Estudio de la Justicia de la OCDE en el Perú

4. Gobernanza y gestión para un sistema judicial transparente e independiente en el Perú

Resumen

Este capítulo se centra en la estructura y el funcionamiento del sistema judicial del Perú y lo compara con el de los países miembros de la OCDE. Trata sobre la gobernanza de los sistemas judiciales, la institucionalización de disposiciones de autogobierno judicial que sustenten los poderes judiciales independientes, la gestión de los tribunales y los mecanismos para proteger la independencia e imparcialidad de los jueces en ejercicio. También destaca el sistema de justicia administrativa en el Perú, que es una de las principales salvaguardas del Estado de derecho y la protección de las inversiones privadas y el desarrollo económico en los países miembros de la OCDE. Por último, analiza los aspectos clave de la gestión del poder judicial, como la gestión de recursos humanos, por ejemplo, el presupuesto, la selección y el nombramiento de jueces, la disciplina e integridad, y la paridad de género dentro del poder judicial.

4.1. Introducción

El principio de independencia judicial se hace efectivo a través de la capacidad de los jueces y tribunales para desempeñar sus funciones y administrar justicia con imparcialidad, libres de la influencia o el control de otros actores; también se expresa en la capacidad del poder judicial como institución para funcionar de forma autónoma, sin la interferencia de otros poderes del Gobierno. La independencia judicial es fundamental para mantener la integridad del poder judicial y la transparencia de la función judicial como características distintivas del Estado de derecho y la igualdad de acceso a la justicia.

La independencia externa hace referencia a la independencia de los poderes legislativo y ejecutivo, así como de otras fuerzas. La independencia interna se refiere a los jueces individuales (si los jueces están influenciados por sus colegas y superiores). Este capítulo analiza cómo el Perú ha hecho efectiva la independencia de los jueces, detecta los principales órganos y prácticas que pueden interferir en ella (como la Defensoría del Pueblo o la Junta Nacional de Justicia, el nombramiento o la temporalidad de los jueces y su renovación, desempeño y remuneración), y la compara con las experiencias de los miembros de la OCDE.

Este capítulo también destaca la importancia de implementar las decisiones judiciales contra las autoridades públicas como señal de independencia judicial y como garante del respeto del Estado de derecho en el país para el pueblo peruano. A continuación, evalúa el proceso de asignación presupuestaria en el Perú y las negociaciones entre el sector de la justicia y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y cómo este proceso presupuestario puede limitar la eficiencia del sistema de justicia.

Por último, este capítulo hace referencia a la Comisión de Justicia de Género y destaca los importantes avances realizados hacia la igualdad de género y el logro de la paridad de género en el sistema de justicia, en pro de una gobernanza y una gestión del sistema de justicia más inclusivas y representativas.

4.2. Institucionalización del autogobierno judicial La búsqueda de un sistema de justicia independiente

4.2.1. Independencia judicial

Independencia judicial en los países miembros de la OCDE

El capítulo 2 subrayó que, en los países miembros de la OCDE, la independencia judicial emana del Estado de derecho y constituye un sello fundamental del mismo. Se necesita un poder judicial independiente para garantizar que las autoridades públicas estén sujetas a la ley y que se limiten el abuso de poder y la aplicación arbitraria de la ley.

La independencia judicial ocupa una posición central en varias normas internacionales (por ejemplo, los Principios básicos relativos a la Independencia de la Judicatura de las Naciones Unidas de 1985, el Convenio Europeo de Derechos Humanos [art. 6] y la Convención Interamericana de Derechos Humanos [art. 8]), que consagran el derecho humano fundamental a ser oído por un juez imparcial predeterminado por la ley.

La independencia judicial de un juez en ejercicio que dicta resoluciones basadas en la legislación (es decir, independencia interna) también puede entenderse como la ausencia de fuerza indebida. El principio de independencia judicial ha sido reconocido y expresado en varios instrumentos jurídicos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (Resolución 217 A de la Asamblea General, 10 de diciembre de 1948); la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José (OEA, 22 de noviembre de 1969), ratificada por el Perú en 1980; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Resolución 2200 A de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 16 de diciembre de 1966), ratificado por el Perú en 1978; y los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 6 de septiembre de 1985.

Para salvaguardar la independencia judicial, incluso contra extralimitaciones por parte de otros poderes del Gobierno, se han diseñado diferentes medidas institucionales, jurídicas y operativas, incluidos procedimientos para el nombramiento y ascenso de jueces, la introducción de consejos del poder judicial para gestionar la carrera de los jueces, el concepto de mandato judicial, la autonomía financiera, administrativa y de gestión de los tribunales, y los marcos que rigen la conducta y la disciplina judiciales. Por ejemplo, muchos países miembros de la OCDE han creado consejos del poder judicial o sus equivalentes para garantizar la autogestión del poder judicial y la impartición efectiva de justicia. Estos consejos y sus equivalentes son órganos autónomos independientes de los poderes ejecutivo y legislativo. Además de salvaguardar la independencia judicial, se crearon algunos consejos para mejorar la calidad de la justicia y ayudar a los jueces a adoptar nuevas formas de rendición de cuentas en la administración de los tribunales. Esto se logró transfiriendo responsabilidades del ejecutivo (de los ministerios de justicia) al propio poder judicial para evitar la dotación de personal por motivos políticos en las oficinas judiciales (Cuadro 4.1).

Cuadro 4.1. Las principales responsabilidades asignadas habitualmente a los consejos judiciales

Asuntos principales	Contenido
Personal	Selección de jueces, ascensos, disciplina, juicio político, destitución, reubicación o reasignación, salarios y gratificaciones de los jueces.
Administración	Horarios de trabajo, composición de los paneles, asignación inicial de casos, reasignación de casos, cuotas de carga de casos, evaluación del desempeño del tribunal, flujo de casos, establecimiento del número de jueces por tribunal, establecimiento del número y proceso de contratación de asistentes legales, establecimiento del número y proceso de personal judicial, transferencia de competencia, tramitación de denuncias
Finanzas	Establecer el presupuesto para el poder judicial, los presupuestos para los tribunales individuales, la asignación de presupuestos dentro de los tribunales, el apoyo no monetario a los tribunales (por ejemplo, asistentes legales)
Educación o formación	Formación de candidatos judiciales, de jueces, organización y asistencia a congresos, financiación de la educación continua, de la educación obligatoria o de la formación
Cuestiones éticas	Adopción de normas de ética judicial y códigos de conducta
Información	Mecanismos de transparencia, grabación de juicios, publicación de sentencias, declaración financiera, protección de datos personales
Digital o TIC	Administración de expedientes y sentencias (almacenamiento de datos, etc.), acceso a Internet, justicia electrónica
Normativa	Revisar y promover modificaciones a los reglamentos procesales/civiles, penales administrativos, etc.) y al estatuto de los tribunales

Fuente: OCDE, extraído de Kosar, David (2018), “Beyond Judicial Councils: Forms, Rationales, and Impact of Judicial Self-Governance in Europe (1 December 2018)”, German Law Journal, Vol. 19, No. 7, https://ssrn.com/abstract=3459367.

Si bien la existencia de un consejo judicial no garantiza ni la independencia judicial ni la rendición de cuentas judicial, se han codificado normas internacionales para preservar la independencia del poder judicial a través de consejos judiciales. Por ejemplo, el Consejo de Europa adoptó una recomendación sobre la independencia judicial en 2010 (Recuadro 4.1) (Council of Europe, 2010[1]).

Recuadro 4.1. Recomendación sobre jueces: independencia, eficiencia y responsabilidades

Consejos del poder judicial

La recomendación define los consejos judiciales como órganos independientes establecidos por la constitución, que buscan salvaguardar la independencia del poder judicial y de los jueces individuales y promover así el funcionamiento eficiente del sistema judicial (párr. 26). Establece que los jueces que consideren amenazada su independencia deben tener la posibilidad de recurrir a un consejo judicial u otra autoridad independiente (párr. 8). Al menos la mitad de los miembros deberían ser jueces elegidos por otros jueces de todos los niveles del poder judicial (párr. 27); estos nombramientos deberían ser transparentes para los jueces y la sociedad mediante el establecimiento de procedimientos preestablecidos (párr. 28); en el ejercicio de sus funciones, no deben interferir con la independencia de los jueces (párr. 29).

Fuente: (Council of Europe, 2010[1]), Recommendation CM/Rec (2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency, and responsibilities, aprobada por el Comité de Ministros el 17 de noviembre de 2010 en la 1098ª reunión, https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d.

La búsqueda de poderes judiciales independientes ha adoptado diversas formas más allá de la creación de consejos judiciales. Algunos países también han creado autoridades de administración de tribunales, generalmente bajo la dirección de los ministerios de justicia. Esta pluralidad de acuerdos de gobernanza tiene como objetivo preservar la independencia de los tribunales, la eficiencia de la impartición de justicia, así como la rendición de cuentas de los jueces. Los consejos judiciales y los servicios judiciales (o administraciones judiciales) son los enfoques más comunes para institucionalizar el autogobierno judicial en los países miembros de la OCDE para promover la independencia institucional del poder judicial.

4.2.2. Independencia judicial en el Perú

Además de impartir justicia a través de sus órganos jurisdiccionales, como se vio en el capítulo 3, el poder judicial del Perú es el responsable jurídicamente de mejorar la administración del sistema de justicia, sobre todo en áreas como la gestión de casos y la reducción de la carga procesal. Lo hace a través del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial específicamente para mejorar la gestión del poder judicial (Recuadro 4.2).

Recuadro 4.2. Consejo Ejecutivo del Poder Judicial del Perú

El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ) es el órgano rector del poder judicial del Perú; supervisa la gestión técnico-administrativa del poder judicial y sus órganos locales.

Composición

El CEPJ está compuesto por seis miembros: el presidente del poder judicial, quien lo preside y tiene voto simple y decisivo; dos jueces supremos titulares elegidos por la Corte Suprema; un juez superior titular elegido por los presidentes de las Cortes Superiores de Justicia; un juez titular especializado o mixto; y un representante elegido por la Junta de Decanos del Colegio de Abogados del Perú.

Características principales

El mandato del CEPJ dura dos años. Para la designación del juez titular superior, cada Sala Plena de las Cortes Superiores elige un candidato, y los presidentes de las Cortes Superiores, mediante sufragio directo, eligen al miembro del CEPJ. Para la designación del juez titular especializado o mixto, los jueces titulares especializados o mixtos eligen un representante por cada distrito judicial, quienes se reunirán para elegir entre ellos al juez que integrará el CEPJ. Si el presidente del Consejo Ejecutivo no puede cumplir con sus funciones, asume su cargo el juez supremo de mayor antigüedad en el Consejo. El Consejo Ejecutivo se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones ordinarias se celebran cuatro veces al mes, mientras que las extraordinarias son convocadas por el presidente o a petición de al menos tres miembros. Según su decisión, el número mínimo de miembros del grupo o de la organización que deben estar presentes para llevar a cabo los asuntos oficiales es la mitad más uno del número total de directores. Los acuerdos se adoptan por mayoría simple. Las ausencias injustificadas se sancionan con una multa equivalente a tres días de ingresos totales, y quedan registradas.

Funciones

Administrativas: el establecimiento del número de jueces supremos titulares y de jueces de la Oficina de Control de la Magistratura, la designación y composición de comisiones, la creación de oficinas de dirección dentro de la Gerencia General, la administración de las oficinas y los bienes a nivel nacional, la creación y reubicación de distritos judiciales, juzgados y demás dependencias judiciales, la asignación de procesos a los jueces según sus especialidades, la reasignación de causas entre los tribunales especializados de la Corte Suprema. En el nombramiento, el traspaso de autoridad del personal, la selección del gerente general, gerentes, jefes de oficina y demás cargos de alto nivel, y el nombramiento de jueces superiores y supernumerarios especializados de la lista anterior hecha por la Junta Nacional de Justicia. En materia de sanciones, decide la destitución de los jueces de paz y auxiliares judiciales. En segunda instancia, decide las sanciones de multas, amonestación y suspensión que establezca la Oficina de Control de la Magistratura.

Presupuestarias: aprobación de la propuesta de presupuesto del poder judicial (elaborada y propuesta por la Gerencia General) y ejecución una vez aprobada y convertida en ley.

Educativas: coordinación con la Academia de la Magistratura en la organización de programas de formación para jueces.

Digitales: gestión y supervisión de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) y mecanismos estadísticos.

Reguladoras: aprobación del Reglamento de Organización y Funciones del Poder Judicial y demás normas internas.

Fuente: Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo N° 017-93-JUS, de julio de 1993; Reglamento de Organización y Funciones de la Corte Suprema de Justicia y Órganos de Gobierno y Control Nacionales, aprobado por Resolución Administrativa N° 000321-2021-CE-PJ, de 27 de septiembre de 2021.

Sin embargo, varias de estas funciones se comparten, de hecho, con otros órganos del poder judicial, incluidas la Sala Plena y la Oficina de Control de la Magistratura, o con otras instituciones del sistema de justicia, como la Academia de la Magistratura y la Junta Nacional de Justicia. Esto tiende a generar superposición o confusión respecto de las funciones de cada organismo, como se menciona en el capítulo 3. Esto plantea dos cuestiones:

• En primer lugar, se trata de aclarar las responsabilidades de gestión de la Sala Plena y del CEPJ, para reducir las funciones potencialmente superpuestas. En cuestiones disciplinarias, la existencia de tres órganos distintos (el CEPJ, la Inspección del Poder Judicial y el Consejo Nacional del Poder Judicial), cada uno con reglas y procedimientos diferentes o poco claros, puede producir un solapamiento de responsabilidades (véase el capítulo 3).

• En segundo lugar, mejorar la transparencia y las reglas que rigen la elección de los miembros del CEPJ. Los grupos y las asociaciones de jueces suelen mencionar que una regulación limitada en esta materia no garantiza un proceso electoral claro y transparente. Algunos de los temas mencionados son la falta de un debate para un voto informado, irregularidades en el proceso de votación, una falta de requisitos que regulen quién puede ser considerado para su elección y la ausencia de medidas que garanticen la integridad de los posibles candidatos (resolución del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, de 18 de agosto de 2021) (Huaraca, 2019[2]).

Esto ha llevado a los jueces a solicitar un reglamento para la elección de los miembros del Consejo Ejecutivo. En consecuencia, en 2021, el presidente del Consejo Ejecutivo dirigió el desarrollo de un reglamento sobre la elección del juez superior titular y del juez especializado o mixto como miembros de este consejo1^,2 lo que demuestra una institucionalización general poco clara de las responsabilidades. Sin embargo, aunque el Reglamento de 2021 parece haberle asignado la mayor parte de las responsabilidades de gestión al CEPJ, todavía se necesita una regulación más clara para aclarar aún más las disposiciones.

Protección de la independencia de los jueces en ejercicio en el Perú

El principio de independencia judicial está reconocido en la Constitución peruana y desarrollado a través de leyes y reglamentos (véase el capítulo 3). Sin embargo, en la práctica, la independencia de los jueces en ejercicio no está plenamente garantizada. Varios factores pueden exponer a los jueces a injerencias políticas y socavar su independencia.

En este apartado se describen los principales desafíos que afronta la independencia judicial de los jueces en ejercicio en el Perú. Algunos están relacionados con el sistema de gestión de recursos humanos (ratificación, evaluación del desempeño y temporalidad) y otros con la posibilidad de que otros poderes interfieran en la toma de decisiones de los jueces en ejercicio (injerencia), en particular el impacto de la Defensoría del Pueblo en la independencia judicial en el Perú.

Las principales cuestiones que corren el riesgo de socavar la independencia interna de los jueces en Perú son:

• la injerencia, la posibilidad de interferencia en procedimientos judiciales individuales por parte de otras instituciones como la Defensoría del Pueblo, no solo a través del amicus curiae (un asesor imparcial de un tribunal de justicia en un caso particular) universalmente aceptado o de una institución coadyuvante, sino mediante órdenes directas;

• la ratificación de jueces cada siete años (lo que se aborda en el apartado 4.4 sobre recursos humanos);

• el plan de evaluación del desempeño de los jueces cada tres años y medio (véase el apartado 4.4);

• la temporalidad, el elevado número de jueces con un contrato temporal (véase el apartado 4.4).

Como se vio en el capítulo 2, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al tratar cuatro casos del Perú, expresó su preocupación por la violación por parte del Perú del principio de independencia judicial de jueces o fiscales, como se describe en el artículo 8 (relativo a las garantías judiciales) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La CIDH determinó que el Perú violó las garantías judiciales de las víctimas porque las decisiones de ratificación, evaluación y destitución no estaban adecuadamente justificadas. Esto, a su vez, vulneró el derecho de las víctimas a conocer de antemano y en detalle los cargos que se les imputan, impidiéndoles preparar una defensa. La Corte consideró que la aplicación de estos mecanismos por parte del Perú era punitiva y que violaba las garantías del debido proceso jurídico y la independencia judicial.

