Los formuladores de políticas públicas concuerdan en que se requiere una cultura organizacional abierta para promover la integridad, alentar la transparencia y detectar irregularidades. Una cultura organizacional abierta faculta a los empleados para expresar sus inquietudes y a sentirse cómodos hablando libremente de problemas de ética, inquietudes sobre la integridad o errores. Esto permite que a los funcionarios públicos se les facilite informar de conductas indebidas. En este capítulo se propone un conjunto de acciones para desarrollar una cultura organizacional abierta en las entidades del sector público de la Ciudad de México. Además, en este capítulo se recomienda que la Ciudad de México promulgue una ley específica de protección al denunciante que estimule a los funcionarios públicos a reportar irregularidades.
Estudio de la OCDE sobre Integridad en la Ciudad de México
Capítulo 4. Crear una cultura organizacional abierta en el sector público de la Ciudad de México
Abstract
Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.
4.1. Introducción
Un componente clave de una cultura de integridad en el sector público es el desarrollo y la promoción de una cultura organizacional abierta. Una cultura de este tipo compromete a los empleados y les ayuda a desarrollar y mejorar de su entorno laboral. Además, permite que los empleados vean que se actúa tomando en cuenta sus opiniones. A su vez, la comunicación y el compromiso con los valores organizacionales por parte de los directivos crean un ambiente seguro y estimulante en el que los empleados expresan sus opiniones y se sienten cómodos al hablar con libertad de problemas de ética, inquietudes sobre la integridad o errores.
Crear una cultura organizacional abierta aporta tres beneficios principales: en primer lugar, genera confianza en las organizaciones; en segundo lugar, puede cultivar el sentimiento de pertenencia y la motivación, lo cual aumenta la eficacia (Martins and Terblanche, 2003[1]); en tercer lugar, en estas culturas, es posible atender los problemas antes de que se conviertan en riesgos potencialmente nocivos y se reduce la percepción de que se es un delator por mencionar inquietudes sobre la integridad. Sin embargo, incluso en las culturas organizacionales más abiertas, los empleados no siempre se sienten lo bastante cómodos al informar violaciones a la integridad. Es fundamental una política y un marco legal de denuncia para facilitar a los empleados la presentación de denuncias de posibles violaciones a las normas de integridad como último recurso.
Las medidas que sustentan una cultura organizacional abierta que responda a inquietudes sobre la integridad operan en varias dimensiones: Compromiso, Credibilidad/Confianza, Empoderamiento y Valor (Gráfica 4.1). Dichas dimensiones se abordan, por una parte, con medidas organizacionales que estimulen la cultura de puertas abiertas creando confianza y dando el ejemplo adecuado desde los directivos. Una legislación de protección al denunciante, una clara orientación sobre procedimientos de denuncia, así como criterios definidos de investigación, facilitan la denuncia de irregularidades, fraude y corrupción. La combinación adecuada de todas estas medidas fomenta una cultura de rendición de cuentas e integridad.
Gráfica 4.1. Dimensiones de una cultura organizacional abierta
Fuente: Adaptado de (Berry, 2004[2]): “Organizational culture: A Framework and Strategies for Facilitating Employee Whistle-blowing”, Employee Responsibilities and Rights Journal, Vol. 16/I, pp. 1-12.
En la Ciudad de México, 95% de los ciudadanos percibe que los actos de corrupción son frecuentes (INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía), 2015[3]). Con este alto nivel de percepción de corrupción en todos los órdenes de gobierno, cabe suponer que ni los funcionarios públicos ni los ciudadanos sienten confianza para denunciar actos de corrupción u otras violaciones a la integridad por miedo a las represalias y por suponer que no se dará seguimiento a la denuncia. De hecho, el año pasado solo 21% de los mexicanos denunció actos de corrupción (Gráfica 4.2). La principal razón de esta ausencia de denuncias de actos de corrupción en la Ciudad de México y el Estado de México es que, como informan los encuestados, “De nada sirve” (24.6%), seguida por la sensación de que no tienen pruebas de dichos actos (23.7%). Además, muchas personas no se atreven a hablar por miedo o amenazas de represalia (Gráfica 4.3). Las entrevistas realizadas para este estudio de integridad muestran un panorama similar en todo el servicio público de la Ciudad de México, que señala que el grado de apertura de las entidades gubernamentales es limitado.
Gráfica 4.2. Motivos para no denunciar la corrupción
Fuente: (Marván Laborde, 2015[4]), La corrupción en México: Percepción, prácticas y sentido ético, Encuesta Nacional de Corrupción y Cultura de la Legalidad, Colección Los mexicanos vistos por sí mismos- Los grandes temas nacionales 24, Universidad Autónoma de Méxicohttp://www.losmexicanos.unam.mx/corrupcionyculturadelalegalidad/libro/index.html (consultado el 14 de junio de 2017), p.140.
Gráfica 4.3. Reasons for not reporting corruption
Fuente: (Marván Laborde, 2015[4]), La corrupción en México: Percepción, prácticas y sentido ético, Encuesta Nacional de Corrupción y Cultura de la Legalidad, Colección Los mexicanos vistos por sí mismos- Los grandes temas nacionales 24, Universidad Autónoma de México, http://www.losmexicanos.unam.mx/corrupcionyculturadelalegalidad/libro/index.html (consultado el 14 de junio de 2017), p. 140.
4.2. Fomentar una cultura organizacional abierta
4.2.1. Para cerciorarse de que los directivos actúen como modelos, podría incluirse la integridad como un indicador de desempeño con el fin de estimular la aplicación del Código de Ética.
La cultura organizacional abierta se relaciona directamente con la visión, los valores y la conducta organizacionales. Los servidores públicos de alto nivel ejemplifican y transmiten los valores del servicio público y de la organización. El personal compara la conducta de liderazgo y las creencias incorporadas en la cultura organizacional con la conducta deseada, de acuerdo con las políticas y los procedimientos formales. Al plasmar los valores en el código de conducta y actuar de conformidad con ellos, los líderes fomentan la credibilidad en las regulaciones y los estándares. Su aplicación sistemática demuestra el valor de la conducta ética, aclara las normas y modela la apertura. Por encima de todo, crea confianza en los procesos. Si confían en los directivos, aumenta la probabilidad de que los empleados se sientan seguros para denunciar ante ellos cualquier inquietud respecto de la integridad o problema de ética (Brown, Treviño and Harrison, 2005[5]).
