El presente capítulo trata sobre los esfuerzos de Argentina por cultivar una cultura de integridad en toda la sociedad. Evalúa los temas de integridad a los que se enfrenta actualmente la sociedad argentina, tomando como punto de partida encuestas de opinión que describen el impacto de la corrupción en la sociedad. El capítulo a su vez enfatiza la necesidad de que la Oficina Anticorrupción cree conciencia de integridad en la sociedad a fin de promover una mayor apropiación por parte de los ciudadanos de la responsabilidad compartida en cuanto a promover los valores de integridad en la sociedad. Asimismo, el presente capítulo resalta la necesidad de proporcionar orientación para el sector privado en cuanto a la promoción de culturas de integridad en las empresas. Asimismo, identifica la necesidad de implementar en los planes de estudios de educación cívica existentes programas educativos para niños y jóvenes.
Estudio de la OCDE sobre Integridad en Argentina
Capítulo 8. Cultivando una cultura de integridad en la sociedad en Argentina
Resumen
8.1. Introducción
La integridad pública no es solo cuestión del sector público, sino que también los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas son miembros activos de la sociedad y como tales, sus acciones pueden afectar a la integridad de su comunidad. Los ciudadanos tienen tres roles principales: en primer lugar, en su función de vigilantes de los servidores públicos y los políticos, los ciudadanos pueden adjudicarles responsabilidad por las promesas que hacen y las acciones que realizan para prevenir la corrupción y cultivar la integridad pública. En segundo lugar, los ciudadanos tienen un rol fundamental en el establecimiento de la agenda pública e influenciar sobre las decisiones públicas, incluyendo cuestiones de integridad y anti-corrupción. En tercer lugar, los ciudadanos y las empresas son también miembros activos de la comunidad y son responsables de promover la integridad pública más extensivamente en toda la sociedad. Cuando los ciudadanos y/o las empresas pagan sobornos, evaden impuestos, reciben beneficios sociales de manera fraudulenta o explotan los servicios públicos sin pagar, toman injustamente los recursos del gobierno y socavan el tejido social. Además, los ciudadanos también son empleados del sector público o del sector privado, en donde se espera que cumplan con obligaciones de integridad pública.
Adoptar un enfoque de sociedad en su conjunto para combatir la corrupción debería, en consecuencia, encontrarse en el centro de toda estrategia de política gubernamental de lucha contra la corrupción. A este fin, los gobiernos pueden promover una cultura de integridad pública al asociarse con el sector privado, la sociedad civil y las personas, en particular:
Reconociendo explícitamente en el sistema de integridad pública el papel que deben jugar el sector privado, la sociedad civil y las personas en el respeto de los valores de integridad, en sus interacciones con el sector público y entre ellos.
Alentando al sector privado, la sociedad civil y a las personas a defender esos valores como una responsabilidad compartida, al:
Crear conciencia en la sociedad acerca de los beneficios de la integridad y reducir la tolerancia a la violación de las normas de integridad pública.
Llevar a cabo, donde sea apropiado, campañas para promover la educación cívica en integridad pública, entre las personas y particularmente en las escuelas.
Involucrando al sector privado y a la sociedad civil en los beneficios complementarios de la integridad pública que surgen de mantener la integridad en las actividades comerciales y sin fines de lucro, compartiendo y construyendo sobre las lecciones aprendidas de las buenas prácticas (OCDE, 2017[1]).
8.2. Concientizar a la sociedad acerca de los beneficios de la integridad y reducir la tolerancia a las violaciones de las normas de integridad pública
8.2.1. La Oficina Anticorrupción podría tener un papel activo en la comunicación a los ciudadanos respecto de sus roles y responsabilidades en el respeto de la integridad pública
Los ciudadanos bien conocen la corrupción y su prevalencia en la sociedad. En consecuencia, la concientización no es una cuestión de educar sobre la existencia de corrupción, sino de cómo romper el ciclo. Para romper el ciclo, el órgano a cargo de las comunicaciones sobre la lucha contra la corrupción debe en primer lugar tener un conocimiento claro sobre qué comunicar, haciendo uso de evidencia más que de sensaciones. Ello implica entender cuáles son los principales desafíos relativos a la corrupción y la integridad y concebir una estrategia de comunicación clara, mensurable e impactante.
En términos contextuales, en Argentina, la cantidad de personas que denuncian haber pagado sobornos en los últimos 12 meses es inferior al 10 por ciento de la población en todos los sectores (salvo la policía) (Tabla 8.1). Asimismo, exceptuando la policía, el rango de Argentina es inferior o igual al de América Latina y el Caribe.
Tabla 8.1. La cantidad de pequeños sobornos es baja en Argentina
Rango de población que denuncia haber pagado sobornos por sector en los últimos 12 meses (2017)
Además, los ciudadanos al menos discursivamente, rechazan violaciones a la integridad, como ser evadir impuestos, evitar pagar el boleto en el transporte público y aceptar beneficios sociales a los cuales uno no tiene derecho (Figura 8.1).
Figura 8.1. Fuerte rechazo a normas que violan las reglas
Porcentaje de encuestados que responden “nunca justificable”
Nota: El promedio de la OCDE incluye Australia, Chile, Estonia, Alemania, Japón, México, Países Bajos, Nueva Zelanda, Polonia, Eslovenia, Corea, España, Suecia, Turquía y Estados Unidos de América.
Fuente: World Values Survey, Wave Six (2010-2014).
Sin embargo, existe una brecha entre el rechazo y la justificación de las violaciones a la integridad por varias razones. Por ejemplo, el último Latinobarómetro señaló que el 35% de los encuestados toleraría cierto nivel de corrupción siempre y cuando los problemas del país se resolvieran (comparado con el promedio de un 40% para los países LAC) (Latinobarómetro, 2017[3]).
La justificación a los actos de corrupción de los políticos fue otro hallazgo del Centro de Opinión Pública de la Universidad de Belgrano. El 55% de los encuestados contestó que un político corrupto era aceptable o tolerable si solucionaba problemas importantes en el país o mejoraba la economía (Centro de Opinión Pública de la Universidad de Belgrano, 2013[4]). Una conclusión reciente del mismo centro reveló que el 54% de los encuestados sentían que en comparación con otros países Argentina era más tolerante a la corrupción política (Centro de Opinión Pública de la Universidad de Belgrano, 2016[5]).
Además, existe una brecha de confianza entre los ciudadanos argentinos y las instituciones públicas. Como surge de la Figura 8.2, la mayoría de los ciudadanos muestra bajos niveles de confianza respecto de las grandes instituciones (el Congreso de la Nación, los partidos políticos, el Poder Judicial y el gobierno nacional). Con excepción de la confianza en el Poder Judicial, los valores son levemente mejores que el promedio regional, pero aún reflejan un alto nivel de desconfianza. Conjuntamente con una pobre prestación de servicios, se cree los bajos niveles de confianza han contribuido al afianzamiento del clientelismo a lo largo del país, siendo los partidos políticos considerados más efectivos al momento de satisfacer las necesidades de la población que el propio Estado (véase el capítulo 7).
Figura 8.2. Porcentaje de encuestados que expresan tener poca/ninguna confianza
Nota: El promedio de América Latina y el Caribe incluye a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Latinobarómetro 2017, http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp.
Además de la justificación a la corrupción, la opinión pública sobre la efectividad de las reformas anticorrupción sigue siendo baja: el Latinobarómetro 2017 reveló que el 64 por ciento de los argentinos indicaron que la situación relativa a la corrupción había mejorado poco a nada en los últimos dos años (mientras que en la región de Latinoamérica y el Caribe el 62 por ciento tiene una preocupación similar) (Latinobarómetro, 2017[3]). Asimismo, el reciente Barómetro de Corrupción Mundial de Transparency International reveló que el 41 por ciento de los ciudadanos sentían que la corrupción había aumentado en los últimos 12 meses (anteriores al momento de la encuesta) (Transparency International, 2017[2]).
