El presente capítulo identifica distintas maneras de fortalecer el sistema de declaraciones juradas de Argentina, mejorando los procesos de presentación, verificación y sanciones. Aunque el sistema argentino se caracteriza por un alto grado de madurez, podría cumplir de mejor manera sus objetivos de prevención de conflictos de intereses y detección de enriquecimiento ilícito, exigiendo mayor información sobre las fuentes de conflictos de intereses. Asimismo, la función de control por parte de las autoridades de aplicación actualmente se encuentra restringida por la falta de acceso a información clave. A su vez, una mejor función de búsqueda en línea permitiría someter las declaraciones a escrutinio de la sociedad civil.
Estudio de la OCDE sobre Integridad en Argentina
Lograr un cambio sistémico y sostenido
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
Capítulo 4. Promover la transparencia y la integridad a través de un sistema de declaraciones juradas focalizado y eficaz en Argentina
Resumen
Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.
4.1. Introducción
Un sistema de declaraciones juradas eficaz puede tener un papel importante en la promoción de la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas. Dependiendo de su diseño, los formularios de declaraciones pueden servir para detectar el enriquecimiento ilícito o para determinar si la decisión de un servidor público se ha visto comprometida por un interés privado, como ser un empleo anterior o externo, el ser miembro de un consejo o similar. El sistema de declaraciones es un componente del sistema de integridad de un país que respalda el proceso de construcción de una cultura de integridad y que refuerza la rendición de cuentas (OCDE, 2016[1]).
Además, al hacer públicas las declaraciones juradas patrimoniales, el gobierno muestra su compromiso hacia la transparencia y permite el control social, sumando una nueva instancia de escrutinio. Recientemente, evidencia empírica comparada ha comprobado el efecto positivo que puede tener un sistema de declaraciones respecto a la capacidad de un país para controlar la corrupción (Vargas and Schlutz, 2016[2]).
En Argentina, el régimen de declaraciones juradas fue puesto en vigencia en 1999 mediante la Ley No 25.188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, modificada en 2013 por la Ley No 26.857, que supeditó las declaraciones patrimoniales al proceso de declaración impositiva. Se promulgaron varios decretos y se dictaron resoluciones para aplicar la ley en cada uno de los tres poderes (Tabla 4.1).
Tabla 4.1. Resumen del marco legislativo de las declaraciones juradas de Argentina
4.2. Fortalecer el proceso de presentación: Adaptar la forma y los procesos para que se adecúen mejor a los objetivos del sistema
4.2.1. Como la mayoría de países de la OCDE, Argentina aplica un enfoque basado en riesgos
El alcance del sistema de declaraciones juradas de Argentina es de aplicación a los tres poderes, incluidas las sociedades del Estado, las fuerzas armadas y la policía. Tiene un enfoque basado en el riesgo en tanto que no requiere que todos los servidores públicos declaren su patrimonio, sino que solamente obliga a aquellos que enfrentan un mayor riesgo de corrupción debido a su cargo. En particular, de acuerdo al artículo 5 de la Ley No 25.188 modificado por el artículo 2 de la Ley No 26.857, ellos son:
El presidente y el vicepresidente;
Los senadores y los diputados y el personal que trabaja en el Poder Legislativo con jerarquía que no sea inferior a director;
Los magistrados del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público de la Nación y el personal que se desempeña en el Poder Judicial de la Nación y el Ministerio Público de la Nación, con cargo no inferior a secretario o equivalente;
El defensor del pueblo de la Nación y sus adjuntos;
El jefe de gabinete de ministros, los ministros, los secretarios y los subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional;
El síndico general de la nación y el síndico general adjunto, el presidente y los auditores generales de la Auditoría General de la Nación, las autoridades superiores de los entes reguladores y los demás organismos que integran los sistemas de control del sector público nacional, y los miembros de organismos jurisdiccionales administrativos, los auditores federales y el personal de las auditorías federales, con cargo o función no inferior a director o equivalente;
Los embajadores, cónsules y servidores públicos destacados en misión oficial permanente en exterior;
El personal en actividad de las Fuerzas Armadas, de la Policía Federal Argentina, de Gendarmería Nacional, de la Prefectura Naval Argentina y del Servicio Penitenciario Federal, con jerarquía no menor a coronel o equivalente;
Los rectores, decanos y secretarios de las universidades nacionales;
Los servidores o empleados públicos con categoría o función no inferior a la de director o equivalente, que presten servicio en la administración pública nacional, centralizada o descentralizada, las entidades autárquicas, los bancos y entidades financieras del sistema oficial, las obras sociales administradas por el Estado, las empresas del Estado, las sociedades del Estado y el personal con similar categoría o función, designado a propuesta del Estado en las sociedades de economía mixta, en las sociedades anónimas con participación estatal y en otros entes del sector público;
Todo servidor o empleado público encargado de otorgar habilitaciones administrativas para el ejercicio de cualquier actividad, como también todo servidor o empleado público encargado de controlar el funcionamiento de dichas actividades o de ejercer cualquier otro control en virtud de un poder de policía;
Los servidores públicos que integran los organismos de control de los servicios públicos privatizados, con categoría no inferior a la de director;
Todo servidor o empleado público que integre comisiones de adjudicación de licitaciones, de compra o de recepción de bienes, o participe en la toma de decisiones de licitaciones o compras y todo servidor público que tenga por función administrar un patrimonio público o privado, o controlar o fiscalizar los ingresos públicos cualquiera fuera su naturaleza;
Los directores y administradores de las entidades sometidas al control externo del Congreso de la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley No 24.156.
El enfoque centrado y reducido de Argentina se encuentra en línea con la mayoría de los países miembros de la OCDE (Figura 4.1 y Recuadro 4.1). En razón de las facultades para tomar decisiones, los funcionarios electos y los altos funcionarios son más influyentes y se encuentran ante un mayor riesgo de captura o corrupción. El foco en los funcionarios electos y los altos funcionarios públicos de todos los poderes saca el máximo provecho de las capacidades de los órganos responsables al no sobrecargarlos con excesivas cantidades de declaraciones sin que cuenten con los recursos humanos o financieros apropiados.
Figura 4.1. La mayoría de los países miembros de la OCDE cuenta con requisitos de declaración más estrictos para los principales decisores
Nota: En el momento en que se realizó la encuesta, Lituania aún no era miembro de la OCDE.
Fuente: OECD (2014), Survey on Managing Conflict of Interest in the Executive Branch and Whistleblower Protection, OECD, Paris.
Recuadro 4.1. El sistema de declaraciones juradas de Francia
Desde 1988, los servidores públicos franceses están obligados a declarar su patrimonio para evitar el enriquecimiento ilícito. Hasta finales de 2013, la Comisión de Transparencia Financiera en la Política tenía a su cargo controlar dichas declaraciones. A raíz de varios escándalos, se creó la Autoridad Superior para la Transparencia en la Vida Pública (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP) con facultades legales más amplias para asegurar una auditoría eficaz de las declaraciones juradas.
La HATVP recibe y audita las declaraciones juradas de 14 000 políticos y servidores públicos de alto rango:
Miembros del Gobierno, Parlamento y Parlamento Europeo;
Importantes funcionarios locales electos y sus principales asesores;
Asesores del presidente, miembros del Gobierno y presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado;
Miembros de autoridades administrativas independientes;
Altos servidores públicos nombrados por el Consejo de Ministros;
Directores Ejecutivos (CEO) de empresas públicas o parcialmente públicas.