La Ciudad de México aún no ha puesto en marcha medidas para estimular la implementación y la aplicación constante del Código de Ética en la administración pública (véase el Capítulo 3). Por consiguiente, podría considerar incluir la integridad y la ética públicas como criterio formal de evaluación para los directivos. Armonizar la conducta de los líderes con las políticas formales y promover un modelaje sistemático de los valores propicia la credibilidad. Este compromiso personal con los valores organizacionales fortalece la confianza y crea un entorno seguro para que los empleados hablen de sus inquietudes relativas a la integridad y denuncien cualquier posible violación de manera interna (Berry, 2004[2]). Por ejemplo, los objetivos de desempeño podrían centrarse en los medios y también en los fines, preguntando no solo si se alcanzaron, sino también cómo los alcanzó el servidor público. Si se lograron conforme a la norma de integridad más alta, esto debe reconocerse. Podría darse un reconocimiento especial a los funcionarios públicos que constantemente actúen de manera meritoria o contribuyen a desarrollar un ambiente de integridad en su departamento. Por ejemplo, esto podría consistir en identificar nuevos procesos o procedimientos que promuevan el Código de Ética (OCDE, 2017[6]).
4.2.2. Para motivar a los funcionarios públicos a expresar sus preocupaciones sobre la integridad, la Contraloría General podría comprometer a quienes ocupan cargos de alto nivel a proporcionar orientación, asesoría y consejo.
La apertura de una organización depende del grado al que los temas relacionados con la ética, por ejemplo, problemas de ética y las sospechas de violaciones a la integridad, se debatan internamente. Sentir libertad para hablar de preocupaciones en este ámbito y de posibles irregularidades significa que se derribaron las barreras a la comunicación. En organizaciones en las que prevalece un “código de silencio” (Rothwell and Baldwin, 2007[7]), los empleados creen que decir lo que piensan no es algo deseable (Near and Miceli, 1985[8]). Sin embargo, en las organizaciones en las que los directivos aprecian el diálogo y la retroalimentación, hay mayor disposición por parte de los empleados a debatir y denunciar posibles irregularidades internamente (Heard, E. and Miller, W., 2006[9]). Una política de apertura por parte de los directivos a proporcionar orientación en forma de asesoría y consejo a los servidores públicos para resolver problemas de ética en el trabajo y posibles conflictos de intereses ayuda a mejorar la percepción de que la organización es abierta.
Sin embargo, una alta rotación de personal, la falta de orientación y una pauta débil de la dirección son impedimentos para implantar una cultura organizacional abierta. Cuando hay una alta rotación de personal quizá se preste menor importancia a los estándares éticos sólidos en el sitio de trabajo, pues los empleados no duran lo suficiente en su puesto para aplicar estas medidas en la práctica. Por lo general, los servidores públicos de alto nivel establecen la pauta de la cultura organizacional que prevalece (OCDE, 2016[10]). En la Ciudad de México, este aspecto en particular es un reto debido a una mayor rotación y a que un número menor de funcionarios forman parte del régimen de servicio público (OCDE, 2017[11]). La antigüedad, la continuidad y la memoria institucional pueden ayudar a fomentar la apreciación y el compromiso colectivo con la esencia, el contenido y con un sitio de trabajo orientado a la ética que asegure el respeto cotidiano a la integridad.
Además de asesorar a los empleados sobre los retos éticos que pueden enfrentar, es necesario también que los directivos escuchen y respondan a las sugerencias de los empleados para mejorar los procesos y las denuncias de conducta indebida. Las arraigadas diferencias jerárquicas, de estatus y de poder generan un efecto de sordera en el que los directivos no escuchan las denuncias de irregularidades ni actúan al respecto (John Cuellar and John, 2009[12]). Garantizar que los directivos respondan a las preocupaciones de los empleados y creen un espacio para perspectivas alternativas infunde valor (Berry, 2004[2]). Con el fin de mejorar la disposición de los empleados para buscar asesoría, se debe instruir a los directivos a reconocer los errores y a convertir los aspectos negativos en lecciones aprendidas para proyectos futuros. De esta forma, los empleados no temerán acercarse a los directivos para expresar sus inquietudes por temor de recibir represalias.
En consecuencia, muchos países de la OCDE se centran en los servidores públicos de alto nivel para crear una cultura organizacional abierta. Los jefes inmediatos en la jerarquía y los gerentes o especialistas disponibles en persona, por teléfono, por correo electrónico o mediante agencias o comisiones centrales especiales proporcionan orientación y asesoría para que los servidores públicos resuelvan sus problemas de ética en el trabajo y posibles situaciones de conflicto de intereses. De manera similar, los funcionarios de alto nivel pueden brindar orientación y asesoría, como en Canadá (Recuadro 4.1). A su vez, los directivos pueden guiar sobre la manera de reaccionar en situaciones que implican un reto para la ética y comunicar la importancia de estos elementos como medio para salvaguardar la integridad en el sector público.
En la Ciudad de México, las entrevistas presenciales revelaron una cultura organizacional visiblemente cerrada. Los empleados manifiestan una fuerte resistencia a denunciar cualquier irregularidad a los superiores o a otros organismos debido a malas experiencias anteriores y a una falta de confianza. La Contraloría General de la Ciudad de México podría comprometer a los funcionarios de alto nivel a promover la apertura y alentar activamente a los empleados a solicitar orientación y asesoría. Esto sería posible con evaluaciones anuales de desempeño y retroalimentación periódica durante el año, de modo que se cree un espacio para que los empleados expongan sus quejas e inquietudes.
Recuadro 4.1. Canadá: funcionarios de alto nivel para valores y ética del servicio público, y funcionarios departamentales para conflictos de interés y medidas de postempleo
Funcionarios de alto nivel para valores y ética del servicio público
Los funcionarios de alto nivel para temas de valores y ética apoyan al director adjunto a garantizar que la organización ejemplifique los valores del servicio público en todos los niveles de su organización. El funcionario de alto nivel promueve la concienciación, la comprensión y la capacidad para aplicar el código entre los empleados y se asegura de que las prácticas de la dirección apoyen un liderazgo basado en valores.
Funcionarios departamentales para conflictos de interés y medidas de postempleo
Los funcionarios departamentales para conflictos de interés y medidas de postempleo son especialistas que trabajan en su organización y se les selecciona para asesorar a los empleados sobre las medidas de conflictos de interés contenidas en el Capítulo 2 del Código de Valores y Ética.
