Este capítulo se centra en el marco constitucional que define la separación y el equilibrio de poderes entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del Perú, y su relación con las instituciones constitucionalmente autónomas. A continuación, define las instituciones que forman parte del sistema de justicia, primero según lo detallado por la Constitución y después desde un enfoque centrado en las personas, y enumera sus responsabilidades y el alcance de los servicios que tienen la responsabilidad de prestar, incluida su relación con la justicia intercultural. Por último, este capítulo evalúa los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucionales existentes que el Perú ha implementado para brindar servicios de justicia de calidad centrados en las personas y los compara con las experiencias y buenas prácticas de los miembros de la OCDE.
Estudio de la Justicia de la OCDE en el Perú
3. Estructura y coordinación institucionales ‑del sistema de justicia peruano
Resumen
3.1. Introducción
El capítulo anterior puso de relieve el Estado de derecho como un principio básico que define los sistemas de justicia de los países miembros de la OCDE, el progreso constante hacia el acceso a la justicia centrado en las personas y el grado en que este principio se aplica en el Perú.
El presente capítulo evalúa la estructura institucional del sistema de justicia peruano y el grado en que la coordinación interinstitucional fortalece la eficiencia y la transparencia del sistema, las características distintivas del Estado de derecho y el acceso a la justicia centrado en las personas en los países miembros de la OCDE. Para estos efectos, este capítulo presenta en primer lugar una visión general sobre lo que constitucionalmente se considera parte del sistema de justicia en el Perú. Luego describe el marco constitucional que define la separación de poderes como un aspecto esencial para sostener el Estado de derecho y presenta los puntos fuertes y los obstáculos que enmarcan la forma de aplicar este principio en la práctica en el Perú. Finalmente, analiza los sistemas de coordinación que se han implementado para garantizar una coordinación y una cooperación mejores entre las instituciones de justicia.
El presente Estudio adopta un enfoque holístico centrado en las personas; por lo tanto, el alcance de este análisis es más amplio que el propio poder judicial tal y como lo define la Constitución del Perú. El término “sistema de justicia” que se emplea en este capítulo y a lo largo de todo el Estudio es más exhaustivo y adopta un enfoque centrado en los servicios de justicia que se pueden prestar al evaluar las disposiciones que van más allá de la judicatura o del poder judicial como tal. El Estudio engloba las instituciones del poder ejecutivo, las instituciones constitucionales autónomas, los mecanismos alternativos de solución de controversias y los marcos de justicia especializados, incluida la justicia indígena.
Como se señaló en el capítulo 2, desde 2003, el Perú ha presentado una serie de planes de reforma de la justicia importantes cuya implementación ha sido parcial, descoordinada y fragmentada y ha tenido unos efectos limitados en todo el sistema de justicia actual. Entre ellas se incluye la última iniciativa de reforma de la justicia (2021-2025). De hecho, aún no se ha logrado su plena implementación y persisten las dificultades en términos de eficiencia y eficacia del sistema de justicia a la hora de atender a toda la población peruana.
3.2. Estructura institucional
3.2.1. La separación de poderes en el Perú
Como en la mayoría de las democracias modernas, el Estado del Perú está organizado conforme al principio de la separación de poderes (art. 43). Como se establece en la Constitución del Perú (1993), el Estado comprende tres poderes básicos: los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. A cada poder se le asignan facultades separadas con funciones específicas que ayudan a equilibrarlos (véase el Recuadro 3.1).
Recuadro 3.1. Funciones y responsabilidades de los diferentes poderes definidos en la Constitución del Perú de 1993
Poder ejecutivo: responsable de hacer cumplir la ley. El presidente se elige por un mandato único de cinco años, sin derecho a reelección inmediata (art. 112). Como jefe de Estado y de Gobierno, el presidente es el garante del poder ejecutivo y el líder de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Entre otras funciones, el presidente cumple y hace cumplir la Constitución y las leyes, representa al Estado, dirige la política general del Gobierno, vela por el orden interno, puede reglamentar leyes y dictar decretos y resoluciones, administra la hacienda pública y puede promulgar decretos de urgencia (art. 118). Se confía la dirección y gestión de los servicios públicos al Consejo de Ministros, compuesto por 18 ministerios y presidido por el presidente del Consejo de Ministros, quien tiene el mandato de coordinar todos los ministerios y es el portavoz del Gobierno; todos ellos son nombrados por el presidente de la República (art. 121-122).
Poder legislativo: El poder legislativo reside en el Congreso. Es unicameral y está integrado por 130 miembros elegidos por un período de cinco años por la ciudadanía (art. 90). Según la Constitución, sus miembros no son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones (art. 93). Este poder adopta leyes y resoluciones legislativas, e interpreta, modifica o deroga las leyes existentes; vela por el respeto de la Constitución y de las leyes, y dispone lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores; aprueba tratados; aprueba el presupuesto y la cuenta general; y ejerce las demás atribuciones que señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa (art. 102).
Poder judicial (también conocido como judicatura): La Constitución asigna la responsabilidad de la administración de justicia al poder judicial, el cual está compuesto por órganos jurisdiccionales: la Corte Suprema de Justicia, la Corte Superior, los jueces especializados o mixtos, los jueces de paz letrados y jueces de paz; y los órganos de gobierno que ejercen su administración (art. 143). La Constitución también define cinco instituciones autónomas adicionales de justicia constitucional: el Tribunal Constitucional, la Junta Nacional de Justicia, el Ministerio Público, el Jurado Nacional de Elecciones y la Defensoría del Pueblo. El presidente de la Corte Suprema es el jefe del poder judicial (art. 144). La Constitución enumera expresamente los principios y derechos de la función jurisdiccional, que incluyen, entre otros, el principio de la independencia judicial, la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso, el carácter público de los procesos, la pluralidad de la instancia, el principio de no dejar de administrar justicia, el principio de no ser penado sin proceso judicial, el principio de no ser privado del derecho de defensa, el principio de la gratuidad de la administración de justicia y de la defensa gratuita para las personas de escasos recursos y otros casos, y la participación popular en el nombramiento y en la revocación de magistrados (art. 139). La independencia del poder judicial, cuyo cumplimiento está garantizado por el Estado, está consagrada en la Constitución y se presentará en el capítulo 4.
Fuente: La Constitución del Perú (1993).
Como garante de la separación entre los poderes y las instituciones autónomas, la Constitución define un sistema de controles para garantizar el equilibrio de poderes y la rendición de cuentas del Estado a fin de garantizar que cada poder haga rendir cuentas a los otros ante toda la población peruana. La Constitución hace especial hincapié en el equilibrio de poderes, sobre todo entre los poderes ejecutivo y legislativo. En este sentido, establece varias herramientas constitucionales clave, especialmente entre los poderes ejecutivo y legislativo. Este sistema de equilibrio de poderes también se menciona en el Reglamento que rige el funcionamiento del Congreso. Sin embargo, estos poderes constitucionales no se han especificado ni delimitado en mayor medida a través de ninguna ley o reglamento, lo que ha permitido diversas interpretaciones de estos mecanismos constitucionales. En algunos casos, se ha abusado de ellos por motivos políticos. Entre los más utilizados en los últimos cinco años se encuentran la vacancia de la presidencia por incapacidad moral, la moción de censura y la acusación constitucional (Recuadro 3.2).
Recuadro 3.2. Herramientas constitucionales para garantizar el equilibrio de poderes
El Congreso puede adoptar la cuestión de confianza por iniciativa ministerial y su “moción de censura” conexa. Esos son los mecanismos mediante los cuales el Congreso valida y hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de un ministro concreto (Constitución, art. 132). Toda moción de censura debe ser presentada por no menos del 25 % de los congresistas, mientras que la cuestión de confianza se plantea por iniciativa ministerial. En caso de que se adopte una moción de censura, tras un debate en el Congreso y la aprobación de más de la mitad de los representantes, el Consejo de Ministros o el ministro o ministros censurados deben renunciar y ser sustituidos (Reglamento del Congreso, arts. 82 y 86). En un solo año (de julio de 2021 a julio de 2022), el Congreso censuró u obligó a renunciar a cuatro ministros utilizando el mecanismo de moción de censura contra ministros.).
La facultad presidencial para disolver el Congreso: El presidente de la República está facultado para disolver el Congreso y convocar nuevas elecciones si el Congreso censura o niega su confianza a dos Consejos de Ministros (Constitución, art. 134).
La acusación constitucional: La Comisión Permanente del Congreso puede acusar al presidente de la República, a un representante del Congreso, a un ministro, a un miembro del Tribunal Constitucional, a un miembro del Consejo Nacional de la Magistratura (ahora la Junta Nacional de Justicia), a un vocal de la Corte Suprema, a un fiscal supremo, al defensor del pueblo y al contralor general por cualquier infracción de la Constitución o cualquier delito que cometan en el ejercicio de sus funciones (Constitución, art. 99; Reglamento del Congreso, art. 89). Tras una acusación constitucional, se lleva a cabo en el Congreso un “antejuicio constitucional” (análogo a un juicio político en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos) para decidir si el Congreso suspenderá al funcionario acusado, lo inhabilitará para el ejercicio de la función pública hasta por diez años o lo destituirá. En el caso de una resolución acusatoria de contenido penal, el fiscal de la nación formula una denuncia ante la Corte Suprema (Constitución, art. 100). Durante el mandato del presidente Pedro Castillo (2021-2022), se presentó la acusación constitucional en seis ocasiones contra el expresidente Castillo, la exvicepresidenta Dina Boluarte y el presidente del Jurado Nacional de Elecciones. Asimismo, en 2023, se presentó contra la exfiscal de la nación Zoraida Ávalos, quien fue finalmente inhabilitada por cinco años para el ejercicio de cargos públicos.
La facultad de solicitar información a las entidades públicas: El Congreso puede pedir a los ministerios y otras instituciones públicas que proporcionen informes sobre los temas que estime necesarios para el ejercicio de sus funciones. Puede crear comisiones especiales que investiguen cualquier asunto de interés público (Constitución, arts. 96 y 97; Reglamento del Congreso, arts. 87 y 88).
Aprobación por el Congreso de la Ley de Presupuesto del poder ejecutivo. La ejecución de la Ley de Presupuesto, tal como la presenta el poder ejecutivo, requiere la negociación y aprobación por el Congreso. Cada año, el presidente de la República envía al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El Congreso debate, revisa y aprueba el proyecto de ley, y puede modificarlo. Por lo tanto, las asignaciones y los gastos presupuestarios dependen primero del poder ejecutivo, que prepara el presupuesto, y luego de la aprobación de la Ley de Presupuesto por el poder legislativo (Constitución, arts. 78 y 80; Reglamento del Congreso, art. 81) (véase el capítulo 4).
La declaración de vacancia de la presidencia: El Congreso puede declarar vacante la presidencia de la República si la mayoría de sus miembros determina que el presidente presenta una incapacidad física o moral permanente (Constitución, art. 113(2)); Reglamento del Congreso, art. 89[A]). El poder legislativo también ha utilizado este mecanismo como medio de control. Desde 2017, se ha utilizado la moción de vacancia de la presidencia por incapacidad moral al menos siete veces contra tres presidentes: Pedro Pablo Kuczynski (2018), quien renunció tras una segunda moción de vacancia; Martín Vizcarra (2019 y 2020), cuya vacancia fue declarada por el Congreso tras dos intentos; y tres veces contra Pedro Castillo (2021 y 2022), cuya vacancia se aprobó finalmente en 2022. Tras la destitución del expresidente Martín Vizcarra, el Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad, mediante una remisión al Tribunal, de regular la definición de “incapacidad moral”, que ha sido objeto de amplias interpretaciones por el Congreso, quien la ha empleado en gran medida para controlar al poder ejecutivo (Landa Arroyo, 2020[1]). Sin embargo, el Tribunal se negó a regularla al declarar inadmisible la solicitud, perdiendo así la oportunidad de definir parámetros objetivos que indiquen cómo se aplicará este mecanismo (Tribunal Constitucional, 2020[2]). Esto llevó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a expresar públicamente su preocupación por el uso repetitivo y arbitrario de esta herramienta (Inter-American Commission of Human Rights, 2022[3]; Inter-American Commission on Human Rights, 2023[4]).
Fuente: (Landa Arroyo, 2020[1]), “Crisis constitucional en el Perú: tres presidentes en siete días [Constitutional crisis in Peru: three presidents in seven days]”, Agenda Estado de Derecho, https://agendaestadodederecho.com/Peru-tres-presidentes-en-siete-dias/; (Tribunal Constitucional, 2020), “Caso de la vacancia del presidente de la República por incapacidad moral [Case of vacancy of the President of the Republic for moral incapacity]”, Judgement 0002-2020-CC/TC, 19 de noviembre de 2020; (Inter-American Commission of Human Rights, 2022), “CIDH reitera preocupacion por la inestabilidad politica en el Peru y su impacto en los derechos humanos [The IACHR reiterates its concern at the political instability of Peru and its impact on human rights]”, OEA Press release, 25 March 2022, https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2022/063.asp; (Inter-American Commission on Human Rights, 2023), “Situación de Derechos Humanos en Perú en el contexto de las protestas sociales [Situation of Human Rights in Peru in the Context of Social Protests]”, OAS, Washington, DC, https://www.oas.org/en/iachr/jsForm/?File=/en/iachr/media_center/preleases/2023/083.asp.
Esto llevó al Tribunal Constitucional, institución autónoma encargada de interpretar la Constitución y resolver los conflictos entre poderes, a interpretar y seguir desarrollando las formas y los medios que se pueden utilizar para aplicar algunas de estas herramientas. Sin embargo, la falta de un marco regulador adecuado para delimitar la aplicación de los mecanismos de control constitucional descritos en el recuadro 2.3 ha permitido su uso frecuente y arbitrario, lo que socava el equilibrio y la separación de poderes.
La función del Tribunal Constitucional ha sido fundamental a la hora de interpretar la Constitución y asignar adecuadamente competencias cuando han surgido problemas asociados a la gobernanza entre los distintos poderes. Esto refuerza la importancia de la independencia e imparcialidad de este Tribunal para garantizar la estabilidad constitucional.
Los incidentes de uso indebido de estos mecanismos constitucionales han afectado al panorama político de manera más amplia. El país ha experimentado varios desafíos, lo que ha llevado a desacuerdos entre los grupos y partidos políticos dentro de los poderes legislativo y ejecutivo. Este entorno ha dado lugar a conflictos entre los poderes públicos, los cuales se han extendido incluso a instituciones constitucionalmente autónomas dentro del sistema de justicia. Varios comentaristas indican que estas dinámicas han tenido un efecto perjudicial en la gobernanza del Perú y su capacidad para implementar reformas estratégicas (Alessandro, Lafuente and Santiso, 2014[5]; Levitsky, 2016[6]; Tanaka, 2017[7]). Esta dinámica se puso de manifiesto por última vez en diciembre de 2022, cuando el expresidente Castillo intentó disolver el Congreso y gobernar por decreto. Esto culminó con la asunción de la presidencia por vicepresidenta Dina Boluarte, en medio de protestas pacíficas y violentas que causaron múltiples muertes, en su mayoría civiles, entre diciembre de 2022 y enero de 2023 (Defensoria del Pueblo, 2023[8]).
Debido a esto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) expresó su preocupación por el uso reiterado y arbitrario de la acusación constitucional contra los demás poderes e instituciones constitucionalmente autónomas, la acusación presidencial basada en la incapacidad moral permanente y la disolución del Congreso una vez que la legislatura se niega dos veces a aprobar propuestas del Consejo de Ministros. La CIDH ha instado al Estado del Perú a regular y definir esos mecanismos (Inter-American Commission of Human Rights, 2022[9]; Inter-American Commission on Human Rights, 2023[4]).
La inestabilidad política también ha degradado la calidad y la prestación de los servicios públicos, incluidos los servicios de justicia, en parte debido a la falta de un planeamiento a largo plazo, el empeoramiento de la fragmentación institucional y la correspondiente ausencia de una coordinación interinstitucional efectiva, todo ello fundamental para diseñar y ofrecer de manera adecuada estos servicios dirigidos a la población.
3.2.2. Mapa del sistema de justicia del Perú
Como establece la Constitución peruana (Figura 3.1), el poder judicial y sus órganos jurisdiccionales ejercen la administración de justicia (Cuadro 3.1). La Constitución también exige que otras instituciones constitucionalmente autónomas desempeñen una función a la hora de garantizar el acceso a la justicia y en la administración del sistema de justicia en todo el país: la Junta Nacional de Justicia (arts. 150 a 157), el Ministerio Público (arts. 158 a 160), el Tribunal Constitucional (arts. 201 a 205) y la Defensoría del Pueblo (arts. 161 y 162), la cual, si bien no es un órgano jurisdiccional, tiene el mandato de proteger los derechos constitucionales de la ciudadanía (como parte del poder judicial), el poder judicial y la Academia de la Magistratura y, como parte del poder ejecutivo, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH).
Figura 3.1. Instituciones del sistema de justicia del Perú reconocidas por la Constitución
Fuente: Elaboración de la OCDE.
El Perú ha adoptado enfoques más amplios para definir su sistema de justicia en sus últimas iniciativas de reforma de la justicia al incluir las instituciones que intervienen en el acceso a esta. Como se detalla en el capítulo 2, el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia (2004), elaborado por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), adoptó un enfoque sistémico en su análisis del sistema de justicia. Señaló como parte del sistema judicial: el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura (ahora la Junta Nacional de Justicia), el Tribunal Constitucional, la Academia de la Magistratura, la Defensoría del Pueblo, el MINJUSDH y la Comisión de Justicia del Congreso (CERIAJUS, 2004[10]).