Las declaraciones patrimoniales deben presentarse en línea al asumir un cargo, cuando ocurre un cambio sustancial en el patrimonio y al dejar dicho cargo. La información presentada en la declaración se refiere a bienes inmuebles, bienes muebles (por ejemplo, activos financieros, seguros de vida, cuentas bancarias, vehículos) y cualquier préstamo y deuda financiera existente. La HATVP verifica las declaraciones e investiga posibles omisiones o variaciones inexplicables en el patrimonio durante el ejercicio del cargo. Todas las declaraciones son controladas sistemáticamente para algunos grupos específicos, como miembros del Gobierno y miembros del Parlamento. Para los servidores públicos que desempeñan otras funciones, se establece un plan de control con controles sistemáticos para ciertas funciones específicas y controles aleatorios para otras. La HATVP cuenta con atribuciones para remitir casos al fiscal para su investigación penal. Además, supervisa el procedimiento de verificación fiscal de los miembros del Gobierno.
Fuente: Basado en información proporcionada por la Autoridad Superior para la Transparencia en la Vida Pública.
En el Poder Ejecutivo Nacional, las direcciones de recursos humanos (RR. HH.) supervisan la presentación de las declaraciones patrimoniales. Ello incluye la creación y la actualización del listado de los funcionarios obligados en cada organismo, que se transmite en papel a la Oficina Anticorrupción (OA). La OA luego ingresa la información en su base de datos en línea. Este procedimiento toma mucho tiempo y conlleva el alto riesgo del error humano. En las entrevistas realizadas durante la misión de investigación de la OCDE se informó que ha existido cierta confusión respecto de los criterios para determinar quiénes son los “servidores públicos con cargo no inferior a director” ya que no existe una armonización sobre la denominación de cargos a lo largo del sector público. A pesar de que la OA brinda asesoramiento a las direcciones de recursos humanos respecto de casos que susciten dudas, la misma parece no estar sistematizada. Sin embargo, como autoridad de aplicación, la OA tiene el poder de decisión final sobre el listado. A fin de crear un listado más armonizado de funcionarios obligados, la OA podría preparar una guía escrita sobre el tipo de funciones que son equivalentes al cargo de director, que podría servir como referencia rápida en caso de dudas además del concepto genérico de funciones de la propia ley. Este podría basarse en la Resolución 6/2000 que especifica el alcance de las disposiciones legales.
Para automatizar este proceso y evitar errores humanos, podría sacarse provecho de la Estructura Base Integrada de Información de Empleo Público y Salarios (BIEP), creada recientemente (Recuadro 4.2). La información también incluye el tipo de cargo: autoridades superiores (ministro, secretario, subsecretario, jefe del organismo), miembros del gabinete, alta dirección, cargo no gerencial. Una vez establecida, la BIEP podría incluir información sobre la obligación de presentar declaraciones patrimoniales. Ello podría vincularse con el tipo de cargo, ya incluido en la base. No obstante, también se necesitaría incluir a aquellas personas que tienen que presentar una declaración debido a sus funciones, como ser los servidores a cargo de las contrataciones públicas. Al incluir una sección separada con la obligación de presentación, se crearía en la Secretaría de Modernización un listado centralizado de los funcionarios obligados dentro del Poder Ejecutivo, el cual sería obligatorio transmitir periódicamente a la OA. De esta manera, la OA estaría menos supeditada a las direcciones individuales de recursos humanos. Esta información, podría contrastarse con regularidad con otras fuentes para garantizar su exactitud, por ejemplo, la cantidad total de personas empleadas en un organismo.
Recuadro 4.2. Centralizar la Información de Empleo en Argentina
La Estructura Base Integrada de Información de Empleo Público y Salarios (BIEP) se creó en 2017 para centralizar la información de empleo para todo el Sector Público de Argentina, a nivel nacional. La Dirección Nacional de Gestión de Información y Política Salarial dependiente de la Secretaría de Empleo Público administra el sistema y recibe la información de los diferentes organismos y la procesa y estandariza. La BIEP reúne datos sobre:
La cantidad total de personas empleadas
Las relaciones familiares de las personas empleadas
Los niveles de estudio cursados por las personas empleadas
Los vínculos contractuales con el sector público de las personas
Los resultados de evaluaciones de desempeño
El presentismo/ausentismo
El régimen disciplinario
Liquidaciones de haberes u otro tipo de retribuciones
En la base de datos pueden incluirse nuevos tipos de información según evolucionen las necesidades del sistema. La información se toma de varias fuentes, tales como los sistemas de gestión, administración e información de recursos humanos, registros electrónicos como las estructuras organizativas y la información proporcionada directamente por los organismos. La Secretaría de Modernización revisa la calidad de los datos suministrados y notifica a los organismos en el caso de información faltante o inconsistencias para su rectificación. Los datos se actualizan mensualmente, salvo los resultados de las evaluaciones de desempeño y el régimen disciplinario que se actualizan tan pronto como ocurren.
Fuente: Secretaría de Modernización.
4.2.2. La prevención e identificación de conflictos de intereses requiere más información
En Argentina, los objetivos declarados del sistema de declaraciones son la promoción de la transparencia, la detección del enriquecimiento ilícito y la prevención de conflictos de intereses. A fin de servir a este doble propósito, se esperaría que el sistema reúna información sobre los activos financieros (ingresos, bienes muebles o inmuebles, acciones, etc.) e información sobre las fuentes de ingresos, empleos externos y anteriores y otros intereses financieros. No obstante, desde la reforma del sistema de declaraciones patrimoniales en 2013 (artículo 4 de la Ley No 26.857), se ha limitado la información disponible para el público en general y las autoridades de aplicación, como es la OA. Esta limitación concierne específicamente al tipo de información necesaria para la prevención de los conflictos de intereses. Esto socava gravemente el objetivo del sistema de promover la transparencia.
Desde la reforma del sistema de declaraciones, que ordenó equiparar las declaraciones patrimoniales a las declaraciones impositivas, la declaración recaba la siguiente información no exhaustiva:
Bienes inmuebles y las mejoras que se hayan realizado en ellos;
Bienes muebles;
Otros bienes muebles, determinando su valor en conjunto;
Capital invertido en títulos, acciones y demás valores cotizables o no en bolsa, o en explotaciones personales o societarias;
Monto de los depósitos en bancos u otras entidades financieras, de ahorro y provisionales, nacionales o extranjeras, tenencias de dinero en efectivo en moneda nacional o extranjera
Créditos y deudas hipotecarias;
Ingresos y egresos anuales derivados del trabajo en relación de dependencia o del ejercicio de actividades independientes y/o profesionales;
Ingresos y egresos anuales derivados de rentas o de sistemas previsionales.
Esta información se incluye en el anexo público de la declaración, accesible para el público en general y las autoridades de aplicación, como la OA. El anexo reservado, que es únicamente accesible si se inicia un proceso judicial, brinda mayores detalles sobre la información solicitada, como por ejemplo, la individualización de cada bien, su ubicación, tamaño, valor de compra y valuación impositiva, titularidad, porcentaje de participación o, en el caso de rentas, origen de los fondos. El anexo reservado también incluye información sobre actividades externas e información básica sobre cónyuges e hijos menores del servidor público.
El tipo de información solicitada a los servidores públicos en Argentina varía significativamente de la información solicitada en otros países miembros de la OCDE, en particular, en cuanto a la información no financiera (Figura 4.2).
Figura 4.2. Tipo de información declarada en el Poder Ejecutivo de los países miembros de la OCDE
Fuente: OECD (2013), Government at a Glance.