Para implementar una agenda gubernamental argentina más amplia en materia de integridad es necesario desafiar las reglas sociales que justifican las violaciones a la integridad, la confianza en las redes clientelares y la baja percepción respecto a la efectividad del gobierno para combatir la corrupción. De hecho, cuando las reglas sociales prevalecientes justifican la corrupción, las reformas legales e institucionales concernientes a la integridad no serán exitosas. Además, se demostró que los individuos cuando están rodeados de reglas sociales que justifican la corrupción, son más tolerantes a las violaciones de corrupción en sí mismas (Fisman and Miguel, 2008[6]; Barr and Serra, 2010[7]; Gachter and Schulz, 2016[8]). Surge un problema de coordinación, con ciudadanos que se sienten desincentivados a intentar superar la corrupción.
Desafiar estas reglas sociales requiere de campañas de concientización comprometidas y dirigidas, que no solo deberían desafiar las reglas existentes, sino también comunicar y demostrar las reglas sociales esperadas. Como se indicó en el capítulo 3, uno de los principales mandatos de la Oficina Anticorrupción es fortalecer la ética y la integridad de la administración pública nacional. En consecuencia, las actividades de comunicación de la OA se focalizan en despertar conciencia sobre la corrupción y las herramientas de prevención dentro del sector público, y en comunicar estos esfuerzos a la sociedad en su conjunto. Estas actividades de comunicación tienen dos beneficios: el primero, al comunicar a los servidores públicos sus responsabilidades de lucha contra la corrupción, la OA ayuda a iniciar cambios en el comportamiento en el sector público. El segundo, al comunicar las responsabilidades de los servidores públicos hacia la sociedad, la OA aumenta la conciencia de la sociedad en relación a un estándar de comportamiento superior al cual deben adherir los servidores públicos.
Sin embargo, la OA podría también usar las campañas como una forma de desafiar a la corrupción y generar reglas de integridad en la sociedad. Tomando en cuenta que las campañas de concientización y los programas de capacitación en integridad aspiran a crear cambios en el comportamiento en toda la sociedad a largo plazo, debería implementarse una adecuada estructura institucional para garantizar su continuidad. A este fin, podría institucionalizarse una unidad de comunicaciones para la sociedad en su conjunto dentro de la OA, dependiente de la Subsecretaría de Integridad y Transparencia y asignársele responsabilidades de implementación de programas de concientización entre los ciudadanos argentinos. Una vez creada, dicha unidad podría desarrollar una estrategia en comunicaciones que identifique una serie de campañas de concientización y el plazo adecuado para cada una. Para cada una de las campañas, la estrategia debería identificar los resultados esperados (por ejemplo, actitudes o comportamientos a cambiar, habilidades para desarrollar), el público destinatario, los mensajes claves y los canales de comunicación (por ejemplo, televisión, sitios web, medios sociales, medios gráficos) así como los mecanismos de evaluación (por ejemplo, encuestas de opinión pública, análisis de sitios web, participación en eventos, cantidad de denuncias presentadas, etc.).
Dado que existe en la sociedad una justificación generalizada a las violaciones a la integridad, la estrategia de concientización debería ser doble. El primer objetivo debería ser generar la responsabilidad de la comunidad, construyendo un rechazo generalizado a la corrupción y enfocándose en los costos de la corrupción para la economía y la sociedad (véase la Figura 8.3). Las campañas de concientización no deberían hacer sensacionalismo con el tema sino más bien emplear pruebas creíbles y genuinas, para permitirle a los receptores identificarse con los mensajes principales (Mann, 2011[9]). Además, estas campañas de concientización deberían rechazar la justificación del comportamiento no ético y crear un vínculo entre la propia integridad y el amplio beneficio público. Mientras que a la gran mayoría de las personas no le gusta dañar a otros (Camerer, 2011[10]), en el caso del comportamiento corrupto el daño causado sigue siendo generalmente abstracto y no se vincula directamente con otra persona, lo que facilita su justificación (Barkan, Ayal and Ariely, 2015[11]). Desafiar estas advertencias de comportamiento requiere vincular la concientización a dilemas reales en donde los ciudadanos entiendan cómo sus acciones pueden tener un impacto negativo en los objetivos más amplios de la comunidad.
Figura 8.3. Campañas de cambio de comportamiento: factores de éxito
Fuente: (Mann, 2011[9]).
El segundo objetivo debería ser aumentar la agencia de los ciudadanos desarrollando la motivación personal y alentando la acción (véase la Figura 8.3). El mismo debería ir más allá de la comunicación de la prevalencia de la corrupción y los esfuerzos del gobierno por prevenirla y ofrecer a los ciudadanos soluciones tangibles para defender la integridad pública. De hecho, se ha probado que pequeños estímulos de reglas pueden influir de manera positiva en las acciones de una persona que se enfrenta a un escenario de corrupción (Köbis et al., 2015[12]). Esto podría lograrse, por ejemplo, ofreciendo distintas soluciones (como ser cómo denunciar a la corrupción, o cómo asociarse con los servidores públicos para mantener la integridad) e identificando conductas alternativas frente a la corrupción. El Recuadro 8.1 brinda un ejemplo de la campaña de concientización en Perú, que identificó pequeños cambios que podían hacer los peruanos para respaldar una cultura de integridad.
Recuadro 8.1. La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción de Perú: Campaña #Peruanosdeverdad
En Perú, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) lanzó en 2016 la campaña #Peruanosdeverdad como parte de su estrategia de integridad. La campaña, que incluye un video en YouTube, apunta a contrarrestar las normas que socavan la integridad de la sociedad peruana, proporcionando nuevas reglas positivas para promover el cambio. El video comienza con una serie de violaciones a la integridad, que van desde el pago de sobornos, la violación de normas de tránsito, a otras formas de perturbación civil, tales como la agresión y el hurto. A continuación de imágenes se declara: El cambio que Perú necesita empieza por uno mismo. Luego de esta declaración siguen una serie de tomas de ciudadanos, cada uno sosteniendo un cartel con mensajes a favor de la integridad. Tales mensajes incluyen los #Peruanosdeverdad Cumplimos la ley y los #Peruanosdeverdad: No pagamos coimas. En el video aparecen ciudadanos de todas las edades y el mensaje final está a cargo de un futbolista peruano que interpela a los ciudadanos “¿cómo podemos pedirle a las autoridades que actúen con integridad y hagan un país mejor si nosotros mismos no lo hacemos?”
Una versión más larga del mismo video también incluye mensajes de la Coordinadora General de la CAN, quien apela a la integridad de los peruanos, destacando que aunque se perciben como ciudadanos que no cumplen con la ley, los peruanos son honestos y capaces de formar parte del cambio por la integridad en Perú. El presidente de la CAN también aparece en el video y convoca a los ciudadanos a formar parte del cambio por la integridad. Asimismo, en lugar de apuntar al hecho de que el cambio en Perú necesita comenzar por los peruanos, el video hace la siguiente pregunta: “¿Sabés qué significa ser “Peruanos de Verdad”? Al igual que en la versión más corta, se muestran tomas de ciudadanos sosteniendo carteles con mensajes de integridad.
Fuente: https://www.youtube.com/watch?v=Iqmhp4hYvos; https://www.youtube.com/watch?v=qRFpzI_aJiQ&t=285s. Datos extraídos el 19.12.2017.
La OA podría en consecuencia considerar desarrollar una campaña de concientización que comunique historias exitosas de cambios efectivos de comportamiento en todo el gobierno. La campaña podría resaltar “servidores públicos éticos comunes” que hayan contribuido a cambiar la forma en que sus equipos trabajan para la integridad en el gobierno argentino. La campaña podría enfocarse en un conjunto principal de valores que exhiben estos servidores y lo que significa para ellos cumplir con su función pública con integridad. Los servidores prometen honrar estos valores como una cuestión de respeto hacia el público que sirven y convocan a los ciudadanos a responder a este respeto confiando en ellos para que sirvan al interés público (Recuadro 8.2).
