nacional sistemática de las "necesidades jurídicas de la población". Esta es una brecha considerable cuando se trata de considerar la perspectiva del usuario para diseñar y proporcionar servicios centrados en las personas y adaptar los servicios a las necesidades de la población, en particular la más vulnerable (véase el capítulo 6).
Gestión de datos
Como la mayoría de los países miembros de la OCDE, el Perú también carece de una estrategia de datos relativos a la justicia para mejorar los sistemas de justicia. Las instituciones de justicia peruanas se beneficiarían de la creación de este tipo de estrategia, comenzando por identificar cómo se puede aprovechar todo el potencial de los datos de justicia para mejorar el sistema.
Si bien existe un marco actual para la gestión de datos en el Perú, aún se puede seguir fortaleciendo el análisis y la difusión de datos relacionados con la justicia para garantizar su accesibilidad, confiabilidad y seguridad.
Actualmente, los desafíos de accesibilidad en el país surgen de la falta de disponibilidad de sistemas clave de información judicial para uso público. Esto incluye sistemas como el SIJ del poder judicial, el sistema del MINJUSDH sobre solución alternativa de controversias y Defensa Pública, los sistemas del Ministerio Público y el del Tribunal Constitucional. Respecto a esta cuestión, el Perú todavía puede mejorar las iniciativas de datos abiertos para conseguir que los datos gubernamentales sean más accesibles y transparentes para el público.
Además, existen desafíos en torno a la gestión de datos y los estándares de interoperabilidad que impiden que el Perú aproveche las ventajas del uso eficiente de la tecnología y los datos. Esto se debe en parte a la ausencia de una cultura de datos o de “gobierno basado en datos” en las instituciones públicas y a la falta de un organismo de ‑supervisión y coordinación para abordar estos desafíos.
El principal desafío con respecto a la gestión de los datos sobre la justicia es que los sistemas de información de las instituciones judiciales son limitados y están desfasados u obsoletos. De hecho, uno de los principales obstáculos para reformar el sistema de justicia es la falta de buena información empírica y de comprensión del desempeño real del sector judicial. La falta de información estadística confiable y actualizada ha provocado una falta de planeamiento en términos de incrementar el número de servicios de justicia en el país, así como la imposibilidad de adoptar decisiones oportunas dentro del sistema de justicia. Además, no existe verificación de los datos emitidos por las instituciones de ‑justicia ni coordinación para recopilar datos o elaborar estadísticas (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[19]). Además de que las instituciones no cuentan con suficientes datos de calidad, la recopilación y lectura de datos administrativos es un desafío, así como la conversión de los datos administrativos en registros estadísticos. Para ello, la articulación es clave.
Además, el Ministerio Público informó en sus respuestas al cuestionario del proyecto de la OCDE de que “no hay evidencia de que los servicios, procedimientos, datos estadísticos u otra información proveniente exclusivamente del Ministerio Público hayan influido en las políticas públicas sobre el sistema de justicia”. De hecho, según las respuestas de las partes interesadas peruanas al cuestionario de la OCDE, la mayoría de las instituciones no utilizan estadísticas o información para planear, diseñar o evaluar las políticas o lo servicios de justicia. Si bien el MINJUSDH comunicó que utiliza los datos e información disponibles para la formulación de políticas (p. ej., para el diseño de la Política Nacional Penitenciaria 2030 y para la redacción del Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021), también informó de que la falta de criterios metodológicos comunes respecto del uso de datos y estadísticas, así como la falta de datos e información disponibles que han sido actualizados para reflejar la actividad actual, obstaculiza su capacidad y voluntad de utilizar los datos para el diseño y la prestación de políticas y servicios.
Cabe añadir que las instituciones encuestadas informaron de que no recopilan datos referentes a las percepciones de los usuarios de los servicios de justicia sobre los servicios prestados. Como se ha mencionado, actualmente no existen datos sobre las necesidades jurídicas de la población en el Perú. En general, en el país existe la necesidad de un ecosistema de datos para respaldar la prestación de servicios de justicia eficientes y centrados en las personas.