Recuadro 4.3. Contenido del formulario de declaración patrimonial y de ingresos en los Estados Unidos de América
El principal objetivo del Formulario de Declaración Patrimonial y de Ingresos de los EE.UU. es la detección y la prevención de situaciones de conflicto de intereses. Los altos servidores públicos, como ser el presidente, el vicepresidente y altos servidores públicos del Ejecutivo, que se encuentran por encima de cierta escala de salario junto con sus cónyuges e hijos menores, necesitan presentar el formulario 278 disponible públicamente. Este formulario contiene la siguiente información:
Patrimonio
Participaciones en bienes comerciales o societarios, o para inversión o la generación de ingresos (bienes inmuebles, acciones, bonos, títulos valores, contratos a futuro, titularidad indirecta de fideicomisos o patrimonios, jubilaciones, pensiones y rentas vitalicias, fondos comunes de inversión, campos, etc.) que cumplen los límites de información; se declaran según la categoría de valores)
Fuentes y montos de ingresos
Fuentes, tipo e importe por categoría de valor de los ingresos de inversión que alcanzan un monto umbral
Fuentes y montos exactos de ganancias devengadas (que no fuera por el empleo en el gobierno estadounidense), incluidos honorarios
Operaciones
Compras, ventas y permutas de bienes inmuebles y valores que son alcanzados por los umbrales de información
Pasivos
Acreedores, monto por categoría y condiciones de la obligación que alcanzan un monto límite en cualquier momento durante el periodo de información (las grandes excepciones incluyen hipotecas de vivienda personal, ciertos préstamos familiares y algunas obligaciones por créditos de renovación automática)
Dádivas y reembolsos
Dádivas y reembolsos alcanzados por los umbrales de información
Cargos fuera del Estado
Cargos como funcionario de una sociedad, director, fiduciario, socio, propietario, representante, empleado o consultor
Acuerdos y arreglos con respecto a empleos anteriores o futuros
Partes de un acuerdo o arreglo, y sus términos y condiciones, con respecto a empleos futuros, licencias, pagos, pagos de participación en planes de beneficios de un empleador anterior y/o participación actual en éste
Grandes clientes (solamente funcionarios obligados por primera vez)
Identificación de cada fuente de ingresos por sobre un monto límite generado por la prestación de servicios personales para dicha fuente
Fuente: World Bank. 2013. Income and Asset Disclosure: Case Study Illustrations. Directions in Development. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-0-8213-9796-1.
En comparación con el formulario de declaración anterior a 2013, el formulario actual (Formulario 1245) es un retroceso. Comparando el formulario con las declaraciones patrimoniales y de ingresos estadounidenses, cuyo objetivo específico es prevenir los conflictos de intereses, puede verse que el formulario de Argentina no incluye la mayor parte de la información necesaria para evaluar una situación de conflicto de interés (Recuadro 4.3). No incluye información sobre cargos externos no remunerados, como ser cargos en consejos de partidos políticos, fundaciones, caridades o trabajo voluntario. De manera similar, la declaración no incluye ninguna información sobre empleos anteriores, lo cual socava el propósito de las declaraciones, que es prevenir situaciones de conflicto de intereses. Los cargos anteriores desempeñados por los servidores públicos podrían, por ejemplo, influir en las decisiones políticas o crear la apariencia de que no se han tomado decisiones sobre la base del interés público, sino según el interés de ciertas partes (capítulos 3 y 7). La información sobre cargos anteriores a su función pública debería recolectarse en pos de la transparencia y para evitar conflictos de intereses. Asimismo, al optar por no incluir información sobre empleos anteriores, el nuevo formulario público de declaración también infringe el artículo 12 de la ley de ética pública, que no fue modificado por la Ley No 26.857 y que aún se encuentra vigente. El artículo 12 establece que aquellos servidores públicos cuyo acceso a la función pública no sea resultado directo del sufragio universal, incluirán en la declaración jurada sus antecedentes laborales, al solo efecto de facilitar un mejor control respecto de los posibles conflictos de intereses que puedan plantearse.
Al incluir solo la información ya presentada en la declaración impositiva en el anexo público de la declaración patrimonial, toda información adicional se transfiere al anexo reservado o se omite completamente, como se indica más arriba. La limitación del acceso a esta información impacta gravemente en las funciones de verificación y auditoría (véase el apartado 4.3). En consecuencia, para facilitar un proceso de auditoría eficaz, Argentina podría considerar separar la declaración impositiva y patrimonial y ampliar el tipo de información solicitada. Además de la información sobre empleos anteriores y externos, debería especificarse un umbral para la declaración de bienes inmuebles y muebles. Los bienes que superen el umbral se detallarían individualmente, mientras que para aquellos por debajo de ese límite podría indicarse el valor acumulado. De hecho, el artículo 17 del proyecto de ley que reformaría integralmente la ley de ética pública propone introducir un umbral de 15 veces el salario mínimo vital y móvil. Además, exigir un número de registro, cuando corresponda (por ejemplo, para automóviles) mejoraría el proceso de verificación, al permitir una comparación automática de los datos. En particular para los bienes inmuebles, debería obtenerse la información sobre otros co-titulares y la valuación fiscal, además del valor de compra. Para las deudas, debería incluirse la fecha en la que se contrajo la obligación y la fecha de cancelación. Asimismo, respecto de las declaraciones patrimoniales que se presentan al dejar el cargo, debería identificarse a los futuros empleadores, en caso de ya conocerlos. Además, el formulario de declaración debería incluir información sobre socios y niños a cargo. Si se modificara de la manera indicada, la declaración patrimonial cumpliría el objetivo dual del sistema que es detectar el enriquecimiento ilícito y prevenir las situaciones de conflicto de intereses.
4.2.3. Podría definirse explícitamente la titularidad indirecta e incluirse como una forma de posesión de bienes para las personas políticamente expuestas
El actual formulario de declaración solamente pide a los servidores públicos declarar los bienes de su titularidad directa o de la titularidad directa de los miembros de su familia. La limitación de los bienes a la titularidad directa conlleva el riesgo de omisión de información. Por ejemplo, excluiría acciones de la titularidad de un fideicomiso que hubiera constituido el servidor público. Al no incluir información sobre bienes cuyo titular directo no sea el servidor público, pero quien sí tiene el control efectivo, se crea un vacío que permite a los servidores públicos corruptos ocultar sus bienes del escrutinio. Consecuentemente, Argentina podría exigir que los servidores públicos no solo declaren lo que es suyo legalmente, sino también aquello que usan, gozan y controlan efectivamente, a pesar de estar a nombre de un tercero (Rossi, Laura Pop and Tammar Berger, 2017[3]). Debido a que el riesgo de la titularidad indirecta es más relevante para los altos servidores públicos, ésta podría constituir una categoría de declaración complementaria solo para aquellos servidores públicos que se ajusten a la definición de persona políticamente expuesta, proporcionada por el artículo 1 de la Resolución No 52/2012.
En virtud de que el concepto de la titularidad indirecta no ha sido incluido hasta ahora, puede esperarse que ni el personal de la OA ni el de las direcciones de recursos humanos de los organismos estén tan familiarizados con el mismo. Para poder efectivamente monitorear la implementación y brindar asesoramiento sobre el nuevo requisito, la unidad de información financiera y expertos en combatir el lavado de dinero podrían concientizar y sensibilizar al personal para que reconozca información sospechosa. Como segunda medida, deberían redactarse lineamientos que brinden ejemplos de cómo un servidor público podría ser titular indirecto de bienes o ciertos derechos (Rossi, Laura Pop and Tammar Berger, 2017[3]).
4.2.4. Podría mejorarse el sistema de presentación electrónica mediante el uso de la firma digital para la autenticación de las declaraciones
En comparación con la mayoría de los países, el proceso de presentación de Argentina es casi completamente electrónico. No obstante, a la actualidad los funcionarios obligados todavía necesitan imprimir las declaraciones y validarlas con su firma en papel. Esto adiciona un paso en el proceso de presentación. Las copias en papel se envían a las direcciones de recursos humanos que, a su vez, las transmiten a la OA, salvo respecto al cinco por ciento de los servidores públicos de mayor jerarquía, quienes envían sus declaraciones directamente a la OA. Al crear una base legal para el uso de la firma digital como autenticación de la declaración, el proceso de presentación podría avanzar para ser totalmente electrónico y eliminar el paso administrativo adicional. El archivo electrónico podría transmitirse tanto a la OA como a la dirección de recursos humanos responsable de archivarlo.