La actual iniciativa de reforma de la justicia, la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021-2025), definió su alcance de una forma todavía más amplia al sumar el Ministerio del Interior, la Policía Nacional, el Jurado Nacional de Elecciones, el MEF y los grupos de autodefensa de los campesinos (rondas campesinas) (Ley 30942, art. 2).
Teniendo en cuenta las últimas iniciativas de reformas judiciales del Perú y utilizando el enfoque centrado en las personas de la OCDE, el sistema de justicia peruano podría resumirse de la siguiente manera (Figura 3.2), aparte de los órganos antes mencionados: el Tribunal Constitucional como parte de las instituciones constitucionales autónomas, el Ministerio del Interior o la Policía y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables a través de los Centros Emergencia Mujer del Programa AURORA (véase elRecuadro 3.6 más abajo) como parte del poder ejecutivo, y el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (CRSJ) como el último consejo creado para formular, coordinar y monitorear la implementación de la reforma del sistema de justicia 2021-2025 (véase el capítulo 2).
Figura 3.2. Mapa del sistema de justicia del Perú desde un enfoque centrado en las personas
Fuente: Elaboración de la OCDE.
3.3. El poder judicial dentro del sistema de justicia del Perú
3.3.1. El poder Judicial
El poder judicial, una parte integral del sistema de justicia en el Perú, presenta una estructura piramidal compuesta por la Corte Suprema, las cortes superiores, los jueces especializados o mixtos, los jueces de paz letrados y los jueces de paz (Figura 3.3).
Figura 3.3. El poder judicial
Fuente: Elaboración de la OCDE con información del poder judicial (2022), organigrama de la Corte Suprema y los órganos de gobernanza y control.
En cada uno de los 35 distritos judiciales del Perú, las responsabilidades de gestión están asignadas a los presidentes de las cortes superiores, los consejos ejecutivos del poder judicial y las salas plenas de las cortes (Ley Orgánica del Poder Judicial, art. 72), según se describe en el capítulo 4.
La estructura y el resumen de las competencias de los tribunales peruanos se resumen en Cuadro 3.1.
Cuadro 3.1. Los órganos jurisdiccionales del Perú: estructura, presencia y competencias
Fuente: Elaboración OCDE con información proporcionada el 16 de octubre de 2023 a través de Oficio. 610-2023-GP-GG-PJ, y de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley 29824, Ley de la Justicia de Paz y el Poder Judicial del Perú, https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/CorteSupremaPJ/s_Corte_Suprema/as_Conocenos/historia.
A nivel nacional, el poder judicial está administrado por el presidente de la Corte Suprema, la Sala Plena de la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ). La Corte Suprema es el máximo órgano jurisdiccional del Perú, y su competencia se extiende a todo el país:
El presidente de la Corte Suprema preside todo el poder judicial (art. 144). El presidente es elegido por los 25 miembros del poder judicial de manera rotativa cada dos años.
La Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano deliberante de más alto nivel del poder judicial. Está presidida por el presidente del poder judicial y de la Corte Suprema de Justicia y está integrada por todos los jueces supremos titulares. La Sala Plena de la Corte Suprema aprueba la Política General del Poder Judicial y toma decisiones sobre asuntos institucionales, incluida la selección de los representantes del poder judicial en otros órganos (Ley Orgánica del Poder Judicial, art. 80). El papel de la Sala Plena se aborda en la ley en términos muy generales sin claridad sobre sus funciones específicas.
El CEPJ gestiona el poder judicial. Asume su dirección técnico-administrativa y la de los organismos señalados bajo el poder judicial por la ley. También formula y ejecuta la Política General y el Plan de Desarrollo del Poder Judicial, aprueba su Proyecto de Presupuesto, y ejerce la valoración y valoración disciplinarias, entre otras funciones (Ley Orgánica del Poder Judicial, art. 80). La gobernanza y la gestión del poder judicial se abordarán en detalle en el capítulo 4.
Para simplificar su estructura y eliminar la duplicación de funciones de sus órganos, el 1 de diciembre de 2023 entró en vigor una nueva estructura organizativa del poder judicial, aprobada por el Consejo Ejecutivo (Reglamento de Organización y Funciones del Poder Judicial, aprobado mediante la Resolución Administrativa 000341-2023-CE-PJ, de 18 de agosto de 2023). Esta Resolución también crea la Oficina de Gestión de la Información y Análisis de Datos, que depende del CEPJ.
A nivel regional, las cortes superiores tienen su sede en cada uno de los distritos judiciales del Perú, que por lo general se corresponden con el número de regiones. Actualmente existen 35 cortes superiores de justicia en todo el país. Cada corte superior comprende un número determinado de salas según la carga procesal que gestiona. Los juzgados especializados, a su vez, se subdividen según su especialidad (civil, penal, laboral o comercial). Los juzgados que conocen de cuestiones de más de una especialidad se conocen como juzgados mixtos y suelen estar situados en zonas locales. La cantidad de juzgados especializados o mixtos varía en cada distrito, dependiendo del número de habitantes. Los jueces de paz letrados se crean para administrar justicia en determinadas zonas rurales y urbanas que poseen pocos juzgados especializados o mixtos, o que carecen de ellos, y su ámbito de actuación es de uno, dos o más distritos. Estos tribunales también resuelven las apelaciones de los jueces de paz. Como país multicultural con importantes y diversas poblaciones indígenas y rurales, ‑la justicia ordinaria coexiste con varios niveles de justicia indígena, campesina y comunitaria, lo que refleja los valores culturales, las formas de convivencia y las relaciones sociales de estos grupos (Brandt, 2013). De hecho, se estima que existen más de 55 comunidades indígenas en el Perú, 51 de las cuales se encuentran en la región amazónica y 4, en los Andes (Ministerio de Cultura, 2023[11]). Los jueces de paz, que no son abogados y son elegidos por la comunidad, basan sus decisiones en su leal saber y entender respecto de la cultura y las costumbres de la comunidad y la Constitución. Existen 6.000 jueces de paz en todo el país.
En el ejercicio de su mandato de garantizar los derechos y el acceso a la justicia a todas las poblaciones, el poder judicial también incluye oficinas, comisiones y programas que tienen funciones especializadas para implementar la política y los planes generales de este poder, tales como la justicia intercultural, la justicia de género, el acceso a la justicia y la justicia ambiental. En vista de su relevancia a la hora de velar por el acceso a la justicia, los siguientes apartados de este capítulo describen en profundidad cada uno de estos órganos.
La Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena
Recuadro 3.3. Rondas campesinas
Rondas campesinas es el nombre que la gente dio al tipo de organización de defensa comunal que surgió de manera autónoma en las zonas rurales e indígenas del Perú a mediados de la década de 1970 como una respuesta informal a la falta de servicios de justicia y protección estatal en las áreas rurales. Los miembros de las comunidades andinas utilizan sus propios métodos para administrar justicia e imponer sanciones a las personas que amenazan la seguridad de su pueblo. Entre sus funciones originales estaba la de patrullar senderos, caminos y pastizales, así como acabar con el hurto y el robo de ganado, una de las prácticas más condenadas entre las comunidades andinas, ya que ha afectado gravemente a los medios de vida de las poblaciones. Aunque las rondas campesinas existen desde hace muchos años, solo recibieron reconocimiento oficial en la Constitución de 1993. La Constitución de 1993 otorgó a las comunidades campesinas y nativas el derecho a desempeñar funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial con el apoyo de las rondas, de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen derechos fundamentales (art. 149). Su actividad está regulada por la Ley N° 27908 y su reglamento, que les reconoce el derecho a participar en la vida política del país, la capacidad de conciliación y la administración general de justicia.
Fuente: (Yrigoyen, 2002[12]).
Para promover la justicia intercultural, entendida como un sistema de justicia donde la justicia ordinaria coexiste con los distintos niveles de justicia indígena, el poder judicial creó en 2004 la Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena (ONAJUP). La ONAJUP forma parte del CEPJ y supervisa las actividades que ejecuta el poder judicial para el desarrollo y fortalecimiento de la justicia de paz (Reglamento de Organización y Funciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, art. 30).
Si bien la Constitución reconoce el derecho de las comunidades nativas y campesinas a ejercer funciones jurisdiccionales con el apoyo de las rondas campesinas (art. 149) (Recuadro 3.3), ninguna ley regula o desarrolla en mayor medida ese derecho ni coordina la coexistencia de esos dos sistemas de justicia. Solo un Acuerdo Pleno de 2009 reconoce las funciones jurisdiccionales de las rondas campesinas y establece los límites de esta jurisdicción especial (Acuerdo Plenario Nº 1-2009/CJ-116, de noviembre de 2009).
En este sentido, mientras que la Ley de la Justicia de Paz (Ley 29824) menciona la coordinación entre los jueces de paz y otros actores de la esfera de la justicia comunitaria en las comunidades campesinas y nativas, como los líderes indígenas y las rondas campesinas, la Ley de Rondas Campesinas (Ley 27908) establece que las autoridades de la justicia ordinaria y formal deben crear relaciones de coordinación con las rondas campesinas, pero no desarrolla esto en detalle.
La ONAJUP y la Comisión de Justicia Intercultural del Poder Judicial han desarrollado algunos protocolos y reglamentos, pero de manera muy general, sin pormenores sobre el alcance de la justicia indígena, sobre cómo resolver los conflictos entre los sistemas de justicia ni sobre los mecanismos de cooperación institucional que podrían contribuir a la resolución de dichos conflictos (Protocolo de Coordinación entre Sistemas de Justicia). Según estas normas, los sistemas especiales de justicia poseen competencia en las áreas y los temas que tradicionalmente han estado dentro de su ámbito, sobre la base de sus leyes y sistemas tradicionales y ancestrales. Sin embargo, el ejercicio de su jurisdicción no puede contravenir los derechos fundamentales de la Constitución ni los derechos humanos.
Se han creado protocolos adicionales para garantizar el uso de un enfoque intercultural por parte de los funcionarios del sistema de justicia, el uso de intérpretes y traductores de lenguas indígenas en los procedimientos judiciales, y la coordinación entre la justicia formal e intercultural.
Según las entrevistas de la OCDE organizadas en el contexto de este proyecto con las partes interesadas, parece que la justicia formal se ha mostrado reticente a reconocer y hacer cumplir las decisiones de la justicia intercultural, dado que, en ocasiones, los jueces de paz y las rondas campesinas actúan fuera del marco jurídico y no según la justicia formal, sino siguiendo sus valores culturales, sus conocimientos y sus prácticas ancestrales. Por ejemplo, esta tensión ha dificultado la coordinación con la Policía de la implementación de medidas de protección para las víctimas de violencia. Además, aunque el protocolo de coordinación establece la implementación de mecanismos de diálogo intercultural, los jueces han mostrado resistencia o falta de capacidad para seguirlo. Lo mismo sucede con las demás instituciones de justicia. La Corte Superior de Justicia de Cusco ha implementado una buena práctica, ya que ha creado un mecanismo de coordinación y diálogo interinstitucionales sobre justicia intercultural (Mesa Descentralizada de Coordinación de Justicia Intercultural de la Región Cusco), donde participan el poder judicial, el Ministerio Público, la Policía, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Cultura, las universidades, los jueces de paz, las rondas campesinas, las comunidades campesinas y las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, esta práctica no se ha reproducido en todos los distritos judiciales y depende de la voluntad política de las cortes superiores. Por otro lado, las rondas campesinas organizan congresos regionales en las diferentes regiones, donde participan las distintas rondas campesinas de la región y de otras regiones, así como organizaciones de la sociedad civil, instituciones públicas, el poder judicial, los Centros Emergencia Mujer, el Ministerio de Cultura, la Policía, los alcaldes y el gobierno regional, entre otros.
La relación entre los jueces de paz y las rondas campesinas y otros actores de la justicia indígena puede ser incierta y variar entre las distintas regiones del Perú dependiendo de su presencia o del lugar en que estos grupos tienen más poder en las comunidades y más legitimidad para la resolución de problemas y como proveedores de acceso intercultural a la justicia. Esto dificulta las labores de separar los roles y funciones de ambas instituciones y servicios, evitar la superposición de funciones y garantizar la justicia intercultural y el respeto de ambos sistemas de justicia.
Las comisiones especializadas
Como se mencionó en el capítulo 2, para garantizar un sistema de justicia más inclusivo, el poder judicial creó cuatro comisiones especializadas destinadas a promover el trabajo de la institución en las principales áreas prioritarias de la justicia de género, el acceso a la justicia de las personas vulnerables, la justicia intercultural y la justicia ambiental.
La creación de estas comisiones y oficinas indica una sensibilización acerca de la importancia del enfoque centrado en las personas porque se basa en priorizar las necesidades, los problemas y la protección de los derechos fundamentales de las personas en el contexto y la realidad del Perú, incluidos los grupos más vulnerables. Estos órganos especializados tienen como objetivo facilitar la coordinación de las cuestiones entre las diferentes instituciones para atender las necesidades específicas de la población y proporcionar servicios inclusivos, apropiados y coordinados centrados en las personas. Los avances logrados y los desafíos de estas comisiones se evalúan en los capítulos 4, 5 y 6.
a) Comisión de Justicia de Género
La Constitución del Perú no incluye disposiciones específicas de género que promuevan explícitamente la igualdad de género y los derechos de las mujeres más allá de las disposiciones de no discriminación relacionadas con el sexo (no el género) o “de cualquier otra índole” (art. 2[2]) y con la representación de la mujer en los consejos regionales (art. 191). Las constituciones de otros países miembros de la OCDE, incluidos ciertos países de la región, sí incluyen disposiciones específicas y derechos constitucionalizados que promueven la igualdad de género; estos tienden a ilustrar los valores y creencias subyacentes de la nación y su compromiso de lograr y proteger los derechos de las mujeres, como se menciona en el capítulo 2.
La función de la Comisión de Justicia de Género consiste en promover la garantía de la igualdad de acceso a la justicia para la población y fortalecer el trabajo del poder judicial en pro de este objetivo mediante el establecimiento de políticas de género que se apliquen en todos los niveles y de estructuras organizativas. Se creó en 2016 para apoyar la implementación de la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar de 2015 (Ley 30364). La comisión está integrada por un juez supremo, un juez superior y un juez especializado; un consejo consultivo integrado por dos jueces superiores y dos jueces especializados; y un equipo técnico.
Desde 2016, la Comisión ha implementado varias iniciativas y políticas que han promovido la igualdad de género en el poder judicial en la resolución de casos relacionados con la violencia de género, por ejemplo: la implementación de estándares de interpretación del proceso judicial, que reconozcan la importancia de incluir un enfoque de género en el razonamiento judicial y aumentar el número de juezas; la creación de órganos jurisdiccionales especializados en violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar en 22 distritos judiciales; y el refuerzo del trabajo y la preparación de los jueces de paz para atender los casos de violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar.
b) Comisión de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad
Para promover el acceso a la justicia de las poblaciones vulnerables, el poder judicial creó en 2017 la Comisión Permanente de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad y Justicia en tu Comunidad (CPAJPCV). Esta Comisión supervisa la implementación de los tratados pertinentes que el Perú ha ratificado, como las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad (aprobadas en marzo de 2008 por la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana, que el Perú ratificó para su implementación en 2010). Promueve el acceso a la justicia de los grupos vulnerables a través de la implementación del Plan Nacional de Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad (2016-2021) (aprobado mediante la Resolución Administrativa N° 090-2016-CE-PJ) (Poder Judicial del Perú, 2022[13]) y del proyecto de Plan Nacional 2022-2030, que todavía no se ha aprobado. La Comisión está integrada por su presidente, dos jueces de la Corte Suprema y dos jueces especializados.
Desde 2017, la Comisión ha implementado una serie de servicios y capacitaciones para aumentar y mejorar el acceso a la justicia de las personas vulnerables. Algunas de estas iniciativas son: creación de protocolos, lineamientos y actividades de fomento de la capacidad para el personal judicial en la atención de casos con poblaciones vulnerables (incluidos niños y personas con discapacidad, entre otros); fortalecimiento de capacidades para jueces y personal judicial en materia de servicios móviles de justicia (justicia itinerante), que se desplazan a lugares remotos donde existen poblaciones vulnerables para brindar servicios de justicia; ferias y campañas de justicia jurídica (Llapanchikpaq Justicia), que llevan los servicios de justicia de diferentes instituciones de justicia a zonas remotas para brindar a la población información relacionada con sus derechos fundamentales; un sistema de alerta judicial que identifica a personas en condiciones de vulnerabilidad para poder seguir más de cerca su proceso jurídico (especialmente para personas de edad); creación de la acreditación de orientadoras judiciales, líderes dentro de sus comunidades que han sido capacitadas para orientar a las personas en temas relacionados con la violencia de género y en la familia.
c) Comisión de Justicia Intercultural
Como parte de los esfuerzos del poder judicial por promover los derechos de las comunidades indígenas, nativas y campesinas y las rondas campesinas y sus valores culturales, prácticas y formas de convivencia, la Comisión ‑de Justicia Intercultural se creó para implementar una hoja de ruta concreta encaminada a mejorar la justicia intercultural en el Perú (Resolución Administrativa 499-2012-P-PJ, de 2012). El principal objetivo de la hoja de ruta era promover la comunicación y coordinación entre los diferentes sistemas ‑de justicia (incluida la creación de la ONAJUP, como se vio anteriormente) y desarrollar actividades interculturales de capacitación, investigación y fomento de la capacidad sobre los diferentes sistemas de justicia intercultural disponibles en el país.