Recuadro 8.2. Fraseo y encuadre: sí importa cómo hablamos de integridad
La comunicación focalizada en el problema puede ser desalentadora. El debate público, los artículos en los medios y las campañas de concientización por lo general presentan a la corrupción como un problema, corriendo el riesgo de convertir a la misma corrupción en una profecía autocumplida (Gingerich et al., 2015[13]). La percepción de que la corrupción es común en la sociedad hace que las violaciones a la integridad parezcan más justificables, con ciudadanos que piensan “así es como funcionan las cosas en este país”. Esto puede disminuir la carga moral de una violación a la integridad, con ciudadanos menos propensos a cambiar su actuar para servir al bien superior y que sienten que su acción individual no hace ninguna diferencia.
Involucrarse con el público es una oportunidad para que los decisores y servidores en materia de integridad hagan ver sus esfuerzos y den forma a un debate positivo. Los esfuerzos de comunicación deberían en consecuencia presentar a la integridad en lugar de enfocarse en la corrupción. Las campañas de concientización podrían resaltar a la integridad como una regla recíproca en la cual vale la pena invertir. Dichas campañas deberían ser personales, factibles y sociales. La comunicación en materia de integridad debería transmitir mensajes de importancia personal, pero en relación con el contexto y las reglas sociales, y limitarse al alcance de acción en que se encuentran los receptores.
La percepción de los ciudadanos podría asimismo ser impactada por una comunicación más indirecta. Los decisores y funcionarios en materia de integridad podrían, por ejemplo, publicar sus esfuerzos y progresos en un informe periódico de monitoreo y evaluación y comprometerse a un diálogo proactivo con los medios. Asimismo, podrían enfatizar públicamente los modelos de roles positivos, por ejemplo, ofreciendo un premio a la integridad o publicando historias exitosas, por ejemplo, el retrato de un servidor público ético común.
Toda vez que esta estrategia resulte exitosa, servirá a dos fines:
La reconexión de los dilemas éticos con la moral misma y la revaluación de un comportamiento establecido con respecto al punto de referencia moral.
La disolución del problema de acción colectiva a través del restablecimiento de un sentido de control y responsabilidad personal. Ambos objetivos podrían alcanzarse más fácilmente para un problema de integridad específico en un grupo seleccionado más que respecto a la corrupción en toda la sociedad.
Fuente: Adaptado de (OCDE, 2018[14]).
Las entidades gubernamentales que tienen a su cargo prestar servicios en áreas susceptibles de fraude y corrupción, tales como la recaudación impositiva y la distribución de asistencia social, podrían también hacer uso de los programas de concientización para construir capacidades de integridad entre los ciudadanos. A través de un Memorándum de Entendimiento, la OA podría asociarse con organismos que tengan a su cargo áreas susceptibles de corrupción y fraude, incluidos, pero no limitados a, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Desarrollo Social, para desarrollar e implementar programas de concientización en integridad y de lucha contra la corrupción para los ciudadanos en sus áreas respectivas. Dichos programas deberían adaptarse a la medida de las áreas de alto riesgo específicas (fraude de seguros de desempleo, fraude de seguros de salud y otros tipos de fraude relativos a beneficios sociales, etc.), identificando las funciones y las responsabilidades de los ciudadanos con respecto a cada área.
Las medidas de concientización y constitución de identidad que se sugieren más arriba (y en el capítulo 2) podrían respaldarse con intervenciones de comportamiento que creen y den relevancia a reglas e identidades morales. Pequeñas señales, tales como un prendedor que usen los servidores públicos para indicar su adhesión a los valores de integridad, pueden referir al contenido de una campaña y crear conciencia por los valores de integridad en su interacción con el ciudadano. Referencias lúdicas en la interacción directa entre los ciudadanos y los servidores públicos pueden ayudar a crear una conexión personal con el contenido de una campaña de reforma. Sin embargo, el éxito de dichas medidas depende fundamentalmente de la credibilidad del contenido al cual se refieren.
8.3. Involucrar al sector privado para promover la integridad en las actividades comerciales
8.3.1. La orientación preparada por la Oficina Anticorrupción podría enfatizar cómo trascender los programas de mero cumplimiento formal
El sector privado es un actor clave en el sistema de integridad pública. Por una parte, las empresas que evaden impuestos, colisionan entre ellas, ofrecen sobornos o contribuciones políticas ilegales, se involucran en adquisiciones públicas fraudulentas o buscan influenciar en las políticas públicas exclusivamente a su favor a costa del bienestar general, reducen la competitividad y crean externalidades económicas negativas, así como socavan la legitimidad del gobierno y la confianza en los mercados. Por otra parte, el sector privado también puede ser una fuerza positiva. En distintos sectores, ha sido un motor para el cambio, promoviendo reformas de integridad corporativa y remodelando el panorama de la integridad pública global (UNODC, 2013[15]). El sector público está progresando en sus esfuerzos para apoyar las prácticas de integridad en las empresas, aplicando diferentes herramientas que van desde regímenes de incentivos hasta el establecimiento del requisito de programas de integridad.
Reconociendo el rol positivo del sector privado, la reciente Ley de Responsabilidad Penal Empresaria incluye una disposición de programas de integridad empresarial. La ley adopta un enfoque basado en el riesgo y en su artículo 22 requiere a las empresas implementar un programa de integridad empresaria que se basa en riesgos específicos a su envergadura y actividad comercial y económica. El artículo 23 de la ley exige que el programa de integridad empresaria contenga tres elementos principales –un código de ética o de conducta; reglas y procedimientos específicos para prevenir ilícitos en el ámbito de concursos y procesos licitatorios, en la ejecución de contratos administrativos o en cualquier otra interacción con el sector público; y capacitaciones periódicas sobre el programa de integridad a funcionarios de la empresa-. También propone diez elementos adicionales que podrían incluirse, dependiendo del perfil de la empresa. Asimismo, la ley aporta ciertos incentivos para el cumplimiento empresarial. Aunque no sea un requisito obligatorio para todas las compañías, los programas de integridad empresarial son un prerrequisito para acceder a las compras públicas que excedan un umbral determinado, incluyendo las obras públicas, las colaboraciones público-privadas y los contratos de bienes y servicios a gran escala (artículo 24). La existencia de un programa de integridad empresarial puede también ayudar a mitigar las penas a personas jurídicas por el incumplimiento de la Ley de Responsabilidad Penal Empresaria (artículo 9).
El Decreto 277/18 atribuye a la OA la responsabilidad de establecer principios y guías que permitan a las empresas poner en práctica los artículos 22 y 23. Actualmente la OA está preparando una guía de integridad para el sector privado (“Lineamientos de integridad para personas jurídicas”). Así como ya ha provisto directivas generales de orientación para el buen gobierno de las empresas de propiedad estatal (“Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria de Argentina”).
Aunque la ley es clara con los elementos del programa de integridad, la orientación preparada por la OA podría incluir una perspectiva basada en la cultura de integridad. A menudo los sistemas de cumplimiento son agregados formales, que se implementan para responder a los requisitos del gobierno y atribuirse créditos pero que fallan en prevenir de forma efectiva las conductas no éticas (Langevoort, 2016[16]; Krawiec, 2003[17]). A su vez, existen hallazgos de las ciencias del comportamiento respecto a que los sistemas de cumplimiento enfocados en el control y las sanciones pueden desplazar las motivaciones intrínsecas para la integridad, socavando la capacidad de tener una conducta ética (Lambsdorff, 2015[18]). Este tipo de conclusiones, sustentadas en el continuo fraude corporativo, han llevado al sector público a enfocarse en una cultura ética (2016[16]). Como Langevoort sostiene,
Lo que dicen los reguladores al enfatizar en la cultura es que el crédito que obtiene una empresa depende no solo de los elementos estructurales de las buenas prácticas de cumplimiento, sino también de qué tanto y qué tan bien se compromete a un mayor nivel de precaución y respeto de la ley más allá de una perspectiva de costo-beneficio.