Fuente: Treasury Board of Canada Secretariat, http://www.tbs-sct.ca.
Fuente: Treasury Board of Canada Secretariat (2012), Policy on Conflict of Interest and Post-Employment, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25178§ion=html.
Con el fin de preparar a los directivos a orientar y asesorar a los empleados sobre inquietudes relacionadas con el trabajo, la Coordinación General de Evaluación y Desarrollo Profesional de la Contraloría General podría desarrollar un curso específico de capacitación para funcionarios públicos de alto nivel, similar al curso para los propuestos Puntos de Contacto de Integridad del Capítulo 3. Sin embargo, este curso no solo ofrecería asesoría sobre inquietudes relativas a la integridad y problemas de ética. Por ejemplo, en el caso de los Puntos de Contacto de Integridad, podría dar a conocer a los directivos las medidas para fomentar confianza entre los empleados de modo que expresen sus quejas o inquietudes.
4.2.3. Los defensores de la apertura podrían consultar a los empleados sobre las medidas para mejorar su bienestar, los procesos laborales y la apertura, con el fin de empoderarlos e involucrarlos.
En una organización cerrada, los empleados de menor jerarquía pueden pensar que carecen de poder y de la capacidad de realizar cambios. De hecho, los directivos de alto nivel tienen más probabilidad de denunciar irregularidades que los de menor jerarquía (Keenan, 2002[13]). Para fomentar una cultura organizacional abierta es necesario que los empleados se sientan con más facultades y perciban que sus opiniones se escuchan, bien sea para mejorar los procesos y estructuras de trabajo o para denunciar irregularidades. Al alentar y valorar la contribución de los empleados, el personal puede sentir confianza para desarrollar y mejorar su entorno de trabajo. Esto puede cultivar el sentido de pertenencia y motivación, lo que aumenta la probabilidad de que los empleados trasciendan los requerimientos laborales mínimos (Berry, 2004[2]). Así es más probable que se consideren parte importante de la organización y acepten la responsabilidad de expresar sus ideas e inquietudes (Stamper and Van Dyne, 2003[14]), e incluso se pronuncien en contra de las irregularidades organizacionales. Las experiencias negativas que transmitan el mensaje de que la organización no valora la participación de sus empleados o no tolera que estos disientan debilitan la confianza de los empleados. Como resultado, los empleados se sentirán impotentes.
Durante las entrevistas con funcionarios públicos de la Ciudad de México, muchos confirmaron que no creen tener el poder para cambiar procesos de trabajo firmemente arraigados y se resistirían a denunciar irregularidades. Perciben que el riesgo de sufrir represalias es mayor que la posibilidad de que se les escuche y se realice un cambio positivo. En el corto plazo, las direcciones de la Contraloría General podrían elegir “defensores de la apertura”, quienes consultarían al personal sobre medidas para mejorar los procesos de trabajo, el bienestar y la apertura general. Esto también podría identificar las zonas de conflicto en las que se requiere atención focalizada. Los defensores de las diferentes direcciones podrían intercambiar buenas prácticas entre ellos. En el largo plazo, este proyecto piloto podría extenderse a otras entidades gubernamentales, de acuerdo con las evaluaciones de necesidades.
4.2.4. Un programa de orientación para funcionarios públicos de menor jerarquía podría guiar y apoyar a los empleados, y crear así un futuro equipo de gestión de ética.
Inculcar un programa formal de orientación es otra medida para motivar la conducta ética en una organización. Los funcionarios de mayor nivel son responsables de ayudar a los funcionarios públicos en puestos menores que muestren potencial para avanzar a puestos de liderazgo (Shacklock and Lewis, 2007[15]). Esto no solo sirve como apoyo para los funcionarios públicos de menor jerarquía, sino que también fortalece las convicciones éticas de los servidores públicos de alto nivel y contribuye a una cultura organizacional abierta en la que los funcionarios se sientan cómodos al denunciar irregularidades (OCDE, 2017[6]).
Los orientadores podrían ayudar a sus colegas a reflexionar acerca de las situaciones en las que han detectado valores en posible conflicto. Ayudan a identificar medidas para comprometer a los empleados y desarrollar conciencia ética, de modo que los aprendices puedan anticipar y evitar problemas de ética. La Contraloría General podría aplicar un programa de orientación piloto en su propia entidad antes de extenderlo a otras entidades gubernamentales del sector público. El compromiso de los orientadores podría evaluarse positivamente en las evaluaciones de desempeño
4.3. Establecer un marco jurídico para alentar la denuncia de irregularidades y garantizar protección de los denunciantes
Incluso en organizaciones muy abiertas, los funcionarios públicos pueden afrontar situaciones en las que no sientan la confianza para denunciar violaciones a la integridad por miedo a represalias o falta de claridad del proceso. Establecer un sistema de protección al denunciante claro e integral es una salvaguarda para una organización abierta. En la Ciudad de México, el miedo a las represalias y la dificultad de los procedimientos son dos de las razones aducidas para no denunciar actos de corrupción (Gráfica 4.2). Esto pone en duda la eficacia de las protecciones en vigor.
Durante la década pasada, la mayoría de los países de la OCDE promulgó leyes de protección al denunciante que facilitan la denuncia de irregularidades y lo protegen de represalias, no solo en el sector privado sino en especial en el sector público. En los países de la OCDE, dichas protecciones se proporcionan mediante diversas leyes, como leyes específicas anticorrupción, leyes de competencia o leyes que regulan a los servidores públicos, o mediante una ley específica de protección al denunciante del sector público (Gráfica 4.4).
Gráfica 4.4. Protección legal para denunciantes del sector público en países de la OCDE
Fuente: (OCDE, 2016[10]), Committing to Effective Whistleblower Protection, OECD Publishing, Paris.
Como sucede con las regulaciones en nivel federal, la Ciudad de México no cuenta con una ley específica de protección al denunciante, aunque sí con disposiciones al respecto en una o más leyes.
Ley de Responsabilidades Administrativas de la Ciudad de México (LRA). En los términos del Artículo 49, los servidores públicos tienen la obligación de reportar cualquier irregularidad según se define en la ley. El artículo establece que los funcionarios públicos deben abstenerse de impedir la denuncia. Además, es necesario crear en cada entidad gubernamental unidades específicas para recibir quejas y denuncias, así como un procedimiento de seguimiento claramente regulado por dicha entidad. Es preciso que las quejas y las denuncias contengan detalles que identifiquen la supuesta conducta indebida.