A fin de aumentar la coordinación entre la justicia formal e intercultural, la Comisión ha implementado varias actividades de capacitación y fomento de la capacidad dirigidas a jueces y otros funcionarios públicos de justicia sobre los protocolos y reglamentos existentes con el objeto de promover su reconocimiento y aceptación para una coordinación efectiva y un acceso a la justicia. para toda la población. Se ha adoptado el mismo enfoque con los jueces de paz, las rondas campesinas y otros líderes sociales a fin de capacitarlos en derechos humanos y en el sistema de justicia formal. Otras instituciones, como la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y diferentes organizaciones no gubernamentales (ONG), también han impartido capacitación a las rondas campesinas y otros líderes sociales en materia de justicia formal y derechos fundamentales.
D) Comisión Nacional de Gestión Ambiental
La Constitución del Perú incluye una disposición general sobre el derecho fundamental a un ambiente equilibrado y adecuado (art. 2[22]). El derecho a la justicia ambiental está consagrado en la Ley General del Ambiente (Ley 28611, de 15 de octubre de 2005), que reconoce el principio de responsabilidad ambiental (art. 9) y el principio de gobernanza ambiental (art. 11).
Los mecanismos judiciales existentes para la justicia ambiental se proporcionan a través de las leyes procesales vigentes. La justicia ambiental se aplica a través de mecanismos judiciales ordinarios (procedimientos contenciosos administrativos, penales y civiles) y mecanismos judiciales constitucionales (habeas data, mandamiento judicial, acción de inconstitucionalidad o acción popular), y a través de procedimientos alternativos de solución de controversias y de amparo (véase el capítulo 4 para consultar una descripción más pormenorizada de estos mecanismos). Además, existen fiscalías especializadas en materia ambiental (FEMA), un juzgado especializado en materia ambiental en la ciudad de Puerto Maldonado y juzgados con competencia ambiental en otros diez distritos judiciales.
Como parte de las iniciativas de reforma de la justicia y modernización del poder judicial, la Sala Plena creó la Comisión Nacional de Gestión Ambiental en 2016. Desde entonces, en 2018, se crearon el primer juzgado ambiental especializado en Puerto Maldonado y otros diez juzgados penales con competencias ambientales en todo el país. Se crearon comités de ecoeficiencia en las cortes superiores y lineamientos sobre medidas de ecoeficiencia en el poder judicial, además de actividades de fomento de la capacidad para jueces y personal de justicia en delitos relacionados con el medio ambiente.
3.3.2. La Academia de la Magistratura
La Academia de la Magistratura (AMAG), responsable de la educación y formación de jueces y fiscales en todos los niveles, goza de autonomía administrativa, académica y económica respecto del poder judicial (Constitución, art. 151; Ley 26335, art.1). La AMAG es responsable de desarrollar un sistema integrado y continuo de fomento de la capacidad de los jueces (certificación y acreditación incluidas) y fiscales del Ministerio Público (Constitución, art. 151). La capacitación y el fomento de la capacidad de los jueces se aborda en el capítulo 4.
La AMAG coopera con la Junta Nacional de Justicia (JNJ) (que se describirá en detalle en el apartado siguiente) en el proceso de valoración o evaluación del desempeño de los jueces y fiscales que realiza cada tres años y medio, en función del cual la JNJ podrá solicitar al juez o al fiscal la participación en un programa de formación de la AMAG. Para ello, la AMAG y la JNJ diseñan y coordinan los procesos de evaluación para llevar a cabo estas actividades de fomento de la capacidad (Reglamento del Procedimiento de Evaluación Parcial de Desempeño de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público, aprobado mediante la Resolución N° 515-2022-JNJ).
Varias instituciones adicionales también brindan capacitación y educación continua a su personal en materia de género, violencia contra las mujeres y justicia indígena y multicultural, entre otros aspectos, incluidos el poder judicial a través de sus comisiones especializadas, en el caso de los jueces, y el Ministerio Público, en el caso de los fiscales. La AMAG es la institución encargada de la capacitación y el perfeccionamiento de los jueces y fiscales (Ley Orgánica de la Academia de la Magistratura, art. 2). Esta fragmentación en el fomento de la capacidad y la superposición de mandatos crean varios niveles de capacidades de los profesionales del derecho, ya que los programas de capacitación dependen de la disponibilidad de recursos en estas instituciones, de la especialización de la institución y de la prioridad otorgada a la capacitación y el perfeccionamiento. Esta situación no favorece el fomento de un sistema institucionalizado, integrado, coordinado, profesionalizado y sostenible de educación continua para los jueces, fiscales y otros miembros del personal involucrado en la administración de justicia.
3.4. Instituciones constitucionalmente autónomas dentro del sistema de justicia del Perú
3.4.1. El Tribunal Constitucional
Aparte del poder judicial y situado fuera de su estructura, el Tribunal Constitucional, un órgano autónomo e independiente, ejerce funciones jurisdiccionales sobre el sistema de justicia supervisando el cumplimiento de la Constitución (art. 201). El Tribunal Constitucional está formado por siete miembros (no necesariamente jueces profesionales) que son elegidos por el Congreso por períodos de cinco años (sin reelección inmediata). La protección de los derechos constitucionales se puede invocar ante los tribunales del poder judicial y el Tribunal Constitucional. El Perú ha adoptado una combinación de enfoques concentrados y dispersos para el control constitucional, ya que esta función la comparten el Tribunal Constitucional y el poder judicial (Recuadro 3.4).
Recuadro 3.4. Modelos de evaluación de la constitucionalidad: parlamentario, continental y difuso
Tres modelos de evaluación de la constitucionalidad enmarcan los debates en torno al control constitucional:
Modelo de soberanía parlamentaria: Según este modelo, el control judicial de la constitucionalidad está prohibido (artículo 120 de la Constitución de los Países Bajos) o limitado (el Canadá, Finlandia, Nueva Zelandia, el Reino Unido y Suiza). En algunos países, el poder legislativo se encuentra en condiciones iguales o superiores a las de los tribunales en lo que respecta al control de la constitucionalidad, como en el “nuevo modelo de constitucionalismo del Commonwealth”: El Canadá, Nueva Zelandia y el Reino Unido. El razonamiento es que, si bien los tribunales desempeñan una función importante en la protección de los derechos fundamentales, no deben ser las únicas instituciones capaces de interpretar esos derechos. De esta manera, la articulación y aplicación de las normas constitucionales, así como la responsabilidad de implementar los valores constitucionales, recaen en la soberanía parlamentaria. Mientras que los tribunales interpretan y hacen cumplir la constitución, la legislatura decide y determina cuáles serán las leyes.
Modelo europeo continental concentrado y abstracto (o kelseniano-austriaco): El sistema kelseniano centralizado se basa en dos pilares: 1) concentra el poder del control constitucional en un órgano judicial, por lo general un tribunal constitucional; 2) sitúa a ese tribunal fuera de la estructura del poder judicial. Debido a la jerarquía de las leyes, el control judicial constitucional se considera incompatible con el trabajo de un tribunal ordinario. El control abstracto, tal como se emplea en Francia, consiste en que las instituciones políticas solicitan al tribunal que proporcione una interpretación del texto de la constitución a partir de una controversia real y concreta. El control concreto, como en Alemania y España, pide al tribunal que se ocupe de un caso concreto en el que se plantea una cuestión constitucional. Sin embargo, existen distintos enfoques mediante los cuales se ha desdibujado la separación entre el tribunal constitucional y el poder judicial, ya que el primero puede interferir en las decisiones judiciales y participar en la resolución de determinados casos, lo que genera conflictos de competencia entre ambos órganos (como el amparo en España o la tutela en Colombia).
Modelo de control judicial difuso o disperso: También se conoce como modelo americano, ya que tuvo su origen en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos (Madbury v. Madison). Según este modelo, cualquier juez o tribunal puede encargarse del control constitucional judicial y mediante los procedimientos judiciales ordinarios por los que el tribunal supremo o superior proporciona uniformidad de jurisdicción a través del sistema de apelaciones. Cada juez puede aplicar la constitución a su manera, y la ley cuestionada no se aplicará en el caso ni en los posteriores, pero no se expulsa del ordenamiento jurídico. El Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos, Estonia, Irlanda, Noruega, Suecia y muchos países latinoamericanos han adoptado este sistema. Otros, como Colombia, México y el Perú, poseen un sistema mixto de control constitucional concreto y difuso.
Fuente: (OECD, 2022[14]), Constitutions in OECD Countries: A Comparative Study: Background Report in the Context of Chile’s Constitutional Process, https://doi.org/10.1787/ccb3ca1b-en.
El Tribunal Constitucional es responsable de conocer de las causas en última instancia y dictar sentencia al respecto (los asuntos constitucionales se conocen primero en los tribunales ordinarios), por ejemplo, la denegación de peticiones de causas relacionadas con acciones civiles contra el Estado; la protección de la libertad de una persona frente a una detención ilegal; la privacidad y los datos personales y el derecho de acceso a información de importancia pública; las causas de violaciones de derechos individuales que estén fuera del alcance de los dos procedimientos anteriores; o las causas de autoridades o funcionarios públicos que cuestionen su obediencia a una norma jurídica o un acto administrativo.
Corresponde al Tribunal Constitucional resolver judicialmente, en primera instancia y sin recurso, las acciones de inconstitucionalidad relativas a leyes y reglamentos que puedan contravenir la Constitución, y conocer de los conflictos de competencia relativos a una institución pública que se pueda haber excedido en las atribuciones que le asigna la Constitución, de conformidad con la ley (Constitución, art. 202). Como se mencionó anteriormente, el proceso de control constitucional en el Perú establece que el Tribunal Constitucional tiene la última palabra en materia constitucional y que los jueces deben interpretar y aplicar la ley de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (art. VI del título preliminar del Código Procesal Constitucional).
En algunos casos, los jueces de instancias inferiores han dejado a un lado las interpretaciones judiciales realizadas por el Tribunal Constitucional (Landa Arroyo, 2006). Esto ha llevado a que el Tribunal Constitucional dicte sentencias definitivas que anulan las decisiones de esos tribunales inferiores y, en el proceso, establece como definitivas y vinculantes sus propias decisiones para todos los demás órganos del Estado, incluidos los tribunales ordinarios. Por consiguiente, en efecto, los tribunales inferiores no pueden contradecir las decisiones y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Esto ha generado fricciones considerables con los tribunales inferiores, ya que algunos consideran que el Tribunal Constitucional ha sido duro y ha actuado de una manera desproporcionada que podría obstaculizar la independencia de los jueces de los tribunales inferiores (Espinosa-Saldaña Barrera, 2007[15]; Malpartida Castillo, 2011[16]).
Si bien la unidad constitucional es necesaria, han faltado mecanismos de coordinación para debatir y lograr un consenso básico sobre estos temas y la voluntad de ambas instituciones de trabajar juntas. El CRSJ podría ser un mecanismo que acerque a ambas instituciones. Sin embargo, en julio de 2019, el Tribunal Constitucional decidió no participar en él, al declarar que era “autónomo, independiente y responsable del control de la Constitución” (Tribunal Constitucional, 2019[17]).
3.4.2. La Junta Nacional de Justicia
La JNJ (también llamada Junta) es una institución autónoma que supervisa la gestión de los recursos humanos del poder judicial y del Ministerio Público, y es responsable de la selección, el nombramiento, la evaluación o la valoración del desempeño y las acciones disciplinarias de los jueces y fiscales (Constitución, art. 154; Ley 30916, art. 1).
La Junta fue establecida por la Comisión de Reforma del Sistema de Justicia para reemplazar al Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) en respuesta al caso de corrupción del Callao dentro del sistema judicial peruano. Más específicamente, el expresidente Martín Vizcarra (2018‑20) creó una comisión con el mandato central de crear una reforma integral del sistema de justicia, que incluyó la reforma del CNM como una de sus primeras medidas (véase el capítulo 2). La Junta cuenta con siete miembros; estos son seleccionados por una Comisión Especial compuesta por el defensor del pueblo, el presidente del poder judicial, el Ministerio Público, el presidente del Tribunal Constitucional, el contralor general, un decano de una universidad pública y un decano de una universidad privada, a través de un concurso público abierto por un mandato único no renovable de cinco años. Los criterios de selección se describen en la Constitución (arts. 155 y 156) y la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia (Ley 30916, de febrero de 2019) e incluyen el mérito profesional y una evaluación de la competencia y los conocimientos profesionales, según la valoración ad hoc de la Comisión Especial de selección. El Congreso puede destituir a los miembros por faltas graves antes del vencimiento del mandato (Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, art. 6).
La Junta es responsable de la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales de todos los niveles, excepto los jueces de paz, quienes se escogen por elección popular, previo concurso público y evaluación personal (Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, arts. 28 a 34 y 51[b]). Ratifica si los jueces y fiscales pueden continuar en sus cargos cada siete años y ejecuta su evaluación parcial de desempeño o valoración de desempeño en conjunto con la AMAG cada tres años y medio. Aquellos que no sean ratificados no podrán reingresar al poder judicial ni al Ministerio Público (Ley Orgánica de la JNJ, arts. 35 a 40). También corresponde a la JNJ aplicar sanciones a los jueces y fiscales, lo que engloba la destitución, la amonestación o la suspensión (Ley Orgánica de la JNJ, arts. 2 y 42) (véase el capítulo 4).
Desde enero de 2020, cuando inició sus operaciones, la Junta ha implementado varias medidas e iniciativas, entre ellas la reestructuración de la institución; la modificación de su reglamento en cuanto a sus funciones, procedimientos y competencia; la revisión de los nombramientos, las ratificaciones, las evaluaciones y los procedimientos disciplinarios ejecutados por el antiguo CNM; y el nombramiento de jueces y fiscales titulares, para reducir el número de jueces provisionales.
Las funciones de la Junta requieren que se comunique constantemente con otras instituciones de justicia, como el poder judicial, el Ministerio Público y la AMAG, a fin de contribuir a la promoción de unos servicios de justicia efectivos.
3.4.3. El Ministerio Público o Fiscalía
El Ministerio Público, también llamado oficialmente Fiscalía del Perú, es un órgano constitucional autónomo. Desempeña un papel representativo e independiente en la defensa de quienes han visto afectados sus derechos dentro del ordenamiento jurídico nacional.
El Ministerio Público está dirigido por el fiscal de la nación, quien es elegido por la Junta de Fiscales Supremos por un período de tres años y puede ser reelegido por otros dos (Constitución, art. 158). La Fiscalía o el Ministerio Público está encabezado por el fiscal de la nación (), que es la principal institución encargada de investigar y enjuiciar los delitos y proteger los intereses de la sociedad (Constitución, art. 159). Como estructura jerárquica del poder judicial, este órgano está integrado por el Ministerio Público, los fiscales supremos, los fiscales superiores, los fiscales provinciales, los fiscales adjuntos y las Juntas de Fiscales (Ley Orgánica del Ministerio Público, art. 36; Ley de la Carrera Fiscal, art. 3).
El Ministerio Público cuenta con fiscalías especializadas en violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, asuntos ambientales, delitos de corrupción, delincuencia organizada, lavado de activos, tráfico ilícito de drogas, trata de personas, delitos fiscales o tributarios e infracciones aduaneras.
Como se ve en el capítulo 2, el nuevo Código Procesal Penal (vigente desde julio de 2006 e implementado a nivel nacional en 2021) fortalece la función del Ministerio Público y sus fiscales en los procesos penales. Encarga a esta institución directamente el ejercicio de la acción penal, ya que ahora es el fiscal al que se le ha asignado el mandato de realizar las investigaciones penales (art. 60). Así, el fiscal conduce la investigación preparatoria, decide la estrategia de la investigación e interviene en todas las etapas del proceso (art. 61). Para realizar la investigación, el Ministerio Público podrá requerir la intervención y apoyo de la Policía (art. 330); formaliza y regula los mecanismos de coordinación con la Policía como institución (art. 69).
El Ministerio Público es una de las instituciones de justicia que participa en más espacios de coordinación interinstitucional, lo que promueve el trabajo conjunto y la coordinación con otras instituciones de justicia en temas que requieren su participación y sus acuerdos (por ejemplo, la violencia contra las mujeres, la implementación del nuevo Código Procesal Penal y su coordinación con la Policía en las causas penales). Además, también se ‑ha implementado la coordinación bilateral con otras instituciones, como la Policía, en materia de investigación de causas y delitos especializados, mediante el fomento de la comunicación constante y mutua, el trabajo conjunto, los protocolos de delimitación de responsabilidades, la articulación y coordinación, y la mejor evaluación de estas cuestiones. En estos espacios de coordinación, participan con poder de decisión autoridades del Ministerio Público y de la Policía, y lideran equipos especializados que se centran en determinados delitos (véase el apartado sobre la Policía Nacional).
Esto queda especialmente patente en la coordinación y el planeamiento entre el Ministerio Público y el poder judicial en la prestación de servicios de justicia, donde, por ejemplo, se crearon más fiscalías especializadas en violencia contra las mujeres, lo que dio lugar a más causas de las que los tribunales podían manejar (y sin el correspondiente aumento del número de tribunales necesarios para conocer de ellas). Esto afectó a la capacidad de resolución de las necesidades jurídicas de manera eficaz y oportuna. Existe el mismo problema entre el Ministerio Público y el poder judicial, ya que se crearon más fiscalías especializadas en temas ambientales que tribunales existentes para conocer de las causas, lo que generó una carga de casos que los tribunales actuales no pueden manejar. La falta de participación del poder judicial en los mecanismos de coordinación mencionados antes puede explicar parte del problema.
3.4.4. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo es responsable de defender los derechos constitucionales fundamentales de las personas. Supervisa la administración estatal y el cumplimiento de sus deberes, y supervisa la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía (Constitución, art. 162). Es un organismo autónomo encabezado por el defensor del pueblo, a quien el Congreso elige por un período de cinco años (Constitución, art. 161). Su eficiencia depende del prestigio y de la buena imagen de la Defensoría del Pueblo y de su labor de promoción, ya que sus decisiones y recomendaciones no son vinculantes y no puede sancionar a las instituciones por incumplimientos.