A continuación, se analizará el impacto de las condiciones de empleo temporal para jueces y fiscales, así como las ramificaciones de los esquemas de ratificación y evaluación del desempeño en la independencia judicial. Además, existen iniciativas encaminadas a mejorar la calidad y previsibilidad de las sentencias judiciales, en particular a través de los Acuerdos Plenarios del poder judicial y los Plenos Casatorios de la Corte Suprema, que presentan desafíos. En ocasiones, estas iniciativas pueden sugerir resoluciones imperfectas, lo que genera preocupaciones sobre la precisión de las decisiones de los jueces. Dada la naturaleza obligatoria de estas resoluciones, existe un debate entre los jueces sobre el posible menoscabo de la independencia judicial. Estos Acuerdos Plenarios pretenden funcionar de manera similar a los “lineamientos de sentencia” en algunos países de la Commonwealth, como el Consejo de Condenas de Inglaterra y Gales (Reino Unido), creado en 2010, y los lineamientos de sentencia del Consejo Judicial Irlandés (Poder Judicial del Perú, 2022[3]; 2020[4]; 2016[5]; The Judicial Council, 2022[6]).

4.2.3. El impacto de la Defensoría del Pueblo en la independencia judicial en el Perú

El Perú ha realizado esfuerzos considerables para promover la integridad y la rendición de cuentas dentro del sistema judicial. Sin embargo, algunos de estos esfuerzos podrían socavar la independencia de los jueces. Por ejemplo:

• El marco normativo que regula las funciones y atribuciones de la Defensoría del Pueblo (Ley 26520, 1995) faculta al defensor del pueblo para iniciar y proseguir, de oficio o a petición de la parte interesada mediante denuncia, una investigación conducente a una evaluación o decisión que determine que una actuación de la administración pública o de sus agentes, incluidos el poder judicial y el Ministerio Público, afecta los derechos constitucionales y fundamentales de la persona o de una comunidad (art. 9[1]). La Ley de Simplificación Administrativa (Ley 25035 de 11 de junio de 1989) incluye dentro de la administración pública los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como los órganos que la Constitución dota de autonomía.

• Esta amplia definición de administración pública, junto con los amplios poderes otorgados a la Defensoría del Pueblo, le permite al defensor del pueblo interferir en procedimientos judiciales individuales sin restricciones claras. Por ejemplo:

  • Si la investigación está relacionada con la administración de justicia, el defensor del pueblo deberá informar a la institución de la denuncia y podrá solicitar a las instituciones correspondientes la información necesaria, la cual deberán proporcionar sin interferir en la actividad jurisdiccional de la institución, respetando el secreto judicial, e informar de sus conclusiones al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial o al Ministerio Público (arts. 14, 16 y 17). Si la información solicitada no se proporciona como parte de la investigación, el defensor del pueblo puede solicitar medidas disciplinarias contra el juez o el fiscal (art. 21).

  • Esto tiene implicaciones prácticas de gran alcance respecto de la independencia judicial. Si un juez o un fiscal no atiende una solicitud de información o una respuesta a una denuncia de un defensor del pueblo, este puede solicitar que se inicie un proceso disciplinario en su contra. Esto podría utilizarse como una amenaza a su autoridad para decidir el resultado del caso o incluso interferir en procedimientos judiciales individuales.

El alcance de los poderes de la Defensoría del Pueblo también puede socavar aún más la independencia de los jueces o fiscales en ejercicio a cargo de un caso al crear el riesgo de que los jueces individuales puedan quedar sujetos a las órdenes del defensor del pueblo, dado que este preside la comisión especial que selecciona a los miembros de la Junta Nacional de Justicia o Junta, que,3 a su vez, puede emprender un procedimiento disciplinario contra jueces y fiscales. De hecho, el defensor del pueblo también puede solicitar que la Junta Nacional de Justicia inicie acciones disciplinarias contra jueces y fiscales.

Dado que la Defensoría del Pueblo es una de las instituciones con mejor índice de aprobación (IPOS, 2019[7]; IPSOS and Proética, 2022[8]), en particular debido a su labor de promoción, el temor a una evaluación negativa por parte de esta institución podría aumentar indirectamente la presión sobre un juez o un fiscal para que cumpla con sus peticiones. Por consiguiente, el Perú podría beneficiarse de una revisión de los poderes de la Defensoría del Pueblo definidos por ley para aclarar su alcance de intervención en procedimientos judiciales individuales. El Perú también podría considerar revisar los acuerdos actuales con miras a establecer salvaguardias clave necesarias para proteger la independencia judicial y, al mismo tiempo, alinear el marco legal del Perú con las mejores prácticas de los países miembros de la OCDE.

4.3. Asignación y negociación presupuestarias

4.3.1. Asignación presupuestaria al sector judicial

Tendencias en la negociación de asignaciones presupuestarias al poder judicial en los países miembros de la OCDE

Para mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la asignación adecuada de recursos entre los tribunales, algunos países miembros de la OCDE (por ejemplo, Bélgica, Finlandia, Francia y los Países Bajos) han implantado una presupuestación basada en el desempeño, que introduce indicadores de desempeño sobre los resultados obtenidos a partir del presupuesto (Curristine, 2007[9]) (Recuadro 4.3). Sin embargo, en el Perú, los presupuestos de los tribunales todavía se elaboran principalmente considerando los costos de referencia del año anterior. En el Perú, los aumentos incrementales interanuales de los presupuestos de los tribunales (y otros) se conocen como presupuestación inercial.

Recuadro 4.3. Prácticas de la OCDE en materia de presupuestos judiciales

En Alemania, el presupuesto judicial forma parte del presupuesto del Ministerio de Justicia. Las solicitudes de presupuesto anual se basan en líneas de base. El Ministerio de Justicia y el Ministerio de Finanzas negocian y acuerdan formalmente la propuesta presupuestaria final, que luego se presenta al Bundestag (Parlamento) para su aprobación. Una vez asignados los fondos, el Ministerio de Justicia los distribuye entre los tribunales individuales. En la mayoría de los Länders el proceso es similar. Por consiguiente, el poder judicial no tiene una oportunidad formal de participar en el proceso presupuestario. Sin embargo, el presidente de cada tribunal desempeña un papel en la preparación de propuestas presupuestarias para su tribunal y, posteriormente, en la gestión de los fondos asignados. En algunos tribunales, el Geschaeftsleiter también participa en la redacción de las propuestas presupuestarias y puede ser el encargado de la propia gestión presupuestaria. Los planes presupuestarios suelen diseñarse para períodos de dos años.

En los Países Bajos, en 2016, el poder sobre el presupuesto judicial se le otorgó a un consejo judicial independiente (Viapana, 2018[10]). El presupuesto del poder judicial ya no está incluido en el presupuesto general del Ministerio de Seguridad y Justicia, sino que constituye una categoría separada en el presupuesto nacional. Aunque el Ministerio sigue siendo formalmente responsable de presentar y justificar la solicitud de presupuesto del poder judicial ante el Parlamento y de asignar los fondos aprobados al Consejo, el presupuesto anual se calcula según una fórmula objetiva y precisa que tiene en cuenta el número de casos que se prevé resolver durante el año y el coste por caso, con los datos de entrada acordados mutuamente por todas las partes involucradas, es decir, las juntas directivas de los tribunales, el Consejo de la Judicatura y el Ministerio de Seguridad y Justicia. Una de las principales innovaciones de la reforma presupuestaria en los Países Bajos es la autonomía de los tribunales, que son organizaciones autoadministradas bajo la supervisión del Consejo Judicial. Cada tribunal tiene su junta directiva, que es el órgano decisorio encargado de la gestión general.

En Finlandia, el proceso presupuestario lo gestiona directamente el Ministerio de Justicia, que interactúa con los tribunales. En el caso de los indicadores de desempeño, las metas se basan en el número de casos estimado y tienen en cuenta el coste por caso y el número de decisiones por juez (persona-año). Otros indicadores son el número de casos entrantes, la duración de los procedimientos, el número de casos aplazados, el número de casos pendientes, el número de decisiones, el número de casos de jueces y tribunales, los medios presupuestarios de un tribunal y el gasto del presupuesto, así como indicadores de calidad. Todos estos indicadores se calculan a partir de un sistema ponderado de número de casos. Se tienen en cuenta las diferencias en la estructura de los casos agrupando categorías de casos en diferentes categorías de dificultad, cada una de las cuales ‑tiene un coeficiente de ponderación fijo. El coeficiente se calculó mediante un seguimiento del tiempo de trabajo realizado en 2009. Para calcular los coeficientes de ponderación se tuvieron en cuenta no solo el tiempo de trabajo, sino también otros criterios, como el nivel de dificultad, el número y la duración de las audiencias necesarias o el ‑número de jueces que componen el panel que toma la decisión. El ciclo presupuestario comienza en enero, con la formulación del marco presupuestario por parte del Ministerio de Finanzas tras discutirlo con el Ministerio de Justicia. Dentro de este umbral, el Ministerio de Justicia decide el importe y los lineamientos para la asignación presupuestaria. El Departamento de Administración Judicial del Ministerio de Justicia lleva a cabo negociaciones individuales con el presidente de cada tribunal. Las reuniones individuales se celebran de septiembre a noviembre. Durante estas reuniones se analiza el desempeño de los tribunales, el nivel de cumplimiento de los objetivos y las previsiones para el año siguiente. Dentro del límite presupuestario impuesto por el marco, cada tribunal fija el número de casos que puede resolver con los recursos asignados.

Fuente: Elaboración propia de la OCDE; (Viapana, 2018[10]), Pressure on Judges: How the budgeting System Can Impact Judge’s Autonomy, in Laws 2018, 7, 38, www.mdpi.com/journal/laws.

En términos de asignaciones presupuestarias a los tribunales de los países de la UE, el Cuadro 4.2 muestra la cantidad media que los países de la UE gastaron por habitante en los tribunales por diversos grupos de países en función de su producto interior bruto (PIB) per cápita en 2020.

Cuadro 4.2. Asignaciones presupuestarias a los tribunales de los países de la UE, 2020

Asignaciones a los tribunales de los países de la UE	Por habitante (en EUR)	Como % del PIB
Grupo A: <10.000 EUR	26,42	0,45 %
Grupo B: 10.000‑20.000 EUR	63,24	0,42 %
Grupo C: 20.000‑40.000 EUR	85,80	0,31 %
Grupo D: >40.000 EUR	137,54	0,25 %
Promedio	78,09	0,35 %

Nota: Para facilitar el análisis, los Estados miembros y las entidades se han dividido en cuatro grupos según su PIB per cápita, de los cuales el grupo A es el más bajo. Es importante señalar que existen diferencias considerables entre los países de la UE de la misma categoría con respecto a los presupuestos de los tribunales.

Fuente: (CEPEJ, 2022[11]), CEPEJ Evaluation Report 2022 Evaluation cycle (2020 data), https://rm.coe.int/cepej-report-2020-22-e-web/1680a86279.

El presupuesto del sistema judicial se determina utilizando la población (euros por habitante) o un porcentaje del PIB nominal como indicadores para las decisiones de asignación. El presupuesto por habitante es lógicamente mayor en los países y las jurisdicciones más ricos. Por otro lado, el mismo presupuesto, estandarizado como porcentaje del PIB, es mayor en los países menos ricos, lo que demuestra que la mayoría de ellos dan prioridad al sistema judicial frente a otros servicios públicos, pero también que esta prioridad representa un esfuerzo importante en su presupuesto estatal (CEPEJ, 2022[11]).

Negociaciones sobre asignación presupuestaria al sistema judicial en el Perú

El proceso presupuestario en el Perú se centraliza en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), principalmente bajo la dirección de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) (OECD, 2023[12]). El MEF, tras recibir las propuestas presupuestarias de todas las instituciones públicas, inicia un proceso de negociación. Luego, el MEF prepara la propuesta de presupuesto final, que se presenta al Gabinete para su aprobación. El presupuesto propuesto incluye los presupuestos de las instituciones públicas, también conocidos como pliegos. A continuación, el proyecto de presupuesto del Gobierno se somete a debate en el Congreso, en donde se llevan a cabo negociaciones adicionales hasta que el Congreso tome una decisión final (OECD, 2016[13]).

Es importante señalar que, con el objetivo de aumentar la independencia del poder judicial sobre el proceso de negociación presupuestaria con el MEF, el poder judicial se beneficia de un estatus específico desde 2006 (Ley 28821), en el que este negocia con una comisión de coordinación de la que el MEF es parte. En efecto, una vez que la propuesta de presupuesto del poder judicial ha sido elaborada internamente por la Gerencia de Planificación de la Gerencia General y aprobada por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, el presidente del poder judicial remite el proyecto de presupuesto al poder ejecutivo. Luego, se discute en un comité de coordinación en el que participan el presidente del poder judicial, dos jueces supremos, el presidente del Consejo de Ministros, el ministro de Economía y Finanzas y el ministro de Justicia. El poder ejecutivo presenta entonces al Congreso la propuesta de presupuesto acordada. A pesar de estas negociaciones, hay partes interesadas del poder judicial que han mencionado que el presupuesto acordado a menudo no refleja la solicitud presupuestaria inicial del poder judicial.

Recuadro 4.4. Proceso de aprobación presupuestaria de las instituciones peruanas

En la práctica, existen tres presupuestos: el PIA (Presupuesto Institucional de Apertura), que sigue la inercia del ejercicio económico anterior; el PIM (Presupuesto Institucional Modificado), que resulta de las modificaciones al presupuesto a lo largo del año, derivadas principalmente de variaciones en los ingresos fiscales; y el PE (Presupuesto Ejecutado), que es el presupuesto real que refleja los montos efectivamente gastados y la asignación final real de recursos públicos. Las divergencias entre el PIA y el PIM pueden ser significativas, en detrimento de una buena previsión de gastos y de un planeamiento financiero eficiente. El presupuesto público total en 2023 fue de 214.790.274.052 soles peruanos (53.697.568.513 euros).

La partida presupuestaria denominada “justicia” incluye algunas actividades calificadas como aplicación de la ley, pero no todas, ya que la Policía no está incluida. Con esta partida se financian nueve instituciones: 1) Poder judicial; 2) Ministerio Público; 3) Instituto Nacional Penitenciario (INPE) (dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos); 4) Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH); 5) Defensoría del Pueblo 6) Junta Nacional de Justicia; 7) Tribunal Constitucional; 8) Tribunal Militar y Policial; y 9) Academia de la Magistratura.

Todos juntos recibieron un PIA equivalente al 3,5 % del presupuesto público total en 2023 (7.504.720.289 soles peruanos o 1.876.180.072 euros). El poder judicial recibe el 44 % del presupuesto de justicia; el Ministerio Público, 35,8 %; el INPE, 10,3 %; el MINJUSDH, 7,2 %; la Defensoría del Pueblo, 1 %; el Tribunal Constitucional, 0,6 %; la Junta Nacional de Justicia, 0,5 %; y la Academia de la Magistratura, 0,2 %. Además, el 46,6 % se asigna a tres programas presupuestarios: mejora de los servicios del sistema de justicia penal; mejora de las competencias de la población penitenciaria para su reinserción social; y productos específicos para la reducción de la violencia contra las mujeres.

A otros programas presupuestarios se les han asignado presupuestos específicos (fuera de la asignación presupuestaria de justicia). Entre ellos se encuentran los siguientes: el programa para acelerar los procesos judiciales de familia (133.474.020 soles peruanos o 33.368.505 euros, 0,06 % del presupuesto total, asignado al poder judicial); mejora de los servicios del sistema de justicia penal (3.293.825.862 soles peruanos o 823.456.465 euros, 1,5 %, asignados al poder judicial, el MINJUSDH, el Ministerio del Interior y el Ministerio Público); el programa de agilización de los procesos laborales judiciales (134.331.233 soles peruanos o 33.582.808 euros, 0,06 %, asignados al poder judicial); productos específicos sobre la reducción de la violencia contra las mujeres, incluyendo medidas de protección a las víctimas como parte de la implantación del Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar (SNEJ) en ocho distritos judiciales (261.383.680 soles peruanos o 65.345.920 euros, 0,12 %, y asignado al Ministerio Público, el poder judicial, el MINJUSDH y el Ministerio del Interior); y servicios especializados para la atención y recepción de denuncias (180.100.868 soles peruanos o 45.025.217 euros, 0,08 %).

Fuente: (Guardia, 2022[14]), El sistema presupuestario en el Perú, ILPES, https://digitallibrary.un.org/record/464103?ln=en; Ley 31638, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año 2023, de 6 de diciembre de 2022; (OECD, 2023[15]), Public Financial Management in Peru: An OECD Peer Review, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d51d43b1-en.