En base a investigaciones recientes sobre culturas efectivas de integridad organizativa (Taylor, 2017[19]), la OA podría incluir en la guía que está preparando un capítulo que discuta cómo construir una cultura de integridad en toda la organización. Esto podría involucrar a las empresas a pensar sobre cómo interactúan distintos niveles de su organización, y qué aspectos de la cultura organizacional podrían apoyar u obstaculizar el comportamiento ético. La orientación podría centrarse en cuestiones como el liderazgo ejemplar y comprometido, los sistemas de recompensas y bonificaciones, los factores de apertura/discusión y silencio organizacional, la dinámica interna del equipo y las relaciones externas con actores interesados (Taylor, 2017[19]). La Tabla 8.2 identifica los factores que podrían aprovecharse para fomentar la integridad.
Tabla 8.2. Los cinco niveles de una cultura ética
Fuente: (Taylor, 2017[19]).
8.3.2. La Oficina Anticorrupción podría considerar crear una guía para la verificación independiente de la calidad de los programas de integridad empresarial
La verificación puede ser una herramienta útil para que los gobiernos obtengan garantías sobre la existencia y la calidad de los programas de integridad de las empresas. En base a un conjunto de criterios predefinidos, los procesos de verificación revisan el grado en que los programas de integridad cumplen con los estándares requeridos. Dichos procesos pueden considerar la adecuación de los programas, es decir, en qué medida están diseñados para alcanzar los resultados deseados, o su efectividad operativa durante un período específico (Transparency International, 2012[20]). Los beneficios del proceso de verificación incluyen el fortalecimiento del programa mediante la identificación de áreas de mejora, el cumplimiento de los requisitos futuros de calificación y la mejora de la reputación de la compañía, en tanto empresa comprometida con altos estándares de integridad (Transparency International, 2012[20]).
Según la ley, no se requiere la certificación del gobierno. Esto está en consonancia con otros regímenes donde el gobierno solo debe verificar que se haya implementado un programa que cuente con los elementos necesarios. Al preparar la orientación para el sector privado, la OA podría sugerir como buena práctica que las empresas a las que se refiere el artículo 24 y requiere implementen un programa de integridad, provean la verificación de dicho programa a través de un tercero independiente y con buena reputación. El gobierno argentino debería evitar realizar cualquier verificación por sí mismo, pero puede desear establecer pautas sobre los componentes de una verificación efectiva. Las buenas prácticas internacionales demuestran que la orientación en políticas puede guiar a las empresas a obtener la garantía de terceros independientes. Por ejemplo, en la Guía de procedimientos adecuados del Reino Unido, el Ministerio de Justicia sugiere que las organizaciones consideren la obtención de verificación externa o la garantía de un sistema propio anti-soborno (UK Ministry of Justice, 2010[21]). De manera similar, bajo el Régimen de Integridad del Gobierno de Canadá, para ser considerado como elegible para licitación luego de la inhabilitación, se requiere que las compañías brinden la certificación de un tercero independiente que garantice en la compañía se implementen medidas de integridad (Government of Canada, 2017[22]).
Las buenas prácticas internacionales, como la orientación proporcionada por el Reino Unido, también incluyen medidas aclaratorias que recuerden a las empresas que la acreditación no es una fórmula mágica para prevenir el comportamiento no ético (véase el Recuadro 8.3). Al sugerir la verificación externa, la OA podría también considerar incluir en las guías lenguaje que clarifique a las empresas que la certificación no elimina el riesgo de violaciones a la integridad. Esta aclaración, acompañada de una guía sobre cómo promover una cultura de integridad en el sector privado, debe tener como objetivo alentar a las empresas a ir más allá del enfoque del mero cumplimiento.
Recuadro 8.3. Orientación normativa sobre acreditación en el Reino Unido
La sección 9 de la Ley contra el Soborno exige que el secretario de Estado publique una guía orientativa sobre los procedimientos que las organizaciones comerciales pueden implementar para evitar el soborno por parte de las personas asociadas con ellas. Como tal, el Ministerio de Justicia preparó un documento orientativo que incluye 6 principios que las organizaciones podrían considerar. El principio 6.4 se refiere a la verificación independiente y señala:
Además, las organizaciones podrían considerar buscar algún tipo de verificación externa o garantía de la efectividad de los procedimientos contra el soborno. Algunas organizaciones pueden solicitar el certificado de cumplimiento de los estándares anti-soborno verificados de forma independiente, por parte de asociaciones del sector industrial u organismos multilaterales. Sin embargo, tal certificación no significa necesariamente que los procedimientos de prevención del soborno de una compañía sean los adecuados para todos los propósitos por los que se podría imputar algún delito en virtud de la sección 7 de la Ley contra el soborno.
Fuente: (UK Ministry of Justice, 2010[21]).
8.4. Brindar formación cívica en integridad pública en las escuelas
8.4.1. El Ministerio de Educación y la Oficina Anticorrupción podrían incorporar conceptos de integridad y de lucha contra la corrupción en los planes de estudios
Como el futuro de Argentina, los jóvenes constituyen un público principal en la formación de actitudes y comportamientos hacia la integridad para toda la sociedad. Se ha demostrado que los programas de educación cívica pueden aumentar la posibilidad de que los jóvenes rechacen la corrupción en el gobierno, así como reducir la posibilidad de aceptar o participar en actividades ilegales (Ainley, Schulz and Friedman, 2011[23]; Fraillon, Schulz and Ainley, 2009[24]). A este fin, la incorporación de educación en materia de integridad en los planes de estudios escolares constituye un elemento clave, ya que provee a los jóvenes de conocimiento y habilidades necesarias para afrontar los desafíos de la sociedad, incluida la corrupción.
La educación en integridad pública y lucha contra la corrupción puede ayudar a desafiar las reglas sociales arraigadas que permiten que la corrupción aflore. Tal educación puede encontrarse en escuelas (por ejemplo, en las currículas existentes o a través de actividades extracurriculares) o a través de herramientas ofrecidas de manera independiente (tales como iniciativas de organizaciones de la sociedad civil). La educación en integridad pública y lucha contra la corrupción genera un nuevo conocimiento común sobre las reglas y las conductas esperadas para prevenir la corrupción. Además, cultiva habilidades y valores de integridad para toda la vida y alienta a los jóvenes ciudadanos a aceptar sus roles y responsabilidades en rechazar la corrupción.
Usar la educación en integridad pública y lucha contra la corrupción debe entenderse como una herramienta política a largo plazo. Al igual que muchos programas educativos, la educación en integridad pública y lucha contra la corrupción se construye sobre la base del conocimiento y las habilidades previamente desarrolladas. Requiere no solo planes de estudios sólidos, sino también docentes efectivos que sean capaces de entregar el material, así como ser modelos de integridad. Además, el éxito también dependerá de que los jóvenes vean que los valores de integridad se mantienen en sus clases, sus escuelas y sus comunidades.
En Argentina, la educación sobre valores cívicos y éticos forma parte de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206. Aunque los gobiernos provinciales son principalmente responsables por implementar la educación, el Ministerio de Educación de la Nación (ME) en cooperación con el Consejo Federal de Educación (CFE) define los lineamientos y los contenidos comunes de los planes de estudios para todos los niveles de la educación obligatoria. Siguiendo el marco curricular establecido a nivel federal, los gobiernos provinciales establecen estructuras y contenidos curriculares comunes. Estas estructuras y contenidos reflejan las prioridades a nivel federal y también los contextos social y cultural de cada provincia (Government of Argentina, s.f.[25]).
Los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP) son la estructura curricular común preparada por el ME y el CFE. Los NAP establecen los lineamientos curriculares comunes para las asignaturas básicas de todos los niveles inicial, primario y secundario en Argentina. Los NAP de educación cívica y ética (Formación Ética y Ciudadana) son particularmente útiles para educar en materia de integridad pública, ya que ofrecen un lugar en el plan de estudios para reflexionar sobre temas de integridad. A nivel de educación primaria, los NAP identifican tres áreas de aprendizaje: (1) reflexión ética; (2) construcción histórica de la realidad; y (3) ciudadanía, derechos y participación. En conjunto, estas áreas de aprendizaje apuntan a desarrollar el conocimiento y capacidades de los estudiantes para evaluar sus valores personales y los valores de la sociedad en general. Estas áreas de aprendizaje también subrayan el papel de las normas legales, morales y sociales, y la relación entre las normas, las formas de autoridad y el respeto por el Estado de derecho. Además, las áreas de aprendizaje fomentan las habilidades para comunicarse respectivamente, y escuchar y entender los diferentes puntos de vista.