4.2.5. Usar las ciencias del comportamiento para incentivar a que los servidores públicos cumplan con la obligación de declarar su patrimonio
En Argentina, la OA incentiva regularmente a los servidores públicos a cumplir con sus obligaciones de declarar su patrimonio. La OA ha publicado información detallada y preguntas frecuentes sobre el objetivo del sistema, quién, qué y cómo los servidores públicos necesitan declarar su patrimonio, la disponibilidad pública, las sanciones aplicables y cómo proceder si el servidor público observa un error en la declaración. Asimismo, la OA publica en Twitter y en su sitio web recordatorios generales para que los servidores públicos declaren su patrimonio. Además, incentiva a las direcciones de recursos humanos a que recuerden a aquellos obligados en sus respectivas entidades respecto de su obligación de presentación.
La tasa de cumplimiento de presentación de la declaración patrimonial ha aumentado significativamente en los últimos dos años hasta alcanzar casi el 90% (Figura 4.3). No obstante, considerando la tasa de cumplimiento individual de cada organismo, pueden notarse grandes diferencias. Por ejemplo, para el caso de las declaraciones del 2016, en octubre de 2017 el Ministerio de Energía tiene una tasa de cumplimiento del 45,28% y la Jefatura de Gabinete de Ministros del 67,24%. Por debajo se encuentra la Autoridad Regulatoria Nuclear con una tasa de cumplimiento del 0%. (Infobae, 2017[4]).
Figura 4.3. Cumplimiento con la obligación de presentar la declaración patrimonial
Fuente: Oficina Anticorrupción (2017), Informe
Basándose en las observaciones de la ciencia conductual, Argentina podría enviar recordatorios antes del vencimiento de la presentación. Por ejemplo, se ha demostrado que los recordatorios aumentan de manera significativa el cumplimiento fiscal (Hallsworth et al., 2017[5]). Un recordatorio oportuno podría superar la combinación ocasional de razones para no cumplir, como ser la inercia, la postergación, las obligaciones encontradas y el simple olvido (Sunstein, 2014[6]). Para que se destaque el recordatorio, el mensaje debería personalizarse según el receptor e idealmente permitirle que actúe directamente al recibirlo, incluyendo un enlace (link) a la declaración en línea (World Bank, 2015[7]). Idealmente, el mensaje se dirigiría al receptor directamente por su nombre.
En un proyecto piloto, la OA, en colaboración con las direcciones de recursos humanos, podría probar diferentes mensajes recordatorios y enviarlos a través de correo electrónico en alguno de los organismos con baja tasa de cumplimiento. Una vez que se demuestre la efectividad del recordatorio, esto podría implementarse en otros organismos. Ejemplos de los diferentes mensajes de referencia podrían ser los siguientes:
Regla del organismo: Nueve de cada diez servidores públicos presentan su declaración patrimonial en tiempo y forma.
Regla de la minoría: Nueve de cada diez servidores públicos presentan su declaración patrimonial en tiempo y forma. Usted es actualmente parte de la pequeña minoría de personas que aún no lo ha hecho.
Condición de minoría: Usted es actualmente parte de la pequeña minoría de personas que aún no ha presentado su declaración patrimonial.
Regla de fracción restrictiva: Nueve de cada diez personas están de acuerdo con que todos están obligados a declarar su patrimonio y deberían hacerlo en tiempo y forma.
Regla ética: Contribuya a la integridad pública de Argentina. Presente su declaración patrimonial en tiempo y forma.
Acción colectiva: ¡La integridad depende de cada uno de nosotros! Presente su declaración patrimonial en tiempo y forma.
Sanción: ¡No sea sancionado! Presente su declaración patrimonial en tiempo y forma (adaptado de (Hallsworth et al., 2017[5]).
Más allá de los esfuerzos comunicativos para aumentar el cumplimiento de la obligación de presentación, las herramientas de comunicación pueden también ser utilizadas para ayudar a los declarantes. Los servicios de comunicación en línea (chat), las guías detalladas o el personal de soporte específico pueden facilitar el proceso de presentación, hacer que lleve menos tiempo para los usuarios y como resultado, incrementar la calidad de la información recabada (Rossi, Laura Pop and Tammar Berger, 2017[3]). Como una primera medida, en el formulario de presentación electrónica Argentina podría presentar información que responda a preguntas frecuentes y evite los errores comunes. Para brindar mayor orientación personal, los puntos de contacto de integridad, cuya creación dentro de los organismos es recomendada (véase el capítulo 1), podrían incentivar a los servidores públicos a que los contacten en caso de dudas. Esto podría llevarse a cabo distribuyendo folletos con los principales detalles y los objetivos del sistema de declaraciones o publicando un mensaje corto en la plataforma interna. Al realzar la importancia de declarar su situación patrimonial y al concientizar, puede crearse una cultura de integridad más fuerte.
Dado que el objetivo del sistema de declaraciones patrimoniales es prevenir las situaciones de conflicto de intereses además de detectar el enriquecimiento ilícito, la OA y posiblemente los puntos de contacto de integridad deberían enfatizar claramente el propósito de la prevención en cuanto a los conflictos de intereses, resaltando herramientas de apoyo, así como los procesos para poner fin a una situación de conflicto de intereses. Debe comunicarse claramente que la presentación de la declaración no libera al servidor público de la resolución de un conflicto de intereses. Asimismo, las capacitaciones y las medidas de concientización sobre los conflictos de intereses deberían enfatizar también que la declaración anual no libera al servidor público de manejar las situaciones de conflicto de intereses que surjan ad hoc.
4.3. Garantizar la verificación efectiva de la información presentada
Un sistema eficaz de verificación de la información presentada permite alcanzar el objetivo de detectar el enriquecimiento ilícito y prevenir los conflictos de intereses. A través de la verificación los datos revelan el panorama general sobre la exactitud de la declaración. Únicamente a través de este proceso pueden administrarse sanciones que resultan disuasorias del enriquecimiento ilícito y de las situaciones de conflicto de intereses (OCDE, 2011[8]).
De manera similar, la verificación puede fortalecer una cultura de integridad entre los servidores públicos. Las posibles situaciones de conflicto de intereses pueden ser detectadas a través de la verificación y posteriormente, aconsejarse a los servidores públicos sobre cómo manejar sus intereses privados a fin de evitar una situación de conflicto real.
La Unidad de Control y Seguimiento de las Declaraciones Juradas (UCSDJ) dependiente de la OA tiene la tarea de verificar el contenido de las declaraciones patrimoniales del Poder Ejecutivo nacional. El proceso de verificación incluye la comparación con la declaración de años anteriores, el análisis de la consistencia interna y la razonabilidad general de los datos, así como la corroboración de los datos declarados a través del cruce de información con registros públicos y otras fuentes de información disponibles. Sin embargo, podría hacerse más para recoger todos los beneficios del sistema.
4.3.1. Para garantizar una verificación efectiva, la Oficina Anticorrupción necesita tener acceso a la información reservada
El objetivo del proceso de verificación es garantizar la exactitud de las declaraciones patrimoniales. Esto significa, por un lado, que no se omite información y por el otro, que la información es exacta. Un proceso de verificación bien diseñado detecta inconsistencias, información mal declarada y otras señales de alerta, como ser una gran diferencia entre los ingresos y el gasto. Básicamente, la verificación brinda un panorama para detectar declaraciones falsas, variaciones injustificadas de riqueza, enriquecimiento ilícito, conflictos de intereses potenciales o reales, incompatibilidades e información relevante para las investigaciones de corrupción, delito fiscal o lavado de dinero (Rossi, Laura Pop and Tammar Berger, 2017[3]).