La asignación presupuestaria a las instituciones de justicia del Perú como porcentaje del PIB nacional fue análoga a la de los países miembros de la OCDE en la región: el Perú, 0,30 %; Chile, 0,30 %; Colombia, 0,32 %; y México, 0,33 %. Sin embargo, expresado en valor per cápita, Chile asignó cuatro veces más recursos financieros que el Perú a sus tres instituciones de justicia (poder judicial, Ministerio Público y MINJUSDH), con un gasto per cápita de 159 dólares de los Estados Unidos (145 euros, aproximadamente), y el Perú, de 38 dólares de los Estados Unidos (34 euros, aproximadamente) (IPE, 2018[16]).

En el Perú, el factor determinante en el proceso de asignación presupuestaria parece ser la negociación de fondos entre las instituciones de justicia y el MEF. Sin embargo, estas discusiones parecen desconectadas del planeamiento presupuestario anual sobre necesidades sociales o de otro tipo, y rara vez conducen a asignaciones presupuestarias al poder judicial que reflejen sus propuestas iniciales, una cuestión planteada por el poder judicial y otras instituciones del sistema judicial (Lama, 2022[17]). Por ejemplo, para 2023, el poder judicial solicitó 6,7 millones de soles peruanos (1,7 millones de euros, aproximadamente) al MEF. Solo alrededor de la mitad (3,4 millones de soles peruanos o 850.000 euros) fue incluida por el MEF en el proyecto de propuesta de presupuesto (Centro de Noticias del Congreso, 2022[18]). Aunque la totalidad del presupuesto asignado a la justicia ha experimentado un aumento de aproximadamente 5 % anual desde 2021, sigue siendo menos de la mitad de la suma solicitada inicialmente por el poder judicial. Contextualizar estas discusiones puede ayudar a explicar esta desconexión:

• La Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) del MEF se centra en análisis de costo-beneficio y previsión de ingresos, mientras que el poder judicial tiene como misión principal la ampliación y mejora en el diseño y la prestación de los servicios judiciales. En consecuencia, y tal y como lo confirman algunas exhaustivas entrevistas con partes interesadas del poder ejecutivo y judicial, el poder judicial solicita periódicamente aumentos a sus asignaciones presupuestarias, que rara vez son aprobados por el MEF en vista de la aparente falta de análisis cuantitativo y previsión estandarizada de necesidades por parte de del poder judicial. Además, tal y como lo plantearon estas partes interesadas durante las misiones de investigación y las entrevistas, otra razón de la aparente reticencia del MEF es la falta de mecanismos efectivos para garantizar la rendición de cuentas de los fondos públicos, la transparencia sobre el gasto y las salvaguardias contra el uso indebido.

• Estas diferencias en los enfoques para la fijación del presupuesto (el enfoque en los análisis de costos-beneficios y la previsión de ingresos frente a la misión principal de ampliación y mejora en el diseño y prestación de servicios judiciales) podrían explicar por qué a las dos instituciones les resulta difícil llegar a un consenso sobre cuestiones de asignación presupuestaria. Los análisis de costo-beneficio implican el mejor uso de los recursos fijos en un momento dado, calculados utilizando indicadores de mercado existentes, mientras que mejorar la calidad y ampliar el alcance de los servicios judiciales suscita incertidumbres en su prestación y su impacto en la sociedad, que no pueden cuantificarse de antemano utilizando análisis de costo-beneficios.

• Este tipo de negociación a menudo resulta en ciclos de retroalimentación negativa, que tienden a no ser propicios para asegurar un acuerdo sobre las necesidades presupuestarias, ya que las incertidumbres asociadas con la medición del impacto de la futura prestación de servicios en los resultados sociales son difíciles de captar con métricas como los análisis de costo-beneficio. (Mazzucato, 2021[19]). Por lo tanto, tal y como lo expresaron las partes interesadas nacionales, en el Perú no se han llevado a cabo importantes reformas judiciales o solo se han implantado parcialmente debido a la falta de recursos específicos dentro del presupuesto nacional para este fin (Javier de Belaunde López de Romaña, 1999[20]) (IEP, 2014[21]) (Pantoja Rosas, 2018[22]).

De hecho, el propio poder judicial parece verse obstaculizado por una capacidad limitada para recopilar datos y pruebas de desempeño más sólidos para participar en el planeamiento estratégico, incluido el planeamiento presupuestario. Probablemente, esto se debe en gran parte a la ausencia de mecanismos de coordinación formales e institucionalizados que facilitarían la generación de marcos de planeamiento estratégico a mediano plazo y de seguimiento y evaluación del desempeño para todo el sistema, como se subrayó en el capítulo 3. Por lo tanto, aún no puede generar los datos y las pruebas que pueden usarse para demostrarse a sí mismo, al MEF y al público el impacto del gasto actual y potencial en la mejora de los resultados legales y judiciales para las personas. Además, en algunos casos, los tribunales no pueden gastar íntegramente los recursos que se les han asignado, especialmente a la hora de contratar recursos humanos, y tienen grandes dificultades para demostrar la rentabilidad y los resultados estratégicos del gasto de los recursos que tienen. En este sentido, los marcos y los mecanismos de rendición pública de cuentas son desiguales en todo el poder judicial y, en algunos casos, parecen inexistentes. Sin embargo, cabe señalar que la experiencia de la mayoría de los países miembros de la OCDE sugiere que la presupuestación basada en el desempeño no es un sistema perfecto, sino más bien un sistema en el que vale la pena invertir para identificar medidas de desempeño que sean pertinentes para la toma de decisiones e informar sobre el uso de los recursos (OECD, 2019[23]).

Las negociaciones anuales entre el poder judicial y el ejecutivo sobre el proceso presupuestario han sido un tema constante y recurrente en las relaciones entre los dos poderes. Mientras el poder judicial intentaba reclamar su autonomía presupuestaria y la prerrogativa de elaborar su propio presupuesto, presentarlo directamente y defenderlo ante el Congreso en el Tribunal Constitucional, el Tribunal Constitucional dictaminó en diciembre de 2004 que, si bien el poder judicial tiene el derecho constitucional de preparar su propio presupuesto y de defenderlo en el Congreso, el presupuesto judicial debe estar alineado con la política de gasto público del Estado, que constitucionalmente es una prerrogativa del ejecutivo en exclusiva. La decisión estableció la creación del mecanismo de coordinación creado por la Ley 28821, como se menciona en el capítulo 3 (Sentencia TC de 31 de diciembre de 2004, expediente 004-2004-CC/TC).

Sin embargo, el poder judicial ha comenzado a abordar estas cuestiones a nivel institucional:

• En cuanto a la optimización de recursos, el poder judicial destaca, como medios adicionales, la modernización de los procesos judiciales y el uso de la tecnología para mejorar los servicios de justicia y aplicar las políticas de justicia de manera más eficaz (Lama, 2022[17]).

• Para permitir un uso más eficaz de los recursos existentes, se señalan como herramientas eficaces el planeamiento estratégico para mejorar la administración de justicia mediante el fortalecimiento de la gestión estratégica de los recursos humanos, así como el uso de la tecnología y los mecanismos de solución de controversias por vías alternativas.

Unos marcos sólidos de rendición de cuentas, respaldados por marcos y herramientas de seguimiento y evaluación en todo el sistema, incluidos los indicadores clave de desempeño, pueden, como mínimo, fortalecer el mérito de las solicitudes presupuestarias del poder judicial, y conducir a un desempeño judicial más eficiente y mejores resultados legales a mediano plazo. Una coordinación más efectiva entre el poder judicial y el MEF, y un apoyo más sistemático al poder judicial por parte del MEF y de otros ministerios (incluida la capacitación en el desarrollo de indicadores de desempeño y el diseño y uso de marcos de seguimiento y de evaluación) también pueden fortalecer el desempeño, incluida la ejecución presupuestaria, por parte del poder judicial.

4.4. La gestión de recursos humanos en el poder judicial

Como se vio en el capítulo 2, la independencia de los jueces es una característica definitoria clave de la independencia institucional del poder judicial en una democracia moderna y saludable. La gestión de recursos humanos judiciales en los sistemas de justicia tiene como objetivo fomentar la independencia de los jueces.

Este apartado examinará varias cuestiones relevantes para la gestión de recursos humanos en el poder judicial.

4.4.1. Selección y nombramiento de jueces

Tendencias en la selección y nombramiento de jueces en los países miembros de la OCDE

En los países miembros de la OCDE, existen diversos métodos de selección que tratan de nombrar jueces informados, competentes y honestos. Los sistemas de selección también tienen como objetivo garantizar la independencia y la rendición de cuentas de los jueces en ejercicio. La hipótesis subyacente es que la confianza de los ciudadanos en un poder judicial independiente es crucial para el funcionamiento del sistema político y una clara separación de poderes. La independencia judicial es fundamental para garantizar su imparcialidad.

Sin embargo, la independencia judicial no es absoluta, ya que los factores estructurales y psicológicos afectan constantemente las decisiones de los jueces. La independencia se refiere a la ausencia de parcialidad de un juez que pudiera influir indebidamente en la toma de decisiones (conocida como independencia interna) y a la independencia estructural frente a injerencias o presiones de los poderes ejecutivo y legislativo o de la opinión pública y los intereses privados.

Los países miembros de la OCDE han desarrollado tres modelos básicos para el nombramiento de los jueces (Volcansek, 2006[24]): 1) el modelo funcionarial, también conocido como modelo de contratación burocrática, en el que se contratan graduados universitarios y cuyo ascenso seguirá los peldaños de una jerarquía judicial; 2) el modelo profesional, en el que se contratan profesionales del derecho; 3) el modelo mixto de toma de decisiones sobre nombramientos, según el cual se comparten las decisiones de nombramiento entre políticos y jueces profesionales, con o sin el uso de cuotas partidistas, para contratar para los tribunales ordinarios superiores y los tribunales constitucionales.

1. El modelo funcionarial de nombramientos judiciales se ha utilizado ampliamente en toda Europa y en la mayoría de los países miembros de la OCDE. El objetivo fundamental del modelo es proteger la impartición de justicia ante los caprichos del sistema político y la política. El Perú comparte esta característica. El modelo funcionarial se basa en tres principios. El primero es la contratación basada en el mérito, en la que la evaluación de los conocimientos jurídicos y las calificaciones de los candidatos determinan el ingreso a la carrera judicial, comenzando desde lo más bajo de la jerarquía. Esto suele ir acompañado de largos períodos de iniciación y de formación, que a veces duran años según el país, y que cuentan como períodos de prueba. En segundo lugar, los jueces son titulares durante toda su vida laboral si no se les impone ninguna sanción disciplinaria o penal. En tercer lugar, los jueces son ascendidos en función de la antigüedad y de la evaluación de los méritos profesionales, incluido el desempeño en algunos sistemas nacionales. Sin embargo, en algunos modelos funcionariales, la contratación lateral de abogados experimentados en el poder judicial se utiliza para cubrir vacantes en los tribunales superiores. El modelo funcionarial se utiliza para nombrar jueces de categoría inicial en Alemania, Austria, Bélgica, España, Francia (que creó el modelo), Italia y Portugal, entre otros.

2. En el modelo profesional, en países de common law, como Australia, los Estados Unidos e Inglaterra y Gales (Reino Unido), los jueces de los tribunales ordinarios son nombrados o elegidos entre abogados en ejercicio o expertos jurídicos. Como regla general, cada juez es contratado para cubrir una vacante específica y servir en un tribunal específico, ya sea de primera instancia, de apelación o supremo. Por lo general, no se proporcionan mecanismos formales de promoción profesional; en otras palabras, los jueces no pueden solicitar formalmente ser ascendidos a un tribunal superior; no obstante, tienen una expectativa legítima de ser ascendidos en competencia con otros candidatos a magistraturas de mayor rango. Los jueces de tribunales inferiores pueden incorporarse a un tribunal superior mediante un procedimiento de contratación específico en el que compiten con personas externas.

3. El modelo mixto de toma de decisiones sobre nombramientos, según el cual las decisiones de nombramiento se comparten entre políticos y jueces profesionales, con o sin cuotas partidistas, se utiliza para dotar de personal a los tribunales ordinarios superiores y a los tribunales constitucionales en la mayoría de los países europeos miembros de la OCDE que tienen un Tribunal Constitucional, y en los Estados Unidos para proveer de personal a la Corte Suprema.

La autoridad de contratación, el organismo encargado de gestionar el ingreso a la carrera judicial, varía según los países miembros de la OCDE. En Eslovenia es el Tribunal Supremo; en Croacia, la Academia Judicial; en Bélgica, el Consejo Superior de Justicia, así como en Portugal y España. En Inglaterra y Gales, es la Comisión de Nombramientos Judiciales. En Alemania, es el Ministro de Justicia y una Comisión Parlamentaria. El Recuadro 4.5 presenta los modelos de formación inicial aplicables en España, Finlandia, Italia y los Países Bajos.

Recuadro 4.5. Prácticas de la OCDE en la contratación y formación de jueces

En España, la Escuela Judicial, que forma parte del Consejo General del Poder Judicial, proporciona la enseñanza y formación inicial a los abogados que quieren convertirse en jueces. Tiene su sede en Barcelona. Esta formación tiene tres etapas: 1) docencia teórico-práctica presencial, que tiene una duración de diez meses; 2) prácticas tuteladas, durante seis meses y medio; y 3) sustitución y refuerzo, durante cuatro meses.

En Italia, los magistrados recién contratados reciben una formación inicial de al menos 18 meses. El período de formación inicial se divide en formación ordinaria/teórica (13 meses) y formación profesional (5 meses). La formación ordinaria tiene como objetivo ampliar los conocimientos técnicos y familiarizar a la persona con la propia labor judicial a través de diversas experiencias de formación en el puesto de trabajo: seis meses en el sector civil y siete meses en el sector penal. Al finalizar la formación ordinaria, a cada estudiante se le asigna una función específica en un cargo judicial específico (ya sea como juez o fiscal). Durante los cinco meses siguientes, los estudiantes son asignados a un programa de formación en el trabajo en las funciones específicas de su primer destino como jueces o fiscales. Tras 18 meses de formación, podrán desempeñar de forma autónoma la función judicial específica en el cargo al que hubieran sido asignados desde la finalización del primer período de formación inicial.

En los Países Bajos, el acceso al poder judicial solo está abierto a candidatos con al menos dos años de experiencia profesional. Tras la realización de exámenes y pruebas psicológicas, es obligatorio realizar un programa de formación inicial (que dura de dos a cuatro años, dependiendo de la experiencia previa del candidato).

En Finlandia, la formación judicial se ha basado tradicionalmente en la formación judicial práctica (aprender haciendo) en los tribunales y en la formación continua para jueces proporcionada por el Ministerio de Justicia. La formación judicial se refiere a un sistema de prácticas que proporciona una iniciación a las tareas judiciales en los tribunales. El título oficial de un aprendiz judicial es "juez de distrito en prácticas". El período de formación es de un año. El objetivo de la formación es mantener y desarrollar las habilidades y competencias profesionales del personal de los tribunales. Metodológicamente, la formación combina teoría y práctica (clases magistrales, presentaciones, trabajos en grupo, simulación, etc.). Por lo general, los profesores, otros expertos y jueces en activo trabajan como formadores.

Fuente: (OECD, 2023[25]), Modernising Staffing and Court Management Practices in Ireland, https://doi.org/10.1787/8a5c52d0-en, (Escuela Judicial de España, 2022[26]), “Plan Docente de Formación Inicial. 72 promoción de la Carrera Judicial. Curso 2022-2023”, https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Escuela-Judicial/Formacion-Inicial/La-fase-presencial/Plan-docente-de-formacion-inicial-72--Promocion-Carrera-Judicial--curso-2022-2023., (Oikeus.fi, n.d.[27]), Court Training, https://oikeus.fi/tuomioistuimet/en/index/courttraining.html.

Los recursos humanos calificados, incluidos el personal judicial, el personal de apoyo calificado y las estructuras organizativas adecuadas, son cruciales para impartir justicia eficiente y oportuna. Para ello, es importante comprender las necesidades judiciales para planear la futura carga de trabajo. Para garantizar el planeamiento de la carga de trabajo, es necesario estudiarlo para comprender las necesidades de los puestos judiciales, para así poder tener en cuenta los cambios en la carga de trabajo en las prácticas de dotación de personal a lo largo de los años. Los datos de gestión de recursos humanos son relevantes, incluidos los calendarios de jubilaciones próximas y a largo plazo, las tendencias de licencia de enfermedad para planear mejores opciones de respaldo, y los datos de contratación con información sobre las tendencias de los aspirantes para comprender si las necesidades actuales en términos de habilidades y diversidad pueden cubrirse para las necesidades y los objetivos futuros de la mano de obra. Los datos para comprender qué atrae a posibles aspirantes al poder judicial y qué impide que otros se postulen también pueden aplicarse al planeamiento de recursos humanos en otros sectores gubernamentales. Otros factores que tener en cuenta son los próximos cambios legislativos, el impacto de los cambios en las operaciones y la dotación de personal en todo el sector judicial y proveedores de servicios sociales relacionados (véase el Recuadro 4.6). Además, este planeamiento estratégico de la carga de trabajo debe aplicarla el poder judicial y el sistema de justicia en general (OECD, 2023[25]).