Como se ha señalado, las partes interesadas peruanas informaron sobre varios desafíos que impiden la producción sistemática, la disponibilidad, la accesibilidad, la calidad y el uso de estadísticas de justicia. En la actualidad existen lagunas en los datos administrativos que se recopilan. Por lo tanto, el Perú no genera estadísticas sobre la asistencia jurídica que proporciona mediante todas las instituciones que implementan estos servicios (no solo el MINJUSDH) ni sobre el uso de mecanismos alternativos de solución de controversias. Cuando se recopilan de manera sólida y coherente en toda la gama de servicios ofrecidos, los datos administrativos se pueden utilizar junto con los datos de necesidades jurídicas para identificar dónde se prestan servicios de forma excesiva o insuficiente.
En este sentido, actualmente el INEI es responsable de elaborar estadísticas de justicia, las cuales se presentan como indicadores sociales relacionados con el sistema de justicia (homicidios, feminicidios, etc.). También transforma los registros administrativos en estadísticas de casos de feminicidios, homicidios y seguridad ciudadana. Sin embargo, la elaboración de estadísticas de justicia por parte del INEI se limita a indicadores sociales específicos y datos sobre la actividad criminal. No parece reflejar una comprensión más amplia de un sistema de justicia centrado en las personas. Además, la legislación estadística actual no regula explícitamente el sistema de presentación de informes entre el jefe del INEI y los formuladores de políticas. Por lo tanto, el INEI no siempre tiene acceso a fuentes administrativas estratégicas, en particular para la compilación de cuentas nacionales, debido a la falta de cooperación con los propietarios de los datos (OECD and National Institute of Statistics Peru, 2017[36]).
El Perú podría beneficiarse de una estrategia de datos coordinada para promover un enfoque más centrado en las personas de recopilación y gestión de datos más allá del enfoque institucional que actualmente justifica los esfuerzos de recopilación de datos, junto con una cultura de datos basada en un único estándar común para recopilar, gestionar y utilizar la información de manera que garantice que la recopilación y gestión de los datos está regulada y que la implementan todas las instituciones de justicia del Perú. Las instituciones de justicia también podrían aprovechar el mayor desglose de datos, poniéndolos a disposición del público y recopilando datos sobre las necesidades jurídicas de la población.
5.5. Evaluación resumida
La eficiencia del sistema de justicia del Perú se encuentra por debajo de los estándares y prácticas de la OCDE, como reflejan las tasas de resolución de casos y los retrasos; las limitaciones y disfunciones de los mecanismos alternativos de solución de controversias, incluido el arbitraje; la vulnerabilidad a la corrupción en casos de contratación pública; y las limitaciones para mejorar un sistema digital de justicia interoperable en todo el país.
A pesar de las recientes reformas que han mejorado el marco del sistema judicial, su funcionamiento todavía enfrenta desafíos, como los procedimientos prolongados y la congestión de los tribunales. Para abordar estas dificultades, el Perú podría optimizar la asignación de recursos judiciales en todos los distritos judiciales, como los jueces y los presupuestos. Esto podría lograrse mediante la implementación de mejoras en las estrategias de gestión judicial y de casos. Además, mejorar el EJE e implementar un sistema de presentación electrónica que se ajuste a los principios de transparencia, inclusión, rendición de cuentas y accesibilidad podría contribuir a abordar estos desafíos. El uso eficiente de estadísticas y de un enfoque basado en los datos para la gestión y el seguimiento de los casos, acompañados de las herramientas, la infraestructura y la capacitación adecuadas en materia de TIC, son fundamentales para eliminar los retrasos, mejorar las tasas de resolución de casos, acelerar los tiempos de resolución, y aumentar la calidad de la administración de justicia maximizando el desempeño de los tribunales.