En Argentina, la capacidad de la OA para verificar eficazmente las declaraciones patrimoniales se vio gravemente restringida por la reforma del sistema en 2013, al fusionar la declaración patrimonial e impositiva. La OA solamente tiene acceso al anexo público de la declaración patrimonial. Las autoridades judiciales y la OA –con autorización del ministro de Justicia y Derechos Humanos- pueden acceder al anexo reservado. En la práctica, esto se traduce en que la OA tiene información a montones, pero no cuenta con los detalles de su fuente. Por ejemplo, en el caso de los ingresos, esto sería de suma importancia para detectar un posible conflicto de intereses. La OA tampoco tiene acceso a información sobre los metros cuadrados y la ubicación de bienes inmuebles. Ello dificulta, sino imposibilita, verificar si el valor monetario asignado a un bien, por ejemplo, tiene relación con el precio normal por los metros cuadrados y el área en que se encuentra dicho bien. La OA tampoco puede obtener información sobre las actividades externas y los socios comerciales y los contratos, posible fuente de conflicto de intereses. Asimismo, la poca información puede socavar gravemente la capacidad de la OA de corroborarla con otra base de datos.
La declaración patrimonial de los familiares puede ser una parte importante en el proceso de verificación. En Argentina, cónyuges, cohabitantes y menores deben presentar la misma información que el servidor público, excepto la información de antecedentes laborales. A pesar de que se incluye información sobre familiares en el anexo reservado, ésta no es accesible para la OA. Como resultado, los servidores públicos podrían usar a familiares para ocultar riqueza ilícita y evitar la verificación. Tal restricción al acceso a información reservada no permite que la OA utilice plenamente los métodos comunes de verificación.
En consecuencia, tal como contempla la actual reforma de la ley de ética podría otorgársele a la OA acceso a la información reservada. Ello aseguraría que pueda efectivamente cumplir su mandato de verificar las declaraciones respecto de indicadores de enriquecimiento ilícito o de posibles conflictos de intereses y asesorar a los funcionarios obligados sobre cómo evitarlos. Podría crearse un anexo adicional confidencial que contenga información de esta naturaleza, como ser detalles de cuentas bancarias y domicilios válidos. La consulta de esta información solamente sería posible para la OA con autorización del ministro de Justicia y Derechos Humanos o el Ministerio Público en una causa judicial.
4.3.2. El sistema de declaraciones tiene un sistema de verificación bien desarrollado
El proceso de verificación del sistema de declaraciones argentino se caracteriza por un alto nivel de madurez en comparación con los sistemas de otros países. Ello, en particular, en virtud de las medidas sistemáticas y estandarizadas adoptadas para verificar las declaraciones patrimoniales. La cantidad de servidores públicos que deben presentar una declaración (actualmente cerca de 50 000) es muy alta como para permitir la verificación de cada una en particular. No obstante, el sistema está diseñado para permitir la verificación sistemática de todas las declaraciones presentadas por el 5 por ciento de los servidores públicos con mayor jerarquía. Ello incluye los más altos miembros de la administración central, las fuerzas armadas, las fuerzas de seguridad, el sistema penitenciario federal, los órganos descentralizados dependientes del Ejecutivo, los embajadores, las universidades nacionales y los institutos de enseñanza y las fundaciones dependientes de la administración pública nacional. En particular, también incluye a los asesores del presidente, vicepresidente, jefe del Gabinete de Ministros, ministros, secretarios y subsecretarios del Poder Ejecutivo nacional.
Las restantes declaraciones de los servidores públicos de los niveles inferiores se verifican según diferentes criterios:
Servidores públicos de un organismo o jerarquía en riesgo de corrupción
Servidores públicos cuya declaración presenta señales de alerta sobre diferentes bases de datos
Servidores públicos con expediente en la Dirección de Investigaciones
Servidores públicos observados en análisis anteriores.
A pesar de que estos criterios cubren un amplio espectro de servidores públicos, la selección presenta el riesgo de excluir permanentemente de la verificación a ciertas categorías de servidores públicos que no estén comprendidas dentro de los criterios formales de riesgo establecidos que garantizan la verificación. Todos los servidores públicos, que por ley deben presentar sus declaraciones patrimoniales, han sido seleccionados a tal fin sobre la base de cierto nivel de exposición a riesgos de corrupción. En consecuencia, sus declaraciones deberían estar sujetas a verificación por lo menos una vez cada pocos años. Asimismo, la selección según los criterios establecidos puede estar mal direccionada por percepciones incorrectas sobre la corrupción. Para mitigar este riesgo, Argentina podría seleccionar una muestra basada en un sorteo anual aleatorio que garantice la elección de una muestra diferente cada año. De esta manera, todas las declaraciones estarían cubiertas a lo largo del tiempo. Además, podrían tomarse en cuenta en la selección del proceso de verificación los informes de medios y las denuncias internas (Hoppe and Kalnin, 2014[9]). Esto necesitaría alinearse con las capacidades de personal de la OA para así garantizar una verificación más extendida. En Francia, por ejemplo, se inicia un proceso de auditoría detallada de las declaraciones patrimoniales y de intereses según la exposición al riesgo, información faltante o errónea o presentación tardía, anormalidades en años anteriores, informes de sociedades civiles y una selección aleatoria informatizada (Recuadro 4.4).
Recuadro 4.4. El proceso de verificación de declaraciones patrimoniales y de intereses en Francia
En Francia, el Consejo de la Autoridad Superior define y adopta un plan de control anual. Se basa en la exposición al riesgo, cargos ocupados y jerarquía de las diferentes categorías de servidores públicos. El proceso de verificación de las declaraciones patrimoniales y de intereses implica tres niveles diferentes:
Verificación básica: una vez recibida la declaración, se realiza una primera verificación formal de los datos declarados. Esta verificación corrobora que los servidores públicos que presentan una declaración se encuentren dentro de la jurisdicción de la Autoridad Superior (verificación de elegibilidad) y además que las declaraciones estén completas (verificación de declaraciones íntegras).
Verificación simple: la integridad, la exactitud y la consistencia del contenido se verifica para asegurarse de que no existan omisiones, evaluaciones erróneas o falencias. De esta manera, se corrobora la coherencia de la declaración, las omisiones importantes o las variaciones inexplicables del patrimonio para que luego pueda detectarse el enriquecimiento ilícito. Asimismo, pueden identificarse las posibles situaciones de conflicto de intereses.
Verificación de auditoría: Una selección de declaraciones está sujeta a un proceso de verificación auditora más en detalle. Este proceso de auditoría se inicia por:
Exposición específica a factores de riesgo;
El hecho de que, dada la verificación formal, las declaraciones sean visiblemente incompletas, se envíen con demora o fueran erróneas (35% de los controles en detalle de 2016);
Señales de alerta (sociedades civiles, ciudadanos, otras administraciones, etc.);
Una verificación aleatoria, seleccionada entre todas las categorías de funcionarios obligados, de manera aleatoria y por una computadora (25% de los controles en detalle de 2016);
Anormalidades reveladas en el control de variaciones patrimoniales durante el mandato o el ejercicio del cargo (40% de los controles en detalle de 2016).
Fuente: Basado en información brindada por la Autoridad Superior para la Transparencia en la Vida Pública (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP).
El proceso de verificación se lleva a cabo según un proceso estandarizado que establece de manera precisa los procedimientos, como la verificación con bases de datos externas y el análisis de señales de alerta e inconsistencias o que garantiza la remisión del expediente a las autoridades de investigación. Para fortalecer los procesos de verificación la OA debería proponerse la integración de una mayor cantidad de bases de datos relevantes que facilitarían una verificación automática. Por ejemplo, en Francia la Alta Autoridad para la transparencia de la vida pública (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP) puede solicitar información de cualquier institución o particular considerado útil para el proceso de control interno (Recuadro 4.5).