Recuadro 4.6. Prácticas de la OCDE en datos y factores para el planeamiento estratégico de la carga de trabajo

La Sección de Asuntos Judiciales, Tribunales y Política Judicial del Ministerio de Justicia del Canadá evalúa las solicitudes de recursos judiciales adicionales de los tribunales. Un modelo de simulación basado en software forma propuestas con base empírica para nuevos puestos. El software se utiliza para recopilar, analizar y predecir los efectos de los cambios en la carga de trabajo. El software aplica una notación de modelado de procesos de negocio estándar que permite seguir la ruta de un caso y muestra la variedad de la demanda de recursos judiciales para diferentes tipos de casos y en varias ubicaciones. Tras una programación detallada, tiempo y desarrollo e ingreso de datos del caso, el sistema puede localizar cuellos de botella, retrasos y el tiempo que los jueces toman para diversos aspectos del flujo del caso, como el tiempo para resolver mociones, audiencias, sentencias y conferencias sobre casos. Los datos utilizados por el sistema incluyen: el tiempo que tardan los casos en llegar a ciertas etapas, el tiempo que los casos pueden haberse retrasado en cada etapa debido a la escasez de recursos (por ejemplo, falta de jueces), cuánto tiempo lleva realizar las tareas por caso y tipo, recuento de eventos (mociones, conferencias, juicios, etc.), porcentaje de utilización de los recursos disponibles, número de jueces necesarios para procesar casos en cada período (teniendo en cuenta las ausencias previstas debido a trabajo no relacionado con el caso u otras circunstancias, como viajes, educación, vacaciones, jubilación, etc.).

Fuente: (OECD, 2023[25]), Modernising Staffing and Court Management Practices in Ireland, https://doi.org/10.1787/8a5c52d0-en.

Modelos de selección y tendencias de nombramiento en el Perú

La contratación y el nombramiento en la judicatura en el Perú están basados fundamentalmente en una combinación de los modelos funcionarial y profesional con algunas especificidades importantes. Como se mencionó anteriormente, el modelo funcionarial propone contratar a recién graduados para el poder judicial, mientras que en el modelo profesional se contratan profesionales del derecho experimentados. Ambos existen en los países miembros de la OCDE y, en principio, ambos crean jueces independientes e imparciales.

La cuestión sobre cuál de ellos protegería mejor la independencia y la imparcialidad judicial en un país como el Perú queda fuera del alcance de este informe. Basta con decir que el sistema de contratación peruano presenta características de ambos. Las características del modelo funcionarial en el sistema peruano son que los jueces son vitalicios y hacen carrera. Dicho esto, el modelo contiene elementos esenciales del modelo profesional, como el requisito de que los candidatos al cargo judicial demuestren experiencia en el ejercicio del derecho. De hecho, la Junta Nacional de Justicia estima que un candidato necesita al menos tres años de experiencia profesional como abogado antes de poder presentarse a una oposición para el cargo de juez, aunque esto no constituya un requisito previo codificado. Esta característica sigue siendo más propia de los modelos profesionales que de los modelos funcionariales, en los que los candidatos deben demostrar conocimientos técnicos y teóricos de la ley. El sistema también se aleja de los modelos funcionariales tradicionales, en los que el examen de ingreso y el perfil académico son un distintivo fundamental y en el que los nuevos empleados afrontan un período de formación inicial de al menos dos años. En el Perú, los candidatos a jueces se evalúan a través de cuatro fases de muerte súbita (prueba escrita, curriculum vitae, estudios de caso y entrevistas personales). Luego, la Sala Plenaria de la Junta vota las puntuaciones finales que se otorgarán a cada candidato. Un candidato debe obtener al menos dos tercios de los votos de los miembros de la Junta para que se le ofrezca un nombramiento. Los resultados de la puntuación no se pueden impugnar.

Una vez seleccionados por la Junta, los candidatos seleccionados deben realizar una capacitación inicial. En comparación con los países miembros de la OCDE, la formación inicial en el Perú es relativamente corta (80 horas académicas). La Academia de la Magistratura (AMAG) imparte la formación sobre temas como ética, liderazgo y gestión judicial, razonamiento e interpretación jurídica, sensibilidad ante la violencia contra las mujeres y los niños, derechos humanos e interculturalidad. A los candidatos que no superen el curso de formación se les podrá privar el nombramiento por decisión discrecional de la Junta.

Los candidatos también deben participar con éxito en el Programa de Formación de Aspirantes o PROFA, un curso obligatorio de nueve meses de duración para aspirantes a jueces o fiscales, también impartido por la AMAG. En 2006, el Tribunal Constitucional dictaminó que este requisito violaba el derecho constitucional a la igualdad de trato ante la ley. Sin embargo, el proceso de contratación nunca se ajustó para alinearse con esta decisión (Castillo-Córdova, 2007[28]).

En comparación con las prácticas de los miembros de la OCDE, existe un margen para fortalecer la formación previa al ingreso de jueces y fiscales, ya que la capacitación existente puede considerarse limitada o corta, según los estándares de la OCDE, y con una variedad insuficiente de cursos, teniendo en cuenta las necesidades de la sociedad. Esto genera una necesidad institucional de llenar vacíos de conocimiento brindando formación, que no es obligatoria para los jueces y no garantiza el desarrollo de capacidades para fortalecer el acceso de calidad a la justicia. Esto también se ha señalado en la política pública de reforma de la justicia, ya que uno de sus principales objetivos es crear una escuela judicial con un nuevo modelo de dos años para aspirantes a jueces y fiscales. Debería fomentarse una reforma del proceso de selección que dé más importancia a la formación inicial previa al ingreso y mejore el papel de la AMAG en el proceso de selección. Como se puede observar en las distintas fases del proceso de selección, la mayoría de las decisiones durante el proceso no son impugnables o son discrecionales, lo que puede representar un riesgo de incorrección en la selección de jueces.

Una particularidad adicional en el proceso de contratación peruano es que los candidatos postulan para puestos judiciales específicos en un cierto nivel de la jerarquía judicial, en lugar de seguir una carrera que comienza en el nivel inicial e incluye ascensos basados en el mérito, la competencia, la antigüedad y los logros profesionales. Además, los ascensos se han concedido sin concurso durante años, lo que ha provocado un exceso de jueces provisionales (alrededor del 19 %) en 2023. Del mismo modo, la contratación se ha confirmado ampliamente sin concurso, lo que ha dado lugar a un poder judicial superpoblado de jueces temporales (que carecen de titularidad y reciben salarios más bajos), alcanzando el 39 % en 2023, tal y como se explica en el apartado siguiente.

Así pues, el sistema peruano puede caracterizarse como una combinación del modelo funcionarial con un sistema basado en puestos, en lugar de un sistema de carrera. También puede calificarse como un sistema profesionalizado, aunque con una variedad de decisiones relativamente discrecionales en el proceso de contratación y pocas garantías del debido proceso para quienes deseen participar en él.

4.4.2. Régimen de titularidad de jueces, fiscales y personal no judicial

Tendencias en los países miembros de la OCDE

La mayoría de los países de la OCDE aplican nombramientos vitalicios para los jueces, lo que refleja un fuerte hincapié en la estabilidad judicial y la independencia de las presiones políticas. No obstante, para gestionar el aumento de las cargas de trabajo y las limitaciones financieras, varios países miembros de la OCDE utilizan jueces temporales. Sin embargo, esta práctica sigue siendo excepcional, ya que da lugar a un aumento provisional del personal temporal, y suele ir acompañada de las salvaguardias adecuadas (por ejemplo, Alemania o España) (véase el Recuadro 4.7).

Recuadro 4.7. Jueces temporales en España

España permite el empleo de jueces temporales con carácter especial para cubrir temporalmente vacantes hasta que se puedan nombrar jueces titulares. Las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia informan al Consejo General del Poder Judicial sobre las necesidades temporales, acompañando un informe que las justifique. El Consejo General decide sobre la validez de las solicitudes. Solo pueden postular los abogados que cumplen los requisitos de ingreso a la carrera judicial, teniendo preferencia aquellos que cumplan los requisitos adicionales establecidos en la ley (como ser doctor en Derecho, tener experiencia judicial o en la Administración pública, entre otros). El plazo es de un año, prorrogable por un año adicional después de volver a postular. Los jueces temporales designados tienen el régimen jurídico y remuneración de los miembros de la carrera judicial. La ley también establece las causas de cese.

Fuente: Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, título IV (arts. 428-433), de 1985 (modificada por la Ley Orgánica 4/2018, de 28 de diciembre de 2018).

La Carta Europea sobre el estatuto de los Jueces, un documento no vinculante del Consejo de Europa, señala que la negativa a confirmar al juez en el cargo debería realizarse según criterios objetivos y con las mismas garantías de procedimiento que se aplican cuando un juez va a ser destituido de su cargo. La idea principal es excluir los factores que podrían cuestionar la imparcialidad e independencia de los jueces, como, por ejemplo, la inestabilidad en sus nombramientos, a menudo producida por los altos niveles de temporalidad. A pesar del loable objetivo de garantizar estándares elevados a través de un sistema de evaluación, no es fácil conciliar la independencia de un juez con un sistema de evaluación del desempeño. Si hay que elegir entre uno de los dos, la independencia judicial es el valor crucial (Venice Commission, 2007[29]).

Régimen de titularidad de jueces, fiscales y personal no judicial en el Perú

En el Perú, el actual sistema de contratación basado en puestos y el limitado planeamiento de recursos humanos han dado lugar al uso generalizado de jueces temporales. La temporalidad es uno de los problemas más graves del sistema judicial en el Perú, ya que se ha vuelto sistémica y afecta a la imparcialidad de los jueces de muchas maneras.

Los jueces que presiden los tribunales se dividen en tres categorías (Ley de la Carrera Judicial, art. 65): 1) jueces titulares, nombrados de forma permanente para ejercer funciones jurisdiccionales en el nivel que les haya sido designado; 2) jueces provisionales, jueces titulares que son nombrados para actuar en un cargo vacante del nivel superior inmediato; y 3) jueces supernumerarios, candidatos que no han obtenido una plaza de titular y aceptan incorporarse a un registro de jueces del mismo nivel judicial.

En junio de 2022, había 3.516 jueces (de los cuales el 39 % titulares, 21 % provisionales y 40 % supernumerarios) y 5.599 jueces de paz que no forman parte de la carrera judicial y son elegidos por las comunidades locales para impartir justicia a nivel nacional (Ley de Justicia de Paz, título preliminar, art. III), como se presenta en el Cuadro 4.3. En junio de 2023, había 3.595 jueces y 5.599 jueces de paz (OECD, 2023[30]).

Según la información proporcionada por la Gerencia de Recursos Humanos y Bienestar del Poder Judicial, el número de jueces temporales ha disminuido desde junio de 2023. Los jueces supernumerarios ascendieron a 1.383 (38,4 %), los provisionales a 696 (19,4 %) y el número de jueces titulares aumentó a 1.516 (42,1 %).

Cuadro 4.3. Número y tipo de jueces en el Perú, junio de 2023

	Titulares	Provisionales	Supernumerarios	Total
Jueces supremos	19 (30 %)	43 (68 %)	1 (2 %)	63
Jueces superiores	477 (58 %)	328 (40 %)	15 (2 %)	820
Jueces especializados o mixtos	878 (42 %)	325 (16 %)	869 (42 %)	2.072
Jueces de paz letrados	142 (22 %)	0	498 (78 %)	640
Total	1.516 (42 %)	696 (19 %)	1383 (39 %)	3.595

Fuente: Elaboración propia de la OCDE con información proporcionada por el poder judicial peruano el 23 de noviembre de 2023, mediante Oficio N.º 5982-2023-GRHB-GG-PJ

Un gran volumen de jueces temporales en el poder judicial (57,8 %, incluyendo un 19,4 % provisionales y un 38,4 % supernumerarios) obstaculiza la autonomía e independencia de la judicatura. Estos jueces temporales carecen de las mismas protecciones jurídicas que los jueces titulares para preservar su independencia, como la estabilidad laboral, y reciben una remuneración menor que sus homólogos titulares (se les paga en torno al 30 % del salario de los jueces titulares, como se muestra a continuación) (OECD and National Institute of Statistics Peru, 2017[31]). En estas condiciones, su independencia e imparcialidad están en riesgo y los hace susceptibles de prácticas corruptas. La misma preocupación se genera respecto a los fiscales, entre los que la precariedad también es alta: El 58 % de los fiscales provinciales y el 8 % de los fiscales superiores son temporales, de unos 8.000 fiscales.

Además, incluso los jueces y fiscales titulares no están seguros en sus cargos debido a los mecanismos de ratificación y evaluación del desempeño, ya que estos pueden usarse para influir en las decisiones de los jueces o como sanción, como menciona la CIDH y se mostrará a continuación.

Los empleados del poder judicial están sujetos a los tres regímenes laborales del sector público aplicables en el Perú:

• Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, aplicable a jueces y magistrados del poder judicial. Este régimen de la administración pública está congelado desde 1992, y el ingreso a él solo es posible cuando queda vacante un puesto ocupado actualmente (OECD, 2023[32])

• Decreto Legislativo 728, Ley de Formación y Promoción Laboral, sobre contratos indefinidos para la contratación de servidores públicos en las mismas condiciones que en el sector privado. El incremento de puestos en el régimen de la actividad privada se encuentra restringido debido a las limitaciones de la Ley de Presupuesto, por lo que el aumento de personal se ha producido principalmente según el régimen CAS (OECD, 2023[32]). Según la información proporcionada por el poder judicial, a junio de 2023, este régimen se aplicaba al 62 % del resto del personal jurisdiccional.

• Decreto Legislativo 1057, norma que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios (CAS). El CAS es un mecanismo de contratación peruano introducido en 2008 para contratar personal público de conformidad con el derecho administrativo para nombramientos temporales, disponible para la mayoría de las instituciones públicas (Decreto Legislativo 1057 de 27 de junio de 2008, modificado en 2012 y 2021). Otro mecanismo que utiliza el Estado para contratar personal son los contratos de servicio, que brindan menores beneficios al contratista.

El CAS se ha utilizado ampliamente en la administración pública, el poder judicial y las fiscalías. En el poder judicial, se limita a la contratación de personal no judicial ni fiscal. A pesar de haber sido eliminado gradualmente, el CAS ha sido criticado por aumentar la temporalidad y la precariedad del sistema judicial. A finales de 2018, el personal del CAS en el poder judicial constituía el 24 % del personal total y, en marzo de 2019, alcanzaba el 25,5 % en el Ministerio Público (Poder Judicial del Perú, 2018[33]; Ministerio Público, 2019[34]). En mayo de 2022, el poder judicial informó de que el personal del CAS representaba el 35 % del personal total, y en junio de 2023, esta cifra alcanzó el 38 %, lo que indica una alta rotación debido a la naturaleza de los contratos. Sin embargo, no está claro si el personal no judicial y no fiscal está incorporado al régimen de la función pública general, como debería ser, según los estándares de la OCDE, a través de los mecanismos meritocráticos adecuados (OECD, 2023[30]).

4.4.3. Selección de jueces de tribunales superiores

Selección de jueces de tribunales superiores en los países miembros de la OCDE

En la mayoría de los países miembros de la OCDE, los nombramientos para los tribunales superiores no se someten generalmente a un proceso de concurso. Sin embargo, suelen tener una cierta duración de servicio y experiencia. Estos nombramientos son principalmente políticos, pero pueden incluir algunas consideraciones basadas en el mérito (Recuadro 4.8).

Recuadro 4.8. Prácticas de los miembros de la OCDE en la selección de jueces de tribunales superiores

En Austria, el Tribunal Supremo está formado por 85 jueces organizados en 17 salas o paneles de 5 jueces cada uno. El Tribunal Constitucional está formado por 20 jueces, incluidos 6 suplentes. El Tribunal Administrativo tiene dos jueces más otros miembros según la importancia del caso. La selección de candidatos al Tribunal Supremo la prepara el senado interno del Tribunal Supremo (presidente, primer vicepresidente y tres jueces del Tribunal Supremo). Los jueces del Tribunal Supremo son elegidos por el ministro de Justicia y nombrados por el presidente y el cargo es vitalicio. No existe posibilidad de recurso contra el nombramiento. Los jueces del Tribunal Constitucional son elegidos por varios departamentos del poder ejecutivo y nombrados por el presidente y el cargo es vitalicio. Los jueces del Tribunal Administrativo son recomendados por el ministro de Justicia y nombrados por el presidente; que determina el mandato de jueces y miembros.