De forma similar, los NAP a nivel secundario (Ciclo Básico de la Educación Secundaria) ofrecen oportunidades de incorporar educación sobre integridad pública. De acuerdo con el Ministerio de Educación, estos NAP contienen elementos relacionados con la integridad, enfatizando el hecho de que el gobierno no es el único a combatir la corrupción o garantizar la integridad, ya que las prácticas antiéticas están presentes en muchos sectores, convirtiéndose así en un asunto compartido. Como tal, los NAP requieren que los profesores promuevan las habilidades de reflexión crítica con respecto a los roles políticos, económicos y éticos y sus responsabilidades como ciudadanos. Por ejemplo, una de las áreas de aprendizaje requiere que los estudiantes construyan, validen y respeten las normas que gobiernan la coexistencia justa en la comunidad escolar y la sociedad. Los NAP también recomiendan que los profesores recurran a una variedad de disciplinas de enseñanza, incluida la educación para la paz, la educación fiscal y la educación cooperativa, a fin de fortalecer la comprensión de los estudiantes de las dimensiones ética, legal, política, económica y cultural de la vida social.
Además de los NAP para los currículos de educación cívica y ética, a fines de 2000 la Oficina Anticorrupción en cooperación con la comunidad educativa desarrolló materiales educativos específicos sobre la lucha contra la corrupción. Los materiales, que incluían un video y una guía para los docentes de la serie ¿Y vos qué?, fueron desarrollados para orientar a los docentes en la iniciación de debates en clase y alentar a los estudiantes a reflexionar sobre los valores. El programa se enfocó en los estudiantes de escuelas secundarias, así como en sus familias y docentes y contenía los siguientes cuatro objetivos:
Crear y promover la conciencia social de respeto al Estado de derecho;
Fortalecer la educación en valores con el objeto de prevenir actos de corrupción en todos los niveles de la vida social;
Difundir entre los jóvenes temas relativos a la ética pública y promover el debate (en clase y en la familia)
Capacitar a los docentes para que logren continuidad en alcanzar los objetivos
Los materiales se testearon a través de una serie de talleres parte de una prueba piloto de dos años en escuelas secundarias seleccionadas en toda Argentina.
Sin embargo, este programa no estaba integrado dentro del currículo central de formación cívica y ética. Además, cuando se ofreció solo participaron estudiantes de escuelas secundarias. Al respecto, de acuerdo con la evaluación diagnóstico del programa, una conclusión clave fue la necesidad de incorporar el programa de lucha contra la corrupción al plan de estudios oficial. Esto fue identificado como un objetivo pendiente. Las conclusiones también notaron que no existen mecanismos formales para evaluar el conocimiento obtenido por los estudiantes en este campo en particular.
El plan de estudios existente de los NAP en educación cívica y ética proporciona una plataforma sólida para educar en valores y normas de integridad. Para fortalecer el vínculo entre la integridad y la prevención de la corrupción, el Ministerio de Educación podría considerar basarse en la estructura de los programas anticorrupción de la OA y extenderlos a la educación primaria y secundaria. Para iniciar este trabajo, el ME podría firmar un Memorándum de Entendimiento con la OA que disponga claramente sus funciones y responsabilidades para cooperar en el desarrollo y la introducción de la educación en integridad pública en los planes de estudios. Dado que los ministerios de educación provinciales son responsables de adaptar e implementar el marco nacional a nivel provincial, el acuerdo debe garantizar que se asignen responsabilidades concretas al Consejo Federal de Educación.
Una actividad clave del Memorándum de Entendimiento podría ser desarrollar un Plan de Acción para crear e implementar la formación del programa de integridad pública. El Plan de Acción debería identificar en términos claros las tareas específicas, los organismos responsables, los resultados esperados y plazos, así como los indicadores para evaluar el impacto. En su carácter de expertos en materia anticorrupción y de integridad, la OA podría jugar un papel de asesor para informar sobre el contenido propuesto. El Plan de Acción podría comprender las siguientes actividades principales: el diseño del plan de estudios (a saber, el marco de resultados de aprendizaje, el diseño de los materiales de enseñanza y aprendizaje), el proceso de capacitación docente y el proceso de prueba y revisión. El Plan de Acción podría asimismo disponer claramente el proceso de inclusión en el plan de estudios del marco de resultados de aprendizaje y los materiales de enseñanza y aprendizaje, luego del proceso de prueba y revisión. Asimismo, podría contener una disposición para desarrollar un marco de supervisión y evaluación, a fin de evaluar el impacto del programa en el conocimiento y habilidades de los estudiantes (véase el capítulo 2).
Como se ha indicado, las líneas directrices de la currícula podrían contener el marco de resultados de aprendizaje identificando el conocimiento, las habilidades y las actitudes principales para los estudiantes argentinos en relación con la integridad pública y la lucha contra la corrupción (véanse por ejemplo aquellos presentados en la Tabla 8.3).
). Los materiales de enseñanza y aprendizaje deberían basarse en el marco de resultados de aprendizaje, adaptados adecuadamente a los grupos etarios específicos y deberían incluir actividades para que los estudiantes apliquen su conocimiento en integridad en forma tangible. El Consejo Federal de Educación podría considerar validar el marco de resultados del aprendizaje y materiales correspondientes. Además, para apoyar al Consejo Federal de Educación en el desarrollo y difusión de estos materiales, el Ministerio de Educación podría considerar la designación de fondos para la educación en integridad pública dentro del presupuesto existente para el NAP de cívica y ética.
Al desarrollar el marco de resultados de aprendizaje, debería enfatizarse el uso de actividades de tipo práctico para los estudiantes. La evidencia en base a la experiencia demuestra que los estudiantes que participan en actividades prácticas relacionadas con la integridad desarrollan conocimiento y habilidades para responsabilizar a los servidores públicos, así como una mayor voluntad de contribuir a los esfuerzos de integridad en sus propias comunidades. (OCDE, 2018[26]; Integrity Action, 2017[27]). Tales actividades pueden desarrollarse en el marco de la clase, como juegos, representación de roles y debates (véase por ejemplo el Recuadro 8.4 sobre Austria), así como incluir proyectos comunitarios. Los proyectos comunitarios pueden incluir una variedad de actividades, tales como encuentros con servidores públicos, en tanto las “personas éticas comunes” que se mencionaron en la sección anterior (véase, por ejemplo, una actividad práctica similar en Lituania en el Recuadro 8.5). Otras actividades podrían incluir requerir a los estudiantes la preparación y presentación de solicitudes de acceso a la información o la identificación y monitoreo de un proyecto público específico en su comunidad.
Tabla 8.3. Resultados de aprendizaje sugeridos para la educación en integridad pública
Fuente: (OCDE, 2018[26]).
Recuadro 8.4. Involucrar a los estudiantes austríacos en ejercicios interactivos de integridad y lucha contra la corrupción
La Oficina Federal Anticorrupción (BAK) de Austria provee a los estudiantes de entre 14 y 18 años de edad formación anti-corrupción de dos maneras: un Evento anticorrupción y un Taller anticorrupción.
Desarrollado para llegar a más estudiantes y garantizar la sustentabilidad del contenido del curso, el Evento anticorrupción emplea una serie de estaciones para involucrar a los estudiantes en diferentes tópicos de prevención de la corrupción y promoción de la integridad. El Evento mezcla a los estudiantes por clase y grado, para permitir el desarrollo de nuevas estructuras de grupo y promover las capacidades de los estudiantes de trabajo en grupo.