El arbitraje popular no se usa todavía de forma eficaz para aliviar la congestión de los tribunales. Los mecanismos alternativos de solución de controversias podrían promoverse, implementarse y evaluarse de manera más efectiva para adaptarlos mejor a las necesidades de la población. Para mejorar su eficiencia, se requieren datos adicionales y sistemas de información más sólidos que permitan medir el desempeño y el efecto de dichos mecanismos alternativos.
El país ha avanzado en la creación de acuerdos institucionales para la transformación digital y ha adoptado normativa sólida para mejorar la interoperabilidad y la gestión de datos. Sin embargo, este marco reglamentario aún no ha arrojado resultados tangibles. Adoptar un enfoque no coordinado y demasiado legalista para desarrollar el gobierno digital puede obstaculizar el logro de resultados más estratégicos e integrados a medida que el Gobierno lleva a cabo esfuerzos de modernización en esta área.
El Perú todavía tiene margen para diseñar e implementar una visión coherente e integrada de la digitalización del Gobierno donde existan objetivos estratégicos integrales comunes a todo el Gobierno (incluidas las cuestiones de justicia) y la naturaleza transversal de las tecnologías digitales esté posicionada para facilitar una transición digital y un uso estratégico de las TIC que respalde un ecosistema digital que facilite el diseño y la aplicación de un enfoque de la justicia centrado en las personas. A pesar de los esfuerzos por digitalizar el sistema de justicia, el Perú aún tiene que articular una visión general coherente cuya consecución esté avalada por una estrategia digital integrada y coordinada. De hecho, los avances digitales del Perú se han orientado principalmente a áreas tradicionales y reflejan un enfoque de modernización de los servicios de justicia institucional, en lugar de centrado en las personas. Además, debido a la limitación de la infraestructura y la alfabetización digital, la transformación digital del sistema de justicia debe considerar a “los marginados digitalmente” y, por lo tanto, centrarse en desafíos como la falta de recursos privados, de infraestructura pública y de habilidades digitales, la preferencia por servicios presenciales o una combinación de los mismos.
La ausencia de una estructura global de gobernanza digital podría obstaculizar la interoperabilidad de los sistemas, lo cual llevaría a la proliferación o duplicación de estándares de datos y soluciones estrictamente técnicas para la prestación de servicios jurídicos y judiciales y el almacenamiento de datos. También podría generar múltiples solicitudes para que las personas proporcionen la misma información o presenten sus denuncias varias veces ante diferentes entidades del sector público innecesariamente. El Perú podría beneficiarse de una coordinación interinstitucional más sólida para impulsar la interoperabilidad y aún tiene margen para fortalecer una capacidad fluida de compartir y comunicar información sobre justicia.
En términos más generales, la tecnología y los datos no se usan todavía ampliamente para transformar de manera drástica la forma en que se imparte justicia en el Perú. De hecho, existen oportunidades de mejora en la gestión de la información mediante la promoción de la cultura de los datos o un “gobierno basado en datos” a través del cual se estandarice la recopilación y el uso de datos en todas las instituciones de justicia, y el uso de la información en la toma de decisiones y las estadísticas mejore la calidad y eficiencia de los servicios de justicia.
El Perú podría sacar provecho de centrarse en enfoques adicionales, como la recopilación, el almacenamiento y el uso específico de datos judiciales y la gestión de datos para mejorar la eficiencia y la prestación de servicios de justicia. Sistemas de información más sólidos, coordinados e integrados y un ecosistema de datos sólido e interoperable, con datos proporcionados por todas las instituciones de justicia, pueden apoyar a los responsables de tomar decisiones en sus esfuerzos por diseñar e implementar en el país servicios de justicia centrados en las personas que sean eficientes.