En Portugal, el Tribunal Supremo tiene 12 jueces y el Tribunal Constitucional, 13. Los magistrados del Tribunal Supremo son elegidos por el presidente y nombrados por la Asamblea de la República. El nombramiento de los jueces es vitalicio. Diez jueces del Tribunal Constitucional son elegidos por la Asamblea y tres por otros jueces del mismo órgano. Los jueces del Tribunal Constitucional son elegidos por un período de seis años no renovable.

En España, el Tribunal Supremo está formado por el presidente del tribunal y se organiza en la Sala de lo Civil, con un presidente y 9 magistrados; la Sala de lo Penal, con un presidente y 14 magistrados; la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con un presidente y 32 magistrados; la Sala de lo Social, con un presidente y 12 magistrados; y la Sala de lo Militar, con un presidente y 7 magistrados. El Tribunal Constitucional tiene 12 jueces y no forma parte del poder judicial. El monarca nombra a los jueces del Tribunal Constitucional por un período de nueve años a propuesta del Parlamento. El monarca también nombra a los jueces del Tribunal Supremo y a los presidentes de los tribunales regionales.

Fuente: (OECD, 2023[25]), Modernising Staffing and Court Management Practices in Ireland: Towards a More Responsive and Resilient Justice System, https://doi.org/10.1787/8a5c52d0-en.

Selección de jueces superiores en el Perú

La Constitución del Perú describe las reglas para el nombramiento de los jueces de las cortes superiores del país:

• Para ser nombrado juez de la Corte Suprema, se requiere tener al menos 45 años de edad, ser ciudadano peruano de nacimiento y tener 10 años de experiencia como fiscal o juez, o al menos 15 años como abogado o profesor de derecho.

• Para ser juez de las Cortes Superiores, los requisitos incluyen tener al menos 32 años de edad, ser ciudadano peruano de nacimiento y tener 5 años de experiencia como juez especializado o mixto, fiscal adjunto superior o fiscal provincial, o haber ejercido la abogacía al menos 7 años o ser miembro de un centro universitario en una disciplina relacionada con el derecho.

• Para ser juez de una Corte de Jurisdicción Especial es necesario tener al menos 28 años de edad, ser ciudadano peruano de nacimiento y tener 2 años de experiencia como juez de paz, tener más de 3 años de experiencia como secretario de una Corte Superior o fiscal adjunto provincial o haber ejercido la abogacía más de 5 años o ser miembro de un centro universitario en una disciplina relacionada con el derecho.

Una vez que se cumplen estos requisitos, se evalúa a los candidatos y la Junta Nacional de Justicia lleva a cabo los nombramientos. La Junta selecciona y nombra a jueces y fiscales mediante concursos públicos y una evaluación individual de desempeño, como se mencionó anteriormente y se describe a continuación (art. 150 de la Constitución).

Los jueces del Tribunal Constitucional necesitan el apoyo de dos tercios de los miembros del Congreso para su elección. No están sujetos a mandato imperativo ni reciben instrucciones de entidad alguna; por lo tanto, operan de forma independiente. No pueden ser destituidos ni rinden cuentas por sus votos o el contenido de sus dictámenes. Además, gozan de inmunidad jurídica y solo pueden ser detenidos o juzgados con autorización del Tribunal, salvo en casos de delito flagrante (art. 13 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Seis de los siete miembros del Tribunal Constitucional deben emitir voto conforme para declarar inconstitucional una ley (Ley N° 26435, 1995).

La selección de jueces superiores en el Perú se compara positivamente con la de la mayoría de los países miembros de la OCDE, donde los nombramientos para los tribunales superiores se suelen realizar sin concurso, pero se requiere una cierta antigüedad y experiencia. Estos nombramientos son fundamentalmente políticos o gubernamentales con algunos componentes basados en el mérito. En algunos países, los jueces de la Corte Suprema recomiendan ellos mismos a los jueces superiores (normalmente mediante un proceso electivo) o a través de un comité de nombramiento judicial y son nombrados por el ejecutivo.

4.4.4. Evaluación de desempeño y ratificación de los jueces.

Evaluación del desempeño y ratificación de los jueces: tendencias en los países miembros de la OCDE

Dentro de los países miembros de la OCDE, existe un firme reconocimiento de que la rendición de cuentas es un elemento esencial de la buena gobernanza en el poder judicial. Las medidas para promover la rendición de cuentas incluyen, entre otras, la gestión del desempeño, la transparencia y las salvaguardias de la integridad. Estas medidas deben diseñarse cuidadosamente para no obstaculizar la independencia e imparcialidad judicial.

El carácter distintivo de la administración de justicia afecta a la gestión de los tribunales, un tipo particular de organización con personal altamente calificado y una jerarquía poco clara en la que el personal (los jueces) no reciben instrucciones sobre cómo realizar su trabajo. Gestionar las expectativas públicas sobre la calidad de la justicia se convierte en un desafío (Jeuland, 2018[35]). Debido a la necesidad de independencia judicial, el contenido de las sentencias no puede evaluarse fuera de los sistemas de apelación. En consecuencia, la actuación de un juez no puede ser valorada como buena, mediocre o mala, ya que esta evaluación se produce en los tribunales superiores a través de mecanismos de apelación (CCEJ, 2014[36]).

Existen diferentes enfoques para las evaluaciones del desempeño judicial en los países miembros de la OCDE (Recuadro 4.9). Además, los Principios de Bangalore sobre la Conducta Judicial describen medidas básicas del desempeño judicial (UNODC, 2016[37]). Aunque los poderes judiciales suelen establecer estándares de desempeño para fomentar la calidad, accesibilidad y oportunidad de las decisiones, la frecuencia de los ejercicios de evaluación varía según los países. La autoridad encargada de la evaluación también puede diferir, desde inspectores judiciales hasta presidentes de tribunales.

Recuadro 4.9. Prácticas de los miembros de la OCDE en materia de evaluación del desempeño a través de exámenes piloto entre homólogos

En Dinamarca, en 2004, el Tribunal de Distrito de Copenhague llevó a cabo un proyecto piloto sobre la calidad de los dictámenes jurídicos y el desarrollo de los procedimientos judiciales. Un grupo de trabajo definió varios indicadores de calidad y realizó una encuesta para medir el nivel de estos indicadores tanto en los dictámenes jurídicos como durante los procedimientos judiciales. La encuesta la llevaron a cabo jueces del Tribunal de Distrito de Copenhague. Los jueces crearon grupos de calidad y, posteriormente, un representante de un grupo revisó los dictámenes jurídicos y asistió a las audiencias judiciales de los jueces de otro grupo.

En los Países Bajos, el examen entre homólogos tiene como objetivo principal mejorar la actuación de los jueces individuales y se centra en aspectos conductuales más que judiciales. Contribuye a una cultura más abierta dentro de la profesión, en la que se puede debatir y mejorar el desempeño individual en el tribunal. El examen entre homólogos puede realizarse de diversas formas, una de las cuales es el método de la cámara, en el que la audiencia judicial se graba y se analiza posteriormente con el juez.

Fuente: (OECD, 2023[25]), Modernising Staffing and Court Management Practices in Ireland: Towards a More Responsive and Resilient Justice System, https://doi.org/10.1787/8a5c52d0-en.

Los esfuerzos en curso apuntan a establecer estándares mínimos para evaluar el desempeño profesional y la estabilidad de los miembros del poder judicial (ENCJ, 2021[38]). Por ejemplo, el informe 2020-2021 de la Red Europea de Consejos del Poder Judicial (RECPJ) identificó un conjunto de estándares mínimos que actualmente se están evaluando en áreas como la puntualidad y eficiencia de los procedimientos, el cumplimiento del debido proceso que garantiza la accesibilidad, la calidad de las decisiones judiciales y el acceso público a la legislación para facilitar el acceso de las personas a la justicia.

Por último, existe un creciente cuerpo de literatura que enfatiza los estándares internacionales en la evaluación de la calidad de las decisiones judiciales. El Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE) sugiere que en los Estados donde existe un Consejo del Poder Judicial, a este consejo se le debería confiar la evaluación de la calidad de las decisiones. Dentro del Consejo del Poder Judicial, el tratamiento de datos y la evaluación de la calidad deberían estar a cargo de departamentos distintos de los que se encargan de la disciplina judicial. Por la misma razón, cuando no existe un Consejo del Poder Judicial, la calidad de las decisiones debería ser evaluada por un órgano específico que tenga las mismas garantías de independencia de los jueces que las que posee un Consejo del Poder Judicial (CCEJ, 2018[39]).

Ratificación judicial en el Perú

En el Perú, los jueces se someten a un procedimiento de ratificación cada siete años (art. 154 de la Constitución).

Por lo tanto, la principal respuesta a la cuestión de la evaluación del desempeño y al desafío más amplio de garantizar la rendición de cuentas judicial ha sido dar cumplimiento a esta disposición constitucional mediante la aplicación de un procedimiento de ratificación cada siete años y otro de evaluación del desempeño cada tres años y medio, gestionados por la Junta Nacional de Justicia.).

El proceso de ratificación se incluyó por primera vez en la Constitución del Perú de 1920, siguiendo un sistema jerárquico con control disciplinario aplicado a los jueces por la Corte Suprema y el Gobierno (Gonzales, 2012[40]). Este sistema se mantuvo en versiones recientes de la Constitución, incluida la actual que data de 1993, que también creó el Consejo Nacional de la Magistratura, reemplazado por la Junta en 2018 (véanse los capítulos 2 y 3).

También ha habido intentos de eliminar o reformar el procedimiento de ratificación. Por ejemplo, la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional de 2001 propuso la eliminación de la ratificación y la transferencia de todos los procedimientos disciplinarios al Consejo Nacional de la Magistratura. En 2022, la Defensoría del Pueblo recomendó suspender todas las ratificaciones hasta que se establecieran y aseguraran las garantías del debido proceso. Un informe de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) propuso eliminar por completo el procedimiento de ratificación e implementar evaluaciones de desempeño anuales (véase el capítulo 2).

El actual procedimiento de ratificación de los jueces data de 2020 y es supervisado por la Junta. Comprende cuatro etapas:

• Convocatoria: la Junta notifica al juez y le solicita la documentación necesaria y su cronograma de actividades. La convocatoria se publica y se informa de ella al poder judicial (arts. 11 a 14).

• Apersonamiento: los jueces deben presentar diversos documentos, entre ellos decisiones judiciales, informes de gestión, publicaciones y certificados de formación. Además, se recopila información de otras instituciones públicas, incluido un informe del poder judicial sobre los casos del juez que se están examinando (arts. 15 a 28). Los ciudadanos pueden proporcionar información sobre el comportamiento del juez durante esta etapa (arts. 29 a 37).

• Evaluación: se evalúa la conducta del juez, incluyendo medidas disciplinarias, organización del trabajo, eficiencia de la gestión, procedimientos judiciales, calidad de las decisiones, información de crédito, asistencia y puntualidad, cumplimiento de plazos, desempeño, idoneidad, calidad de las publicaciones, desarrollo profesional, etc. Las evaluaciones psicológicas y psicométricas también forman parte de esta etapa (arts. 42 a 60).

• Decisión: si el juez alcanza una puntuación determinada (buena o excelente en conducta y un 70 % de idoneidad), se pasa al Pleno de la Junta para la deliberación, que determina si el juez es ratificado (arts. 61 a 64). Existe la opción de solicitar una revisión de la decisión (arts. 65 a 73).

Las decisiones de la Junta sobre ratificación son actos administrativos discrecionales, no disciplinarios, pero deben ser implementados de inmediato. El juez o fiscal no ratificado deberá cesar del cargo al día siguiente a la notificación de la decisión, incluso si apela ante la propia Junta en recurso de reconsideración, solicitándole que revise la decisión. De lo contrario, la decisión de la Junta es definitiva. No es apelable ante un tribunal ni ante ninguna otra instancia (art. 37). Al concluir un procedimiento de ratificación, un juez o fiscal destituido queda inhabilitado de por vida y no puede volver a incorporarse nunca al poder judicial ni al Ministerio Público.

Por tanto, los jueces titulares pueden estar sujetos a destituciones relativamente discrecionales por el actual mecanismo de ratificación y, en consecuencia, se ven obligados a mantener empleos precarios. La lealtad a la ley puede fácilmente ser reemplazada por la lealtad a los asesores y superiores, con un daño irreversible al Estado de derecho y a la obligación de juzgar un caso según sus fundamentos.

De hecho, algunos consideran este proceso de ratificación como arbitrario y perjudicial para la independencia judicial (Gutarra, 2020[41]). La CIDH ha señalado que se ha hecho mal uso del proceso en el pasado por parte de la institución precedente a la Junta, el Consejo Nacional de la Magistratura; la Corte declaró que el proceso ha sido utilizado como mecanismo para sancionar a magistrados y fiscales, lo que atenta contra la independencia judicial (caso Cuya Lavy vs. el Perú) (Inter-American Court of Human Rights, 2021[42]).

La resolución de la CIDH señaló que este procedimiento de ratificación suponía graves violaciones de la Convención Americana. En respuesta a ella, en enero de 2022, el poder judicial, incluido el Pleno de la Corte Suprema y las Cortes Superiores del país, solicitó a la Junta no seguir adelante con el proceso de ratificación y que se adoptaran cambios legislativos del marco jurídico vigente para asegurar que el Perú da cumplimiento al pronunciamiento de la CIDH en el caso Cuya Lavy vs. el Perú. Por su parte, la Junta solicitó en febrero de 2022 a la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia (JUSDEM) que evaluara los efectos de la decisión de la CIDH sobre el procedimiento de ratificación.

A este respecto la JUSDEM manifestó casi de inmediato que la decisión de la CIDH condenaba el actual sistema de ratificación peruano porque es una sanción, un mecanismo disciplinario que se aplica sin el debido proceso y causa (Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia, 2022[43]). La decisión de la CIDH invalida claramente el reglamento de ratificación (fundamento jurídico 205 de la sentencia), mientras que el dictamen de la JUSDEM subraya que dicho reglamento contiene graves deficiencias y socava la independencia judicial. En efecto, la decisión de la CIDH llamaba a modificar la Constitución peruana en materia de ratificación y evaluación de jueces y fiscales (fundamento jurídico 206), mientras que la opinión de la JUSDEM sugería que se suspendieran los procedimientos de ratificación y evaluación de jueces y fiscales hasta que el marco jurídico interno se ajustara a la decisión de la CIDH.

Por el momento, no se ha anunciado ningún plan para modificar el actual reglamento de ratificación. El marco existente no cuenta con ningún procedimiento judicial para apelar decisiones administrativas sobre la ratificación de jueces y fiscales. Antes de la reforma de 2019, las decisiones de ratificación no necesitaban estar justificadas o, si lo estaban y el afectado era escuchado, no se le permitía iniciar un procedimiento de amparo constitucional: un recurso legal extraordinario contra violaciones de derechos constitucionales por parte de funcionarios y organismos públicos. En los países miembros de la OCDE, nunca se evalúa a un juez por el contenido de sus decisiones, que solo debería valorar un tribunal superior a través de los procedimientos de apelación previstos por la legislación. Este procedimiento contraviene claramente las recomendaciones internacionales sobre la independencia de los jueces.

Evaluaciones de desempeño

Las evaluaciones de desempeño están reguladas en el art. 38 de la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia y el Reglamento del Procedimiento de Evaluación Parcial de Desempeño (aprobado mediante la Resolución N° 515-2022-JNJ, de 28 de abril de 2022). Este procedimiento lo realiza la Junta junto con la AMAG cada tres años y medio y tiene como objetivo ofrecer recomendaciones a los jueces y fiscales evaluados para que realicen capacitaciones específicas u otras formas de mejorar su desempeño. La AMAG utiliza las recomendaciones para diseñar programas de formación. Las recomendaciones también indican qué actividades de formación específicas debe realizar un juez o fiscal evaluado. Más allá de los resultados obtenidos de las evaluaciones de desempeño individuales, no se lleva a cabo un análisis sistemático de las necesidades de capacitación por parte de la AMAG, la Junta o el poder judicial.

Lo más importante es que estas actividades de formación requeridas por la evaluación de desempeño deben ser impartidas por la AMAG (art. 40-3), organismo con rango constitucional dentro del poder judicial que imparte formación a cambio de derechos de matrícula que paga cada participante a título individual, no la institución. La Junta supervisa si el juez o fiscal pertinente da seguimiento a las recomendaciones de capacitación individuales. Este acuerdo puede generar cuestiones de conflicto de intereses institucionales para la AMAG al evaluar a jueces y fiscales y enviarlos a recibir capacitación en la propia AMAG.