A lo largo de ocho unidades de 45 minutos, el Taller anticorrupción utiliza una variedad de métodos de enseñanza y aprendizaje (cuestionarios, discusiones, representación de roles, charlas con un Investigador de Corrupción, etc.). El Taller apunta a ayudar a los estudiantes a reconocer y prevenir situaciones de corrupción y a sentirse seguros en su futura vida profesional diaria. El programa también apunta a desarrollar la capacidad de los estudiantes de evaluar la relación entre actividad económica y valores morales. El contenido del curso incluye los siguientes elementos: (i) definición del término “corrupción” y las formas de corrupción; (ii) razones y consecuencias de la corrupción y modelos para explicar los fenómenos de corrupción; (iii) prevención de la corrupción e instituciones e instrumentos en el combate a la corrupción.
Una de las actividades interactivas es el “Barómetro de Corrupción”: se colocan dos hojas de papel en el piso, una con la leyenda "Corrupción" y la otra con "Sin corrupción". El capacitador lee entonces posibles casos de corrupción, y los alumnos se desplazan, entre las dos hojas, según el nivel de corrupción que crean que corresponda a cada caso. Se les pide entonces justificar su decisión, y después del ejercicio, se reflexiona sobre cada caso y se discuten en mayor detalle.
Otra actividad es la sesión de “Representación de roles”, en la que se presentan casos de corrupción y se les da a los estudiantes una “tarjeta con un rol” para que lo expliquen. Uno de los casos, “Aceptación de regalos”, es el siguiente:
Claudia no es buena estudiante y podría no aprobar matemática. Su mamá coordina una reunión con la maestra de Claudia en la escuela. Durante la conversación, la mamá le regala a la maestra una hermosa lapicera. El director y una maestra de filosofía están presentes.
Luego los estudiantes discuten una serie de preguntas en grupos, entre ellas:
1. ¿Cómo evaluarías la conducta de cada persona?
2. En tu opinión, ¿puede esto considerarse corrupción?
3. ¿Cómo deberían actuar estas personas adecuadamente?
Al final del curso, los estudiantes reciben un folleto denominado “Información sobre corrupción”, que incluye una evaluación y un resumen del material tratado y también un formulario de crítica constructiva para completar, que se usa a los fines de mejorar la capacitación.
Recuadro 8.5. Cambiando actitudes hacia la corrupción mediante la educación en Lituania
En Lituania, el organismo anticorrupción (Servicios Especiales de Investigación o STT), el Centro de Didáctica Moderna (MDC) [un centro no gubernamental de excelencia en planes de estudios y métodos de enseñanza] y un selecto grupo de maestros trabajaron en conjunto para integrar conceptos anticorrupción en asignaturas centrales, como historia, educación cívica y ética. En primer lugar, en 2002, el grupo diseñó un curso de capacitación para docentes en materia de anticorrupción para familiarizarlos con las leyes anticorrupción, definiciones y conceptos. Luego, el grupo hizo un esquema del plan de estudios nacional para identificar las áreas en donde podrían integrarse simplemente los conceptos sobre valores (equidad, honestidad e impacto en la comunidad) y anticorrupción. Una vez que el plan de estudios inicial fue desarrollado, los docentes lo probaron en los cursos durante un periodo piloto de 6 meses y refinaron sus clases en base de las respuestas obtenidas por parte de los estudiantes. El resultado final fue un plan de estudios que permitía a los estudiantes aprender por qué las actividades corruptas eran indeseables y cómo el comportamiento ético podía aplicarse en su vida personal para abordar estos dilemas.
Luego del periodo piloto, el MDC y consultores del Centro de Desarrollo de Educación, un organismo dependiente del Ministerio de Educación, compilaron una serie de lecciones modelo, obtenidas del periodo piloto en un manual para que los restantes docentes usaran en sus clases. Las lecciones podían ser adaptadas por los docentes para que se adecúen al contexto de su clase, pero siempre eran lo suficientemente completas como para ser usadas en su totalidad. Las lecciones también reconocían las distintas capacidades de aprendizaje de los diferentes grupos etarios, con lecciones para los estudiantes más jóvenes haciendo énfasis en valores, tales como la equidad y la honestidad, y lecciones para los estudiantes mayores haciendo énfasis en cuestiones más complejas, como un análisis histórico de los impactos a largo plazo de la corrupción.
Con el paso de los años, el programa se ha expandido, pasó de ser un aprendizaje en el aula a comprometer a los estudiantes a participar con las ONG anticorrupción locales y los gobiernos municipales y así aplicar sus conocimientos de manera tangible. Por ejemplo, en una ciudad lituana, el asesor local de lucha contra la corrupción presentó, a los alumnos, las áreas de riesgo de corrupción en la administración local y los planes del municipio para enfrentar esos riesgos. Los alumnos participaron entonces en la inspección de registros de empleados, como lo haría un funcionario de gobierno, para verificar irregularidades y posibles áreas de abuso de recursos públicos, tales como vehículos oficiales y tarjetas para carga de combustible.
Fuente: (Gainer, 2015[30]).
8.4.2. El Instituto Nacional de Formación Docente podría incorporar en los diseños curriculares capacitación en materia de integridad pública
Una exitosa implementación de la formación en integridad pública depende de que los docentes puedan impartir eficazmente estas currículas en el aula. La capacitación docente en los conceptos de integridad y de rechazo a la corrupción, así como aquella sobre cómo abordar temas sociales difíciles en el aula, es un componente crucial de los esfuerzos curriculares. La capacitación docente puede dotar a aprendices y profesionales experimentados de habilidades, conocimientos y confianza para contrarrestar los retos sociales contemporáneos, tales como la corrupción (Starkey, 2013[31]). Capacitar en integridad y rechazo a la corrupción también puede establecer estándares normativos para los docentes, como el concepto de que ellos tienen la obligación moral de desafiar a la corrupción y ayudar a sus estudiantes a sobrellevar los dilemas éticos difíciles que puedan encontrarse. La capacitación docente puede tomar muchas formas, que van desde cursos durante los programas de formación docente y de capacitación profesional, hasta seminarios y kits de materiales preparados por instituciones gubernamentales o actores de la sociedad civil.
En Argentina, la capacitación docente inicial y continua está consagrada en la Ley Federal de Educación y coordinada a través del Instituto Nacional de Formación Docente (INFD). En cada provincia, los diseños curriculares de capacitación docente incluyen una asignatura de ética y formación ciudadana, que aborda conceptos como el conflicto en la sociedad, las normas y el papel del Estado. Actualmente, los conceptos relacionados con integridad pública y prevención de la corrupción no están incluidos. El INFD podría desarrollar guías para que las provincias incluyan contenido relacionado con integridad y anticorrupción en los respectivos módulos de ética y ciudadanía de los diseños curriculares. Las guías podrían proponer desarrollar módulos de conceptos de integridad y corrupción, así como estrategias para cultivar un entorno de clase abierta y manejar conversaciones difíciles (véanse Recuadro 8.6 y Recuadro 8.7).
Recuadro 8.6. Capacitación a los docentes para la enseñanza anti-corrupción en Lituania
Como parte del desarrollo del currículo anticorrupción en Lituania, se identificaron dos objetivos en el proyecto para apoyar a los docentes en la integración de contenidos anticorrupción en sus planes de estudio: 1) preparar un programa de formación continua de educación anti-corrupción y 2) preparar un equipo de docentes capaces de asesorar y capacitar a otros docentes.
En febrero de 2004, el equipo del proyecto preparó un curso de capacitación para docentes, así como un programa de formación continua. Entre marzo y agosto de 2004, se llevaron a cabo una serie de talleres y seminarios de capacitación docente, en donde se trataron los siguientes temas:
Metodología del pensamiento crítico para la educación contra la corrupción
Fundamentos de la enseñanza para adultos
Principios de planificación estratégica
Desarrollo del programa de educación continua contra la corrupción
Entre septiembre y diciembre de 2004, se preparó y se hizo una prueba piloto del programa de formación continua en varias regiones. Los resultados de la prueba piloto enriquecieron con varias actualizaciones al programa. El programa resultante, "Oportunidades de Educación anti-corrupción para la escuela secundaria", es parte de la capacitación permanente ofrecida por el Centro de Didáctica Moderna, un centro de excelencia para planes de estudios y métodos de enseñanza. El programa pretende dar a los docentes información sobre corrupción y educación contra la corrupción, así como alentarlos a aplicar elementos de la educación contra la corrupción en la planificación de sus clases y en sus actividades extracurriculares.