5.6. Recomendaciones
En vista de lo anterior, el Perú podría contemplar la implementación de las recomendaciones siguientes:
5.6.1. Recomendaciones clave
Tomar decisiones para desarrollar medidas integrales de descongestión y nuevas estructuras de gestión con el fin de mejorar la eficiencia de los tribunales, por ejemplo, herramientas digitales. Mejorar la producción y el uso de estadísticas y un enfoque basado en datos mediante la implementación de un sistema integral de reunión de datos sobre la duración de los procedimientos judiciales, y sugerir recomendaciones sobre su aplicación en todos los niveles de jurisdicción del Perú. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Mejorar la elaboración y el uso de estadísticas y aplicar un enfoque basado en datos mediante la implementación de sistemas integrales de recopilación de datos sobre la duración de los procedimientos judiciales, y sugerir recomendaciones sobre su aplicación en todos los niveles de jurisdicción del Perú. La introducción de un sistema de recopilación de datos tan completo permitirá al Perú evaluar si las medidas de descongestión han tenido una repercusión positiva, si se requieren medidas adicionales y en qué sectores operativos dentro del poder judicial. También será una herramienta útil para diseñar soluciones de gestión judicial y de casos.
Continuar implementando estrategias de gestión judicial y de casos para garantizar un desempeño óptimo de los tribunales y reducir la acumulación de casos. Los recursos judiciales, como los jueces y los presupuestos, pueden asignarse mejor entre los distritos judiciales mediante la implementación de estrategias de gestión judicial y de casos (p. ej., ponderación de casos e indicadores de desempeño de los tribunales).
Implementar medidas adicionales para reducir la duración de los juicios, como incentivos para los jueces, plazos, elaboración sistemática de estadísticas a nivel de los tribunales y asignación de un porcentaje mayor del presupuesto de justicia a las soluciones de TIC.
Implementar indicadores y procedimientos adicionales para medir la eficiencia de los tribunales con la mayor precisión posible. Estos indicadores pueden cubrir un espectro completo, desde el tiempo de resolución, la acumulación de casos y la eficiencia de las apelaciones hasta aquellos que miden la productividad judicial y la satisfacción de los usuarios.
Revisar el enfoque actual de valoración y evaluación del desempeño de jueces y fiscales para recompensar la gestión sólida de los casos y la gestión judicial eficiente. La evaluación del desempeño en el Perú parece estar afectando negativamente a la independencia e imparcialidad de los jueces. Cualquier incentivo a través de sistemas de evaluación del desempeño debe equilibrarse cuidadosamente para preservar la imparcialidad (véase el capítulo 4).
Diseñar medidas integrales y coordinadas de descongestión de casos. Medir su repercusión en términos de tasas y tiempo de resolución.
Mejorar el diseño, la confiabilidad y el uso práctico de los mecanismos alternativos de solución de controversias implementando un marco jurídico y reglamentario claro y pormenorizado para todos los mecanismos alternativos de solución de controversias, y mejorando la recopilación de datos con miras a medir su implementación e impacto. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Implementar un marco jurídico y reglamentario claro y pormenorizado para todos los mecanismos alternativos de solución de controversias. Dichos mecanismos se deben regularizar para mejorar su diseño, uso e implementación de modo que no interfieran en la justicia formal ni la contradigan.
Mejorar la recopilación de datos sobre los mecanismos alternativos de solución de controversias. Mejorar los sistemas de información de los mecanismos alternativos de solución de controversias, actualizarlos periódicamente y desglosar los datos considerando diferentes variables (p. ej., raza, género, lugar de residencia, zona rural, estatus socioeconómico, población con discapacidad, etc.). También se necesitan más datos y sistemas de información más sólidos para medir el desempeño y los efectos de los mecanismos alternativos de solución de controversias.
Mejorar la solución de controversias en línea. Desarrollar una visión coherente y común para la solución de controversias y el papel que debe desempeñar su solución en línea mejorando la disponibilidad y suficiencia de los datos existentes. Además, se podrían diseñar servicios de solución de controversias en línea de manera que sean fácilmente accesibles para los grupos vulnerables y se podría implementar una clasificación de las controversias para ayudar a las partes a encontrar el mecanismo de solución que mejor se adapte a sus necesidades.