Código Penal Federal de México. El Artículo 2 191 estipula que se comete el delito de intimidación cuando un servidor público, o una persona que actúa en su representación, utiliza la violencia física o la agresión moral para intimidar a alguien con el fin de impedir que denuncie, presente una queja de tipo penal o proporcione información relativa al supuesto acto delictivo.
Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México. Esta ley protege el anonimato de los denunciantes al clasificar sus datos como confidenciales (Artículo 186) y al clasificar la información como reservada si la seguridad de la persona corre algún riesgo (Artículo 183).
Acuerdo A/007/ del Procurador General de Justicia del Distrito Federal por el cual se establecen áreas de espera exclusivas para denunciantes, víctimas, ofendidos y testigos de cargo en delitos graves. En este acuerdo se establecen estas áreas de espera especiales para casos de delitos graves.
Acuerdo A/010/2002 del Procurador General de Justicia del Distrito Federal por el cual se establecen lineamientos para los Agentes del Ministerio Público en relación con los domicilios de los denunciantes, víctimas u ofendidos y testigos de cargo en delitos graves. En este acuerdo se establece que los agentes del Ministerio Público que inicien investigaciones preliminares en casos de delitos graves registrarán los domicilios y números telefónicos de los denunciantes, víctimas, ofendidos o testigos en un documento separado y sellado.
Acuerdo A/018/2011 del C. Procurador General de Justicia del Distrito Federal que establece el procedimiento a seguir por los Agentes del Ministerio Público investigadores para hacer saber los derechos a las personas que comparezcan ante ellos a declarar en calidad de denunciantes, querellantes, ofendidos, víctimas del delito, testigos e imputados. En este acuerdo se instruye a los agentes del Ministerio Público a leer a los denunciantes, ofendidos, víctimas y testigos sus derechos de acuerdo con la carta de derechos.
Aviso por el que se da a conocer la creación del Sistema de Datos Personales de Denunciantes de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal. Aquí se anuncia la creación del sistema de datos personales que recoge los datos personales (nombre, domicilio y número telefónico) del denunciante y mediante los cuales se le puede localizar. De solicitarlo así el denunciante, esta información permanecerá confidencial.
Oficio Circular OC/009/2009 por el que se instruye a los Oficiales Secretarios y Agentes del Ministerio Público que integran averiguaciones previas, que informen mediante acuerdo a los denunciantes, querellantes, testigos e imputados, sobre el derecho que les asiste para presentar quejas en la Dirección General de Derechos Humanos. En el oficio se instruye a todo el personal del Ministerio Público a informar a los denunciantes, querellantes, testigos e imputados de su derecho a presentar quejas ante la Dirección General de Derechos Humanos.
Si bien este enfoque fragmentado es positivo porque se aplica a todo el sector público, incluidas las empresas de propiedad estatal, el grado de protección proporcionada en la Ciudad de México puede considerarse limitado e insuficiente, pues está concebido principalmente para requerir la presentación de denuncias, en tanto que la ley establece pocas medidas explícitas de protección (OCDE, 2017[16]).
4.3.1. La Ciudad de México podría promulgar una ley específica de protección a denunciantes para evitar duplicaciones, garantizar la claridad del tipo de medidas de protección aplicables y, en definitiva, generar mayor confianza en el sistema de protección.
En general, la recién promulgada Ley de Responsabilidades Administrativas de la Ciudad de México (LRA) fortalece el sistema de protección a denunciante al requerir la creación de canales de denuncia ante las autoridades competentes, así como dentro de las organizaciones, y garantizar el anonimato de quienes denuncian violaciones a la integridad. Otro punto fuerte de esta ley es la amplia definición de “denunciantes”. Se aplica a toda persona física o moral que denuncie cualquier conducta que pudiera constituir o estar relacionada con una falta administrativa, según se define en la LRA de la Ciudad de México. Esto describe con claridad lo que constituye una divulgación adecuada de las autoridades de investigación. Así, los funcionarios públicos y también el público cuentan con lineamientos precisos sobre lo que se puede dar a conocer y en qué circunstancias. Además, la Ley propone mecanismos que buscan asegurar que los receptores de denuncias emprendan la acción adecuada (de investigación) establecida para cada reporte específico, lo que incluye proteger la identidad del denunciante e informarle el resultado de la investigación, de ser posible. No obstante, la ley hace mucho hincapié en el proceso de investigación posterior al informe de un denunciante. No especifica las medidas de protección disponibles para los denunciantes y en qué circunstancias se adoptan, lo cual limita su claridad y la confiabilidad en su aplicación. En vez de fortalecer el marco fragmentado de protección actual, contar con un método específico de protección al denunciante permitiría tener disposiciones de protección aplicables de manera universal, lo que aclararía y facilitaría que se conozcan dichas disposiciones (Banisar, 2011[17]). Convertir la protección al denunciante en una ley específica al respecto da un carácter legítimo y estructura los mecanismos con los cuales las personas pueden revelar irregularidades reales o percibidas. También las protege contra represalias y, a la vez, contribuye a alentarlas a dar un paso adelante y denunciar la conducta indebida. Por ejemplo, la ley de protección al denunciante de la provincia canadiense de Alberta crea mecanismos de denuncia, detalla las medidas de protección disponibles y el proceso de investigación, y detalla la manera en que se supervisa y evalúa el sistema (Recuadro 4.2).
Recuadro 4.2. Protección al denunciante en Alberta, Canadá
La ley de protección al denunciante de Alberta entró en vigor el 1 de junio de 2013 con la promulgación de la Ley de Revelación de Intereses Públicos (Protección al denunciante). El objetivo de la legislación es proteger a los empleados del sector público de represalias laborales, como el despido, si denuncian irregularidades. La nueva ley aplica al servicio público, agencias provinciales, consejos y comisiones, así como a instituciones académicas, consejos escolares y organizaciones de salud de Alberta.
La ley crea también procesos para revelar irregularidades. Asimismo, procura que la Oficina del Comisionado de Revelación de Intereses Públicos investigue y resuelva quejas de empleados del sector público que denuncien violaciones a la ley provincial o federal, actos u omisiones que representen un peligro para el público o en ambiente, y una gestión deficiente de los fondos públicos.