El procedimiento de evaluación tiene características similares a las del proceso de ratificación, incluida la convocatoria, el apersonamiento, la evaluación y la recomendación. La etapa de evaluación se centra en las competencias (digitales, trabajo en equipo, liderazgo, vocación de servicio) y habilidades relacionadas con la labor judicial, el conocimiento, el manejo del cargo judicial y la integridad del juez. Se realiza mediante informes de evaluación, resoluciones o dictámenes de la persona evaluada (Reglamento de Evaluación de Desempeño).

Como se indicó respecto de la norma mencionada anteriormente, la evaluación del desempeño es complementaria e independiente de la ratificación y del proceso disciplinario; sin embargo, los resultados de esta evaluación pueden ser considerados por la Junta en los procedimientos de ratificación y en la selección y nombramiento de jueces (Reglamento de Evaluación de Desempeño).

Como se ha expuesto previamente, la práctica de los países miembros de la OCDE indica que un juez no debería ser evaluado por el contenido de sus decisiones, que solo debería valorar un tribunal superior a través de los procedimientos de apelación previstos por la legislación. Esto es particularmente importante dado que los resultados de una evaluación y el cumplimiento de las recomendaciones son considerados en la ratificación de los jueces, lo que podría menoscabar su imparcialidad si se considera que sus resoluciones pueden influir en el proceso de ratificación.

Mejorar los mecanismos de rendición de cuentas respecto a jueces y fiscales es un objetivo relevante en la modernización de los sistemas judiciales en toda la OCDE. La evaluación del desempeño es una herramienta para lograr este objetivo. En el Perú, el procedimiento de ratificación es otro. Sin embargo, es necesario perfeccionarlo: deben ofrecerse a quienes están siendo examinados garantías procesales más sólidas que protejan la independencia y la carrera judicial. En principio, el desempeño de un juez debe evaluarse de manera que se proteja su independencia personal y su libertad de juicio para resolver casos individuales.

La independencia y la imparcialidad judiciales no ocurren en abstracto, sino en entornos concretos donde los jueces, como seres humanos, enfrentan todo tipo de influencias que pueden afectar a la claridad mental, la imparcialidad y la independencia. Por tanto, el conocimiento del derecho, un desarrollo saludable del “arte de juzgar” y el sentido de la justicia son activos necesarios en un juez. El Estado otorga a los jueces un enorme poder sobre los ciudadanos, las empresas y el Gobierno y, como ocurre con cualquier otro poder, el poder judicial debe ser controlado en una democracia. Cultivar estas características requiere capacitación continua, sensibilización y socialización en el servicio público, así como en los valores que sustentan el pluralismo democrático.

La rendición de cuentas de los jueces en ejercicio es un requisito en las sociedades democráticas, pero el marco de rendición de cuentas debe diseñarse con cuidado, ya que, como ocurre con cualquier herramienta de gestión de recursos humanos dirigida directa o indirectamente a mejorar la rendición de cuentas judicial (disciplina, evaluación del desempeño, contratación, promoción y retención basada en el mérito, mejora profesional mediante formación, remuneración variable e incentivos), puede ser susceptible de arbitrariedad, abuso y malas prácticas. Por lo tanto, la aplicación de estas herramientas requiere lineamientos claros que protejan la integridad, la transparencia, la independencia y la imparcialidad del proceso de toma de decisiones judiciales. Sin embargo, independientemente de cuán imperfectos puedan ser estos mecanismos, son necesarios en las democracias liberales para promover y preservar el Estado de derecho, proteger contra el abuso de poder y la conducta indebida de los jueces y promover la mejora individual y el desarrollo profesional de estos, así como la calidad del poder judicial.

4.4.5. Remuneración de los jueces

Tendencias de remuneración en los países miembros de la OCDE

La remuneración entre los países miembros de la OCDE varía considerablemente según la riqueza del Estado y la situación en la carrera del juez. También varía en los Estados y jurisdicciones donde los jueces son contratados al comienzo de sus carreras profesionales o como abogados experimentados (como en Israel, Suiza y Escocia e Irlanda del Norte [Reino Unido]). La Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) ha considerado tres grupos (CEPEJ, 2022[44]):

• Los salarios son los más bajos al inicio de su carrera en comparación con el salario medio (menos del doble del salario medio), pero se puede observar una importante recuperación durante su carrera (multiplicado por dos a más de dos y medio frente al salario medio al inicio de la carrera) (p. ej. Alemania, Austria, Bélgica, Francia o Suecia).

• Los salarios son bastante elevados al inicio de su carrera en comparación con el salario medio (entre dos y cuatro veces el salario medio), y aumentan durante su carrera (multiplicado por más de dos respecto al inicio) (p. ej., la República Checa (en adelante, Chequia), España o Portugal).

• Los salarios son elevados al inicio de sus carreras (al principio ganan más de cuatro veces el salario medio y al final más de seis) (p. ej., Escocia e Irlanda del Norte), teniendo en cuenta que los jueces de este grupo son contratados entre abogados ya experimentados.

Según las mejores normas y prácticas internacionales, el nivel de remuneración de los jueces contribuye a su independencia y se les debería ofrecer un nivel de remuneración correspondiente a su condición y responsabilidades, lo cual debería ser suficiente para protegerlos de incentivos destinados a influir en sus decisiones (Council of Europe, 2010[1]).

Remuneración en el Perú

El sistema de remuneración de los jueces peruanos es complejo. Está previsto en los arts. 186 y 187 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1993, en su versión vigente. El salario neto de los jueces se basa en cuatro componentes: un sueldo base, un bono de función jurisdiccional, gastos operativos, que en parte serán una cantidad fija no justificable (que ascenderá al 90 %), aunque un 10 % deberá ser justificado por los destinatarios, y un complemento por antigüedad o tiempo en el servicio (25 % del salario base al cabo de diez años para todos los jueces excepto los de la Corte Suprema, quienes tienen derecho a este complemento cada cinco años y tiene otro régimen jurídico).

No todos los componentes se consideran remuneración a efectos de la pensión. Los conflictos y controversias sobre este tema son generalizadas entre los expertos y las partes interesadas, especialmente entre el MEF y la Corte Suprema o el poder judicial. Quizás aclarar el sistema de remuneración del poder judicial y los fiscales podría mejorar la seguridad jurídica y la equidad interna y externa del sistema. De hecho, parece que los porcentajes previstos por la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 186-5b) ya no se aplican después de varios años de negociaciones políticas sobre la cuestión. Dichos porcentajes consistían en que los jueces de las categorías 1 a 3 (jueces de paz, jueces especializados y superiores) debían recibir una remuneración del 70 %, 80 % y 90 %, respectivamente, de la remuneración pagada a los jueces de la 4^a categoría (jueces de la Corte Suprema). En la práctica, esos porcentajes se han reducido al 26 %, 41 % y 53 %, respectivamente (Limo Sánchez, 2019[45]).

Sin embargo, dadas las circunstancias, según los promedios de la OCDE, los jueces peruanos disfrutan de salarios similares, excepto los supernumerarios, cuya remuneración ronda el 30 % de la de los jueces titulares (Cuadro 4.4), según el Decreto Supremo N.º 353-2019-EF del presidente de la República (Diario Oficial, El Peruano, de 29 de noviembre de 2019, páginas 25-26). Entre octubre de 2021 y septiembre de 2022, el salario medio en las áreas urbanas del Perú era de 1.558 soles peruanos (383 euros) (INEI, 2022[46]). Teniendo en cuenta esta cifra, el salario de los jueces supernumerarios es entre 2 y 4 veces el salario promedio y el de los jueces titulares, entre 6 y 22 veces.

Cuadro 4.4. Escala salarial de los jueces del Perú

	Salario mensual en soles peruanos	Salario mensual en euros (aproximado)
Juez supremo titular	35.000	8.600
Juez superior titular	19.000	4.673
Juez especializado titular	15.000	3.690
Juez de paz letrado titular	9.500	2.337
Juez superior supernumerario	6.505	1.601
Juez especializado supernumerario	4.705	1.158
Juez de paz letrado supernumerario	3.505	863

Nota: Tabla salarial aproximada para el año 2020 en soles peruanos (PEN) y sus valores equivalentes aproximados en euros (EUR) para jueces titulares (sin antigüedad, pero incluyendo sueldo base, bonificación jurisdiccional y gastos operativos) y Decreto Supremo sobre supernumerarios (para estos últimos no se incluyen los gastos operativos). Cabe resaltar que, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el salario medio en el Perú entre octubre de 2021 y septiembre de 2022 es de 1.508 soles peruanos (unos 383 euros). La referencia de cálculo es la unidad de ingreso en el sector público (UISP), índice equivalente a 2.600 soles peruanos en 2016. Para los jueces supremos, la bonificación fue de 4,5 UISP (11.700 soles peruanos) a partir de 2018. Los jueces supremos con más de 5 años de servicio pueden ganar 45.000 soles peruanos mensuales. Los salarios judiciales peruanos están muy por encima de los de muchos países miembros de la OCDE y son equivalentes en números absolutos a los de otros países miembros de la OCDE. Sin embargo, el costo de vida es mucho más barato en el Perú. Por lo tanto, los salarios judiciales en el Perú son excelentes (excepto los que se encuentran en condiciones precarias).

Fuente: (Limo Sánchez, 2019[45]), “La situación laboral de los jueces del Perú: de la precariedad de sus derechos a la afectación de su dignidad”, Pasión por el Derecho, 31 de diciembre de 2019, https://lpderecho.pe/situacion-laboral-jueces-peru-precariedad-derechos-afectacion-dignidad/; Decreto Supremo N° 353-2019-EF, por el que se aprueba la remuneración y bonificación de los jueces supernumerarios del poder judicial, de 29 de noviembre de 2019.

4.4.6. Disciplina e integridad

Tendencias de disciplina e integridad en los países miembros de la OCDE

Las normas disciplinarias se centran en actos o conductas específicas que el legislador considera infracciones legales. En cambio, los estándares profesionales representan buenas o mejores prácticas que pueden coincidir o no con actos que podrían contravenir la ley. La falta sujeta a responsabilidad disciplinaria debe ser grave, obvia y flagrante e ir más allá de ser percibida como la contravención de un estándar profesional. Las violaciones de los estándares profesionales deberían ser sancionables si los hechos también demuestran que el comportamiento ha contravenido las normas disciplinarias. En algunos países, sin embargo, las normas disciplinarias se formulan para que coincidan con los estándares profesionales, por lo que el incumplimiento de un estándar constituye una infracción de la norma disciplinaria.

Por tanto, la infracción del código ético no tiene por qué dar lugar necesariamente a responsabilidad disciplinaria. De hecho, algunos países distinguen entre el código ético y el código de conducta, y las violaciones de este último solo están sujetas a responsabilidad disciplinaria. Este es el caso de Croacia, Bélgica, Italia, Rumanía, Eslovenia, España y Suecia.

Si un código ético no es un instrumento jurídico, sino más bien un conjunto de pautas de comportamiento, su incumplimiento no necesariamente debe constituir motivo para tomar medidas disciplinarias. Sin embargo, si el código ético se ha adoptado en forma de norma vinculante, su incumplimiento puede considerarse una violación de las obligaciones jurídicas y, en consecuencia, puede ser objeto de una sanción disciplinaria. Como resultado, en algunos países se han establecido sistemas distintos para regular o hacer cumplir las normas éticas profesionales. Por ejemplo, en Eslovenia, el incumplimiento de dichas normas puede generar una sanción ante un Tribunal de Honor dentro de la Asociación de Jueces, no ante el órgano disciplinario de los jueces. En Chequia, en una situación grave de incumplimiento de las normas de conducta profesional, un juez puede ser excluido del sindicato de jueces, que es la fuente de estos principios.

Una de las fuentes más destacadas que definen las obligaciones judiciales es la constitución o ley fundamental de un país, que normalmente exige que los jueces sean independientes e imparciales. La justificación de la mayoría de las obligaciones jurídicas impuestas a los jueces se deriva de estos mandatos constitucionales (p. ej., incompatibilidades o conflictos de intereses). En algunos países, la disciplina laboral (cumplir con los horarios de trabajo, dictar resoluciones dentro de los plazos, etc.) forma parte de las funciones del juez, cuyo incumplimiento puede acarrear responsabilidad disciplinaria.

En la mayoría de los países miembros de la OCDE, cualquier individuo puede presentar una queja solicitando procedimientos disciplinarios contra un juez. En algunos países, las quejas pueden presentarse incluso de forma anónima. Sin embargo, la emisión de un acto administrativo que abre una investigación preliminar o un procedimiento disciplinario contra un juez está reservada únicamente a los organismos públicos. La experiencia de los miembros de la OCDE señala tres categorías de medidas: 1) morales (amonestación, reprimenda, advertencia, etc.) que perjudican el honor o la reputación del juez; 2) pecuniarias o económicas (multas o suspensión de sueldo); y 3) sanciones que afectan a la carrera del juez o a su pertenencia al poder judicial (suspensión prolongada, descenso de categoría, traslado forzoso, jubilación obligatoria antes de la edad prevista, destitución, etc.).

En los países miembros de la OCDE, existen diversos tipos de órganos disciplinarios y en su mayoría siguen tres sistemas distintos (véase el Recuadro 4.10).

Recuadro 4.10. Tendencias de los órganos disciplinarios en los países miembros de la OCDE

Consejos Nacionales del Poder Judicial (o un comité especial u otro organismo). Se puede apelar sus decisiones ante paneles o tribunales disciplinarios especiales (p. ej., España, Francia, Italia o México, y en Colombia mediante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, que depende del Consejo Superior de la Judicatura).

Paneles o comités independientes fuera del Consejo Nacional del Poder Judicial o con la participación del presidente del poder judicial o de un tribunal (p. ej., en Noruega, a través un comité de supervisión independiente para los casos disciplinarios; en Inglaterra y Gales, donde el presidente del poder judicial decide sobre cuestiones disciplinarias con la aprobación del ministro de Justicia).

Tribunales de Justicia (incluidos paneles disciplinarios o tribunales disciplinarios especiales) o Tribunales Supremos (p. ej., en Alemania hay una sala especial dentro del Tribunal Federal de Justicia para casos contra jueces federales, además de existir tribunales especiales para jueces).

Fuente: (OSCE, 2019[47]), Note on International Standards and Good Practices of Disciplinary Proceedings against Judges, https://www.osce.org/odihr/410387.

Disciplina e integridad en el Perú

La Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 184) define las obligaciones de los jueces como una combinación de obligaciones laborales personales (p. ej., observar la jornada laboral), obligaciones procesales (como exigir a las partes en el proceso que precisen sus pretensiones) y obligaciones relacionadas con la integridad (como evitar los conflictos de intereses). En materia de conflicto de intereses, un magistrado está obligado a inhibirse de un caso cuando este o su cónyuge o pareja tenga o haya tenido un interés o una relación laboral con alguna de las partes en el caso (art. 196[7]); corresponde a la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial identificar el posible conflicto de intereses de los jueces (art. 102-A.1) (OECD, 2023[48]).

El nuevo Código Procesal Penal (Decreto Legislativo 957, capítulo V, arts. 53-59) regula aún más el conflicto de intereses al establecer varios factores para que el juez decline su competencia, como el interés en el proceso, la amistad, la enemistad, ser acreedor o deudor de una de las partes, entre otros motivos (art. 53). Si el juez no se inhibe, puede ser recusado por las partes alegando una de las causas enumeradas en la cláusula, explicando la causa y aportando, si es posible, elementos para probarla (art. 54).

La Ley de la Carrera Judicial prevé y regula otras medidas para garantizar la integridad e imparcialidad de los jueces. Algunas de ellos incluyen el deber de recusación: Los jueces deben declarar aquellos casos en los que puedan tener conocimiento de ejercicio ilegal de sus funciones y en los que tal conducta contravendría la ética profesional (art. 33-12). Los jueces solo pueden dedicarse a su función jurisdiccional con la posibilidad de ejercer también la docencia universitaria (art. 33-13 y art. 40-3). Además, los jueces o sus cónyuges, convivientes o integrantes del grupo familiar no pueden recibir de los litigantes o de sus abogados donaciones, obsequios, atenciones, agasajos o sucesión testamentaria; ni pueden recibir publicaciones, viajes u ofertas de capacitación o formación de cualquier institución que tenga algún proceso en trámite contra el Estado (art. 40-2). Los jueces no pueden influir ni interferir de ninguna manera en el resultado de otros procesos judiciales (art. 40-7).