Evaluar el efecto de los mecanismos alternativos de solución de controversias en los usuarios y el sistema judicial del Perú. Esto debe hacerse solicitando información y opiniones de la comunidad jurídica, los usuarios de los tribunales y otras partes interesadas. En este sentido, sería ideal realizar un estudio de diagnóstico sobre la efectividad de la conciliación como mecanismo alternativo de solución de controversias (como establece la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia [2021-2025]).
Continuar implementando el Código de Responsabilidad Penal de Adolescentes y el mecanismo de mediación penal restaurativa en los casos en que el perpetrador sea un adolescente. Garantizar que la Comisión Multisectorial Permanente creada para aplicar el código y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), como institución líder, se beneficie de una coordinación y un planeamiento mejores basados en el calendario de implementación actual.
Implementar mecanismos para mejorar o reforzar la recopilación de datos con miras a diseñar e implementar una política integral, inclusiva e integrada de acceso a la justicia. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Adoptar un enfoque basado en datos para los servicios de justicia. Esto podría lograrse diseñando e implementando una estrategia de datos coordinada para promover un enfoque de recopilación y gestión de datos más centrado en las personas mediante la recopilación y el uso de datos estandarizados, actualizados y desglosados en todas las instituciones de justicia.
Consolidar sistemas sólidos de datos e información para que los proveedores de servicios de justicia confíen en ellos con fines de seguimiento y evaluación. Esto permitiría a los proveedores de servicios de justicia evaluar el éxito del servicio (de una manera que también considere la perspectiva del usuario), identificar las tendencias y la posible demanda de programas adicionales o diferentes e identificar cualquier necesidad de alterar la forma en que se prestan los servicios.
Mejorar la recopilación y el almacenamiento de datos desglosándolos. Los datos recopilados a través de los proveedores de servicios de justicia deben considerar diferentes variables (p. ej., el género, origen étnico, situación rural, socioeconómica, población con discapacidades, etc.) y debe invertirse en nuevas tecnologías para mejorar los sistemas de información existentes, crear otros nuevos, actualizarlos frecuentemente y mejorar el intercambio fluido de información entre sistemas.
Mejorar la accesibilidad de la información judicial para uso y consulta públicos asegurando que todos los sistemas de información judicial tengan información accesible y actualizada, garantizando al mismo tiempo la privacidad y confidencialidad de los datos para proteger la información personal y asegurar el cumplimiento de la legislación en materia de privacidad.
Fortalecer los datos de justicia para establecer y mantener mecanismos basados en la evidencia y elaborar estadísticas de justicia que respalden la toma de decisiones. Esto podría lograrse fortaleciendo el papel del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) para agrupar y desglosar los datos de justicia y promoviendo la realización de encuestas sobre necesidades jurídicas u otras estrategias para medir y mapear las necesidades jurídicas de la población, con especial énfasis en los más vulnerables.
5.6.2. Recomendaciones a mediano y largo plazo
Tomar medidas para establecer una interoperabilidad digital permanente y plenamente integrada del sistema de justicia que permita el intercambio de datos de justicia y el tratamiento de los procesos judiciales de manera integral y fluida a nivel nacional. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Implementar un sistema de interoperabilidad de la justicia que permita el intercambio digital de datos de justicia y la gestión de procesos judiciales de manera integral, integrada y fluida a nivel nacional.
Identificar un centro de liderazgo institucional para mejorar la eficacia y la coordinación en la implementación de la interoperabilidad. La Comisión Técnica Interinstitucional Permanente de Gobernanza de Datos e Interoperabilidad del Sistema de Justicia, creada por el Proyecto de Ley N.º 7541 de 2020, podría constituir un primer paso útil para alcanzar este objetivo.
Implementar una estrategia digital integrada y coordinada a nivel nacional para el sistema de justicia que mejore el uso de las herramientas digitales para mejorar la eficiencia y eficacia de la administración de justicia. Al hacerlo, definir responsabilidades, liderazgo y mecanismos de cooperación claros para velar por la implementación, el seguimiento y la evaluación de la estrategia. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente: Diseñar e implementar una Estrategia de Justicia Digital para mejorar la eficiencia y eficacia de la administración de justicia:
Definir responsabilidades y mecanismos de cooperación claros para velar por su implementación, seguimiento y evaluación.