La Defensoría del Pueblo tiene facultades para intervenir en los procesos constitucionales; prepara informes sobre temas de su esfera de competencia, incluido un informe anual al Congreso; investiga actos y resoluciones de la administración pública; presenta proyectos de ley ante el Congreso; promueve la firma y la ratificación de tratados internacionales de derechos humanos, así como la adhesión a estos; e inicia procedimientos administrativos en representación de una persona o un grupo de personas para la defensa de derechos constitucionales y fundamentales, o participa en procedimientos de esta clase (Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, art. 9) (véanse los capítulos 3 y 4).
Esta institución organiza su trabajo en torno a áreas estratégicas y temáticas: la gestión pública; los derechos humanos y las personas con discapacidad; el medio ambiente, los servicios públicos y las poblaciones indígenas; los asuntos constitucionales; los derechos de las mujeres; la infancia y la adolescencia; la lucha contra la corrupción, la transparencia y la eficiencia del Estado; y la prevención de los conflictos sociales y la gobernabilidad.
Entre sus funciones se incluye la comunicación constante con las instituciones públicas, también para la formulación de recomendaciones y su seguimiento e implementación. Asimismo, la Defensoría del Pueblo se coordina con otras instituciones de justicia, como el poder judicial y el Ministerio Público, y apoya la prestación de servicios móviles a través de ferias y campañas conjuntas.
Cuenta con 40 oficinas a nivel nacional y en todas las regiones y departamentos del país. Visita comunidades y poblaciones en lugares remotos a través de campañas móviles, recopilando quejas de la población sobre cuestiones de administración y servicios públicos, asesorándolas sobre sus problemas o inquietudes, y fomentando la capacidad en materia de derechos fundamentales de las personas. Es importante señalar que la falta de recursos financieros limita su trabajo en las regiones y su capacidad para llegar a las poblaciones locales de estas.
Esta institución pública también interviene en los conflictos sociales nacionales como mediadora, al participar en espacios de diálogo y brindar alertas tempranas y recomendaciones a las autoridades gubernamentales. Esto sumado a su labor de promoción de la protección y el fomento de los derechos de las personas les ha permitido tener buenas relaciones con diversos grupos de poblaciones vulnerables y ha fortalecido su poder de persuasión con respecto al Gobierno (véase el capítulo 6).
3.5. El poder ejecutivo y el sistema de justicia del Perú
3.5.1. El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Como parte del poder ejecutivo, la función del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) es, entre otras cosas, promover y difundir los derechos humanos y el acceso a la justicia, con énfasis en las poblaciones en condición de vulnerabilidad; formular políticas y propuestas de legislación en asuntos de su competencia; brindar la defensa jurídica del Estado; y fiscalizar la política penitenciaria (Ley de Organización y Funciones del MINJUSDH, arts. 4 y 5).
Está encabezado por un ministro, que cuenta con el apoyo de un Viceministerio de Justicia (art. 11) y un Viceministerio de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia (arts. 7 y 12). Este último es responsable del acceso de las personas a la justicia, que se promueve a través de los servicios de defensa pública y los mecanismos alternativos de solución de controversias (véase el Recuadro 3.5).
Recuadro 3.5. Servicios públicos de defensa y mecanismos alternativos de solución de controversias
El servicio de defensa publica lo brindan 2.057 defensores públicos en todo el Perú y garantiza los servicios siguientes: defensa penal pública (asesoría y patrocinio); defensa de las víctimas (asesoría y patrocinio); y asistencia jurídica (asesoría y patrocinio en materia de derecho civil y de familia, laboral y administrativo) (Ley del Servicio de la Defensa Pública, art. 6). También proporciona otros servicios multidisciplinarios, como peritos, trabajadores sociales y servicios de salud. Este servicio se brinda en las 34 Direcciones Distritales de Defensa Pública, situadas en cada uno de los distritos judiciales, y en otras 390 oficinas a nivel nacional, incluidos los 40 Centros de Asistencia Legal Gratuita (ALEGRA) y 6 Mega ALEGRA. Sin embargo, como señaló el MINJUSDH y otras instituciones públicas, el número de defensores públicos es insuficiente teniendo en cuenta la cantidad de causas que recibe la defensa pública [véase también (Defensoria del Pueblo, 2022[18])]. Los ALEGRA ofrecen defensa pública a las víctimas, asistencia jurídica y servicios de conciliación extrajudicial, y son 46 a nivel nacional. Los Mega ALEGRA ofrecen los mismos servicios que los ALEGRA, además de servicios multidisciplinarios; existen cinco situados en diferentes distritos judiciales (Lima, Lima Este, Callao, Arequipa y Ayacucho). El Fono Alegra 1884 es una línea de asistencia jurídica gratuita para personas pobres y vulnerables. Su asistencia está relacionada principalmente con cuestiones familiares (manutención de hijos, pensión alimenticia, custodia, régimen de visitas, reconocimiento de paternidad y sucesión intestada, entre otros) y violencia doméstica.
A través de los servicios públicos de defensa penal, brinda asesoría y asistencia jurídicas de manera gratuita a personas que hayan sido investigadas, denunciadas, detenidas, acusadas o sentenciadas en procesos penales, así como a adolescentes en conflicto con la ley, a través de patrocinios, consultas e investigaciones gratuitas. Los servicios de defensa penal pública y defensa de las víctimas también se brindan en las Unidades de Flagrancia, que se crean para brindar servicios rápidos y coordinados por parte de la Policía (detención, custodia e investigaciones), el Ministerio Público (dirige la investigación, la acusación y la medicina forense), el MINJUSDH (defensa pública) y el poder judicial (la audiencia, el juzgamiento y la decisión) en causas de flagrante delito (Decreto Legislativo 1194). Hay seis Unidades de Flagrancia en funcionamiento, cuatro de las cuales están en Lima.
Los mecanismos alternativos de solución de controversias hacen referencia a las diversas formas en que las personas pueden resolver las disputas sin ir a juicio e implican a un tercero imparcial que ayuda a las partes a llegar a una resolución satisfactoria para ambas partes. Se utilizan varios métodos alternativos de solución de controversias, como la conciliación, la mediación y el arbitraje. El proceso alternativo de solución de controversias se analiza en el capítulo 5. Si bien la Constitución del Perú reconoce el arbitraje como un mecanismo de acceso a la justicia, las constituciones de otros países latinoamericanos, incluido México, reconocen también otros mecanismos alternativos de solución de controversias, como la conciliación y la mediación, lo que defiende una noción más amplia de acceso a la justicia y la promoción de estos mecanismos (Nylund, 2014[19]). El MINJUSDH, dependiente de la Dirección de Conciliación Extrajudicial y Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, es responsable de implementar esos mecanismos, los cuales son gratuitos para los sectores vulnerables de la población, al igual que el servicio de defensa pública. Los mecanismos alternativos de solución de controversias de carácter público incluyen la conciliación, el arbitraje y el arbitraje y la mediación populares:
La conciliación extrajudicial la lleva a cabo un conciliador. En algunas causas civiles, es obligatorio iniciar un procedimiento judicial (Ley de Conciliación, arts. 6 y 9), pero las controversias relativas a la comisión de delitos o faltas no pueden ser objeto de conciliaciones. La Dirección autoriza y supervisa la impartición de cursos de educación y capacitación para conciliadores. Una decisión de conciliación, que refleja la voluntad de las partes, no constituye un acto jurisdiccional (Ley de Conciliación, art. 4), pero es ejecutable mediante el procedimiento de ejecución correspondiente (Código Procesal Civil, art. 688). El MINJUSDH realiza conciliaciones conjuntas virtuales. La Dirección General de Defensa Pública del MINJUSDH administra alrededor de 2.821 centros de conciliación privados, 93 centros de conciliación gratuitos (incluidos los 40 ALEGRA y 6 Mega ALEGRA) y 95 conciliadores extrajudiciales a nivel nacional. Los servicios de conciliación pueden ser virtuales o presenciales. Los casos más habituales están relacionados con cuestiones familiares, sobre todo con pensiones alimenticias. Los jueces de paz no letrados y letrados también pueden actuar como conciliadores (Ley de Conciliación, arts. 33 y 34).
La mediación se está desarrollando como una alternativa al enjuiciamiento, sobre todo en el caso de la delincuencia juvenil. Desde 2018, el MINJUSDH ha proporcionado un mecanismo de desvío del enjuiciamiento basado en el principio de la oportunidad y llegando a un acuerdo de reparación con la víctima del delito.
A través del arbitraje, las partes deciden solucionar sus conflictos de forma voluntaria, sometiéndose a la decisión de un árbitro o tribunal experto en la materia de la controversia. Los laudos arbitrales son definitivos (Decreto Legislativo que norma el arbitraje, arts. 62 a 65) y, al igual que en el caso de la conciliación, las decisiones son vinculantes y ejecutables mediante un procedimiento de ejecución (Código Procesal Civil, art. 688). La Dirección de Conciliación Extrajudicial y Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos del MINJUSDH ejerce funciones arbitrales a través del centro de arbitraje popular Arbitra Perú (Decreto Supremo 016-2008-JUS), ubicado en Lima, el cual cuenta con 179 árbitros, quienes solo realizan audiencias virtuales. La Dirección supervisa el Registro Nacional de Árbitros y Centros de Arbitraje (RENACE) (véanse los capítulos 5 y 6).
La Procuraduría General del Estado, adscrita al MINJUSDH y existente desde 2020, es responsable de “la defensa de los intereses del Estado” (Constitución, art. 47). Para ello, entre otras cosas, promueve y garantiza la defensa y representación judicial del Estado; aboga por la solución de conflictos; y colabora con los mecanismos de cooperación para localizar y recuperar bienes, instrumentos y ganancias que se generan a través de actividades ilícitas (Decreto Legislativo 1326, art. 12). El presidente nombra al procurador del Estado y el Ministro de Justicia y Derechos Humanos es quien lo propone. También existen procuradurías públicas en los planos nacional, regional y municipal, que son los órganos de defensa judicial de las instituciones públicas (art. 25). A las procuradurías especializadas se les asignan casos de delitos especiales, como tráfico ilícito de drogas, terrorismo, lavado de dinero, delitos contra el orden público, corrupción o delitos ambientales, asuntos en materia constitucional u otras materias que se creen. Las procuradurías ad hoc se crean para casos específicos y son de carácter temporal (art. 25). La procuraduría ad hoc para el caso Lava Jato ha comenzado a enjuiciar a muchos políticos y funcionarios peruanos de los más altos niveles involucrados en casos relacionados con la constructora brasileña Odebrecht, muchos de los cuales están relacionados con sobornos en el extranjero. Ha investigado y acusado de corrupción a varios altos funcionarios públicos, incluidos cinco expresidentes, causas que aún están en curso. También ha impulsado acuerdos efectivos de colaboración y reparación de los casos que ha llevado (OECD, 2021[20]).
Cabe destacar que otras instituciones brindan servicios de defensa pública y solución alternativa de controversias o mediación. Los abogados de la Procuraduría General del Estado, parte del MINJUSDH, también brindan defensa pública y representación del Estado (Constitución, art. 47) y del ejecutivo en los tribunales. El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) brinda servicios de asesoramiento jurídico y defensa judicial a víctimas de violencia contra las mujeres en los Centros Emergencia Mujer (CEM). El Ministerio Público, a través de la Unidad Central de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos (UDAVIT) y sus unidades distritales, brinda asistencia multidisciplinaria a víctimas y testigos, también de violencia contra las mujeres, así como parte de la implementación del Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos. Existe el arbitraje privado, el cual no depende del MINJUSDH, y su financiación corre a cargo de sus usuarios.
En general, la coordinación entre las instituciones que prestan servicios de conciliación en materia de defensa pública y solución alternativa de controversias o mediación parece limitada. No existen sistemas de coordinación para los mecanismos alternativos de solución de controversias, ni siquiera entre el poder judicial y el MINJUSDH; esto resulta problemático, dado que el poder judicial termina haciendo cumplir las decisiones de la conciliación o permitiendo el inicio de un procedimiento judicial cuando la conciliación no prospera. También parece existir una escasa capacidad de coordinación entre el MINJUSDH y otras instituciones del ejecutivo y del sistema de justicia que ofrecen servicios de defensa pública. Esto plantea importantes problemas relacionados con la eficiencia con la que se gastan los recursos humanos y financieros de carácter público en los servicios de defensa pública, así como con el nivel y la calidad de los servicios de esa clase que se prestan a las personas que más los necesitan (esto se ilustra con mayor claridad en el apartado siguiente, relativo a los servicios brindados a mujeres maltratadas o mujeres víctimas de violencia). Por último, la pequeña cantidad de defensores públicos no garantiza el acceso efectivo a la justicia de las poblaciones vulnerables.
3.5.2. La Policía Nacional
La Policía Nacional del Perú (PNP), que depende del Ministerio del Interior, se considera parte del sistema de justicia dadas sus funciones de investigación penal:
La PNP es la institución que más quejas ciudadanas recibe a través de las comisarías.
La PNP garantiza el orden interno, el orden público y la seguridad pública; vela por el cumplimiento de la ley y la protección del patrimonio público y privado; previene e investiga crímenes y delitos; y lucha contra el crimen y la delincuencia organizada (Ley de la PNP, art. 3).
Cuenta con direcciones especializadas en delitos específicos, por ejemplo, delitos ambientales, tráfico de drogas, terrorismo, lavado de dinero, trata de personas y de migrantes, corrupción, delitos tributarios o fiscales, orden y seguridad, seguridad del Estado, seguridad de las personas, tránsito y transporte, y turismo, entre otros.
La función de la Policía en la investigación de un delito se rige por el Código Procesal Penal. La Policía está obligada a ayudar al Ministerio Público en la realización de investigaciones preparatorias. La Policía, incluso por propia iniciativa, tendrá conocimiento de los delitos, informará al Ministerio Público, realizará diligencias urgentes para evitar consecuencias, identificará a los autores y obtendrá las pruebas (Código Procesal Penal, sección IV, capítulo II, título I).
Debido a la función de la Policía en la investigación de delitos, la protección de las personas contra actos ilegales y su papel como primeros intervinientes en la escena del crimen, esta institución debe coordinarse con las demás instituciones públicas que también desempeñan una tarea complementaria en estos temas, que a menudo engloban múltiples jurisdicciones y diversos actores. Se han definido espacios de coordinación entre la Policía y otras instituciones públicas, como el poder judicial, el Ministerio Público, el MINJUSDH y el MIMP, en temas relacionados con la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar (véase más abajo la información sobre el Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar o SNEJ) y la implementación del nuevo Código Procesal Penal, incluida la investigación de los casos.
Con relación a este último aspecto, la coordinación entre ambas instituciones es importante para la investigación efectiva de los delitos y el acceso a la justicia, así como la coherencia entre los mandatos institucionales y las disposiciones de ambas entidades para abordar con eficacia los desafíos de investigar diferentes delitos. En este sentido, cabe destacar que el Ministerio Público y la Policía cuentan con oficinas especializadas en los mismos delitos, salvo la violencia contra las mujeres, lo que brinda una mejor capacidad para que ambas instituciones colaboren en la coordinación, el planeamiento y el trabajo de la investigación de delitos. Dado que el Gobierno considera la violencia contra las mujeres un problema prioritario, una oficina o dirección especializada centrada en este tema podría promover una coordinación y un acceso a la justicia efectivos en los casos de violencia de género. Ha habido una coordinación en materia de fomento de la capacidad, capacitación y desarrollo conjunto de protocolos sobre análisis de casos por parte del MIMP y la Policía.
Un desafío importante al que se enfrenta la Policía, que afecta al desempeño eficaz de su deber, es su relación con la ciudadanía y las comunidades. Esto se debe en gran parte a la percepción de corrupción y desconfianza, sobre todo en las zonas rurales e indígenas. De hecho, se dice que el 76 % de la población desconfía de la Policía (INEI, 2022[21]). La falta de confianza puede repercutir en la efectividad de las políticas públicas para promover el acceso a la justicia y la seguridad de las personas. La PNP destacó la barrera del idioma como uno de los principales desafíos que afrontan a la hora de consultar con la población y realizar adecuadamente su trabajo, ya que la mayoría de los agentes no hablan los idiomas nativos, lo que no solo constituye un obstáculo para el acceso de las personas a la justicia, sino que dificulta la creación de relaciones de confianza con las comunidades a las que prestan servicios.
3.5.3. El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y el Programa AURORA
El MIMP se considera parte del sistema de justicia como proveedor de servicios de justicia a través de su Programa Nacional para la Prevención y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (AURORA) (Decreto Supremo 018-2019-MIMP). A través de este Programa, brinda servicios de justicia y otros servicios especializados a mujeres y otros integrantes del grupo familiar víctimas de violencia (véase el Recuadro 3.6).
Recuadro 3.6. Servicios que brinda el Programa AURORA
El Programa AURORA brinda los siguientes servicios:
Centros Emergencia Mujer (CEM): Los CEM son servicios públicos especializados de carácter gratuito que brindan atención integral y multidisciplinaria a las víctimas de violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, a saber, mujeres, niños y adolescentes, personas de edad y personas con discapacidad (según la Ley 30364). Los servicios prestados son asistencia jurídica; defensa pública jurídica, en coordinación con el MINJUSDH; atención psicológica, en coordinación con los centros de salud y el Ministerio de Salud; y asistencia social. Existen 431 CEM a nivel nacional, de los cuales 245 se encuentran en los gobiernos regionales o municipales, que, a través de acuerdos, brindan el espacio físico para su implementación; 184, en comisarías; y 1, en un centro de salud.