Recuadro 4.5. El sistema de declaraciones patrimoniales y de intereses de Francia: Facultades ampliadas para verificar declaraciones y corroborar datos
Para cumplir con su mandato, la HATVP tiene derecho a solicitar a las autoridades fiscales el análisis de las declaraciones y el acceso a documentos externos o cualquier información fiscal que considere de interés. Asimismo, la HATVP puede exigir información a instituciones y a personas que tengan información útil para el proceso de auditoría. Las declaraciones patrimoniales de los ministros del Gobierno y de los miembros del Parlamento se transmiten a la Dirección General de Finanzas Públicas y, a cambio, la administración fiscal proporciona a la Autoridad Superior “toda información que permita evaluar la exhaustividad, la exactitud y la sinceridad de la declaración patrimonial. En particular, los comprobantes de pago del impuesto a las ganancias del interesado y, de corresponder, los comprobantes de pago del impuesto a la riqueza”. Los servidores públicos de la administración fiscal quedan eximidos de la obligación de secreto profesional respecto de los miembros y relatores de la Autoridad Superior. Los ciudadanos también pueden denunciar ante la Autoridad Superior cualquier irregularidad que detecten en las declaraciones en línea.
Proceso de verificación y auditoría
Fuente: Basado en información brindada por la Autoridad Superior para la Transparencia en la Vida Pública (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP).
Si se detecta una irregularidad o inconsistencia en los pasos mencionados precedentemente, se envía un “pedido de aclaración” formal al servidor público a través de las direcciones de recursos humanos. Si no se brinda una aclaración o corrección satisfactoria, el caso se remite a la Subsecretaría de Investigaciones Anticorrupción. En los casos de posibles conflictos de intereses, la Subsecretaría de Integridad y Transparencia de la OA asesora al servidor público respecto de los pasos adecuados para manejar el conflicto.
4.3.3. Argentina podría incrementar la información disponible al público
Los sistemas de declaraciones pueden servir para construir una mayor confianza en el gobierno por parte de los ciudadanos, ya que el acto de divulgación pública es una señal para los ciudadanos de que los servidores públicos están comprometidos a proteger el interés público y están abiertos al control y escrutinio público. Hacer que las declaraciones estén disponibles para el público en general eleva el nivel de escrutinio al sumar una cantidad innumerable de partes interesadas externas, a saber, los medios, la sociedad civil y los ciudadanos, que pueden corroborar la información declarada y denunciar inconsistencias a las autoridades. De esta manera, la disponibilidad pública puede fortalecer el efecto disuasorio y crear presión social para la adhesión a los estándares de integridad. Sin embargo, la información en el formulario de declaración se refiere al patrimonio y los intereses correspondientes a la capacidad privada del servidor público. En tal relación, deberían considerarse los temas de privacidad y seguridad.
En Argentina, según la Ley No 26.857 y la Resolución No 1695/2013 (aplicable al Ejecutivo y al Legislativo) y la Resolución No 237/2014 (aplicable al Poder Judicial), las declaraciones patrimoniales son de libre accesibilidad y pueden ser consultadas en forma gratuita a través de Internet. La OA tiene a su cargo publicar las declaraciones del Poder Ejecutivo y Legislativo Respecto del Poder Judicial, la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura de la Nación ratificaron el Convenio 9/2014 en 2016 que estipula que las declaraciones patrimoniales estén publicadas en la página web de la Corte Suprema. Sin embargo, durante la elaboración de este estudio ninguna declaración patrimonial era pública.
Hay argumentos sólidos a favor del acceso público a las declaraciones. Además del nivel agregado de escrutinio público, los estudios han demostrado una correlación entre la disponibilidad pública y una disminución de la percepción de corrupción. Los ciudadanos con acceso a las declaraciones patrimoniales pueden reconsiderar su percepción de que la riqueza excesiva de los servidores públicos fue obtenida por medio de prácticas corruptas. Sin embargo, esto solamente tiene asidero si la información disponible es integral. En países en donde no se dan estas condiciones, la relación entre los sistemas de declaraciones patrimoniales y la corrupción percibida es inconsistente (Djankov et al., 2010[10]).
No obstante, en Argentina es limitada la capacidad de los ciudadanos de hacer responsables a los servidores públicos. A pesar de que las declaraciones se hacen públicas, su formato público restringe seriamente el acceso a la información, como ya se mencionó más arriba con respecto al acceso de la OA (apartado 4.3.1). Por ejemplo, no se presenta ninguna información sobre las fuentes de ingresos que pudiera vincularse a un empleo externo. De manera similar, la falta de publicación de la información del cónyuge imposibilita un control real del enriquecimiento ilícito. En tal relación, el público general no puede determinar las incompatibilidades o conflictos de intereses. Esto no está en línea con el objetivo del sistema de promover la transparencia.
A pesar de que deben sopesarse los temas de privacidad y seguridad en contraposición al derecho del público a acceder a la información, en el interés de la responsabilidad pública, Argentina debería procurar que mayor información se encuentre disponible en línea para sacar provecho del efecto positivo del sistema de declaraciones patrimoniales sobre la percepción de la corrupción. Podrían existir tres niveles de acceso diferentes: información reservada (solamente accesible por una autoridad judicial o el Ministerio Público en el marco de una causa judicial), información accesible para la OA y la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura de la Nación y la información pública. El alcance de la información disponible para cada nivel podría determinarse como se detalla en la Tabla 4.2 a continuación:
Tabla 4.2. Información sugerida disponible para los tres niveles de acceso
Además, mientras que las declaraciones patrimoniales se encuentran disponibles en línea y es de destacar que la OA facilita el acceso a un único archivo de todas las declaraciones por año desde 2012; para acceder a las declaraciones juradas individuales de un servidor público del Ejecutivo o Legislativo debe indicarse su nombre completo, número de documento de identidad válido y la razón por la que se solicita acceso (periodista, investigador, académico u otro). De esta manera, se introduce un obstáculo que puede disuadir a las personas de acceder a las declaraciones. Con respecto al Poder Judicial, es necesario obtener autorización por parte de la autoridad correspondiente, lo cual añade un obstáculo aún mayor.
Aunque la seguridad y la confidencialidad pueden ser razones para justificar el acceso a pedido, Argentina podría no obstante satisfacer de mejor forma el derecho del público a acceder a la información. Dada la naturaleza de sus cargos, el escrutinio público es un componente razonable para los cargos más altos (StAR (Stolen Asset Recovery Initiative), 2012[11]). En Francia, donde existe una separación entre declaraciones patrimoniales y de intereses, están disponibles en línea los dos tipos de declaraciones de los miembros del gobierno. Para los diputados del Congreso y senadores están disponibles en línea solo las declaraciones de intereses, mientras que las declaraciones patrimoniales están disponibles en la prefectura. De hecho, Argentina podría considerar un sistema escalonado para otorgar acceso (Figura 4.4). Podría darse acceso libre en línea a las declaraciones de funcionarios gubernamentales clave, mientras que el acceso a las declaraciones de los funcionarios con cargos inferiores sería solamente posible mediante identificación.
Figura 4.4. Sistema escalonado de acceso
4.3.4. La facilidad de uso de la interfaz en línea podría mejorarse
Para facilitar el acceso público a las declaraciones juradas la interfaz en línea podría mejorarse en cuanto a su cualidad de amigable con el usuario. Actualmente, la función de búsqueda para solicitar acceso a una declaración no se autocompleta ni sugiere el nombre del servidor público. Los nombres deben ingresarse con exactitud para obtener resultados. De manera similar, no es directa la búsqueda de un grupo de servidores públicos según su función, ya que no existen categorías prefijadas. Por tanto, el sistema podría no arrojar resultados si las funciones no se ingresan correctamente.