La sanción por delitos de conformidad con la ley es de CAD 25 000 por el primer fallo condenatorio hasta un máximo de CAD 100 000 por delitos posteriores.
Fuente: https://yourvoiceprotected.ca/.
Adoptar una ley específica de protección al denunciante enviará un firme mensaje a los servidores públicos, y al público en general, de que no se corre riesgo alguno al pronunciarse y denunciar irregularidades y de que no se tolera represalia alguna contra los denunciantes.
4.3.2. La diferencia entre la protección a testigos y la protección a denunciantes debería delinearse con claridad para garantizar que las denuncias que no conduzcan a una investigación o acusación completas de todas maneras califiquen para ser objeto de protección legal.
Pueden surgir duplicaciones entre los denunciantes y los testigos. Algunos denunciantes pueden tener en sus manos evidencia sólida y en un momento dado convertirse en testigos en procedimientos judiciales (Transparency International, 2013[18]). Cuando los denunciantes testifican durante procedimientos en los tribunales cuentan con el amparo de las leyes existentes de protección a testigos. El sistema mexicano ofrece dicha protección de conformidad con el Artículo 109 del Código Único Nacional de Procedimientos Penales, el cual también se aplica en la Ciudad de México.
Sin embargo, si la materia del informe de un denunciante no genera un procedimiento penal, o si el denunciante nunca es llamado como testigo, dicha protección no se proporciona. Basar la elegibilidad para dicha protección en la decisión de investigar las denuncias y después perseguir los delitos relacionados disminuye la certidumbre respecto de las medidas legales de protección contra represalias. Esto se debe a que dichas decisiones a menudo se toman a partir de consideraciones que se mantienen inaccesibles al público. De hecho, puede ser más eficaz, en términos de detectar una irregularidad, facilitar medidas mediante las cuales los denunciantes informen de datos importantes que puedan conducir a una investigación o una acusación. Será más probable que los denunciantes informen sobre hechos importantes si saben que recibirán protección independientemente de la decisión de investigar o acusar. Además, podrían afrontar riesgos específicos que no están cubiertos por programas de protección a testigos, como la destitución o el despido. En cuanto a recursos por represalias, pueden requerir compensación por pérdidas de salarios y de oportunidades profesionales. Así, las leyes de protección a testigos no bastan para proteger a los denunciantes (Transparency International, 2009[19]).
Por consiguiente, una ley específica sobre denuncia o una propuesta de enmienda de ley necesitaría modificar el Código de Procedimientos Penales. Se necesitaría establecer protección para quienes dan a conocer información relativa a un acto de corrupción que pudiera no reconocerse como delito pero que podría sujetarse a una investigación administrativa.
4.3.3. La Ciudad de México podría considerar prohibir de manera concreta el despido injustificado de denunciantes o cualquier otro tipo de sanción formal o informal relacionada con el trabajo que se haya ejercido en respuesta a la denuncia.
Los denunciantes corren el riesgo de sufrir represalias al exponer una conducta indebida. Por lo común, dichas represalias se reflejan en acciones disciplinarias o acoso laboral. Los sistemas de protección al denunciante deben proporcionar protección contra actos discriminatorios o represalias hacia el personal. La mayoría de los países de la OCDE (Gráfica 4.5) brinda protección para denunciantes contra una amplia variedad de represalias, desde el despido hasta pruebas y estudios médicos.
Gráfica 4.5. Países de la OCDE que ofrecen protección contra todo acto discriminatorio o represalias hacia el personal
Fuente: (OCDE, 2016[10]), Committing to Effective Whistle-blower Protection, OECD Publishing, Paris.
La Ley de Responsabilidades Administrativas de la Ciudad de México (LRA) contempla una protección limitada a denunciantes. Además de la protección del anonimato, los funcionarios públicos pueden solicitar medidas razonables de protección (Artículo 64). Si bien esto trasciende el marco previo, prevalecen ciertos puntos débiles relativos al alcance de la protección. La ley no abunda en qué medidas se consideran “razonables”. Esto crea un alto grado de incertidumbre en el posible denunciante respecto del alcance de la protección disponible. Para aclarar con qué medidas se cuenta, la Ciudad de México podría añadir una lista no exhaustiva de medidas concretas de protección. Esta protección deberá ir más allá de la protección contra daño físico e incluir protección contra actos discriminatorios o represalias. De esta manera, la Ciudad establecería un punto de referencia para otras entidades federativas de México. En específico, la Ciudad de México podría prohibir el despido injustificado de denunciantes del sector público, así como otras represalias de tipo laboral, como destitución, suspensión y acoso. Por ejemplo, de acuerdo con el Proyecto de Supervisión del Gobierno de Estados Unidos, entre las formas características de represalia contra las cuales se protege a los denunciantes se encuentran las siguientes (Project on Government Oversight, 2005[20]):
retirar responsabilidades y tareas para marginar al empleado;
retirar la autorización de seguridad nacional de un empleado de modo que efectivamente se le despida;
incluir al empleado en una lista negra para que no pueda obtener un empleo remunerado;
realizar investigaciones a manera de represalia, con el fin de desviar la atención del derroche, fraude o abuso que el denunciante intenta dar a conocer;
cuestionar la salud mental, la competencia profesional o la honestidad de un denunciante;
crear para el denunciante tareas imposibles o intentar hacerlo caer en una trampa, y
reasignar geográficamente a un empleado a otra ciudad o región de modo que no pueda realizar el trabajo.
Asegurar medidas similares de protección en el sistema jurídico de la Ciudad de México aumentará la confianza de los denunciantes en los procedimientos. De igual manera, la Ley de Protección al Denunciante de Intereses Públicos de Corea proporciona una lista integral de las medidas desventajosas contra las que deberá protegerse a los denunciantes, como desventajas financieras o administrativas: cancelación de un permiso o licencia o la revocación de un contrato (Recuadro 4.3).
Recuadro 4.3. Protección integral en Corea
En Corea, el término “medidas desventajosas” significa acciones que corresponden a cualquiera de las siguientes categorías:
Remoción del cargo, liberación del cargo, despido o cualquier otra acción relacionada con el personal desfavorable equivalente a la pérdida de estatus en el trabajo.
Medidas disciplinarias, suspensión del cargo, reducción de salario, destitución, restricción de ascensos y cualquier otra acción inequitativa relacionada con el personal.