Recuadro 8.7. Crear clases y un ámbito escolar abiertos
Una clase y un ámbito escolar abiertos son componentes esenciales en una educación eficaz en materia de integridad pública y del programa anti-corrupción. Se ha demostrado que un entorno abierto fomenta el aprendizaje, los estudiantes comparten sus experiencias personales y aprenden unos de otros. Asimismo, un entorno abierto puede modelar las conductas esperadas y las reglas de una sociedad democrática, lo cual puede influir positivamente en la asimilación de estos valores y el futuro comportamiento cívico (Ainley, Schulz and Friedman, 2009[33]).
La experiencia obtenida de intervenciones educativas exitosas resalta el rol de una escuela y entorno áulico abiertos e identifica cuatro componentes principales interrelacionados para la planificación y el dictado de una enseñanza eficaz:
1. Facilitar un discurso de clase abierta y una pedagogía dialógica para permitir que los estudiantes se abran en cuanto a sus valores y percepciones.
2. Valorar y respetar a los estudiantes y sus experiencias, permitiéndoles aprovechar su conocimiento contextual y experiencias para inspirar la acción y el compromiso ciudadano.
3. Asegurar un enfoque de escuela en su conjunto, en donde el ámbito escolar otorgue derechos y responsabilidades legítimas a todos sus miembros, modelando los comportamientos democráticos y respetuosos en todas sus acciones. Este componente también aboga por una voz estudiantil que no sea solamente escuchada sino también honrada y se crea confiable.
4. Crear y sostener una estructura de apoyo al docente y otros miembros del personal para que se involucren en estos procesos y respalden la transformación de la escuela en su conjunto. Esto es también un elemento crítico de una escuela y un ámbito escolar abiertos (Deakin Crick, Taylor and Ritchie, 2004[34]).
Se ha comprobado que los estudiantes que aprenden en un ámbito de clase abierta desarrollan cualidades de empatía, pensamiento crítico, la capacidad de entender las creencias, intereses y puntos de vistas de otros, así como la capacidad de razonar sobre cuestiones controvertidas y elegir diferentes alternativas (Van Driel, Darmody and Kerzil, 2016[35]).
8.4.3. El Ministerio de Educación y la Oficina Anticorrupción podrían asociarse con universidades para introducir la integridad y la lucha contra la corrupción en todos sus programas de grado
Como futuros empleados, los estudiantes de secundario completo necesitan el conocimiento y las habilidades para cumplir con requisitos éticos, así como necesitan ser capaces de enfrentar desafíos de integridad que puedan suscitarse. Se ha demostrado que la incorporación de formación ética en los planes de estudios universitarios puede incrementar la exposición de los estudiantes a una serie de cuestiones éticas y mejorar su sensibilidad ética, un componente crítico del proceso de toma de decisiones éticas (Martinov-Bennie and Mladenovic, 2015[36]). Además se ha demostrado que incluso los programas éticos de corta duración, consistentes en tres exposiciones, respaldaron el desarrollo de una sensibilidad ética entre los estudiantes (Clarkeburn, Downie and Matthew, 2002[37]). No obstante, tales intervenciones pueden ser temporarias, ya sea debido al contenido del plan de estudios o las influencias del ambiente. Para contrarrestar el efecto temporario de la formación ética, se sugiere complementar el trabajo de cursos terciarios/universitarios con aprendizaje empírico y técnicas de inmersión para brindarle a los estudiantes la oportunidad de experimentar y practicar las consideraciones éticas (Bampton and Maclagan, 2005[38]; Christensen et al., 2007[39]).
Asimismo, para ser efectiva, la capacitación en materia de integridad no debería limitarse a ciertas profesiones. Mientras que ciertos sectores se encuentran frente a un mayor riesgo de corrupción y fraude, las violaciones de integridad pueden estar en todos los sectores. Además, como es más probable que los empleados cambien de empleo varias veces, los estudiantes terciarios y universitarios recibirían mejor educación con una formación de integridad incorporada en sus planes de estudios.
Junto con la OA, el ME podría asociarse con las universidades para desarrollar módulos sobre integridad y rechazo a la corrupción e incorporarlos en materias existentes, tales como derecho, economía, economía empresarial, ingeniería y arquitectura y administración pública. Una manera posible de alcanzar lo antedicho podría ser a través de un Memorándum de Entendimiento entre el MED, la OA y las universidades interesadas. La Iniciativa Académica contra la Corrupción (ACAD) contiene amplio material de recursos sobre el que las universidades se podrían basar para diseñar sus propios módulos (véase el Recuadro 8.8). La OA podría también alentar a las universidades a que firmen la Declaración de Poznan, que brinda claras recomendaciones a las universidades para incorporar la integridad y la lucha contra la corrupción en sus cursos (véase el Recuadro 8.9).
Recuadro 8.8. Iniciativa Académica Anticorrupción (ACAD) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC)
La iniciativa ACAD tiene como objetivo facilitar el intercambio de planes de estudios y las mejores prácticas entre las universidades educativas. La ACAD es un proyecto académico colaborativo que pretende proporcionar mecanismos de apoyo académico para la lucha contra la corrupción, tales como publicaciones académicas, casos prácticos y materiales de referencia que pueden ser usados por las universidades y otras instituciones académicas en sus programas académicos. De esta manera, la ACAD aspira a alentar la enseñanza de temas relativos a la lucha contra la corrupción como parte de sus cursos para varias disciplinas, tales como el derecho, la economía, la criminología y la ciencia política y a mitigar la actual ausencia de materiales educativos anticorrupción interdisciplinarios adecuados para su uso tanto en el nivel universitario como en posgrados. La ACAD ha desarrollado un modelo de curso completo de lucha contra la corrupción, un menú organizado sistemáticamente de recursos y una variedad de herramientas de enseñanza; todos disponibles gratuitamente en el sitio web (UNODC, s.f.[40]).
Los académicos a menudo arguyen que los planes de estudios ya están demasiado sobrecargados y la incorporación de temas aumenta la carga. No obstante, la iniciativa enfatiza que existen oportunidades para sinergias y cuestiones complementarias en donde la ética y la lucha contra la corrupción pueden enfatizarse sin necesariamente expandir la carga para los estudiantes y los docentes universitarios. El fundamento de la incorporación de la ética y la integridad en todos los cursos universitarios es que existe una oferta insuficiente de profesionales y graduados que sean capaces de resolver dilemas éticos y que cuenten con habilidades de pensamiento crítico.
Fuentes: (UNODC, s.f.[40]), OCDE/U4 (próximamente) Promoting a culture of integrity through education.
Recuadro 8.9. La Declaración de Poznan
La incorporación de la ética y la lucha contra la corrupción en la educación superior es promovida a nivel mundial por el Grupo Compostela de Universidades, el Consorcio Mundial de Universidades (World University Consortium) y la Academia Mundial de Arte y Ciencias (World Academy of Art and Science), una red mundial de más de 700 docentes universitarios. El instrumento de incorporación es la Declaración de Poznan, que une a la educación superior con los estados, las empresas y la sociedad civil en la lucha contra la corrupción.