Línea 100: Se trata de un servicio telefónico gratuito disponible las 24 horas que brinda a las víctimas de violencia asesoramiento, orientación, derivación a otros servicios y apoyo emocional en español, quechua y aimara (lenguas nativas).
Chat 100: Servicio de Internet disponible las 24 horas a través del cual personas profesionales brindan información sobre violencia contra las mujeres y orientación a mujeres y familiares e integrantes del grupo familiar, así como asistencia psicológica para ayudar a detectar señales de alerta y patrones de violencia.
Centro de Atención Institucional (CAI): Su función consiste en reeducar a hombres que cometieron actos de violencia contra mujeres con el apoyo de un equipo multidisciplinario de psicólogos, profesionales de la reeducación y trabajadores sociales. El poder judicial también podría derivar a estos Centros a hombres que hayan sido condenados o estén cumpliendo penas.
Servicio de Atención Urgente (SAU): Brinda atención urgente a las víctimas dondequiera que se encuentren o en el lugar de los hechos, sobre todo en casos de riesgo moderado y grave para la víctima. Incluye servicios relacionados con el acceso a la justicia, la protección y la recuperación, brindados en articulación con otras áreas del MIMP y otras instituciones.
Estrategia Rural: Sesenta y tres equipos, entre servicios móviles y fijos, que brindan servicios de prevención, atención y protección en las zonas rurales y remotas y las comunidades indígenas de todos los departamentos del Perú, menos Lima. Esta Estrategia también capacita a las autoridades y líderes locales y las organizaciones comunitarias en materia de empoderamiento de las mujeres y mecanismos de prevención de la violencia, vías de acceso a la justicia y formas de responder a los casos de violencia, al tiempo que fortalece su capacidad al respecto.
Hogares de Refugio Temporal (HRT): Brindan protección, refugio, alimentación y atención multidisciplinaria a víctimas de violencia.
La mayoría de los servicios, como la Línea 100, el Chat 100, el Servicio de Atención Urgente y la Estrategia Rural, derivan a las víctimas al CEM.
Nota: Estrictamente, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables no se considera parte del sistema de justicia; sin embargo, a través de los servicios del Programa AURORA, brinda servicios de justicia, por ejemplo, defensa jurídica a víctimas de violencia.
El MIMP supervisa la formulación, el planeamiento, la dirección, la coordinación, la ejecución, la supervisión y la evaluación de políticas públicas en materia de mujeres y de promoción y protección de las poblaciones vulnerables (Ley de Organización y Funciones del MIMP, Decreto Legislativo 1098). De acuerdo con la Ley 30364 (Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar, de noviembre de 2015), también es el organismo principal en la aplicación de dicha legislación, lo que engloba la prevención, protección y atención con relación a los casos de violencia, y la coordinación con las demás instituciones para su implementación (art. 35).
Como se vio anteriormente, la duplicación de los servicios relativos a la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar es generalizada, lo que pone de relieve una falta de coordinación efectiva entre las instituciones. Entre ellos, se incluyen los siguientes:
Servicios de defensa jurídica para las víctimas de violencia contra la mujer e integrantes del grupo familiar, brindados por la Defensa Pública del MINJUSDH y los CEM.
Orientación y asesoría jurídicas, brindadas por varios servicios del Programa AURORA, la Defensa Pública del MINJUSDH y la UDAVIT del Ministerio Público (véase arriba el subapartado correspondiente sobre el MINJUSDH).
Servicios multidisciplinarios, por ejemplo, servicios psicológicos y sociales, brindados por el Programa AURORA, el MINJUSDH en los Mega ALEGRA, la UDAVIT del Ministerio Público y los Módulos Judiciales Integrados en Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar del poder judicial, las asesoras jurídicas de la Estrategia Rural del Programa AURORA y la Comisión de Acceso a la Justicia del poder judicial.
Si bien estos servicios no se prestan en todo el Estado, especialmente en las zonas rurales, existen esfuerzos duplicados en varias áreas del país, con escasa coordinación entre ellos, lo que no les permite funcionar como un sistema integrado de servicios. En lugar de ser complementarios y reforzarse mutuamente, los servicios tienden a competir por los clientes. Esta superposición y esta duplicación también resultan confusas para los usuarios, que disponen de poca información sobre ellos y sobre qué servicio puede ser más adecuado para resolver sus problemas y necesidades (véase el capítulo 6).
3.6. Coordinación y cooperación en el sistema de justicia
3.6.1. Tendencias y buenas prácticas de coordinación en los países miembros de la OCDE para promover la justicia centrada en las personas
Los países miembros de la OCDE han implementado asociaciones y mecanismos de coordinación para abordar determinados objetivos y necesidades de justicia con un enfoque que englobe todo el Gobierno. Esto implica la colaboración de diferentes departamentos gubernamentales, instituciones y organismos y actores de la esfera de la justicia en varios niveles y sectores, a fin de brindar unos servicios integrales e integrados. Este enfoque reconoce la interconectividad de las necesidades de las personas. Además, muchos países miembros de la OCDE incorporan la participación de ONG, otras organizaciones comunitarias y el sector privado en estos espacios e iniciativas de coordinación. Los organismos que toman la iniciativa varían de un país a otro, como el núcleo central del Gobierno, los departamentos o ministerios de finanzas, o los departamentos de justicia (OECD, 2021[23]). La Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas [OECD/LEGAL/0498] establece que la promoción de una justicia centrada en las personas a través de enfoques que abarquen todo el Estado y toda la sociedad incluya la coordinación con los gobiernos regionales y locales, las partes interesadas en la justicia, la sociedad civil y las organizaciones de servicios, incluidos los proveedores del sector privado.
La OCDE recomienda el establecimiento de procesos y protocolos dentro de este mecanismo de coordinación para facilitar la colaboración de las diferentes instituciones y organizaciones a fin de brindar servicios que abarquen todo el Gobierno (véanse los Recuadro 3.7 yRecuadro 3.8). El Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (SNEJ) es un buen ejemplo de acceso a la justicia (véase el recuadro 3.11, más adelante).
Recuadro 3.7. Prácticas de la OCDE en materia de mecanismos de coordinación formales e institucionalizados en todo el sistema de justicia
En los Estados Unidos, la Mesa Redonda Interinstitucional de Ayuda Legal de la Casa Blanca (LAIR), con el apoyo de la Oficina para el Acceso a la Justicia del Departamento de Justicia, es una estrategia de coordinación creada en 2012 que reúne a 22 organismos gubernamentales estadounidenses y trabaja con asociados civiles de la esfera de la asistencia judicial, como ONG, facultades de derecho y abogados privados. La LAIR mantiene debates y brinda acceso a la justicia a las poblaciones vulnerables al: 1) aprovechar los recursos para fortalecer los programas federales mediante la incorporación de asistencia jurídica; 2) desarrollar recomendaciones de políticas que mejoren el acceso a la justicia; 3) facilitar las asociaciones estratégicas para lograr objetivos de aplicación y divulgación; y 4) promover la investigación, la reunión de datos y el análisis basados en pruebas (OECD, 2021; White House Legal Aid Interagency Roundtable, 2022).
En el Canadá, la Secretaría de Acceso a la Justicia, ubicada en el Departamento de Justicia, facilita la interacción con otros departamentos para encontrar formas de prever y abordar las necesidades jurídicas y de justicia en diferentes sectores. Trabaja junto con una gama más amplia de asociados y partes interesadas dentro de diversos sectores, por ejemplo, la justicia, la salud, los servicios sociales y la educación, y con organizaciones de derecho indígena, tribunales, profesionales jurídicos, organizaciones de asistencia jurídica y organizaciones públicas de educación e información jurídicas, círculos académicos y proveedores de servicios de primera línea (Canada Department of Justice, 2022; OECD, 2021).
Fuente: (OECD, 2021[23]), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en.
Recuadro 3.8. Procesos y protocolos de coordinación con un enfoque común a todo el Gobierno
Los pasos y las medidas clave para establecer procesos y protocolos de coordinación con un enfoque común a todo el Gobierno para promover la justicia centrada en las personas pueden incluir los siguientes:
Fortalecer los mecanismos de coordinación y cooperación entre las entidades y los órganos públicos, así como los niveles gubernamentales, los gobiernos regionales y locales, los sectores de servicios públicos y el sistema de justicia, por ejemplo, las partes interesadas en la justicia, las organizaciones de servicios y los proveedores del sector privado.
Establecer y mantener equipos de coordinación interdepartamentales e intergubernamentales que se centren en determinadas necesidades jurídicas y de justicia o en grupos prioritarios, incluida la coordinación de las medidas intersectoriales para la detección temprana, la previsión, la prevención y la respuesta rápida a las cuestiones jurídicas.
Establecer mecanismos financieros y de intercambio de recursos apropiados y facilitar procesos para garantizar la prestación de la combinación más adecuada de servicios con el fin de atender necesidades jurídicas y de justicia. Los gobiernos centrales y los departamentos del tesoro desempeñan un papel clave en el desarrollo de estos mecanismos.
Establecer mecanismos de planeamiento colaborativo para el planeamiento conjunto de los servicios (incorporando organizaciones gubernamentales y de servicios comunitarios) a fin de lograr un enfoque coordinado.
Crear mecanismos que permitan compartir información para garantizar la evaluación de necesidades, la clasificación, la derivación y la prestación de servicios a las personas.
Establecer, cuando corresponda, servicios integrados y coordinados, como asociaciones de justicia en salud (integrando los servicios jurídicos con los proveedores de servicios de salud) y otras disposiciones.
Garantizar la implementación de mecanismos tecnológicos, de tecnología de la información (TI) y de intercambio de datos para garantizar un enfoque común a todo el Gobierno y eliminar las barreras de acceso para todas las personas de la comunidad.
Fuente: (OECD, 2021[23]), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en; (OECD, 2023), Recommendation of the Council on Access to Justice and People-Centred Justice Systems, OECD/LEGAL/0498.
Además, la implementación efectiva de una justicia centrada en las personas se beneficia de la colaboración y la asociación con el sector privado y las instituciones no gubernamentales para brindar servicios jurídicos, de justicia y relacionados, lo que podría aumentar la capacidad general del sector de satisfacer las necesidades jurídicas y de justicia de las personas. Esto podría lograrse mediante una financiación y una inversión adecuadas y una infraestructura y un entorno propicios para el desarrollo del sector privado y el crecimiento de las ONG (OECD, 2021[23]).
Por ejemplo, en Australia, los profesionales privados subsanan las carencias o racionalizan la asistencia jurídica en la prestación de servicios de ayuda jurídica. En función del estado, los servicios de asistencia jurídica los prestan tanto abogados “internos” como abogados privados que reciben subvenciones para financiar la ayuda en apoyo de los clientes aprobados. Esto reviste especial relevancia en áreas regionales y remotas, donde, por ejemplo, la falta de una gran población significa que a veces no existen proveedores internos de asistencia jurídica disponibles en la correspondiente área de especialización jurídica, por lo que es necesario contratar profesionales privados (OECD, 2021[23]).
3.6.2. Mecanismos de coordinación en el Perú
Coordinación entre los poderes
El principio de separación de poderes no implica que los tres poderes del Estado deban operar en completo aislamiento unos de otros. Más bien, deberían colaborar entre sí respetando plenamente la autonomía de cada uno. Así, en el Perú, el Tribunal Constitucional, como principal intérprete y garante de los mandatos y las relaciones entre los distintos poderes y las instituciones constitucionales autónomas, ha considerado que el principio de separación de poderes no se debe entender de manera rígida ni absolutista, sino que se debe concebir como un principio que abarca la coordinación y la cooperación entre los tres poderes (Tribunal Constitucional, 2006, STC N 00006-2006-CC). Se determinó que el sistema de equilibrio de poderes que caracteriza las relaciones entre estos se ha articulado de una manera que hace que cada poder rinda cuentas ante la población, y no se aplica de forma arbitraria por motivos puramente políticos.
Dicho esto, si bien la Constitución peruana de 1993 no consagra explícitamente la cooperación y la coordinación entre poderes como principio para promover la democracia y proteger los derechos humanos de la ciudadanía, sí menciona la coordinación y la cooperación entre poderes. como un medio para garantizar el cumplimiento constitucional en el desempeño de los deberes del Estado. Por tanto, la interpretación que hace el Tribunal Constitucional de estas funcionalidades es amplia.
En los países miembros de la OCDE, existen ejemplos de promoción constitucional de la cooperación y la coordinación entre poderes en el desempeño de los deberes del Estado. Por ejemplo, la Constitución de Colombia reconoce de manera explícita el principio de cooperación entre los tres poderes del Estado y otras autoridades públicas; este principio actúa como guía constitucional en el diseño y la provisión de políticas y servicios públicos, así como en las relaciones entre las instituciones estatales (véase el Recuadro 3.9).
Recuadro 3.9. El principio de cooperación en la Constitución de Colombia
El artículo 113 de la Constitución colombiana establece que los poderes del Estado son el legislativo, el ejecutivo y el judicial, y, además, que existen otros órganos autónomos e independientes y que “tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Además, el artículo 209 reconoce que las “autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”.
Este principio también se ha reconocido en la Ley 489 sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional. El artículo 6 establece que, en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones y colaborar con las demás entidades.
Fuente: Constitución de Colombia; Ley 489, de 29 de diciembre de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución.
Mecanismos de coordinación vertical y horizontal entre las instituciones públicas y el Gobierno
Se han establecido en el Perú varios mecanismos genéricos de coordinación horizontal y vertical, los cuales han evolucionado con el tiempo, tanto horizontalmente en el ejecutivo como más allá y verticalmente con los niveles gubernamentales inferiores.
Los mecanismos horizontales que vinculan las entidades públicas del mismo nivel gubernamental, en el plano nacional entre sectores y a nivel descentralizado entre gobiernos regionales y locales, incluyen las Comisiones Interministeriales, las Juntas de Coordinación Interregional, las asociaciones de los gobiernos descentralizados y la coordinación y articulación de espacios entre ministerios del poder ejecutivo, donde puedan participar instituciones de otros poderes y autónomas, incluidas las Comisiones Multisectoriales y los grupos de trabajo. Pueden ser de carácter temporal o permanente, y se puede invitar a participar a organizaciones de la sociedad civil (Presidencia del Consejo de Ministros, 2022[24]).
Los mecanismos verticales entre entidades de todos los niveles gubernamentales incluyen el Consejo de Coordinación Intergubernamental, los Consejos Nacionales y los Consejos de Coordinación Regionales y Locales.
Sin embargo, ambas versiones de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública resaltan la necesidad de mejorar la disponibilidad, la eficiencia y la eficacia de los mecanismos de coordinación intergubernamental e intersectorial existentes, en particular al superar los enfoques aislados en el diseño y la provisión de políticas y servicios.
En reconocimiento de esta necesidad, en 2003, el Perú creó la CERIAJUS para prestar asesoramiento sobre la reforma del sistema de justicia (véase el capítulo 2). En particular, se trataba de proponer una reforma constitucional para establecer relaciones formales de coordinación entre las instituciones del sistema de justicia como medio para facilitar el diseño, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las reformas de justicia, así como de las políticas y servicios de justicia en líneas más generales. Sin embargo, las reformas propuestas por la CERIAJUS no se llevaron a cabo debido a la ausencia de un mecanismo formal de coordinación institucional para promover, diseñar, implementar y monitorear la implementación de esas propuestas. De hecho, como se analizó en el capítulo 2, debido al apoyo legislativo desigual para aprobar las propuestas de reforma, al escaso liderazgo político del poder ejecutivo para promoverlas y a la turbulencia política constante, las reformas de justicia, si acaso se han implementado, lo han hecho de manera lenta y fragmentada. Estas reformas requieren una comunicación y una coordinación eficaces entre las instituciones para una implementación efectiva.
Más allá de la CERIAJUS, se señaló el carácter problemático de los desafíos ligados a la coordinación institucional en la primera Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública del Perú (Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, de 2013) y en la versión más reciente de esta (Decreto Supremo N° 103-2022-PCM, de 2022), aprobada por la presidencia del Consejo de Ministros (PCM), cuya función es gestionar la coordinación de las políticas nacionales, la modernización de la administración pública y las relaciones con los demás poderes del Estado e instituciones (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley 29158, arts. 17 y 19).
Además, aparte del CRSJ y el SNEJ, no se establecieron mecanismos de coordinación específicos entre las instituciones del sistema de justicia para la formulación y el diseño, la provisión, el seguimiento y la evaluación del desempeño de las políticas y los servicios de justicia centrados en las personas (véase el apartado 3.6.8).
Cuando se establecen disposiciones de coordinación, estas tienden a carecer de capacidad de seguimiento y evaluación para garantizar su implementación y su funcionamiento efectivos.
En respuesta a los desafíos de coordinación planteados por las dos estrategias de Política Nacional, en 2018, se crearon más de 400 órganos de coordinación ad hoc dentro del ejecutivo (Presidencia del Consejo de Ministros, 2022[24]). Esto ha generado varios desafíos importantes de gobernanza, a saber:
falta de claridad acerca de las funciones y responsabilidades de los miembros;
ausentismo y suspensión de las reuniones por falta de disponibilidad del miembro titular (del poder ejecutivo);
duplicación de funciones entre órganos de coordinación;
falta de seguimiento y evaluación de estos mecanismos de coordinación por el poder ejecutivo (Presidencia del Consejo de Ministros, 2022[24]).