Reasignación del cargo, transferencia, denegación de responsabilidades y reacomodo de responsabilidades, o cualquier otra acción relacionada con el personal que se oponga a la voluntad del denunciante.
Discriminación en la evaluación de desempeño, revisión de colegas, etc., y discriminación posterior en el pago de salarios y bonos.
Cancelación de oportunidades educativas, de formación u otras relacionadas con el desarrollo personal; restricción o retiro de presupuesto, personal u otros recursos disponibles; suspensión del acceso a información clasificada o de seguridad; cancelación de autorización para manejar información clasificada o de seguridad, o cualquier otra acción o medida discriminatoria que perjudique las condiciones laborales del denunciante.
Inclusión del nombre del denunciante en una lista negra y hacerla del conocimiento público; acoso; uso de violencia y lenguaje abusivo hacia el denunciante, o cualquier otra acción que le cause daño psicológico o físico.
Auditoría o inspección inequitativas del trabajo del denunciante, así como divulgación de los resultados de dicha auditoría o inspección.
Cancelación de una licencia o permiso, o cualquier otra acción que genere desventajas administrativas para el denunciante.
Fuente: Korea’s Act on the Protection of Public Interest Whistle-blowers (2011), Act No. 10 472, 29 de marzo de 2011, Artículo 2 (6).
Además, la ley no especifica la duración de la protección disponible. Como las represalias no siempre son inmediatas, es necesario establecer en la legislación y comunicar con claridad el tiempo durante el cual se protegerá a un denunciante contra represalias. Por ejemplo, en Bélgica, el periodo de protección contra represalias es de dos años después de concluir la investigación de la denuncia.
4.3.4. Al incluir de manera explícita los recursos civiles para funcionarios públicos que sufren represalias tras denunciar irregularidades, la Ciudad de México podría añadir otra capa de protección al sistema de protección al denunciante.
Para aportar mayor claridad sobre las medidas disponibles para un denunciante que sufre represalias después de denunciar una irregularidad, los sistemas de protección a los denunciantes incluyen recursos específicos, y no dejan la ejecución por completo en manos de las autoridades. Estos pueden cubrir todas las represalias directas e indirectas, así como sus consecuencias futuras. Varían entre la reincorporación en su cargo tras un despido injustificado, transferencias o compensaciones laborales o reparación si se hizo algún daño que no pudo resolverse con órdenes judiciales, como la dificultad o imposibilidad de encontrar un nuevo empleo. Dichos recursos pueden tomar en cuenta no solo los salarios perdidos, sino también una compensación por el sufrimiento causado (Banisar, 2011[17]). Por ejemplo, la Ley de Protección a Denuncias de los Servidores Públicos de Canadá incluye una lista integral de recursos (Recuadro 4.4). Además, la disponibilidad de recursos civiles eficaces puede contribuir a mitigar la marginación profesional de los denunciantes al ofrecer una oportunidad de rehabilitación por parte de los tribunales civiles (OCDE, 2017[16]).
Recuadro 4.4. Recursos para denunciantes del sector público de Canadá
Con el fin de proporcionar un recurso adecuado para el denunciante, el Tribunal, mediante una orden, puede requerir al empleador o al director general competente, o a cualquier persona que actúe en su representación, adoptar todas las medidas necesarias para:
Permitir al denunciante regresar a sus labores.
Reinstalar al querellante o pagar al querellante una compensación en lugar de la reinstalación si, en opinión del Tribunal, no es posible restablecer la relación de confianza entre las partes.
Pagar al querellante compensación por un monto no mayor al monto que, en opinión del Tribunal, equivalga a la remuneración que, de no ser por la represalia, se le habría pagado al denunciante.
Rescindir cualquier medida o acción, incluso cualquier acción disciplinaria, y pagar compensación al querellante por un monto no mayor al monto que, en opinión del Tribunal, equivalga a cualquier sanción financiera o de otro tipo impuesta al querellante.
Pagar al denunciante una cantidad igual a cualquier gasto o cualquier otra pérdida financiera incurrida por el querellante como resultado directo de la represalia.
Compensar al querellante, por un monto no mayor a USD 10 000, por cualquier dolor o sufrimiento que haya experimentado como resultado de la represalia.
Fuente: Canada’s Public Servants Disclosure Protection Act of 2005, 21.7 (1).
En la Ciudad de México, el marco actual no contempla recurso alguno para funcionarios públicos que sufran represalias después de denunciar una conducta indebida. Si se manifiestan de forma explícita los recursos disponibles tras la acción de represalia, los denunciantes tendrán expectativas más claras de qué medidas de protección están a su disposición. Esto genera confianza en el sistema. El Tribunal de Justicia Administrativa, el cual se establecerá de acuerdo con la estructura de gobernanza del Sistema Anticorrupción local, podría decidir qué recursos civiles asignar en dichos casos. Dichos recursos podrían también compensar a los denunciantes por pérdidas futuras de ingresos. Por último, permitir que los denunciantes presenten sus propios recursos ante los tribunales, en vez de depender de la disponibilidad de recursos de las autoridades públicas, reforzaría la confianza del público en el marco de una denuncia de irregularidades. Combinados con campañas eficaces de sensibilización, los recursos civiles adecuados contribuyen de manera importante a mejorar las percepciones del público acerca de los denunciantes y, así, indirectamente, se mitigaría la marginación profesional y las posibles pérdidas financieras (OCDE, 2017[16]).
4.3.5. La Ciudad de México podría cambiar la carga de la prueba al empleador para que presente evidencia de que cualquier sanción ejercida contra un denunciante no se relaciona con la denuncia real o potencial.
Como las represalias suelen ser muy sutiles, a un empleado puede resultarle difícil probar que son consecuencia de la denuncia (Chêne, 2009[21]). Para resolver esta situación, varios sistemas de protección al denunciante estipulan la reversión de la carga de la prueba y suponen que hay una represalia cuando los directivos no pueden justificar con claridad la acción adversa contra un denunciante con bases no relacionadas con la denuncia (OCDE, 2016[10]). El sistema estadounidense aplica un plan de cambio de la carga en el que un empleado federal que es un presunto denunciante puede primero demostrar que:
denunció una conducta que cumple con una categoría específica de irregularidad establecida en la ley;
hizo la denuncia ante la parte “adecuada” (según la naturaleza de la denuncia, el empleado puede verse limitado al elegir a la persona a quien presente la denuncia);
tenía una convicción razonable de que la información es prueba de una irregularidad (el empleado no tiene que estar en lo correcto, pero la convicción debe poder compartirse con un observador desinteresado con conocimientos y antecedentes equivalentes a los del denunciante);
fue víctima de una acción relativa al personal, de que la dependencia no emprendió una acción relativa al personal, o padeció una amenaza de que se emprendiera o no una acción relativa al personal;
demostró que la denuncia fue un factor que contribuyó a la acción relativa al personal, a que no se emprendiera una acción relativa al personal o una amenaza de emprender o no una acción relativa al personal (en la práctica, esto equivale en gran medida a una norma de importancia moderada), y
buscó una reparación a través de los canales adecuados.