Por ejemplo, en Francia, las declaraciones patrimoniales y de intereses son de libre acceso sin necesidad de identificación y la función de búsqueda autocompleta los nombres o sugiere nombres según la función, la región o el departamento que se ingrese. Asimismo, se listan todas las declaraciones disponibles según una función, región o departamento específico. De manera similar, en Chile, la interfaz de búsqueda presenta, además de la función de búsqueda, un resumen de todas las declaraciones disponibles según las funciones (Figura 4.5). Quienes quieran consultar la declaración patrimonial y de intereses obtienen un breve resumen e información sobre la amplitud del sistema. Los archivos pueden luego exportarse a un formato de archivo abierto. Mientras que la OA desarrolla un archivo CSV de las declaraciones disponibles, las declaraciones individuales están solo disponibles como archivo pdf. La OA y la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura de la Nación podrían considerar un mecanismo de búsqueda similar al de Chile, así como hacer disponibles las declaraciones en formato abierto y pdf, para facilitar el acceso público.
Figura 4.5. La interfaz de búsqueda de declaraciones patrimoniales y de intereses en Chile
Fuente: Contraloría General de la República y Consejo para la Transparencia, Infoprobidad, http://www.infoprobidad.cl/, información obtenida el 26-01-2018.
4.4. Administrar sanciones adecuadas y eficaces que tengan un efecto disuasorio
Las sanciones son esenciales para garantizar el cumplimiento de los requisitos del sistema de declaraciones patrimoniales y de intereses en pos de la construcción de un proceso de verificación sólido. Las sanciones pueden ser disuasorias para los servidores públicos en miras a que, por un lado, cumplan con su obligación de presentar su declaración y por el otro, no incurran en conductas deshonestas porque se agudiza el riesgo de detección e imposición de sanciones. Las sanciones pueden variar entre sanciones penales, administrativas, disciplinarias, de responsabilidad civil y otras medidas más leves, como por ejemplo, advertencias, anuncios o disculpas públicas y similares (OCDE, 2017[12]).
En la mayoría de los países de la OCDE, el incumplimiento de las obligaciones relativas al sistema de declaraciones resulta en sanciones administrativas o disciplinarias. Éstas se vinculan, ya sea al proceso de presentación o a la información brindada (OCDE, 2011[8]).
Además de la aplicación real de las sanciones, la publicación de las estadísticas de sanciones fortalecerá la credibilidad del sistema y será señal para el público en general del compromiso del gobierno frente a la integridad y la lucha contra la corrupción (véase el capítulo 6). De manera similar, las visibilidades públicas del incumplimiento de un servidor público pueden tener un gran efecto social en el comportamiento porque el servidor podría no querer que lo vean y lo perciban como alguien que viola la norma vigente (Rossi, Laura Pop and Tammar Berger, 2017[3]). Sobre la base de lo antedicho, la publicación por parte de la OA de los servidores públicos incumplidores, y la tasa de cumplimiento de cada organismo, es una medida eficaz para generar presión social. El Poder Judicial publica una lista de quienes deben presentar declaraciones juradas y otra de aquellos que la han presentado. El Poder Legislativo no publica este tipo de información.
4.4.1. Dada la alta carga probatoria de declaraciones con información falsa, Argentina podría introducir sanciones civiles para el caso de información falsa o faltante
En Argentina, los servidores públicos que no presentan su declaración son oportunamente advertidos para que cumplan con su obligación dentro de los siguientes quince días. El incumplimiento de esta advertencia deriva en la retención de un 20% del salario mensual hasta que la declaración sea presentada. Una vez que la declaración se presenta, el importe es reembolsado. Además, el incumplimiento de esta obligación está considerado como una falta grave y se sanciona disciplinariamente según el artículo 8 de la ley de ética pública. La sanción disciplinaria consiste en la advertencia, suspensión, despido o exención. Esto es similar en la mayoría de los países del G20 en donde este tipo de incumplimiento implica sanciones administrativas y multas (Figura 4.6). En el caso de una declaración cuando se deja el cargo, se le impide al ex-servidor público reingresar al sector público por incumplimiento.
Las direcciones de recursos humanos de cada organismo administran las retenciones de salarios y tienen la responsabilidad central de adoptar las medidas adecuadas de manera oportuna. En el último año, la OA envió a todos los organismos y publicó un comunicado respecto a la aplicación de las retenciones de salario, como el mismo estaba firmado por el presidente, esto mostró un alto grado de compromiso. No obstante, para garantizar la aplicación de las retenciones de salario de manera justa y consistente en todo el Ejecutivo, Argentina podría considerar utilizar con mayor frecuencia y de manera efectiva la posilibilidad de aplicar sanciones administrativas a los mandos de las direcciones de recursos humanos que no cumplan con su obligación de retener el salario a los servidores públicos incumplidores. De esta manera, las deducciones salariales jugarían un papel importante en la protección del funcionamiento general del sistema de declaraciones juradas.
En el caso de omisión o falsificación dolosa de datos de declaraciones patrimoniales, pueden aplicarse sanciones penales, que consisten en pena de prisión de 15 días a dos años e inhabilitación perpetua para ejercer un cargo público. En la práctica, probar el dolo en la omisión o falsificación de información en un proceso penal es un obstáculo desafiante para aplicar las sanciones. De hecho, profesionales en otros países resaltan el hecho de que es difícil probar el dolo (Rossi, Laura Pop and Tammar Berger, 2017[3]). Esto es aún más difícil en Argentina, en donde la falta de recursos para acelerar y tramitar las investigaciones son factores adicionales que impiden la aplicación de las sanciones penales en general (OCDE, 2017[13]; World Bank, 2016[14]).
Algunos países adoptan una combinación de sanciones civiles, disciplinarias y penales para el caso de información falsa o faltante. Por ejemplo, en Estados Unidos, puede aplicarse una sanción civil pecuniaria de hasta US$ 50.000 por no presentar una declaración o por presentar intencionalmente información falsa. Asimismo, pueden aplicarse sanciones penales a los servidores públicos, tales como prisión, por facilitar información falsa o no presentar su declaración. Pueden aplicarse también sanciones disciplinarias a quienes no presenten la información requerida (United States Office of Government Ethics, s.f.[15]).
De manera similar, Argentina podría considerar introducir sanciones civiles además de las penales por no presentar intencionalmente la información, o por declarar intencionalmente información falsa. La carga de la prueba es menor respecto de las sanciones administrativas y disciplinarias, lo que debería hacer más probable la aplicación de las sanciones. Estas sanciones deberían ser proporcionales, aplicables y visibles (para mayor información, véase el capítulo 6). Asimismo, debería enfatizarse que antes de la aplicación de esta sanción, el servidor público tiene la oportunidad para rectificar la información a lo largo del proceso de verificación, durante el cual la OA busca comunicarse con el servidor público a fin de aclarar información.
Figura 4.6. Sanciones aplicables a los servidores públicos en el caso de incumplir los requisitos de declaración en 10 países del G20
Nota: Los datos se refieren a sanciones vigentes en Australia, Canadá, Francia, Italia, Japón, Corea, México, Turquía, Reino Unido y Estados Unidos de América.
Fuente: (OCDE y World Bank, 2014[16]).
Propuestas de acción
Fortalecer el proceso de presentación: Adaptar la forma y los procesos para que se adecúen mejor a los objetivos del sistema
La Oficina Anticorrupción elabora material guía sobre el tipo de funciones que son equivalentes al cargo de director, requerido para presentar una declaración jurada.
La Estructura Base Integrada de Información de Empleo Público y Salarios podría incluir datos sobre la obligación de presentar una declaración jurada para crear un listado armónico y centralizado de funcionarios obligados en todo el Poder Ejecutivo.
La Secretaría de Modernización transmitiría periódicamente a la OA el listado de funcionarios obligados.