Ha habido intentos de abordar estos desafíos, como restablecer un comité coordinador dentro de la PCM para dirigir la coordinación intersectorial. Sin embargo, los frecuentes cambios en los altos cargos de la PCM han limitado la efectividad de estos mecanismos (Alessandro, Lafuente and Santiso, 2014[5]). Además, la naturaleza de estos esfuerzos, como se refleja sobre todo en la falta de priorización de qué se debe coordinar exactamente en un momento dado a través de los diferentes mecanismos y la falta de implementación de un enfoque sistémico para la coordinación de todo el Gobierno por parte de la PCM, han ayudado a perpetuar el carácter disfuncional de estos mecanismos de cooperación (Franco Mayorga, 2018[25]).
Coordinación y colaboración con las partes interesadas externas.
La coordinación con las partes interesadas externas que promueven la participación ciudadana en el ciclo de políticas y en el diseño y la prestación de servicios es escasa en el Perú. En este sentido, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Gobierno Abierto reconoce que el Gobierno abierto promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo. Esto es crucial para lograr diferentes resultados de políticas, mejorar la base empírica para la formulación de políticas y reducir los costos de implementación; asimismo, permite sacar partido de unas redes más amplias para la innovación en la formulación de políticas y la prestación de servicios (OECD, 2017[26]; 2021[23]).
La Recomendación sobre Gobierno Abierto [OECD/LEGAL/0438] establece que el Gobierno abierto implica la participación de las autoridades gubernamentales y de la ciudadanía como principales partes interesadas en el ciclo de políticas y en el diseño y la prestación de servicios, como la información, la consulta y la colaboración (OECD, 2017[26]; 2022[27]).
La OCDE recomienda varios métodos para implicar a la ciudadanía, como reuniones abiertas o generales, consultas públicas, monitoreo cívico, presupuestos participativos y procesos deliberativos representativos, entre otros (OECD, 2022[27]).
La participación ciudadana en el diseño, la provisión y la evaluación de las políticas y los servicios de justicia promueve la justicia centrada en las personas. Garantiza la responsabilidad social al hacer que el Gobierno rinda cuentas, ya que funciona como organismo de control y proporciona información (OECD, 2021[23]).
Según un análisis realizado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), parte de la PCM, de las 34 políticas nacionales aprobadas entre 2018 y 2022, solo el 3 % fue el fruto de una participación ciudadana efectiva, mientras que el 6 % no contó con ninguna participación y el 91 % tuvo una participación limitada (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, 2023[28]).
El análisis del CEPLAN señaló cuatro partes interesadas: el sector público, la sociedad civil organizada, la ciudadanía no organizada y el sector privado; también incluyó cuatro niveles de participación: informativo, consultivo, de toma de decisiones y de cogestión. Existe una participación efectiva si la ciudadanía participa en la toma ‑de decisiones o en la cogestión, mientras que la participación es limitada cuando es meramente informativa o consultiva. La participación no es efectiva si no incluye a la población afectada por el problema público a nivel nacional (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, 2023[28]).
Como señaló el CEPLAN, algunas de las razones de esta participación limitada son la sociedad fragmentada y desigual; la falta de una alineación entre los marcos jurídico y regulador que facilite la participación ciudadana; los múltiples y poco efectivos mecanismos y espacios de participación ciudadana; la falta de voluntad política para implementar procesos de colaboración en las políticas públicas; la debilidad de la capacidad de gestión y organización del Estado a la hora de garantizarla y de la sociedad civil a la hora de exigirla; y la falta de conocimientos del Estado sobre los métodos y modos de generar participación y colaboración ciudadanas en las políticas (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, 2023[28]).
El marco jurídico nacional no reconoce ni regula de manera explícita la participación ciudadana en la administración pública y la formulación de políticas públicas. En los últimos años, se han incluido algunos lineamientos como parte del ciclo de políticas públicas y se han establecido elementos para su implementación efectiva; sin embargo, la implementación de este proceso no está regulada y depende del compromiso de las instituciones públicas que lideran la implementación de la política nacional.
La Constitución reconoce la participación ciudadana en la administración pública al señalar que las personas tienen derecho a participar en la vida política, económica, social y cultural de la nación (arts. 2 a 17), en los asuntos públicos a través de referéndum, iniciativa legislativa, revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas (art. 31), y en el gobierno municipal (arts. 31 y 197).
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley 29159) reconoce el principio de participación y transparencia, por el cual las personas tienen derecho a vigilar la gestión del poder ejecutivo, participar en ella y tener acceso a información (art. IV); sin embargo, no desarrolla más este principio ni reconoce explícitamente la participación de la ciudadanía en las políticas públicas.
Algunas normas y lineamientos que regulan la administración pública y el ciclo de las políticas nacionales incluyen ciertos elementos para una participación ciudadana efectiva en los procesos de políticas públicas (Guía de Políticas Nacionales, Resolución 0030-2023/CEPLAN/PCD, de 2023; y la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública), pero no regulan este proceso.
Dicho esto, la participación ciudadana en la administración pública está explícitamente reconocida en las leyes que promueven la descentralización gubernamental. Estas incluyen la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783, de 2022), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 27867, de 2002) y la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972, de 2003). Además, la Ley de Consulta Previa (Ley 29785) regula la ley de consulta previa de las comunidades indígenas.
En el área de la justicia, el Gobierno no ha implementado un enfoque de colaboración o asociación con proveedores no gubernamentales y del sector privado para desarrollar y brindar servicios jurídicos, de justicia y conexos. Se implementan alianzas con los gobiernos locales para la prestación de servicios relacionados como centros comunitarios. El Gobierno podría beneficiarse de este tipo de coordinación y asociación para la prestación de servicios de justicia, como asesoría y representación jurídicas, conciliación y otros servicios alternativos de solución de controversias.
3.6.3. Mecanismos de coordinación para promover la justicia centrada en las personas en el Perú
Las políticas y los servicios de justicia en el Perú se diseñan y se ejecutan dentro de un panorama institucional complejo y fragmentado con una escasa claridad acerca de las funciones en la administración de justicia centrada en las personas. Muchas instituciones públicas poseen competencias en diferentes cuestiones de justicia, y algunas de ellas posiblemente tengan responsabilidades superpuestas o estrechamente relacionadas en términos de asesoría y representación jurídicas, servicios multidisciplinarios relacionados, capacitación y fomento de la capacidad. El Perú también tiene que adoptar aún una arquitectura institucional que sostenga de manera eficaz la coordinación para el diseño y la provisión de servicios y políticas de justicia integrados y coherentes, incluidos unos mecanismos de coordinación efectivos en todo el sector público.
En reconocimiento de la importancia de la coordinación, el Perú está tomando medidas para diseñar diversos mecanismos. Por ejemplo, existen algunos protocolos y lineamientos para facilitar el trabajo conjunto de algunas instituciones que brindan servicios de justicia similares o complementarios. Estos incluyen, por ejemplo, el Protocolo de Actuación Conjunta entre los CEM y los Servicios de Defensa Pública (brindados por el MINJUSDH) o el Protocolo de Actuación en Procesos Judiciales relacionados con miembros de rondas campesinas o comunidades nativas. Sin embargo, un informe de la Defensoría del Pueblo resalta todavía la limitada coordinación existente entre los defensores públicos y los CEM en los casos de violencia contra las mujeres, tal como establece el Protocolo de Actuación Conjunta entre los CEM y los Servicios de Defensa Pública (Defensoría del Pueblo, 2020[29]). Además, las partes interesadas señalaron que se debe reforzar la implementación de estas reglamentaciones y que se podría mejorar la coordinación interinstitucional.
En términos más generales, el Perú podría beneficiarse de la adopción de una arquitectura institucional y de planeamiento clara y que abarque todo el sistema, la cual incluya la definición de funciones y responsabilidades claras para las diferentes instituciones, así como mecanismos efectivos de coordinación, rendición de cuentas, planeamiento y supervisión para la prestación de servicios jurídicos y de justicia. Existen algunas iniciativas que pueden sentar las bases para estos esfuerzos. Por ejemplo, aunque no estaba previsto que el CRSJ participara en una coordinación y un planeamiento detallados de la prestación de servicios, podría constituir una buena plataforma de partida para coordinar la alineación de los objetivos de políticas y las responsabilidades de las instituciones a la hora de promover la justicia centrada en las personas. Asimismo, la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia también podría desempeñar una función útil en este sentido, ya que uno de sus principales objetivos consiste en garantizar el acceso a la justicia para toda la población y en todo el país, incluidas las personas más vulnerables, y lo aborda desde el punto de vista de las necesidades jurídicas desatendidas y la creación o actualización de servicios de justicia para este fin (véase el capítulo 2). Cabe destacar que el MINJUSDH puede desempeñar un papel de liderazgo en la implementación de estos mecanismos, lo que probablemente requiera un esfuerzo de reequilibrio estratégico acompañado del fortalecimiento de las responsabilidades y los recursos clave de planeamiento y coordinación de todo el sistema para el MINJUSDH (véase el capítulo 6).
Coordinación dentro del sistema de justicia en el Perú: el ejemplo del Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar
En términos generales, en el Perú, la coordinación entre las instituciones dentro del sector de la justicia y con instituciones de otros sectores o niveles gubernamentales se lleva a cabo, en la mayoría de los casos, a través de los mecanismos generales de coordinación mencionados en el apartado anterior (por ejemplo, el desarrollo y la implementación de políticas, programas e iniciativas). Algunos de los mecanismos más frecuentes son las comisiones y grupos de trabajo multisectoriales, presididos por el poder ejecutivo (con relación a cuestiones de justicia por el MINJUSDH). La ‑coordinación entre los niveles gubernamentales se lleva a cabo a través de representantes locales y oficinas de las instituciones públicas nacionales. Además de estos mecanismos existentes o de la creación de órganos de coordinación específicos por ley para implementar determinadas políticas o funciones de coordinación que pueden añadirse a las reglamentaciones de instituciones particulares, hay poca información de las partes interesadas sobre otras prácticas de coordinación entre estas instituciones.
En cuanto a la violencia contra las mujeres en concreto, la Ley 30364 (Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar, de noviembre de 2015) estableció un mecanismo de coordinación específico que implica a diferentes instituciones de distintos sectores y niveles. Este mecanismo consta de dos órganos de coordinación que conforman el Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar, y cuyo objetivo es coordinar, planear, organizar y ejecutar planes de acción integrados y coherentes para implementar la legislación. El organismo más importante de este Sistema Nacional es la Comisión Multisectorial de Alto Nivel (CMAN). Se reúne periódicamente para aprobar estrategias de acción, dar seguimiento y monitoreo a los planes nacionales y coordinar con el MEF la asignación presupuestaria de los diferentes sectores para implementar la legislación. Tiene un enfoque pangubernamental, presidido por el MIMP, y está compuesta por los Ministerios del Interior, de Justicia y Derechos Humanos, de Educación, de Salud, de Trabajo y Promoción del Empleo, de Cultura y de Defensa. También forman parte de ella el Ministerio Público, el poder judicial y la Defensoría del Pueblo.
Las instancias regional, provincial y distrital de concertación son órganos de coordinación regional y local en los distintos niveles gubernamentales, cuyo propósito consiste en desarrollar, implementar, monitorear y evaluar a nivel local la implementación de la legislación. Estos mecanismos de consulta están integrados por representantes locales de oficinas u órganos de las instituciones públicas de la Comisión Multisectorial de Alto Nivel, los gobiernos locales, representantes de organizaciones de la sociedad civil y organizaciones de pueblos indígenas.
Además, y en el marco de la implementación de esta legislación sobre violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, se creó el Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (SNEJ) como un mecanismo de coordinación especializado en temas de ‑justicia y con la participación de instituciones del sistema de justicia (véase el Recuadro 3.10).
Recuadro 3.10. Mecanismo de coordinación sobre violencia contra las mujeres: el Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (2018)
El SNEJ se creó en julio de 2018 con el objeto de implementar la Ley 30364 (Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar, de noviembre de 2015) en materia de medidas de protección, medidas cautelares y procesos penales. El poder judicial, el Ministerio Público, la Policía Nacional, el MINJUSDH y el MIMP forman parte de este sistema especializado, donde también participa en calidad de invitada la Defensoría del Pueblo. No hay participación de organizaciones de la sociedad civil, grupos comunitarios ni actores privados.
El SNEJ impulsó la Estrategia Nacional de Implementación 2016-2021 (Decreto Supremo N° 011-2021-MIMP). Para implementar la Ley 30364, en 2019, se creó una comisión multisectorial de carácter temporal, con la participación de la PCM y los Ministerios de Economía, de Desarrollo e Inclusión Social, de Salud, de Educación, de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, de Trabajo y Promoción del Empleo, de Cultura, de Justicia y Derechos Humanos y del Interior y, en calidad de invitados, del Ministerio Público, el poder judicial y la Defensoría del Pueblo, quienes diseñaron un Programa Presupuestal Orientado a Resultados de Reducción de la Violencia contra la Mujer (PPoR) (Resolución Suprema Nº 024-2019-EF, de 30 de diciembre de 2019) con recursos financieros propios. El SNEJ forma parte de la implementación de algunos productos de este PPoR en materia de servicios de justicia para mujeres víctimas y medidas de protección, y es responsable de ella. Esto se establece a través de un planeamiento colaborativo entre las instituciones. El SNEJ comparte información con la población sobre el SNEJ, los servicios prestados y el progreso en la implementación a través de una página web. Sin embargo, la información no está actualizada.
El SNEJ solo se ha implementado en 8 de los 35 distritos judiciales. En ellos, existen Módulos Judiciales Integrados en Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (del poder judicial), fiscalías especializadas en violencia contra las mujeres (del Ministerio Público), CEM (del MIMP) y defensores públicos especializados en violencia contra las mujeres. (del MINJUSDH).
Algunos logros
Durante los años 2020 y 2021, se impartió capacitación a unos 3.064 funcionarios (el 47,9 % eran jueces; el 80,7 %, personal jurisdiccional; el 55,8 %, equipos multidisciplinarios; y el 15,5 %, personal administrativo y técnico).
De los 22 módulos u órganos jurisdiccionales especializados en violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, se implementaron Módulos Judiciales Integrados en Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar en 8 distritos judiciales como parte del PPoR. En estos Módulos, existen jueces de familia especializados en violencia contra la mujer y los integrantes del grupo familiar, quienes brindan medidas de protección y sanciones. Se encuentran mejor equipados que los órganos jurisdiccionales normales y cuentan con equipos multidisciplinarios, que incluyen servicios de psicología y salud, y asistencia social.
La aprobación del protocolo “Otorgamiento de medidas de protección y cautelares en el marco de la Ley 30364” (Resolución Administrativa 071-2022-CE-PJ).
La implementación del Registro Único de Víctimas y Personas Agresoras (RUVA) en ocho distritos judiciales, que posibilita las interoperaciones, la integración y la articulación del poder judicial, el Ministerio Público, la Policía y el MIMP con el objetivo de consolidar la información durante las investigaciones de los casos de violencia.
Existen 29 Direcciones Distritales de Defensa Pública (en 29 distritos judiciales) con defensores públicos especializados en violencia contra las mujeres y que brindan asistencia jurídica y defensa a las víctimas.
Existen 431 CEM a nivel nacional y en todos los distritos judiciales.
Existen fiscalías especializadas en violencia contra la mujer e integrantes del grupo familiar en 21 distritos judiciales.
Fuente: Resolución Suprema N° 024-2019-EF que aprueba el PPoR, de 30 de diciembre de 2019; Decreto Legislativo N° 1368 que crea el SNEJ, de 27 de julio de 2018; Plataforma Digital Única del Estado https://www.gob.pe/.
Si bien la creación del SNEJ es un paso en la dirección correcta, según las partes interesadas, este sistema también generó duplicaciones e incoherencias en términos de funciones y servicios. Por ejemplo, a pesar del planeamiento estratégico conjunto entre las instituciones y de la creación de más fiscalías especializadas en violencia contra las mujeres, esto no se acompañó del subsiguiente aumento de los juzgados y defensores públicos. Esto dio lugar a una situación en que se generaron más casos de los que los tribunales podían manejar y se crearon más fiscalías y juzgados de los que los defensores públicos podían utilizar para manejar sus casos en esta área. También se identificaron algunas superposiciones, como los servicios multidisciplinarios relacionados con la justicia para mujeres víctimas de violencia, que el MINJUSDH brinda a través de los centros de defensa pública, los ALEGRA y los CEM en las comisarías y municipios. Por lo tanto, existe un margen claro para que el SNEJ fortalezca sus procesos de coordinación a fin de reducir la superposición y la duplicación y agilizar la gestión del volumen de casos. Además, se requiere una comunicación y una coordinación efectivas para implementar el SNEJ en los 35 distritos judiciales.
Se han implementado otras iniciativas emprendidas por las instituciones que forman parte del SNEJ para dar efecto a esta legislación en todos los sectores. Algunos ejemplos son el Plan de Interoperabilidad entre el Poder Judicial y las Comisarías especializadas de Familia de la Policía Nacional del Perú, un sistema digital interoperable que vincula las comisarías y los juzgados de familia a nivel nacional, y la implementación por parte del poder judicial con el apoyo de la Policía del “botón de pánico”, que permite a las personas con medidas de protección ponerse en contacto con la Policía para brindar socorro y asistencia de manera oportuna en caso de peligro (véase el capítulo 6). Además, el SNEJ podría beneficiarse de la implementación de un enfoque que incluya a toda la sociedad y promover la participación de las partes interesadas externas, ya sea a nivel nacional o regional o local, lo que significa que la ciudadanía participa en el diseño, la prestación, el seguimiento o la evaluación de los servicios de justicia brindados por el SNEJ, incluido el Programa AURORA. Esto podría promover y fortalecer la rendición de cuentas social como elemento clave para garantizar la eficiencia y eficacia del SNEJ.