Si el empleado demuestra cada uno de estos elementos, el cargo de la prueba cambia al empleador, quien deberá demostrar con evidencias claras y convincentes que habría emprendido la misma acción de no existir una denuncia, en cuyo caso no se otorgaría compensación al denunciante (United States Merit Systems Protection Board, 2011[22]). Una evidencia clara y convincente significa que la probabilidad de que el empleador hubiera emprendido la misma acción de no haber una denuncia es mucho mayor que la probabilidad de no hacerlo (OCDE, 2016[10]).
Si la Ciudad de México modifica la actual Ley de Responsabilidades Administrativas de la Ciudad de México (LRA) o promulga una ley específica de protección al denunciante, podría cambiar la carga de la prueba al empleador si un empleado que presentó una denuncia bajo protección es sujeto a cualquier tipo de sanción. Sin embargo, esto tendría implicaciones en la legislación del ámbito federal. Sería necesario modificar el Artículo 281 del Código de Procedimientos Civiles de acuerdo con esto. De igual modo, tendría que ajustarse la Ley Federal del Trabajo.
4.4. Garantizar la eficacia en el análisis y la investigación de las denuncias
4.4.1. Para fortalecer la confianza en el sistema de protección a denunciantes, la Ciudad de México podría crear un órgano independiente encargado de recibir e investigar las denuncias de irregularidades.
Como se apreció en las entrevistas presenciales, aunque hubiera fuertes medidas de protección jurídicas garantizadas para los denunciantes, los funcionarios públicos no necesariamente se sentirían cómodos para dar un paso adelante y denunciar irregularidades debido a la prevalencia de una cultura de desconfianza y la falta de un programa de servicio público profesional que proteja a los denunciantes de la terminación ilegal de su contrato.
Como prioridad de largo plazo, la Ciudad de México podría enviar una fuerte señal a los funcionarios públicos y al público en general de su compromiso de combatir la corrupción y proteger a los denunciantes. Esto implicaría la creación de un órgano o cargo independientes con el cometido de recibir, investigar y proporcionar recursos para denuncias relacionadas con represalias. La Ciudad de México podría nombrar a un comisionado anticorrupción o a un fiscal de confianza ante quien los denunciantes puedan presentar denuncias de manera anónima, como se hace en varios estados de Alemania (Recuadro 4.5). Esto daría a las personas un canal para denunciar conductas indebidas con el que puedan sentirse más cómodas que haciéndolo ante otras instancias. En algunos casos, las líneas de atención telefónica o las plataformas electrónicas brindan a los posibles denunciantes la opción de revelar información de manera anónima, práctica que tendría que acompañarse de la asignación de un número único de identificación para quienes llaman que les permita comunicarse de nuevo, conservando el anonimato, para recibir retroalimentación o contestar preguntas de seguimiento de los investigadores.
Recuadro 4.5. Canales externos de denuncia en los estados alemanes
Los estados alemanes establecieron diversos canales externos para facilitar la presentación de denuncias:
Schleswig-Holstein. Comisionado anticorrupción. En 2007, el gobierno de Schleswig-Holstein, Alemania, estableció un punto de contacto para combatir la corrupción (KBK-SH), el cual se constituyó como institución permanente tras una etapa piloto de dos años. El KBK-SH se concibió como punto de contacto para denunciantes y es independiente de la administración. Se nombró a un comisionado anticorrupción para el estado de Schleswig-Holstein a cargo de esta tarea. El comisionado anticorrupción actúa como mediador independiente entre los denunciantes, la administración y las fuerzas policiales. Los denunciantes pueden presentar sus quejas de forma anónima o en términos confidenciales. El comisionado anticorrupción está obligado a guardar total discreción y a proteger plenamente la identidad de los denunciantes. Las denuncias que no corresponden al punto de contacto se remiten a la oficina responsable respectiva. El comisionado anticorrupción está disponible por teléfono, correo electrónico o correo postal. En el sitio web del gobierno del estado de Schleswig-Holstein se proporciona información detallada.
Baja Sajonia. Sistema de información basado en Internet. Desde 2003, la Oficina Estatal de Investigación Penal utiliza un sistema de información en Internet para recibir denuncias anónimas de corrupción y delitos de tipo económico (sistema BKMS). También es posible utilizar un buzón virtual para comunicarse de manera anónima con el oficial de policía y contestar preguntas de seguimiento sobre la denuncia.
Baden-Wurttemberg. Fiscal de confianza. En septiembre de 2009, se instauró el cargo de fiscal de confianza para mejorar la gestión de denuncias de corrupción. El fiscal está disponible como punto de contacto independiente de la administración para recibir denuncias relativas a actos de corrupción. El fiscal acepta denuncias anónimas y las examina en términos de su credibilidad y calidad penal. Si se presenta suficiente evidencia de una conducta indebida por parte del empleador o de terceros a costa del gobierno estatal, la denuncia se turna a la autoridad estatal de más alto nivel. La autoridad se encarga de realizar la investigación subsecuente y, de ser necesario, puede solicitar al fiscal que remita preguntas al denunciante. Si la denuncia no corresponde a la jurisdicción de la autoridad, se remite a la autoridad local respectiva, a menos que los acusados sean empleados de ella. En ese caso se envía al órgano inmediato superior. Además, la Oficina Estatal de Investigación Penal opera un sistema interactivo en Internet.
Fuente: (Müller, 2012[23]), Korruptionsbekämpfung in Deutschland: Institutionelle Ressourcen der Bundesländer im Vergleich, Transparency International, disponible en https://www.transparency.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen/2012/Korruptionsbekaempfung_in_Deutschland_TransparencyDeutschland_2012.pdf, (consultado el 27 de febrero de 2017).