Con regularidad, la OA contrasta el listado de funcionarios obligados con otra información, como ser la cantidad total de personas empleadas en un organismo, para garantizar su exactitud.
Las declaraciones juradas patrimoniales podrían separarse de las declaraciones impositivas para fortalecer el propósito del sistema de prevenir conflictos de intereses.
Las declaraciones juradas podrían capturar información sobre:
Antecedentes laborales;
Número de registro de bienes, si corresponde;
Información sobre otros cotitulares de los bienes;
Valor de compra del bien;
Fecha en que se asumió la obligación;
Fecha de cancelación de la obligación.
Podría especificarse un umbral para los bienes muebles e inmuebles y en caso de no superarse se indicaría el valor acumulado de los bienes.
Podría introducirse la titularidad indirecta como una categoría de declaración complementaria para los servidores públicos que se ajusten a la definición de persona políticamente expuesta, proporcionada por el artículo 1 de la Resolución No 52/2012.
La unidad de información financiera y expertos en combatir el lavado de dinero podrían concientizar y sensibilizar al personal para que reconozcan información sospechosa.
La Oficina Anticorrupción elabora lineamientos escritos que brinden ejemplos de cómo un servidor público podría ser titular indirecto de bienes o ciertos derechos.
El Congreso crea una base legal para el uso de una firma digital como autenticación de la declaración.
Basándose en las observaciones de la ciencia conductual, la OA podría enviar recordatorios a los servidores públicos antes del vencimiento de la presentación. El mensaje debería personalizarse según el receptor, idealmente dirigirse a éste por su nombre y permitirle actuar directamente al recibirlo, incluyendo un enlace (link) o similar.
El formulario de presentación electrónica podría incorporar información que responda a las preguntas habituales y evite los errores comunes al momento de presentar la información.
Los puntos de contacto de integridad, cuya creación se recomienda en los diferentes organismos, podrían incentivar a los servidores públicos a que las contacten en caso de dudas.
Podrían distribuirse folletos con los principales detalles y los objetivos del sistema de declaraciones o publicarse un mensaje corto en la plataforma interna.
La OA debería enfatizar en términos claros el propósito de prevenir conflictos de intereses del sistema de declaraciones, resaltando las herramientas de soporte y los procesos para poner fin a una situación de conflicto de intereses. Ello implicaría comunicar claramente que la presentación de la declaración no libera al servidor público de la solución del conflicto de intereses.
Garantizar una efectiva verificación de la información presentada
La Oficina Anticorrupción podría tener acceso a información reservada.
Argentina podría adoptar un modelo de verificación basado en un sorteo aleatorio realizado de forma anual que garantice que cada año se escoge una muestra distinta. Además, las denuncias en los medios o internas pueden ser tomadas en cuenta dentro de la selección para la verificación.
La OA podría tener como objetivo la integración de una mayor cantidad de bases de datos relevantes que permitan verificaciones automáticas.
Podría crearse un anexo adicional confidencial que contenga información de esta naturaleza, como ser detalles de cuentas bancarias y domicilios válidos, el cual solamente podría ser consultado por la autoridad judicial o el Ministerio Público en el marco de una causa judicial.
El público en general podría tener acceso a información más detallada de las declaraciones.
Podría introducirse un sistema escalonado de disponibilidad pública de las declaraciones juradas. Las declaraciones de los servidores públicos clave serían accesibles libremente en línea, mientras que el acceso a las declaraciones de los servidores públicos con cargos inferiores se realizaría únicamente mediante identificación.
La interfaz en línea debería diseñarse de manera que sea más amigable para el usuario e incluya una función de búsqueda que, como mínimo, autocomplete el nombre de los servidores públicos.
Administrar sanciones adecuadas y eficaces que tengan un efecto disuasorio
Los mandos de las direcciones de recursos humanos que no cumplan con su obligación de sancionar a los servidores públicos incumplidores podrían ser sancionados administrativamente.
Argentina podría considerar introducir sanciones civiles además de las penales por no presentar intencionalmente la información, o por declarar intencionalmente información falsa.
Referencias
[10] Djankov, S. et al. (2010), “Disclosure by Politicians”, American Economic Journal: Applied Economics, Vol. 2, pp. 179-209, http://dx.doi.org/10.1257/app.2.2.179.
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[5] Hallsworth, M. et al. (2017), “The behavioralist as tax collector: Using natural field experiments to enhance tax compliance”, Journal of Public Economics, Vol. 148, pp. 14-31, http://dx.doi.org/10.1016/J.JPUBECO.2017.02.003.
[9] Hoppe, T. and V. Kalnin (2014), Practioner manual on processing and analysing income and asset declarations of public officials, Eastern Partnership-Council of Europe Facility Project on “Good Governance and Fight against Corruption”, https://rm.coe.int/16806db62d (consultado el 9 de febrero de 2018).
[4] Infobae (2017), “Los ministerios de Salud y Energía, al tope del ranking de incumplimiento en la presentación de DDJJ”, Infobae, https://www.infobae.com/politica/2017/11/30/los-ministerios-de-salud-y-energia-al-tope-del-ranking-de-incumplimiento-en-la-presentacion-de-ddjj/ (consultado el 11 de julio de 2018).
[12] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en Colombia: Invirtiendo en integridad pública para afianzar la paz y el desarrollo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264278646-es.
[13] OCDE (2017), Phase 3bis Report on Implementing the Oecd Anti-Bribery Convention In Argentina, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/Argentina-Phase-3bis-Report-ENG.pdf (consultado el 29 de enero de 2018).
[1] OCDE (2016), Panorama de las Administraciones Públicas 2015, INAP, Madrid, https://doi.org/10.1787/9789264262072-es.
[8] OCDE (2011), Asset Declarations for Public Officials: A Tool to Prevent Corruption, Fighting Corruption in Eastern Europe and Central Asia, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264095281-en.
[16] OCDE y World Bank (2014), Good practices in asset disclosure systems in G20 countries, http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/EN/G20/Good%20practices%20in%20asset%20disclosure%20systems%20in%20G20%20countries,%20prepared%20by%20the%20OECD%20and%20the%20World%20Bank.pdf?__blob=publicationFile&v=1 (consultado el 29 de enero de 2018).
[3] Rossi, I., Laura Pop and Tammar Berger (2017), “Getting the Full Picture on Public Officials: A How-toGuide for Effective Financial Disclosure”, http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-0953-8.
[11] StAR (Stolen Asset Recovery Initiative) (2012), Public Office, Private Interests Accountability through Income and Asset Disclosure, World Bank, Washington D.C., https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/Public%20Office%20Private%20Interests.pdf (consultado el 28 de enero de 2018).
[6] Sunstein, C. (2014), “Nudging: A Very Short Guide”, J. CONSUMER POL’Y, Vol. 583, https://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/16205305/shortguide9_22.pdf?sequence=4 (consultado el 16 de enero de 2018).
[15] United States Office of Government Ethics (s.f.), Public Financial Disclosure Guide: 1.06: Failure to File and Falsification Penalties, https://www.oge.gov/Web/278eGuide.nsf/2cf9ac792bc0654a85257ea1005f838a/9ce577dec23161bc85257f4500736b90?OpenDocument (consultado el 10 de febrero de 2018).
[2] Vargas, G. and D. Schlutz (2016), “Opening Public Officials’ Coffers: A Quantitative Analysis of the Impact of Financial Disclosure Regulation on National Corruption Levels”, European Journal on Criminal Policy and Research, http://dx.doi.org/10.1007/s10610-016-9320-3.
[14] World Bank (2016), World Governance Indicators, http://info.worldbank.org/governance/wgi/#reports (consultado el 30 de enero de 2018).
[7] World Bank (2015), World Development Report 2015: Mind, Society, and Behavior, World Bank, Washington D.C., http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-0342-0.