Según la legislación, algunas organizaciones de la sociedad civil pueden participar en el SNEJ (con relación a la aplicación de la Ley 30364). La participación ciudadana se contempla a nivel regional o local, pero no a nivel nacional, y no se menciona la participación de otras partes interesadas, como el sector privado, los grupos comunitarios o el mundo académico, lo que limita el enfoque de la participación de la ciudadanía.
Sin embargo, aunque el papel de los mecanismos de coordinación local es promover políticas, planes y otras iniciativas sobre el tema e informar a la comisión nacional (entre otros), podrían contribuir al diseño, la provisión, el seguimiento y la evaluación de políticas y servicios, promoviendo y mejorando así la efectividad de la participación de los actores no gubernamentales.
3.6.4. Control judicial sobre la administración.
Tendencias del control judicial en los países miembros de la OCDE
La noción de que todas las autoridades públicas están sujetas a la ley y operan conforme a ella goza de un amplio reconocimiento en todos los países miembros de la OCDE y en las democracias modernas como una condición crítica para garantizar el Estado de derecho. En este sentido, un sistema de justicia que funcione bien y que rija la administración pública, es decir, el control judicial y la revisión de las decisiones del poder ejecutivo, es un elemento esencial de la buena gobernanza, al ayudar a los poderes ejecutivos a desempeñarse mejor, de manera legal y responsable. Ayuda a proteger tanto el interés público al preservar el ordenamiento jurídico como los intereses privados de las personas al proteger sus derechos e intereses contra abusos.
El control y la revisión judiciales pueden ayudar a controlar la legalidad de las decisiones administrativas. También garantizan que las autoridades públicas estén efectivamente sujetas a la ley y protegen los derechos de las personas. Los sistemas de control judicial difieren entre los países miembros de la OCDE y están determinados por la cultura y la historia política de cada Estado. Dicho esto, con el tiempo, han surgido cada vez más similitudes, y los países toman prestados elementos unos de otros en un proceso interactivo constante.
En la mayoría de los países europeos miembros de la OCDE, el proceso de construcción del control judicial sobre la administración se remonta al siglo XIX. Algunos países europeos instauraron una especie de control judicial independiente de la administración como mecanismo para hacer efectivo el principio de separación de los poderes ejecutivo y judicial:
En Francia, esto ocurrió con la creación del Conseil d’État (1799-1806). Se crearon instituciones similares responsables de la justicia administrativa en Bélgica (1831), Italia (1865), España (1845), Portugal (1875), Türkiye (1868) y varios Länders de Alemania (entre 1819 y 1900).
Austria creó en 1875 un tribunal administrativo único para todo el Imperio austrohúngaro.
En el Reino Unido, esta función la cumplían de forma limitada los tribunales de Westminster.
Los sistemas judiciales supranacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, también han contribuido de un modo decisivo a armonizar la justicia administrativa a través de las fronteras al iniciar acciones conducentes al surgimiento de un marco internacional de derecho administrativo.
En la mayoría de los países miembros de la OCDE, la justicia administrativa (que regula las controversias entre las personas, el Estado o una administración pública) cae dentro del poder judicial (Woehrling, 2009[30]). Este enfoque subraya la separación organizativa y funcional entre las acciones administrativas y el control judicial (como recomienda el art. 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos). Algunos países han establecido una jurisdicción administrativa separada (en la mayoría de ellos se denominan tribunales administrativos) y otros han integrado estas funciones en el sistema judicial general (por ejemplo, Noruega) o carecen de tribunales administrativos (por ejemplo, Dinamarca). En Noruega, por ejemplo, los casos administrativos se tratan como causas civiles y, como tales, están sujetos a la jurisdicción de los tribunales. Asimismo, Dinamarca no tiene tribunales administrativos. En Dinamarca, las cuestiones administrativas están sujetas a control judicial por los tribunales de cualquier nivel.
En los países con jurisdicciones administrativas especializadas separadas, aparecen dos vertientes:
Una se basa en especializar determinados tribunales de jurisdicción general en el control judicial de la administración (por ejemplo, en España, los Estados Unidos, los Países Bajos y el Reino Unido; el Perú también podría incluirse en este grupo, en cierta medida). Estos tribunales permanecen dentro del sistema normativo y organizativo general del poder judicial. En este modelo, suelen existir jueces especializados que se encargan de lo contencioso administrativo, salas especializadas en tribunales de justicia general, comisiones especiales de apelación administrativa con funciones judiciales u otro tipo de órganos especializados en lo contencioso administrativo.
Otra vertiente reconoce que la jurisdicción de la justicia administrativa difiere fundamentalmente del poder judicial general y la ubica como una organización separada dentro del sistema de justicia (en Alemania, Austria, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Portugal y Suecia).
Sin embargo, ningún país miembro de la OCDE lleva todos los litigios relacionados con la administración pública ante jurisdicciones administrativas especializadas. En algunos casos, las actividades económicas o patrimoniales de la administración, así como los procesos de compensación por agravios (indemnización por daños personales y materiales), se enmarcan dentro de la competencia de los tribunales de derecho civil.
La definición de litigio de derecho público también es heterogénea. Según el país, las medidas de asistencia social o de seguridad social son objeto de litigios de derecho administrativo o de derecho privado.
Control judicial en el Perú
En el Perú, el control judicial de las autoridades públicas a través de un sistema de justicia administrativa es reciente. La primera ley que regula los procedimientos de la justicia administrativa se promulgó el 15 de abril de 2002 (Ley 27584). Desde entonces, la noción de justicia administrativa ha evolucionado en el Perú y ha generado un orden jurisdiccional especializado emergente. El actual marco jurídico en materia de justicia administrativa incluye los principales elementos que permiten a las personas físicas y jurídicas impugnar decisiones administrativas. Sin embargo, se sigue previendo la intervención del Ministerio Público en los arts. 159 a 163 de la Constitución para representar a la sociedad en los procesos judiciales que estén relacionados con derechos fundamentales. Como se señaló en el apartado anterior, esto puede conducir a abusos y arbitrariedad. Una de las repercusiones más concretas de esta dualidad es que la justicia administrativa se ha visto como una alternativa más tediosa y compleja que la justicia constitucional, especialmente para los casos relacionados con violaciones de derechos humanos, lo que ha limitado el desarrollo de la justicia administrativa en el Perú (Vivas and Javier, 2020[31]).
Existen principalmente tres razones que podrían explicar por qué la población peruana recurre al amparo constitucional en lugar de al marco de la justicia administrativa al defender sus derechos fundamentales:
Efectividad: La duración y las demoras, dado que la justicia administrativa no se ha desarrollado como una jurisdicción plena, explican en parte por qué la ciudadanía elige el marco de justicia constitucional para proteger sus derechos.
Obligatoriedad de los recursos de la justicia: En los procedimientos constitucionales, el demandante no está obligado a agotar los recursos administrativos antes de presentar una queja ante los tribunales. Las reparaciones provisionales son limitadas, mientras que, en las controversias administrativas, se pueden solicitar con mayor facilidad, aunque no necesariamente se concedan. Al demandante le preocupa poco presentar pruebas ante el tribunal, mientras que, en los procedimientos de la justicia administrativa, el solicitante debe proporcionar pruebas suficientes para sustentar su solicitud.
Sentencias de restitución plena de derechos e intereses: Las sentencias dictadas en procesos constitucionales crean jurisprudencia obligatoria y se publican en el Diario Oficial El Peruano, mientras que las sentencias de los procesos administrativos no siempre se hacen públicas.
De hecho, fue el Tribunal Constitucional del Perú el que, en 2005, desvió casos históricos del amparo constitucional hacia la emergente justicia administrativa. Estos casos trataban sobre derechos de pensiones, empleo público y controversias municipales, los cuales, según un informe del defensor del pueblo, siguen representando la mayor parte de las causas administrativas: El 67 % de ellos son controversias sobre pensiones; los conflictos ligados al empleo público representan el 12 % de los casos; y el 21 % restante son casos diversos, como permisos municipales de construcción, fiscalidad, transportes, orden público, etc. (Defensoría del Pueblo, 2007[32]).
El desvío de los casos de pensiones del procedimiento de amparo constitucional a la justicia administrativa inundó los tribunales ordinarios con casos relacionados con pensiones; estos tribunales no estaban preparados para el desarrollo de la justicia administrativa y pueden haber contribuido a una importante acumulación de casos. El desarrollo de la justicia administrativa parece haberse centrado mayoritariamente en casos de anulación o ejecución de actos administrativos, pero en casi ninguno sobre responsabilidades de organismos públicos y reconocimiento y reparación de violaciones de derechos individuales (Vivas and Javier, 2020[31]).
La justicia administrativa prevé la anulación de la legislación infractora, en contraposición a la restauración de un derecho violado, que sería el resultado preferido por el solicitante. El organismo de la administración pública no está obligado a remitir el expediente administrativo al tribunal y, si se le solicita que lo haga, no se enfrenta a ninguna consecuencia en caso de que ignore dicha solicitud. Esto crea un desequilibrio entre las partes del litigio administrativo, ya que favorece a la institución de la administración pública sobre el solicitante.
El Perú podría beneficiarse al considerar y seguir desarrollando la justicia administrativa como una jurisdicción plena. Esto puede ayudar a explicar, en parte, la preferencia de la ciudadanía de utilizar el amparo constitucional en lugar del canal de justicia administrativa al abordar cuestiones de derechos humanos.
Materias excluidas del control judicial en la justicia administrativa en el Perú
Además de las cuestiones señaladas anteriormente, los elementos clave del marco de justicia del Perú están, de hecho, excluidos del alcance del marco de la justicia administrativa, algo que no sucede en los países miembros, como se ve a continuación.
En primer lugar, los contratos públicos de adquisición de bienes, servicios y concesiones no son impugnables en el marco de la justicia administrativa (procedimiento contencioso administrativo). En el Perú, el marco jurídico en materia de contratación pública exige que los organismos públicos que celebren contratos públicos acuerden mecanismos de arbitraje o conciliación con sus contratistas o concesionarios para resolver los conflictos (art. 52 de la Ley de Contrataciones del Estado).
Esta disposición representa una excepción al principio constitucional de exclusividad de la justicia administrativa en el control de los actos de la administración pública y ha sido validada por el Tribunal Constitucional (art. 193). Las expropiaciones y compras obligatorias también pueden ser sometidas a arbitraje voluntario o al sistema judicial (art. 70).
Según lo establecido en la Constitución, las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral no están sujetas a revisión, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces (art.142).
En relación con la materia electoral, no existe ninguna disposición legal en el ordenamiento jurídico peruano que defina con precisión qué son las materias electorales. En consecuencia, todas las cuestiones que surjan de un proceso electoral se consideran inapelables ante los tribunales ordinarios. Esta disposición obliga a los afectados por las decisiones de cualquiera de los órganos a utilizar el proceso de amparo en lugar del marco de la justicia administrativa.
Esto representa una desviación de la práctica en los países miembros de la OCDE. Por ejemplo, desviar todos los asuntos electorales a la justicia constitucional bajo el estandarte de la protección de los derechos fundamentales es problemático porque el Jurado Nacional de Elecciones es en primer lugar un organismo autónomo de la administración pública cuyas decisiones deben ser impugnables en el marco de la justicia administrativa y luego deben ser revisadas por el Tribunal Constitucional si resulta que se han visto afectados algunos derechos constitucionales fundamentales. Esta es la práctica estándar en la mayoría de los países europeos de la OCDE (Venice Commission, 2020[33]).
Hay países que permiten las denuncias electorales ante el Tribunal Constitucional o un órgano equivalente en primera y última instancia. En materia electoral, como en otros campos, el poder judicial, incluida una jurisdicción electoral especializada, garantiza la imparcialidad de todo el proceso si ofrece suficientes garantías de independencia en las decisiones sobre reclamaciones y recursos en el ámbito electoral. Esto puede explicarse por la necesidad de emitir una decisión rápida. Fuera de estos casos, la composición del órgano que resuelve las reclamaciones y los recursos en materia electoral debe ser preferentemente colegiada. Además, la Comisión de Venecia recomendó periódicamente que se establecieran procedimientos de reclamación y apelación claros y coherentes para evitar conflictos de jurisdicción.
La justicia constitucional frente a la justicia administrativa en la protección de los derechos de la ciudadanía
Como se vio en el capítulo 3, la Constitución del Perú establece procedimientos constitucionales para proteger los derechos individuales y para el control abstracto de la constitucionalidad de las leyes y reglamentaciones. Sin embargo, los procedimientos constitucionales relacionados con la protección de los derechos humanos individuales pueden superponerse con la justicia administrativa, ya que no existe una jurisdicción judicial nacional (que abarque todo el territorio) para proteger los derechos individuales, lo que puede confundir a la ciudadanía. Por ejemplo, en Lima y El Callao, estos procesos se asignan a jueces especializados en derecho público. En otros distritos judiciales, los tribunales penales ejercen autoridad sobre estos procedimientos, y son competencia de los tribunales civiles. En este contexto, el Perú podría beneficiarse de una reevaluación de los respectivos roles de la justicia administrativa y constitucional.
3.6.5. La ejecución de decisiones judiciales contra autoridades públicas
Implementación de las decisiones judiciales: tendencias en los países miembros de la OCDE
Un indicador importante de la calidad del control judicial es el grado en que se garantizan y se implementan efectivamente las resoluciones judiciales contra las instituciones públicas. De hecho, como se detalla en la recomendación del Consejo de Europa, en casos de incumplimiento de una decisión judicial por parte de una autoridad administrativa, se debe implementar un procedimiento adecuado para lograr la ejecución de esa decisión mediante una orden judicial o una multa coercitiva (Council of Europe, 2003[34]). Esto implica que los Gobiernos tienen la responsabilidad de garantizar que las autoridades administrativas rindan cuentas en los casos en que se niega o descuida la implementación de decisiones judiciales.
En la mayoría de los países miembros de la OCDE, los tribunales tienen poderes sustitutivos sobre la administración: pueden intervenir y disponer la acción administrativa para que las sentencias con contenido sustitutivo surtan efecto en el órgano administrativo. Como mínimo, los tribunales pueden invalidar el acto administrativo ilícito e instruir a la autoridad administrativa para que cree uno nuevo de conformidad con la ley. Los tribunales también suelen obligar a actuar a la autoridad administrativa cuando esta muestra pasividad ante un recurso o solicitud. Sin embargo, la naturaleza y el alcance de los poderes sustitutivos varían según los países. La mayoría de los países tienen algún grado de toma de decisiones sustitutiva como parte de los poderes conferidos a sus tribunales administrativos. Este poder se limita en distintos grados según el país. Por ejemplo, Bélgica, el Canadá, Finlandia, Irlanda, Noruega, Polonia y el Reino Unido excluyen cualquier forma de toma de decisiones sustitutiva de los tribunales en cuestiones administrativas. En Francia, el demandante puede solicitar a cualquier tribunal administrativo que dicte una orden para que un órgano administrativo cumpla la resolución judicial, pero el juez no puede sustituir a la administración en la puesta en práctica de la ejecución de dicha resolución.
Ejecución de decisiones judiciales contra autoridades públicas en el Perú
En el Perú, la responsabilidad de supervisar la implementación de una resolución judicial recae en el juez que dictó la sentencia. Esto significa que el funcionario de mayor rango jerárquico de la institución pública infractora se considera el funcionario jurídicamente responsable de ejecutar la resolución judicial, aunque puede delegar la tarea en un funcionario público. Además, la renuncia, la destitución o el cese del servicio del alto funcionario no lo exime de la obligación y las responsabilidades correspondientes por el incumplimiento. El juez especificará claramente quién es el destinatario, quién está obligado a ejecutar la resolución, quién es el funcionario encargado, el plazo para ejecutarla y las condiciones en que se considerarán cumplidas las obligaciones impuestas por la resolución (Código Procesal Civil, texto consolidado de 2022, art.122).
A pesar de estas declaraciones de principios, varios obstáculos pueden limitar la ejecución efectiva de las resoluciones judiciales en el Perú (Defensoría del Pueblo, 2007[32]):
En primer lugar, la legislación presupuestaria exige que los gastos para el pago de las penas estén previstos en el presupuesto, y muchas veces no es así.
En segundo lugar, las reglamentaciones que rigen si los bienes públicos se pueden embargar y subastar para pagar la deuda pública resultante de una resolución siguen sin estar claras; además, en una resolución de esta clase, tampoco está clara la cuestión de qué bienes públicos se pueden embargar.
Por último, no existe un procedimiento sencillo y rápido para ejecutar las penas pecuniarias contra organismos públicos.
Por consiguiente, una resolución dictada por un tribunal en un procedimiento contencioso administrativo puede permanecer sin ejecutarse durante muchos años e incluso podría permanecer así para siempre. De hecho, la Defensoría del Pueblo informa de que el 7 % de las quejas hacen referencia a la falta de ejecución de resoluciones judiciales (Defensoría del Pueblo, 2007[32]). Las instituciones públicas a menudo hacen referencia a la falta de reparto presupuestario para explicar la no ejecución de los pagos derivados de sentencias judiciales. La Defensoría del Pueblo, en su Informe 121 del 7 de junio de 2007, sugirió varias medidas que aún deben ser consideradas por los poderes ejecutivo y legislativo. Algunos académicos y profesionales han expresado su preocupación por las dificultades de ejecutar las sentencias judiciales contra las instituciones públicas (Fox Velarde, M. A., 2021[35]).
3.7. Evaluación resumida
El sistema de justicia peruano comprende muchas instituciones cuyos roles y servicios y funciones de justicia no se han definido de un modo claro. Esto, sumado a la falta de una comunicación y una coordinación efectivas entre ‑las instituciones, ha dado lugar a importantes superposiciones en los mandatos, los servicios y las iniciativas implementadas, con una escasa claridad en la asignación de recursos o personal. Mejorar la claridad en lo que respecta a los roles y las funciones y los servicios de justicia podría evitar la confusión entre los usuarios acerca de los servicios y las vías de acceso a la justicia, de modo que sepan a dónde acudir o a quién para evitar problemas jurídicos y buscar soluciones. Lo más importante es que esto podría mejorar aún más la eficiencia de la asignación de recursos (fondos públicos que podrían usarse para atender otras necesidades relevantes) y la prestación de servicios de justicia.