No existen responsabilidades disciplinarias por discrepancias en la interpretación jurídica (art. 212), donde se espera que los jueces sean independientes. Las sanciones disciplinarias son apelables mediante recursos administrativos: revisión (ante la misma autoridad), apelación (ante un organismo superior) y reconsideración, pero no ante el Tribunal Administrativo (Ley 27444 de 2001). Como en otros países miembros de la OCDE, la Ley de la Carrera Judicial regula tres tipos de faltas: leve, grave y muy grave (arts. 46-48). Las sanciones son amonestación, multa, suspensión y destitución (art. 50-55), existiendo lineamientos para establecer la proporcionalidad entre ellas (art. 51).

Las autoridades competentes para aplicar medidas disciplinarias contra los jueces son la Junta o los órganos de control del poder judicial (Ley de la Carrera Judicial, art. 63). La Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial (que sustituye a la Oficina de Control de la Magistratura, OCMA) fue creada mediante la Ley 30943 de 2019, la cual entró en funcionamiento en agosto de 2023, cuando la Junta nombró a su jefe para el período 2023-2028. Su objetivo es establecer un mecanismo de control funcional externo de los jueces, excepto los de la Corte Suprema, que están bajo la competencia directa de la Junta.

El control funcional incluye la prevención, supervisión, inspección, investigación, adopción de medidas disciplinarias e imposición de sanciones disciplinarias, según lo previsto en la Ley de la Carrera Judicial. El jefe de la Autoridad Nacional es nombrado mediante concurso nacional abierto, basado en méritos y depende de la Junta. También se espera que la Autoridad Nacional proporcione un análisis sobre el funcionamiento de las dependencias judiciales y sus procesos internos de trabajo y proponga recomendaciones para su mejora. Este organismo es diferente de la actual Inspectoría General del Poder Judicial, pero la diferencia aún no está clara en la redacción de la ley. El jefe de la Autoridad Nacional también dirigirá la Inspectoría (art. 103‑B), pero se crea un nuevo cuerpo de jueces especializados en control disciplinario (art. 103-C), además de un mecanismo para facilitar la denuncia de irregularidades (art. 103-D). Estos cambios responden a una política diseñada para reducir la corrupción. Sin embargo, es demasiado pronto para evaluar el desempeño operativo de este nuevo órgano administrativo.

También corresponde a la Junta aplicar la sanción de destitución a los jueces y fiscales de todos los niveles y aplicar sanciones de advertencia y amonestación o suspensión a los miembros de la Corte Suprema y a los fiscales supremos. La Ley Orgánica de la Junta regula las causas para este tipo de sanciones (arts. 41-43) y el procedimiento (art. 43 y capítulo V). El órgano de control del poder judicial decide sobre los demás casos.

En 2003, la Sala Plena de la Corte Suprema adoptó un código de ética para el poder judicial, que creó un Comité de Ética Judicial. En 2019 se adoptó un reglamento que incorpora un nuevo código ético que sirve de guía interpretativa de los Principios de Bangalore sobre la Conducta Judicial y los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura de las Naciones Unidas. También existe un Código Iberoamericano de Ética Judicial, adoptado en 2006 y modificado en 2014, al que el Perú se ha adherido. Estos códigos contienen orientaciones sobre conflictos de intereses. La Ley de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial incluye disposiciones para la protección de las denuncias de corrupción.

Sin embargo, todo esto aún debe desarrollarse en la práctica. No se garantiza la implementación efectiva de estas normas ni la salvaguardia de la independencia e imparcialidad de los jueces. Según la Defensoría del Pueblo, del total de denuncias recibidas por la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y sus oficinas regionales entre 2016 y 2018, solo el 11 % ha concluido en sanción, en su mayoría multas y amonestaciones (el 90 % de las sanciones), mientras que el resto todavía están pendientes de resolución o han sido archivadas (Defensoría del Pueblo, 2020[49]). El informe de la Defensoría del Pueblo señala que uno de los factores que contribuyen a este número sistemáticamente elevado de sanciones menores (y al bajo índice de sanciones disciplinarias más graves) (véase el Cuadro 4.5) es que la ley permite a los órganos disciplinarios imponer sanciones menos severas por cada una de las faltas si así lo consideran oportuno, sin criterios claros [Ley de la Carrera Judicial, art. 51 (Defensoría del Pueblo, 2020[49])]. La ambigüedad y la falta de precisión en torno a la aplicación de las sanciones permiten diferentes interpretaciones y criterios sobre qué es sancionable. La imprecisión de algunas faltas disciplinarias conlleva el riesgo de aplicación arbitraria y violación de la independencia de los jueces (Organization for Security and Co-operation in Europe, 2019[50]).

Cuadro 4.5. Sanciones a magistrados y auxiliares jurisdiccionales en 2022

	Magistrados	Auxiliares jurisdiccionales	Total
Amonestación	630 (37 %)	2.187 (61 %)	2.817 (53 %)
Multa	887 (52 %)	1.334 (37 %)	2.221 (42 %)
Suspensión	109 (6 %)	46 (1 %)	155 (3 %)
Propuesta de destitución a la Junta	71 (4 %)	29 (0,8 %)	100 (1,9 %)
Total	1.697 (32 %)	3.596 (68 %)	5.293 (100 %)

Fuente: Elaboración propia de la OCDE según datos de la Oficina de Control de la Magistratura, https://ocma.pj.gob.pe/Estadisticas/MapaInteractivo.

La falta de claridad respecto de la ley y de criterios armonizados y unificados que rigen la aplicación de las normas disciplinarias puede explicarse por la existencia de tres órganos diferentes que llevan a cabo procedimientos disciplinarios para magistrados, fiscales y auxiliares jurisdiccionales: la Junta (como institución autónoma e independiente), la OCMA y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, ambos como parte del poder judicial (véase el capítulo 3 sobre las funciones judicial y disciplinaria).

En comparación con los órganos disciplinarios de otros países miembros de la OCDE (véase el Recuadro 4.10), la existencia de diferentes órganos con funciones disciplinarias y la imprecisión de la norma peruana pueden socavar la igualdad de trato ante la ley y la independencia de los jueces.

4.4.7. Paridad de género en el poder judicial y la Comisión de Justicia de Género

Mejora de la igualdad de género en el poder judicial: tendencias en los países miembros de la OCDE

Tener una representación equilibrada de género en puestos de toma de decisiones judiciales, como el presidente de la Corte Suprema, el presidente de las Cortes Superiores o el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, es crucial en el desarrollo e implementación de políticas y en la asignación de recursos para prevenir la discriminación por razón de género y promover y fomentar la igualdad de género dentro del sistema de justicia (Recuadro 4.11). Las mujeres en puestos de liderazgo no solo pueden concienciar sobre la igualdad de género y las actividades de incorporación de la perspectiva de género, sino que también pueden ser modelos inspiradores para que otras juezas asuman esos roles (OECD, 2023[51]).

Recuadro 4.11. Prácticas de los miembros de la OCDE para promover la igualdad de género en el sistema de justicia

Chile adoptó un plan de acción sobre la incorporación de la perspectiva de género en el poder judicial en 2015. El plan de acción creó un grupo de trabajo sobre cuestiones de género como órgano de conocimiento y observación sobre la incorporación de la perspectiva de género en el poder judicial. El grupo de trabajo está compuesto por miembros del poder judicial, así como por ministros, jueces y representantes sindicales. El plan de acción establece un marco rector y propone las medidas que debe tomar el propio grupo, de la siguiente manera: analiza y evalúa las desigualdades de género y la discriminación por razón de género en el ejercicio de la actividad jurisdiccional, además de identificar los objetivos de igualdad y transversalidad de género en el poder judicial. Teniendo en cuenta estos objetivos establecidos en el plan de acción, el grupo de trabajo participó activamente en el análisis de los estudios de diagnóstico de género y en la elaboración de propuestas para elaborar una política de género para el poder judicial. La adopción del plan de acción y la creación del grupo de trabajo indican una promoción estratégica de la igualdad y la transversalidad de género dentro del poder judicial en Chile.

En México, el departamento de recursos humanos del Tribunal Electoral del Poder General de la Federación creó una unidad de igualdad de género para abordar los obstáculos que desalientan a las mujeres a acceder a la carrera judicial. Estos obstáculos incluían la limitación de las políticas de conciliación familiar y contra el acoso laboral y sexual. La unidad implementó medidas como la jornada laboral más corta, licencia de paternidad y sensibilización sobre los estereotipos de género en el lugar de trabajo. Sin embargo, la distancia de la unidad de igualdad de género de la cúspide de la toma de decisiones ha reducido significativamente su influencia, por lo que ha sido transferida a la Oficina de la Presidencia del Tribunal para aumentar su influencia. Sin embargo, su influencia en la toma de decisiones es todavía desigual y depende de la personalidad del presidente del Tribunal.

El marco político portugués para la igualdad de género se rige por el quinto Plan Nacional de Acción para la Igualdad de Género, la Ciudadanía y la No Discriminación 2014-2017. En este marco de políticas, el Ministerio de Justicia elaboró su propio segundo Plan para la Igualdad de Género 2015-2017. Este plan se basa en una evaluación de género realizada por el Ministerio de Justicia, que incluía un estudio de caracterización, por género, de sus puestos directivos; evolución, por género, de las profesiones asociadas a la justicia entre los años 2010 y 2013; y evaluación de la implementación de las medidas de intervención propuestas en el Primer Plan para la Igualdad del Ministerio de Justicia.

La Dirección de Servicios Judiciales, y más concretamente, la Sección de Recursos Humanos del Poder Judicial en Francia, garantiza a todos los magistrados igualdad de acceso a todos los puestos. Durante varias décadas se ha llevado a cabo en Francia un análisis de género sobre la contratación en el ámbito judicial que permite comparar los datos de un largo período. Periódicamente se elaboran estadísticas sobre la distribución de las personas según la pirámide de edad y la distribución de los altos cargos.

Fuente: (OECD, 2017[52]), Building an Inclusive Mexico: políticas y buena gobernanza para la igualdad de género; (OECD, 2019[53]), Fast Forward to Gender Equality: Mainstreaming, Implementation and Leadership; (OECD, 2023[25]), Modernising Staffing and Court Management Practices in Ireland: Towards a More Responsive and Resilient Justice System.

En 2018, las mujeres, de promedio, constituían el 61 % de los jueces profesionales en los países miembros de la OCDE que también son Estados miembros de la UE, un aumento de 2 puntos porcentuales desde 2016. La representación de mujeres en puestos de la judicatura en los países miembros de la OCDE oscila entre el 81 % en Letonia y un mínimo del 33 % en el Reino Unido. En Grecia, Irlanda, Luxemburgo y Suiza, la proporción de mujeres ha aumentado considerablemente (alrededor del 10 %) desde 2010. Sin embargo, todavía se observa una representación desigual de género en los Tribunales Supremos, con una media del 36 % en 2018 (OECD, 2021[54]). Para aumentar la representación de las mujeres en el poder judicial, los países miembros de la OCDE han adoptado medidas concretas en consonancia con las correspondientes disposiciones de la Recomendación de la OCDE sobre Igualdad de Género en la Vida Pública [OECD/LEGAL/0418] adoptada en 2015 (Recuadro 4.12).

Recuadro 4.12. Paridad de género en las instituciones judiciales: disposiciones pertinentes de la Recomendación de 2015 de la OCDE sobre Igualdad de Género en la Vida Pública

La Recomendación de 2015 promueve una amplia estrategia gubernamental para la reforma por la igualdad de género, e incluye consejos a las instituciones judiciales para lograr la paridad de género.

Consideración de medidas para lograr una representación de género equilibrada en la vida pública, incluidos los puestos de toma de decisiones, fomentando su participación en las instituciones públicas, entre ellas:

• Introducir medidas para permitir la igualdad de acceso a oportunidades en los nombramientos judiciales y de la función pública de alto nivel, como requisitos de divulgación, fijación de objetivos o cuotas, garantizando al mismo tiempo un enfoque transparente y basado en el mérito en dichos nombramientos mediante concurso público, normas de contratación claras y publicación general de las vacantes.

• Incorporar prácticas laborales que favorezcan la conciliación entre la vida personal, familiar y laboral al más alto nivel en las instituciones públicas y promover condiciones de trabajo que tengan en cuenta las cuestiones de género (p. ej., revisar los procedimientos internos, reconsiderar la jornada laboral convencional, desarrollar planes para apoyar la conciliación de las obligaciones familiares y profesionales, ofrecer incentivos a los hombres para que empleen las licencias por cuidados disponibles y el derecho al horario laboral flexible).

• Ofrecer oportunidades de desarrollo de capacidades y liderazgo, mentorías, creación de redes y otros programas de formación que promuevan referentes femeninos en la vida pública y fomenten la participación activa de los hombres en la promoción de la igualdad de género.

• Hacer un seguimiento de la paridad de género en las instituciones públicas, incluso en puestos de liderazgo y diferentes grupos ocupacionales, mediante la recopilación periódica de datos, como el uso de encuestas a empleados, y revaluar su alineación con los objetivos y prioridades generales de igualdad de género, considerando los resultados de las evaluaciones.

• Adoptar medidas para abordar las causas originales de los obstáculos al acceso de las mujeres a puestos de toma de decisiones y mejorar la imagen de las mujeres en la sociedad mediante el desarrollo de campañas de información y programas de sensibilización sobre los estereotipos de género, los prejuicios conscientes e inconscientes y los beneficios sociales y económicos de la igualdad de género, al tiempo que se aborda la discriminación doble o múltiple.

Fuente: OECD Recommendation of the Council on Gender Equality in Public Life, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0418.

Mejora de la igualdad de género en el poder judicial del Perú

En 2021, el Perú logró la paridad de género dentro de la Corte Suprema de Justicia, ya que más de la mitad de sus jueces eran mujeres (en comparación con el 30,6 % en 2020). Cabe señalar que la mayoría fueron temporales (ya que eran juezas superiores titulares de diferentes tribunales a nivel nacional), lo cual puede plantear dificultades para garantizar una paridad continua (Huaita Alegre, M., 2021[55]). Esto se consiguió en el contexto de la elaboración y aplicación de la Política Nacional de Igualdad de Género, uno de cuyos objetivos es lograr una mayor participación de las mujeres en los espacios de toma de decisiones y reducir las barreras institucionales para tal fin.4 El nombramiento en 2021-2022 de una mujer presidenta del poder judicial convirtió la paridad de género en un objetivo institucional. Impulsó reformas para lograr la paridad en los puestos directivos y en las salas de la Corte Suprema, utilizando sus funciones y poderes para asignar mujeres a dichos puestos.

Cuadro 4.6. Paridad de género entre jueces del poder judicial peruano, junio de 2023

Categoría	Total	Hombres	%	Mujeres	%
Jueces supremos	63	41	65	22	35
Jueces superiores	820	539	66	281	34
Jueces especializados o mixtos	2.072	1.159	56	913	44
Jueces de paz (letrados)	640	319	50	321	50
Total de jueces titulares y provisionales	3.595	2.058	57	1.537	43
Jueces de paz junio 2022	5.599	4.902	88	697	12
Total	9.194	6.960	75,70	2.234	24,3

Fuente: Elaboración propia de la OCDE con información proporcionada por el poder judicial peruano el 23 de noviembre de 2023, mediante Oficio N.º 5982-2023-GRHB-GG-PJ.

Sin contar a los jueces de paz, los hombres constituyen el 57 % y las mujeres el 43 % de los magistrados de todo el poder judicial en el Perú (véase el Cuadro 4.6). Sin embargo, el número de mujeres disminuye cuando se trata de puestos superiores. Por ejemplo, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, como órgano que juega un papel clave en el desarrollo de la política general y el Plan de Desarrollo del Poder Judicial y en la aprobación del proyecto de presupuesto del poder judicial, está integrado por cuatro hombres y una mujer (en noviembre de 2023).

En junio de 2023, las mujeres constituyen el 35 % de los jueces supremos. En la Corte Suprema solo hay 6 juezas titulares frente a 16 provisionales, por lo que su permanencia no está garantizada. Asimismo, únicamente el 34 % de las mujeres son juezas superiores, de las cuales el 47 % son juezas titulares. En el caso de los presidentes de las Cortes Superiores, solo 8 son mujeres, mientras que 27 son hombres (un 23 % frente al 77 %) (véase el Cuadro 4.7).

Cuadro 4.7. Paridad de género entre los presidentes de las Cortes Superiores en el Perú, junio de 2023

	Cifras absolutas	Porcentaje (%)
Hombres	27	77
Mujeres	8	23

Fuente: Elaboración propia de la OCDE con información proporcionada por el poder judicial peruano el 23 de noviembre de 2023, mediante Oficio N.º 5982-2023-GRHB-GG-PJ.

El logro de la paridad de género ha sido menos exitoso en los ámbitos penal, civil, mixto y de tránsito, pues el 65 % de los jueces de estas especialidades son hombres y el 35 % mujeres en 2021. Por otro lado, en los juzgados de familia y lo contencioso-administrativo, las mujeres superan a los hombres (un 68 % de mujeres frente al 32 % de hombres, y un 59 % de mujeres frente al 41 % de hombres, respectivamente).