En septiembre de 2014, se firmó la declaración, bajo el título “Promoción del capital social, la salud y el desarrollo en la universidad en su conjunto”. La declaración se basa en el reconocimiento de que el sistema educativo ha estado produciendo individuos orientados hacia un limitado individualismo y en consecuencia, la educación superior requiere la adopción de un enfoque más holístico que enfatice la ética y la integridad no solo para los estudiantes de derecho y administración pública, sino también para todos los cursos universitarios, a fin de iniciar una cadena causal que promueva la confianza y que pueda mejorar la calidad del gobierno y por consiguiente el nivel de vida y el bienestar de los ciudadanos (Tannenberg, Rothstein and Levi, 2014[41]). La declaración exhorta a:
Adoptar un enfoque inter-facultades para incluir la formación en ética y anti-corrupción en todos los planes de estudios universitarios.
Alentar a los académicos y profesores a facilitar la incorporación de temas éticos en sus clases.
Volver a enfatizar la ética como el pilar de las identidades profesionales que fija los límites del comportamiento futuro aceptable.
Las universidades deberían asegurar la transparencia, la rendición de cuentas y la imparcialidad en la enseñanza, la investigación y la evaluación de los estudiantes, así como en la admisión de estudiantes, el otorgamiento de diplomas, las promociones y otras áreas de la vida universitaria.
En miras a la inclusión de los componentes de ética y anti-corrupción en los planes de estudio existentes, la declaración sugiere lo siguiente:
Llevar la corrupción a la clase haciendo notar el creciente cuerpo de investigación que comprueba la correlación entre la corrupción y otros aspectos de la vida, tales como la salud, el desarrollo, la confianza social y la calidad del gobierno.
Concientizar sobre la existencia de leyes anticorrupción locales vigentes, así como de iniciativas regionales e internacionales de lucha contra la corrupción.
Organizar seminarios de discusión sobre valores y reglas que deberían regir las interacciones sociales.
Usar como una herramienta de enseñanza casos prácticos de la práctica profesional real con los cuales los estudiantes puedan relacionarse.
Usar programas de educación virtual (e-learning), videoconferencias y aplicaciones que puedan brindar una capacitación en dilemas éticos a través de estimulación que incentive al estudiante a tomar una decisión o adoptar una medida adecuada.
Fuentes: (Tannenberg, Rothstein and Levi, 2014[41]); OECD/U4 (próximamente) Promoting a culture of integrity through education.
Propuestas de acción
Crear conciencia en la sociedad acerca de los beneficios de la integridad y reducir la tolerancia a la violación de normas de integridad pública
La Oficina Anticorrupción podría tener un papel activo, mediante campañas de concientización, en la comunicación a los ciudadanos de sus roles y responsabilidades en el respeto de la integridad pública.
Podría institucionalizarse dentro de la OA una unidad de comunicación para la sociedad en su conjunto, dependiente de la Subsecretaría de Integridad y Transparencia y asignársele responsabilidades para la implementación de programas de concientización.
La Oficina Anticorrupción podría desarrollar una estrategia de comunicaciones a la sociedad que identifique el público destinatario, los mensajes clave, los canales de comunicación y los resultados esperados. Las campañas de concientización deberían ser personalizadas de acuerdo con el público destinatario, generar responsabilidad comunitaria, aumentar el sentido de intermediación y alentar la acción.
La Oficina Anticorrupción podría desarrollar una campaña de concientización que comunique historias exitosas de cambios de comportamiento en todo el gobierno. La campaña podría destacar a “los servidores públicos éticos comunes” que han contribuido a cambiar la forma en que sus equipos trabajan para la integridad en el gobierno argentino. Los servidores prometen honrar estos valores como una cuestión de respeto hacia el público a quien sirven y convocan a los ciudadanos a retribuir ese respeto confiando en ellos para que sirvan al interés público.
A través de un Memorándum de Entendimiento, la Oficina Anticorrupción podría asignar responsabilidad a otros organismos gubernamentales que tratan con áreas de alto riesgo, incluyendo, aunque no limitándose, al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Desarrollo Social para incorporar campañas de concientización a los ciudadanos relativas a la integridad y anticorrupción en sus respectivas áreas.
Las medidas formadoras de conciencia e identidad podrían sustentarse con intervenciones conductuales que creen prominencia de las reglas morales e identidades.
Comprometerse con el sector privado para mantener la integridad en las actividades comerciales
Los lineamientos preparados por la Oficina Anticorrupción podrían enfatizar cómo trascender el mero cumplimiento formal.
La Oficina Anticorrupción podría desarrollar una guía para la verificación independiente de la calidad de los programas de integridad empresarial.
Brindar formación cívica en integridad pública en las escuelas
El Ministerio de Educación y la Oficina Anticorrupción podrían ampliar el programa educativo de lucha contra la corrupción para estudiantes de escuelas secundarias e implementarlo a nivel secundario y primario en la asignatura Formación ética y ciudadana. A tal fin, el Ministerio de Educación podría firmar un convenio con la Oficina Anticorrupción que disponga las funciones y responsabilidades de ambas entidades al cooperar en el desarrollo y la introducción de la educación en integridad pública en los planes de estudio. El acuerdo debería garantizar que para su implementación también se asignen responsabilidades al Consejo Federal de Educación
El Ministerio de Educación podría desarrollar un Plan de Acción para crear e implementar materiales para la educación en integridad pública. El Plan de Acción debería identificar en términos claros las tareas específicas, los organismos responsables, los resultados esperados y plazos, así como los indicadores para evaluar el impacto.
El Plan de Acción podría incluir el diseño del marco de resultados de aprendizaje, el diseño de los materiales de enseñanza y aprendizaje, el proceso de capacitación docente y los procesos de prueba y revisión. El Plan de Acción podría también contener una disposición para desarrollar un marco de supervisión y evaluación a fin de evaluar el impacto en el conocimiento y habilidades de los estudiantes.
El marco de resultados de aprendizaje debería identificar conocimientos, habilidades y actitudes principales para los estudiantes argentinos en relación con la integridad pública y la lucha contra la corrupción. Los materiales de enseñanza y aprendizaje deberían basarse en el marco de resultados de aprendizaje, adaptados adecuadamente a los grupos etarios específicos y debería incluir actividades para que los estudiantes apliquen su conocimiento en integridad en la forma correspondiente.
El Instituto Nacional de Formación Docente (INFD) podría desarrollar guías para incluir contenido relacionado con la integridad y la lucha contra la corrupción en el plan de estudios de educación cívica y ética. Las guías podrían sugerir desarrollar módulos sobre conceptos básicos de corrupción e integridad, así como estrategias para cultivar un entorno de clase abierta y manejar conversaciones difíciles.
El Ministerio de Educación y la Oficina Anticorrupción podrían asociarse con universidades, a través de Memorándums de Entendimiento, para introducir la integridad y la lucha contra la corrupción en todos sus programas de grado.
El Ministerio de Educación y la Oficina Anticorrupción podrían alentar a las universidades a que firmen la Declaración de Poznan y empleen los recursos de enseñanza disponibles gratuitamente a través de la Iniciativa Académica Anti-Corrupción (ACAD) de la UNODC para incorporar la formación en integridad y anti-corrupción en todas las áreas del plan de estudios universitario.
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[32] Modern Didactics Centre (2004), Education Against Corruption/in-service training, http://www.sdcentras.lt/antikorupcija/en/kt.htm (consultado el 12 de marzo de 2018).
[26] OCDE (2018), Education for Integrity: Teaching on Anti-Corruption, Values and the Rule of Law, OECD, Paris, http://www.oecd.org/governance/ethics/education-for-integrity-web.pdf (consultado el 19 de abril de 2018).
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[1] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf.
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[2] Transparency International (2017), People and Corruption: Latin America and the Caribbean, https://www.transparency.org/_view/publication/7983 (consultado el 2 de noviembre de 2017).
[20] Transparency International (2012), Assurance Framework for Corporate Anti-Bribery Programmes, Transparency International, Berlin, https://www.transparency.org/whatwedo/publication/assurance_framework_for_corporate_anti_bribery_programmes.
[21] UK Ministry of Justice (2010), Guidance about procedures which relevant commercial organisations can put into place to prevent persons associated with them from bribing, https://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf.
[15] UNODC (2013), A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Resource_Guide_on_State_Measures_for_Strengthening_Corporate_Integrity.pdf.
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