La naturaleza fragmentada del sistema de justicia peruano también conduce a un enfoque compartimentado de la aplicación de la ley, en el que las instituciones trabajan como entidades separadas con poca coordinación entre ellas a la hora de implementar leyes y políticas que requieren su trabajo conjunto. Abordar la fragmentación y la responsabilidad dispersa de los servicios de justicia entre las instituciones podría mejorar su capacidad de comprender las necesidades de las personas en materia de justicia. Esta cuestión refleja los desafíos más amplios que se asocian a un Estado fragmentado, pero altamente centralizado, el cual, en los últimos años, ha operado en un contexto de inestabilidad política. Mejorar la estabilidad podría facilitar la implementación efectiva de reformas judiciales.
Ha habido algunos ejemplos positivos de mecanismos de coordinación en áreas como la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, que el Gobierno definió como una prioridad y condujo a la asignación directa de recursos para su implementación. Sin embargo, a pesar de este ejemplo, la coordinación interinstitucional podría beneficiarse de un compromiso y una influencia políticos claros, la autoridad necesaria para la toma de decisiones en las estructuras de coordinación existentes y el compromiso y la participación de un organismo líder para gestionar los procesos de coordinación.
Como se vio en el capítulo 2, la mayoría de las iniciativas de reforma de la justicia revelan un enfoque principalmente centrado en el poder judicial y sus necesidades, lo que podría significar la prestación de una menor atención a los servicios y procesos extrajudiciales, que pueden abordar muchas necesidades jurídicas (véase el capítulo 6). Existe margen para abordar este desequilibrio (véase el capítulo 4), por ejemplo, al empoderar al MINJUSDH para que lidere el planeamiento y la coordinación de los servicios y las reformas de justicia en pro de un sistema de acceso a la justicia centrado en las personas.
En el Perú, todavía no se ha aplicado un enfoque de justicia claro e integrado centrado en las personas. Además, el país aún tiene que diseñar y aplicar un proceso de planeamiento sectorial que coordine y supervise la prestación de servicios jurídicos. Más bien, parece que se produce un planeamiento separado, independiente y fragmentado. Como se señaló, se podría encomendar al MINJUSDH que asuma una mayor responsabilidad para liderar el proceso con el apoyo de la financiación adecuada (véase el capítulo 4) a fin de evitar un diseño y una prestación de servicios complejos que generen superposiciones y duplicaciones. La aplicación de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia a través de la coordinación del CRSJ podría ser un buen punto de partida para coordinar y alinear los objetivos de política, las responsabilidades de las instituciones y la implementación de servicios para promover la justicia centrada en las personas en el Perú.
Finalmente, la justicia administrativa aún está poco desarrollada y tiende a verse eclipsada por el sistema de justicia constitucional, lo que limita su capacidad de representar un verdadero control de la legalidad de los actos administrativos de las autoridades públicas y una protección efectiva de los derechos individuales. Estas brechas pueden constituir factores disuasorios para la inversión y el desarrollo económico del Perú. Además, parece que la justicia administrativa aún está por desarrollarse como una jurisdicción plena, lo que puede ayudar a explicar la preferencia de la ciudadanía por el empleo del amparo constitucional en lugar de los canales de la justicia administrativa cuando ambos procedimientos están a su disposición para proteger sus derechos. Cabe destacar que hay margen para reconsiderar la inclusión de los asuntos relacionados con la contratación pública y las elecciones como parte del control judicial del sistema de justicia administrativa, de conformidad con las prácticas de muchos países miembros de la OCDE.
3.8. Recomendaciones
En vista de lo anterior, el Perú podría contemplar la implementación de las recomendaciones siguientes:
3.8.1. Recomendaciones clave
Tomar medidas para implementar plenamente el marco jurídico del Perú sobre la salvaguardia de la garantía constitucional de la separación de poderes aclarando los procedimientos y las circunstancias bajo los cuales se aplica el sistema de equilibrio de poderes. Esto debe incluir la especificación de las funciones y facultades de cada poder del Gobierno en la supervisión y el control de los demás. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Definir y regular mejor el sistema constitucional de equilibrio de poderes para garantizar un sistema de justicia saludable y funcional. Proteger el equilibrio de poderes y la rendición de cuentas del Perú reduciría el riesgo de uso indebido de las herramientas constitucionales existentes, disminuiría la inestabilidad política y garantizaría la independencia del sistema de justicia.
Garantizar que el Tribunal Constitucional desempeñe una función clave en la interpretación de la Constitución en esta materia y la promoción de la gobernabilidad y la democracia.
Tomar medidas para empoderar al poder ejecutivo para que lidere y coordine el diseño y la implementación de reformas de políticas de justicia en todo el sistema, a través de un enfoque centrado en las personas. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Empoderar al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) para que lidere y promueva el diseño y la implementación de políticas de acceso a la justicia con un enfoque centrado en las personas. Además, fortalecer el rol, el compromiso y la capacidad en la implementación y el liderazgo de los mecanismos de coordinación para la implementación de estas políticas. Esto incluye al CRSJ. Esto puede implicar dotar de recursos al MINJUSDH para que mejore las habilidades y capacidades de su personal a fin de asumir de manera progresiva una función de liderazgo en todo el sector.
Considerar aumentar la asignación presupuestaria al MINJUSDH con miras a fortalecer su capacidad para liderar reformas judiciales en todo el sistema. Será importante disponer de los recursos adecuados para que el ejecutivo dirija y coordine con todos los poderes y otros actores del sistema de justicia todas las reformas e iniciativas existentes y futuras de dicho sistema, incluida la transición a un sistema de justicia centrado en las personas.
Tomar medidas para diseñar e implementar mecanismos de coordinación que se centren en responder a las necesidades de justicia con un enfoque común a todo el Gobierno, lo que implica aclarar las funciones y responsabilidades de las instituciones de justicia y establecer procesos y protocolos pertinentes. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Diseñar e implementar mecanismos de coordinación que se centren en determinados objetivos y necesidades de justicia con un enfoque que englobe todo el Gobierno. Facilitar la coordinación entre las instituciones y fortalecer y consolidar procesos y protocolos que definan equipos de coordinación centrados en determinadas necesidades jurídicas y de justicia o grupos prioritarios, mecanismos financieros y de intercambio de recursos apropiados para garantizar la prestación de servicios, mecanismos de planeamiento colaborativo para lograr un enfoque coordinado e integrado, mecanismos que permitan compartir información, servicios multidisciplinarios integrados y coordinados, y la implementación de mecanismos tecnológicos, informáticos y de intercambio de datos.
Definir un mecanismo claro de coordinación liderado por el MINJUSDH para diseñar, liderar e implementar los elementos del sistema de justicia centrado en las personas en el Perú. Esto podría implementarse en el contexto de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia. Podría enmarcarse en la responsabilidad del MINJUSDH de establecer o mejorar los mecanismos de planeamiento y coordinación a nivel de servicios para facilitar estrategias y mecanismos de coordinación e intercambio de información.
3.8.2. Recomendaciones a mediano y largo plazo
Fortalecer la capacidad del organismo correspondiente dentro de la presidencia del Consejo de Ministros. Esto podría hacerse en la promoción, el diseño, el seguimiento, el monitoreo y la evaluación de los mecanismos de coordinación actuales y futuros, y puede incluir su participación activa en el ciclo de los ‑mecanismos de coordinación y el seguimiento de los acuerdos, las tareas, los avances y los desafíos, así como en la promoción institucional de una “cultura” de coordinación para la implementación de políticas y servicios. La inestabilidad política y los cambios en los altos cargos de las instituciones no deben limitar el funcionamiento y la eficacia de estos mecanismos.
Mejorar la rendición de cuentas del sector público mediante el desarrollo del sistema de justicia administrativa. Todos los actos administrativos deben estar sujetos a examen judicial, lo que engloba la contratación pública y la administración electoral. Los tribunales deben ser capaces de reparar plenamente cualquier violación de la ley, incluida la falta de competencia, la injusticia procesal y el abuso de poder. Solo las leyes promulgadas por el Parlamento deben quedar fuera del ámbito de la justicia administrativa y caer bajo la jurisdicción del Tribunal Constitucional. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Continuar desarrollando el control judicial sobre las autoridades públicas. Un sistema más sólido de justicia administrativa implicaría que los actos administrativos estén sujetos a control judicial, incluso en materia de contratación pública y administración electoral. Por acto administrativo se entiende que cualquier acto, tanto individual como normativo, y acto de hecho realizados por autoridades administrativas en el ejercicio del poder público pueden afectar a los derechos o intereses de las personas físicas o jurídicas. Los tribunales deben ser capaces de reparar plenamente cualquier violación de la ley, incluida la falta de competencia, la injusticia procesal y el abuso de poder. Solo las leyes promulgadas por el Parlamento deben quedar fuera del ámbito de la justicia administrativa y caer bajo la jurisdicción del Tribunal Constitucional.
Regular mejor la competencia de la justicia administrativa y la del Tribunal Constitucional otorgando un papel más activo y amplio a la justicia administrativa en los litigios ordinarios de las personas y empresas con las autoridades públicas, y reservando solo los casos verdaderamente constitucionales al Tribunal Constitucional. Reducir o eliminar aún más la participación de los fiscales en los litigios de la justicia administrativa.
Otorgar a los órganos de la justicia administrativa la facultad de reparar actos administrativos ilícitos. Esto podría hacerse mediante reparaciones provisionales (suspensión provisional de los efectos de una decisión administrativa) y el restablecimiento de la situación fáctica y jurídica anterior al acto administrativo ilícito (plena competencia), incluida una compensación monetaria por daños personales o materiales. Como mínimo, los tribunales deben estar facultados para anular el acto administrativo ilícito e instruir a la autoridad administrativa para que dicte uno nuevo de conformidad con la ley (auténtica protección de la legalidad). Los tribunales también suelen ser capaces de obligar a actuar a la autoridad administrativa cuando esta muestra pasividad frente a una solicitud o petición. Debe garantizarse la ejecución de las resoluciones de los tribunales, incluso mediante el delito de desacato al tribunal. Se deben eliminar de la legislación los obstáculos innecesarios a la ejecución de las resoluciones judiciales contra las autoridades públicas (por ejemplo, alegando como excusa la legalidad presupuestaria). Los jueces y tribunales deben disponer de mecanismos suficientes para hacer cumplir sus resoluciones ante las autoridades públicas.
Mejorar el conocimiento y la cooperación mutuos entre la justicia formal, indígena e intercultural; definir claramente en la ley, en plena consulta con los grupos indígenas, la frontera jurídica que separa la justicia indígena y la formal; y fortalecer la capacidad de coordinación para promover el acceso a la justicia formal, indígena e intercultural por toda la población peruana, independientemente de su identidad o su lugar de residencia en el país. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Implementar mecanismos de coordinación que promuevan el acceso a la justicia formal, indígena e intercultural. Esto abarca los niveles regional y local entre los actores y las instituciones locales que promueven el acceso a la justicia formal, indígena e intercultural a fin de abogar por la coexistencia, el respeto y la implementación efectiva de ambas jurisdicciones. A nivel regional, esto incluye, entre otros, el poder judicial, la Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena (ONAJUP) y las Oficinas Locales de Apoyo a la Justicia de Paz (ODAJUP), los jueces de paz, el MINJUSDH, las rondas campesinas u otros actores de la justicia comunitaria, el Ministerio Público, la Policía, los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil.
A nivel local, implementar mecanismos de coordinación entre los jueces de paz y las rondas campesinas u otros actores de la justicia comunitaria y otras instituciones de justicia, como la Policía, en pro de la articulación y la colaboración para brindar acceso a la justicia a los pueblos indígenas y nativos en casos particulares, como la resolución de conflictos entre ambas jurisdicciones y la ejecución de las decisiones.
Ofrecer actividades de fomento de la capacidad a los funcionarios encargados de la administración de justicia, como jueces, jueces de paz, policías y fiscales, sobre la justicia indígena e intercultural y el respeto de esta jurisdicción; y a las rondas campesinas y otros actores de la justicia comunitaria sobre derechos humanos y fundamentales, la Constitución y la justicia formal.
Invertir en la capacitación de agentes policiales en materia de derechos humanos y fundamentales (incluidos los derechos indígenas, ambientales y de género y los procedimientos específicamente relacionados) e implementar medidas para entablar relaciones de confianza con la población, incluido un acceso a los servicios de justicia que sea efectivo y esté orientado a las personas. Las partes interesadas nacionales podrían considerar el diseño y la implementación de un plan nacional.
Ampliar el alcance estratégico del sistema de justicia para adoptar un enfoque centrado en las personas. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Considerar el fortalecimiento de la implementación de un sistema de justicia y un acceso a la justicia centrados en las personas como un derecho humano. Los miembros clave del sistema de justicia demuestran un sólido compromiso con los mandatos constitucionales, jurídicos e institucionales que se les han otorgado. Sin embargo, es necesario trabajar para garantizar que esos mandatos “se centren en las personas”. La adaptación de esos mandatos para que estén más centrados en las personas dará lugar, con el tiempo, a un cambio progresivo de actitudes y acciones hacia enfoques centrados en las personas. Será una tarea complicada y a largo plazo, y puede implicar una modificación constitucional, o al menos la reinterpretación de “la administración de justicia”.
Comprometer recursos para revisar cómo el sistema de justicia y sus principales instituciones pueden lograr unos mandatos más centrados en las personas. Un paso en la dirección correcta sería revisar y definir mejor los roles y funciones de las instituciones de justicia, incluidas sus funciones en la prestación de servicios de justicia, para evitar la superposición y duplicación de mandatos, servicios e iniciativas y asignar recursos de manera más eficiente.
Reactivar el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (CRSJ) y la implementación de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia. Integrar enfoques centrados en las personas y comunes a todo el Gobierno para brindar servicios de justicia holísticos e integrados.
‑Llevar a cabo una revisión que englobe todos los sistemas de la totalidad de los servicios de justicia para detectar superposiciones y duplicaciones, subsanar las brechas en la disponibilidad de servicios y garantizar un acceso efectivo y de calidad a la justicia para toda la población. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Considerar la posibilidad de revisar los servicios de justicia y los mecanismos de coordinación existentes para evitar la duplicación y superposición de mandatos y la continuidad de los servicios. Esto debería incluir la duplicación y superposición de servicios, incluido el asesoramiento jurídico, la defensa jurídica y los servicios multidisciplinarios; la coordinación para establecer mecanismos financieros y asignaciones de recursos convenientes para asegurar la implementación y la continuidad de los servicios; el planeamiento de una estrategia conjunta y de servicios integrados eficaces; y el seguimiento y monitoreo.
Fortalecer la coordinación entre el MINJUSDH y otras instituciones que brindan servicios similares o complementarios a los Centros Emergencia Mujer (Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables). Esto incluye servicios de defensa pública y asesoramiento jurídico en los casos de violencia contra las mujeres, con el poder judicial en la conciliación y ejecución de decisiones.
Promover la coordinación entre el poder judicial y el Ministerio Público. Es importante cooperar con otras instituciones en un mejor planeamiento a fin de brindar servicios complementarios para el acceso a la justicia. El desequilibrio entre el número de fiscales y jueces que atienden los casos de violencia contra las mujeres y los temas ambientales incide en la capacidad de atender las necesidades jurídicas de manera efectiva y oportuna.
Promover la independencia y el trabajo de la Defensoría del Pueblo como mecanismo de rendición de cuentas. Habida cuenta de su presencia y su labor a nivel nacional, sobre todo en las regiones donde las poblaciones más vulnerables se enfrentan a la necesidad de la presencia del Estado y sus servicios, y donde existen conflictos sociales. Esto puede incluir una mejor coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas en la asignación presupuestaria.
Fortalecer la capacidad de la defensa pública para brindar servicios en todo el país. Brindarles capacitación en diferentes temas y necesidades jurídicas y de justicia (como los derechos y la justicia de género y de las comunidades indígenas), y la asignación y el gasto de los recursos financieros suficientes para promover este trabajo.
Fomentar un sistema institucionalizado, integrado, coordinado, profesionalizado y sostenible de educación continua para jueces, fiscales y otros miembros del personal que participen en la administración de justicia para prevenir y corregir la fragmentación en el fomento de la capacidad y la superposición de mandatos en esta esfera. La Academia de la Magistratura deber liderar esto en coordinación con las demás instituciones de justicia.
Promover la participación de partes interesadas externas en el ciclo de políticas de justicia y en el diseño y la prestación de servicios. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Integrar a las partes interesadas externas en el diseño, la provisión, el seguimiento y la evaluación de las políticas y los servicios públicos. Incluirlos en los mecanismos de coordinación de políticas actuales y futuros. Esto engloba el examen del marco regulador y las políticas existentes en esta materia. Se puede promover en el Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (SNEJ) y el CRSJ.
Considerar la implementación de un enfoque que incluya a toda la sociedad para la resolución de problemas jurídicos. Esto implica asociarse con el sector privado, los profesionales del derecho, los sindicatos, el mundo académico, la sociedad civil y otras personas para el desarrollo y la prestación de servicios jurídicos, de justicia y conexos. Por ejemplo, la capacitación de los asesores judiciales y jurídicos sobre las cuestiones de la violencia contra las mujeres podría realizarse a través de ONG locales, que pueden conocer el contexto local.
Referencias
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