La paridad y diversidad de género son relevantes en todas las áreas del sistema judicial, pero adquieren especial importancia en el derecho penal y civil, ya que el mayor número de delitos por razón de género se encuentra en estas especialidades, por lo que es necesario identificar las barreras y las oportunidades de la igualdad de género y adoptar medidas para garantizar un mayor número de candidatas y ampliar la paridad. Si la composición del poder judicial refleja la composición de la sociedad, la paridad de género puede conferir mayor legitimidad al poder judicial, puesto que será percibido como más capaz de impartir justicia igualitaria para todos y defender la igualdad ante la ley (OECD, 2023[51]).

Dado que el nombramiento de juezas de la Corte Suprema se debe a la voluntad política y a las facultades del presidente de la Corte Suprema, es importante que la paridad dentro de la Corte Suprema, el poder judicial y otras instituciones de justicia se logre de manera permanente e institucionalizada. Si bien el progreso actual es loable, en vista de la naturaleza temporal del nombramiento de jueces provisionales, podría producirse un retroceso significativo si no existe una estrategia institucionalizada que garantice paridad de género en los nombramientos del poder judicial.

Es importante involucrar a diferentes actores del sector judicial en la promoción de la igualdad de género. Por ejemplo, a la Junta, para que promueva la selección y el nombramiento de mujeres como juezas titulares e implemente capacitación y medidas para reducir los prejuicios y las brechas de género. También incluye a la AMAG para crear capacidades en materia de igualdad de género y violencia por razón de género a través de talleres de apoyo a las candidatas en su preparación para el proceso de selección judicial.

En el Perú, la Comisión de Justicia de Género desempeñó un papel crucial en la promoción de la igualdad de género y en la mejora de la diversidad de género dentro de la institución. Como se vio en el capítulo 3, la Comisión tiene el mandato de promover la garantía de igualdad de acceso a la justicia para la población y fortalecer el trabajo del poder judicial hacia este objetivo mediante la adopción de un enfoque de género como política que se debe aplicar en todos los niveles y estructuras organizativas. Además de esta Comisión, existen 35 Comisiones Distritales de Justicia de Género a nivel nacional, cada una con su propio plan anual, y reciben apoyo de la comisión principal.

La Política Nacional de Igualdad de Género 2019-2022 también ha contribuido de forma considerable a lograr la igualdad de género, una mayor participación política y el acceso de las mujeres a puestos de toma de decisiones.

A partir de las buenas prácticas adoptadas por la Comisión de Justicia de Género, es importante hacer un seguimiento sistemático de la paridad de género mediante la recopilación periódica de datos, como el uso de encuestas a los empleados. También es fundamental utilizar los resultados de las evaluaciones para valorar cómo se ajusta la práctica a los objetivos y prioridades generales de igualdad de género y, si es necesario, adaptar el rumbo si la información de seguimiento indica que estos objetivos no se están cumpliendo adecuadamente (OECD, 2023[51]).

Si bien el poder judicial ha demostrado un buen comienzo con la ejecución de las encuestas y teniendo en cuenta que la mayoría de estas políticas y actividades son recientes, es crucial definir bien los objetivos de género y vincularlos a medidas prioritarias y cronogramas claros, controlar su aplicación y evaluar su efecto respecto a los objetivos establecidos (OECD, 2023[51]). Además, es importante adoptar un enfoque institucionalizado para garantizar la paridad de género en los nombramientos del poder judicial. El papel de la Junta es esencial en el nombramiento de jueces titulares, al igual que en la coordinación con el poder judicial a tal efecto. La igualdad de género en el poder judicial debe lograrse a largo plazo a nivel nacional, de distritos judiciales y de tribunales.

4.5. Evaluación resumida

Si bien el Perú ha estado tomando medidas para establecer un marco institucional integral encaminado a garantizar una gobernanza sólida en el sector de la justicia, la fragmentación de su sistema de gestión de la justicia ha difuminado la responsabilidad. Esto tiende a agudizar las superposiciones y las duplicaciones, así como los conflictos de autoridad y competencia en la gobernanza del sistema judicial, al tiempo que limita la rendición de cuentas.

Los mecanismos que rigen la asignación presupuestaria al sector de la justicia, incluidos los acuerdos de coordinación y negociación empleados para determinar esa asignación, parecen restringidos. El poder judicial realiza un escaso planeamiento estratégico a mediano plazo en todo el sistema, incluido el planeamiento presupuestario y financiero, y aún tiene que crear marcos de seguimiento y evaluación que sirvan para demostrarse a sí mismo, al MEF y al público cómo afecta el gasto a la mejora de los resultados jurídicos y judiciales para las personas. Además, la evidencia sugiere que, en algunos casos, los tribunales no pueden gastar por completo los recursos que se les han asignado, en especial en la contratación de recursos humanos, y enfrentan desafíos significativos para demostrar la rentabilidad y los resultados estratégicos del gasto de los recursos que tienen. En este sentido, los marcos y mecanismos de rendición de cuentas públicos son desiguales en todo el poder judicial.

Lo más importante es que existe una gran necesidad de fortalecer el marco institucional, jurídico y operacional existente para salvaguardar la independencia de los jueces. Los desafíos más destacados son la ratificación de los jueces, los sistemas de evaluación del desempeño, el elevado número de jueces con contratos temporales y la posibilidad de que la Defensoría del Pueblo interfiera en los distintos procedimientos judiciales mediante órdenes directas.

Además, aunque la remuneración de jueces y fiscales en el Perú se considera en línea con la de los países miembros de la OCDE, los jueces con trabajos precarios reciben una remuneración inferior a la de los jueces titulares, lo que supone un riesgo para su imparcialidad. En el caso de los fiscales, se puede llegar a una conclusión similar. Además, se corre el riesgo de que incluso los jueces y fiscales titulares no sean imparciales debido al sistema de ratificación y evaluación del desempeño, que puede usarse para influir en las decisiones de los jueces o como sanción, como ha expuesto la CIDH.

El análisis del sistema de contratación judicial también destaca que el sistema peruano puede caracterizarse como una combinación del modelo de función pública, común en los países de derecho civil, pero se inclina hacia un sistema basado en puestos en lugar de un sistema de carrera. También podría catalogarse como un sistema profesional predominante en los países anglosajones, aunque con una variedad de decisiones relativamente discrecionales en el proceso de contratación y pocas garantías del debido proceso para quienes deseen participar en él.

El marco jurídico disciplinario para los jueces contiene todos los elementos habituales que se encuentran en la Constitución, las leyes procesales penales, las sanciones disciplinarias y las violaciones de los códigos éticos de los países miembros de la OCDE Sin embargo, la ambigüedad y la falta de precisión en torno a la aplicación de las sanciones permiten diferentes interpretaciones y criterios sobre qué es sancionable. La vaguedad en la regulación de algunas faltas disciplinarias conlleva el riesgo de una aplicación arbitraria y una violación de la independencia de los jueces. Por lo tanto, es posible que no se garantice la coherencia y la igualdad de trato. La escasa claridad respecto a la ley y la ausencia de criterios armonizados y unificados que rigen la aplicación de las normas disciplinarias podría explicarse por la existencia de tres órganos diferentes que llevan a cabo procedimientos disciplinarios para magistrados, fiscales y auxiliares jurisdiccionales: la Junta (como institución autónoma e independiente), la OCMA (que pronto será reemplazada por la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial) y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, ambos como parte del poder judicial. En consecuencia, se puede definir mejor la aplicación efectiva de las normas para hacer cumplir las normas disciplinarias y la integridad dentro del sistema de justicia y salvaguardar la independencia e imparcialidad de los jueces.

Por último, la igualdad de género en el poder judicial y las medidas adoptadas para su promoción han aumentado, en parte debido al nombramiento de mujeres en cargos de alto nivel y al compromiso político por aumentar la paridad de género y la representación de las mujeres en el sistema de justicia. Sin embargo, sería importante institucionalizar aún más estas prácticas para garantizar la adopción de enfoques sostenibles y equitativos. Este aspecto se presentará en detalle en el capítulo 6.

4.6. Recomendaciones

Una serie de restricciones institucionales, jurídicas y estructurales limitan la capacidad del Perú para modernizar su sistema de justicia de manera que lo haga más transparente e independiente. En vista de lo anterior, el Perú podría contemplar la implementación de las recomendaciones siguientes:

4.6.1. Recomendaciones clave:

Tomar medidas para asegurar la garantía constitucional de la independencia judicial, incluidas la revisión de la evaluación del desempeño, la ratificación y la evaluación de los jueces en ejercicio para evitar riesgos a su independencia e imparcialidad. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:

• Garantizar la total independencia e imparcialidad de los jueces, velando por que puedan impartir justicia libre de interferencias y prejuicios. Actualmente, varios factores socavan la independencia y la imparcialidad judicial. Algunas están relacionadas con el actual sistema de gestión de los recursos humanos (ratificación, evaluación del desempeño y temporalidad generalizada). Otros factores surgen de las posibilidades jurídicamente reconocidas de otros poderes o instituciones (p. ej., la Defensoría del Pueblo o la Junta Nacional de Justicia) de intervenir en la toma de decisiones de los jueces al decidir casos individuales. El contenido sustantivo de las resoluciones judiciales no debería ser evaluado por instancias administrativas externas al sistema de apelación ante tribunales superiores, como es el caso en los países miembros de la OCDE.

• Revisar la actual ratificación y evaluación de los jueces, según lo recomendado por la decisión de la CIDH sobre Cuya Lavy y otros vs. el Perú de 2021 y la JUSDEM. Los mecanismos de ratificación y evaluación pueden afectar de forma negativa a la independencia e imparcialidad de los jueces y fiscales en ejercicio, al tiempo que van en detrimento de las iniciativas destinadas a prevenir la corrupción.

• Revaluar el sistema de remuneración de jueces y fiscales. Dadas las circunstancias, según los promedios de la OCDE, los jueces peruanos disfrutan de salarios proporcionalmente similares, excepto los supernumerarios, cuya remuneración es en torno al 30 % de la de los jueces titulares en el Perú. Sin embargo, aclarar el sistema de remuneración del poder judicial y los fiscales podría mejorar la seguridad jurídica y la equidad interna y externa del sistema.

• Reforzar los mecanismos de rendición de cuentas de jueces y fiscales. El marco de rendición de cuentas de los jueces, como cualquier marco de rendición de cuentas, debe diseñarse cuidadosamente para minimizar el potencial de arbitrariedad, abuso y malas prácticas cuando se aplique. Por lo tanto, la aplicación de estas herramientas requiere lineamientos claros que protejan la integridad, la transparencia, la independencia y la imparcialidad del proceso de toma de decisiones judiciales.

• Modernizar y racionalizar el sistema disciplinario de los jueces utilizando las mejores prácticas de los países miembros de la OCDE. La ambigüedad jurídica y la falta de precisión en torno a la aplicación de las sanciones permiten diferentes interpretaciones y criterios sobre qué es sancionable.

Aclarar en mayor medida los roles y las funciones de los órganos supremos del poder judicial para evitar superposiciones y duplicaciones, así como conflictos de autoridades y competencias. Esto reviste especial importancia en el caso de las investigaciones y sanciones de magistrados. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:

• Definir mejor los roles y funciones de los máximos órganos del poder judicial del Perú para evitar superposiciones y duplicaciones. El poder judicial podría considerar definir mejor los roles y funciones de sus órganos más altos para evitar superposiciones, duplicaciones y conflictos de autoridades y competencias. Esto es particularmente importante en el caso de la investigación y sanción de los magistrados, ya que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ), la OCMA y la Junta tienen competencia en este asunto. Las mismas recomendaciones se aplican a los programas que actualmente dirige el poder judicial (como los asesores jurídicos) con miras a determinar cómo se puede lograr una mayor eficiencia y eficacia mediante la transferencia de responsabilidades al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) o, en coordinación, a otra parte del ejecutivo (como el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables).

Continuar implementando medidas para reducir la temporalidad de los jueces y fiscales (provisionales y supernumerarios), con miras a salvaguardar su imparcialidad. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:

• Reducir el número de jueces y fiscales con contrato laboral temporal (supernumerarios). El elevado nivel de temporalidad de jueces y fiscales limita la autonomía e independencia del poder judicial y de la Fiscalía, ya que estos no se benefician de las mismas protecciones y beneficios legales que los jueces y fiscales titulares. Incrementar el número de puestos permanentes o de jueces y fiscales titulares, así como la selección y designación de mujeres en cargos permanentes para promover la paridad de género.

• Tomar medidas para garantizar un trato justo, imparcial y basado en el mérito de los jueces en lo que respecta a su selección, su formación permanente y sus sanciones, incluso mediante la reforma del sistema de selección y el fortalecimiento de la capacitación previa al ingreso de jueces y fiscales. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente: Reformar el proceso de selección de jueces y fiscales. Debería ponerse mayor énfasis en la capacitación previa al ingreso y en el fortalecimiento del papel de la AMAG en el proceso de selección, ya que la mayoría de las decisiones en el sistema de selección actual son indiscutibles o discrecionales. Esto crea un riesgo significativo de incorrección en la selección de jueces y fiscales.

• Fortalecer la capacitación previa al ingreso de jueces y fiscales. El Estado debería financiar la capacitación previa al ingreso, no solo para las personas interesadas; debería garantizar que esta capacitación ofrezca una variedad adecuada de cursos que permitan a jueces y fiscales considerar adecuadamente las necesidades de la sociedad, incluidas las de sus grupos más vulnerables. La formación continua debería ser obligatoria y colmar las lagunas de conocimiento identificadas en los análisis de necesidades de formación.

Tomar medidas para fortalecer la gestión y el desempeño del presupuesto judicial, incluido el planeamiento estratégico a nivel de todo el sistema, el desarrollo de indicadores de desempeño y el diseño y uso de marcos de monitoreo y evaluación que respeten la independencia judicial y las necesidades del poder judicial para llevar a cabo su mandato constitucional con éxito. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:

• Desarrollar una coordinación más efectiva entre el poder judicial y el Ministerio de Economía y Finanzas, y un apoyo más sistemático al poder judicial por parte del MEF y otros ministerios (especialmente Justicia y Derechos Humanos, pero también Educación e Interior), en particular propiciando debates más profundos sobre el papel y la misión social del sistema de justicia como una necesidad del Estado y la sociedad. Este enfoque debe comprender la institucionalización y la adecuada dotación de recursos para los mecanismos de coordinación de todo el sistema y la capacitación del poder judicial (incluida la Junta y otros actores clave del sistema judicial) en el planeamiento estratégico a mediano plazo para todo el sistema, en el desarrollo de indicadores de desempeño y en el diseño y uso de marcos de seguimiento y evaluación respetuosos con la independencia judicial y las necesidades del poder judicial para llevar a cabo con éxito su mandato constitucional.

4.6.2. Recomendaciones a mediano y largo plazo

Continuar fortaleciendo la igualdad de género en el poder judicial. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:

• Continuar mejorando e institucionalizando la paridad de género en el poder judicial y el Ministerio Fiscal. Implementar políticas y adoptar medidas para avanzar en la paridad de género en todas las disciplinas y áreas del sistema judicial y en la composición del poder judicial. El papel de la Junta es importante para lograr este objetivo. Por lo tanto, es crucial involucrar a actores relevantes dentro del sector de justicia, incluida la Junta, para progresar en la igualdad de género mediante la selección y el nombramiento de mujeres como jueces titulares y la implementación de medidas y capacitación para mitigar los prejuicios de género y reducir las brechas de género existentes. Encomendar a la Academia de la Magistratura la creación de capacidades en materia de igualdad de género y violencia por razón de género a través de talleres de apoyo a las candidatas en su preparación para el proceso de selección judicial.

• Adoptar un enfoque institucionalizado para garantizar la paridad de género en los nombramientos del poder judicial y hacer un seguimiento sistemático de ella mediante la recopilación de datos. Utilizar los resultados de las evaluaciones para evaluar cómo se ajusta la práctica a los objetivos y prioridades de género bien definidos mediante la implementación de la Recomendación del 2015 de la OCDE sobre Igualdad de Género en la Vida Pública [OECD/LEGAL/0418].

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Notas

← 1. Resolución del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, de 18 de agosto de 2021.

← 2. ^. Reglamento de Organización y Funciones de la Corte Suprema de Justicia de la República y Órganos de Gobierno y Control Nacionales, aprobado mediante la Resolución Administrativa 0321-2021-CE-PJ de 27 de septiembre de 2021.

← 3. Ley Orgánica de la Junta, art. 71.

← 4. Política Nacional de Igualdad de Género, aprobada mediante el Decreto Supremo N° 008-2019-MIMP.