Fortalecer la articulación interinstitucional que reflejaría la interoperabilidad para diseñar e implementar la política de justicia en el Perú a través de sistemas de información más sólidos, articulados y unificados y un ecosistema de datos sólido e interoperable, con datos proporcionados por todas las instituciones de justicia.
Definir un actor líder para llevar a cabo esta coordinación en la búsqueda de objetivos estratégicos coherentes que incluyan a todo el Gobierno para implementar una Estrategia de Justicia Digital integrada en el Perú.
Esta estrategia también debería centrarse en los marginados digitalmente teniendo en cuenta sus necesidades, dificultades y barreras de acceso específicas. Esto incluye mejorar la alfabetización digital y la conectividad a Internet en áreas desatendidas, promover dispositivos o programas de acceso asequibles y apoyar iniciativas de alfabetización digital para cerrar la brecha digital.
Continuar implementando estrategias digitales innovadoras en el sistema de justicia de forma sistémica, integral, coherente y en todo el sistema, garantizando que estén completamente integradas en la Estrategia de Justicia Digital mencionada anteriormente y que sean totalmente coherentes con el marco estratégico general y los enfoques del Gobierno para digitalizar los servicios gubernamentales. Esto permitirá abordar los retrasos e incluir la incorporación de herramientas digitales, enfoques basados en datos, simplificación y estandarización de procedimientos, una mayor integración entre los servicios públicos y una gestión de casos especializada para diferentes tipos de casos.
Monitorear y evaluar sistemáticamente los efectos del Expediente Judicial Electrónico (EJE) a fin de mejorarlo y utilizar la información recopilada como evidencia adicional para comprender mejor las necesidades de justicia de los peruanos y si se están atendiendo de forma eficaz mediante el EJE. Además, establecer estándares comunes claves en términos de capacidades y equipamiento tecnológico con el objetivo de tener el mismo nivel de desarrollo digital para utilizar el EJE.
Incrementar la alfabetización tecnológica digital de los jueces y los funcionarios de justicia. Garantizar que los funcionarios de justicia y la población peruana tengan acceso a herramientas e infraestructura digitales y reciban la capacitación necesaria. Esto también contribuirá a la implementación óptima del EJE.
Mejorar las capacidades institucionales y el equipamiento de TIC de jueces y funcionarios de justicia. Las partes interesadas y las instituciones de justicia deben tener el mismo nivel de desarrollo digital para implementar eficazmente el EJE y maximizar su uso en todo el sistema. Asimismo, continuar potenciando la capacitación sobre el EJE de los funcionarios públicos de todo el Perú.
Promover el uso de la tecnología digital para solucionar controversias: Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Adoptar tecnología y estándares armonizados para el funcionamiento de la solución de controversias en línea, principalmente en lo que respecta a la implementación en línea de mecanismos alternativos de solución de controversias.
Ofrecer servicios de solución de controversias en línea de manera que sean fácilmente accesibles para los grupos vulnerables. Esto podría hacerse a través de sitios web públicos, con anuncios en sitios web privados, mediante la distribución de folletos informativos, suministro de la información necesaria a través del personal de servicios sociales y el envío de cartas y correos electrónicos a ciertos grupos.
Implementar la clasificación de controversias. La clasificación de controversias tiene como objetivos ayudar a las partes a encontrar el mecanismo de solución de controversias que mejor se adapte a sus necesidades. Para hacer esto, el Perú primero necesita aumentar los datos y la tecnología a fin de determinar mejor los patrones que pueden servir después de base a las recomendaciones para la clasificación.
References
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Nota
← 1. Según la Revisión Anual de 2022 de la Junta Nacional de Justicia, en 2022 nombró a 9 jueces supremos y 3 fiscales supremos; 24 jueces superiores y 2 fiscales superiores; y 30 jueces especializados o mixtos y 19 fiscales adjuntos o fiscales provinciales.