Estudio de la OCDE sobre Integridad en la Ciudad de México

Resumen ejecutivo

Con base en el Sistema Nacional Anticorrupción (SNAC) de México, el 1 de septiembre de 2017 el gobierno de la Ciudad de México creó el Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México (SAC-CDMX), al promulgar un paquete de leyes para reforzar la estructura institucional de combate a la corrupción.

Un sistema de integridad del sector público integral y resiliente basado en evidencias

El SAC-CDMX representa un paso positivo hacia el desarrollo de un enfoque homologado de integridad en la Ciudad de México, que incluye la asignación de responsabilidades a las instituciones clave encargadas de prevenir, detectar y castigar la corrupción. Si bien se espera que el nuevo sistema mejore la coordinación entre dichas instituciones, aún puede fortalecerse. Al establecer un punto de contacto especial para el sistema anticorrupción en cada entidad del gobierno de la Ciudad, se transmitiría con fuerza el alto nivel de compromiso que se tiene. El SAC-CDMX confiere a la sociedad civil una función importante de vigilancia por medio del Comité de Participación Ciudadana (CPC), uno de cuyos miembros preside el Comité Coordinador del sistema. Sin embargo, para mejorar la rendición de cuentas, los miembros del CPC deben nombrarse conforme a criterios claros y transparentes. De igual manera, se reduciría el riesgo de influencia indebida en el nombramiento del Secretario Técnico al otorgar al órgano rector del SAC la facultad de nombrar y destituir al Secretario.

Reunir información confiable y pertinente sobre la eficacia general del sistema de integridad pública es fundamental para elaborar un enfoque estratégico. A partir de datos y evidencias actuales sobre corrupción, por ejemplo, los aportados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Comité Coordinador podría llevar a cabo una evaluación sistemática de riesgos de corrupción. Con base en ella, identificaría el objetivo general de las políticas de integridad y las áreas de acción prioritarias, y sustentaría su plan de trabajo anual, con responsabilidades claras para las instituciones por cada objetivo de política pública identificado. Además, la Ciudad de México podría diseñar un sistema de monitoreo armonizado con el marco general de seguimiento administrado por la Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA), para crear un mecanismo de retroalimentación basado en evidencias entre el nivel de diseño de políticas y el de su aplicación eficaz.

Crear y mantener una cultura de integridad

En el estudio se detectó que la estructura gubernamental de la Ciudad de México está compuesta por unidades y organismos cuyos mandatos, objetivos y funciones se duplican. En consecuencia, los funcionarios públicos no tienen un entendimiento uniforme de los valores, principios y prácticas aplicados. El marco normativo actual está fragmentado y carece de definiciones claras de los valores básicos de integridad, así como de mecanismos para promoverlos y aplicarlos.

Para aclarar estos temas, la Ciudad de México podría simplificar sus reglas sobre integridad en un solo código de ética que presente en forma inequívoca los valores de integridad básicos para los funcionarios públicos. Podría establecerse una definición común de lo que constituye un conflicto de intereses, y describir su alcance y sus mecanismos de aplicación. Además, podría nombrarse a un punto de contacto para responder dudas sobre el contenido de las directrices éticas o su aplicación. También sería deseable desarrollar principios de integridad básicos adicionales, como los relacionados con obsequios y reglas sobre empleo previo y futuro.

De acuerdo con un estudio realizado por el INEGI, 95% de los ciudadanos percibe que la corrupción es un fenómeno frecuente en la Ciudad de México. Como resultado, ni los funcionarios públicos ni los ciudadanos sienten la confianza suficiente para denunciar irregularidades. La recién promulgada Ley de Responsabilidades Administrativas (LRA) de la Ciudad de México establece un marco de protección a denunciantes, que requiere establecer canales de denuncia y garantizar el anonimato de quienes denuncian faltas de integridad. Sin embargo, la ley contempla solo una protección limitada para denunciantes, pues no detalla medidas para resguardarlos de represalias en su sitio de trabajo.

Para establecer un marco jurídico que aliente la presentación de denuncias, la Ciudad de México podría promulgar una ley especial de protección a denunciantes que especifique las medidas de protección disponibles y prohíba el despido o cualquier otro tipo de sanción formal o informal relacionada con el trabajo, como respuesta a la denuncia. Al mismo tiempo, se requiere emprender más iniciativas para crear una cultura organizacional abierta, en la que los funcionarios públicos sientan confianza para expresar sus inquietudes. Por ejemplo, podría capacitarse a los funcionarios de alto nivel para asesorar a funcionarios de primera línea y alentarlos a analizar los problemas de integridad.

Para la Ciudad de México sería provechoso promover una responsabilidad compartida por la integridad de sus ciudadanos y del sector privado, y propiciar su compromiso activo mediante actividades de sensibilización y participación ciudadana. Con base en avances recientes en las ciencias de la conducta, al inicio de las transacciones comunes con el gobierno podrían incluirse recordatorios de tipo moral para sustentar una toma de decisiones ética. Además, la Secretaría de Educación de la Ciudad podría elaborar contenidos y herramientas didácticos para impartir educación ética en las escuelas.

Fortalecer e instituir el control interno

Un marco fuerte de control interno y gestión de riesgos es esencial para proteger la integridad, asegurar la rendición de cuentas y prevenir la corrupción en las organizaciones del sector público. Dicho marco tendría que ajustarse a modelos internacionales, como el de las “Tres Líneas de Defensa”, que asigna la responsabilidad de control interno y gestión de riesgos al personal operativo, al personal con funciones de supervisión y a la función de auditoría interna. La Ciudad de México ha aplicado elementos de este modelo, pero su marco se fortalecería al separar las líneas de defensa con claridad. Podría encargarse a los funcionarios de alto nivel la tarea de implementar la gestión de riesgos, así como de diseñar y poner en marcha medidas internas. También podría ofrecer orientación y formación al personal, y garantizar que el marco se apoye en una función de auditoría interna eficaz e independiente.

Reforzar la integridad en la contratación pública

La contratación pública es una de las actividades gubernamentales más vulnerables a los riesgos de integridad, por los intereses financieros en juego, el número de partes interesadas involucradas y la complejidad de los procesos de contratación pública. En 2016, en términos monetarios, cerca de 66% de la contratación pública de la Ciudad de México se llevó a cabo mediante adjudicación directa, y alrededor de 19% mediante licitaciones restringidas. En los países de la OCDE son comunes las licitaciones abiertas, y la Ciudad de México debería adoptar reformas legales para reducir el número de excepciones legales a la licitación pública. De igual manera, la Ciudad de México debería diseñar una estrategia anticorrupción específica para la contratación pública, reforzar los controles a este respecto, fomentar la transparencia del sistema de contratación pública al elaborar un sistema integral de contratación electrónica (que incluya las obras públicas), y fortalecer el sistema de inconformidades mediante mecanismos alternativos. Puesto que la correcta operación del sistema de contratación pública requiere personal calificado, la Ciudad se beneficiaría al alentar una cultura de integridad entre los funcionarios de contratación pública por medio de programas de formación a la medida.