En Canadá, al Comisionado de Integridad del Sector Público, oficina independiente que recibe e investiga denuncias, se le requiere que presente informes anuales al Parlamento y tiene facultades para emitir recomendaciones a los titulares de las dependencias públicas. El Tribunal de Protección a Servidores Públicos Denunciantes se encarga de determinar los recursos y las sanciones aplicables en caso de que se violen los derechos del denunciante (Recuadro 4.6).
Recuadro 4.6. Oficina del Comisionado de Interés Público de Alberta, Canadá
La Oficina del Comisionado de Interés Público es una oficina independiente de la Legislatura de Alberta que ofrece asesoría e investiga denuncias de irregularidades y quejas sobre represalias presentadas por empleados de entidades públicas jurisdiccionales amparadas por la Ley de Divulgación de Interés Público de Alberta. El Comisionado de Interés Público es un funcionario apartidista de la Legislatura, nombrado por el vicegobernador en funciones con base en la recomendación de la Asamblea Legislativa por un periodo de cinco años, con posibilidad de renovación del nombramiento. La Oficina proporciona en su sitio web orientación clara respecto de quién aplica la legislación sobre denunciantes, qué se define como irregularidad, qué es una represalia y cómo se protege a los funcionarios públicos. En el sitio web se proporciona un formato para denuncia electrónica.
La Oficina del Comisionado de Interés Público también ofrece asesoría a las entidades públicas al dar ejemplos de políticas de denuncia y listas de verificación y lineamientos procesales. Asimismo, brinda recomendaciones sobre la legislación y posibles mejoras.
Su presupuesto anual de 2014-2015, el cual aprueba la Asamblea Legislativa, fue de CAD 1 196 000.
4.5. Fortalecer la concientización
4.5.1. Una estrategia intensiva de comunicación dentro de las entidades gubernamentales y en la sociedad en su conjunto, podría incrementar la difusión de los canales disponibles para presentar denuncias y las medidas de protección.
Para promover una cultura de apertura e integridad en la que los funcionarios públicos confíen en que se prestará atención a sus denuncias y se les protegerá de represalias, es necesario reforzar la legislación con una cultura organizacional abierta en las entidades gubernamentales. Esto incluiría las iniciativas de concientización, comunicación y formación. Garantizar a los denunciantes que sus inquietudes se toman en cuenta y que se les apoya en su decisión de pronunciarse es de suma importancia para la integridad de una organización y para la manera en que la sociedad en su conjunto percibe a los denunciantes. Son múltiples las medidas que una organización puede adoptar para estimular la detección y la denuncia de irregularidades. Estas medidas fomentarían una cultura organizacional abierta, y ayudarían a reforzar la confianza y las relaciones de trabajo, y a impulsar la motivación del personal.
En la actualidad la Ciudad de México no ofrece una capacitación específica para funcionarios de alto nivel para crear una cultura organizacional abierta en su área de mando. La Dirección de Quejas y Denuncias de la Contraloría General, en coordinación con Recursos Humanos, podría diseñar un curso de capacitación anual para funcionarios de alto nivel con el fin de crear esta cultura, de ser receptivo a denuncias de irregularidades y cómo proceder al recibirlas. Además, la Ciudad de México podría supervisar la capacitación anual y los avisos a los funcionarios públicos respecto de sus derechos y las medidas de protección disponibles conforme a la legislación sobre denunciantes. Por ejemplo, la Oficina de Asesoría Especial de Estados Unidos (OSC) ofrece un Programa de Certificación diseñado conforme con la sección 5 U.S.C. § 2302(c), que trabaja en la promoción de la divulgación, la investigación y la formación como los tres métodos principales para la concientización. La OSC ofrece capacitación a organismos federales y a organizaciones no federales en cada una de las áreas dentro de su jurisdicción, inclusive las represalias por denunciar. Para garantizar que los funcionarios públicos comprendan los derechos del denunciante y la manera de hacer denuncias protegidas, los organismos deben completar el programa de OSC para certificar el cumplimiento de los requisitos de notificación de la Ley de Protección al denunciante (Recuadro 4.7).
Recuadro 4.7. Enfoque de Estados Unidos de América para aumentar la concientización por medio de la Ley de Mejora del Sistema de Protección al Denunciante
La sección 5 U.S.C. § 2302(c) de la Ley de Mejora del Sistema de Protección al Denunciante (WPEA) establece que “el director de cada entidad será responsable de la prevención de prácticas de personal prohibidas, del cumplimiento y la ejecución de las leyes, reglas y regulaciones del servicio público aplicables, y otros aspectos de la gestión de personal, y de garantizar (…) que los empleados de la entidad estén informados de los derechos y recursos a su disposición (…), incluso cómo hacer una revelación legal de información que por ley u orden Ejecutiva se requiera específicamente que se mantenga como información clasificada en interés de la defensa nacional o la conducción de política exterior ante el Consejero Especial, el Inspector General de una entidad, del Congreso, u otro empleado de la entidad nombrado para recibir dichas denuncias”.
Además, la sección 117 de la ley, “nombra a un Ombudsman de Protección al Denunciante, quien capacitará a los empleados de la entidad respecto de:
1. Prohibiciones de represalias para denuncias protegidas, y
2. Quiénes presentaron o piensan presentar una denuncia protegida de los derechos y los recursos contra represalias para denuncias protegidas.”.
Fuente: (American Bar Association, 2012[24]), “Congress Strengthens Whistleblower Protections for Federal Employees”, Section of Labor and Employment Law, noviembre-diciembre.
Por otra parte, todas las entidades gubernamentales de la administración, coordinadas por la Dirección de Quejas y Denuncias de la Contraloría General, podrían poner en marcha campañas de concientización. Estas podrían destacar el papel de los denunciantes en la promoción del interés público al sacar a la luz irregularidades que lesionan la gestión y la prestación eficaces de servicios públicos, y, en última instancia, la equidad del servicio público en su conjunto. Dichas campañas contrarrestarían la percepción de que la denuncia representa una falta de lealtad a la organización. Por ejemplo, la Comisión de Interés Público de Alberta diseñó una serie de carteles y los distribuyó entre las entidades públicas para su despliegue en espacios de trabajo. Los carteles muestran mensajes como “Realiza un cambio con una llamada. Conviértete en héroe para el interés público de Alberta”. Es necesario que los funcionarios públicos sientan que deben ser leales al interés público y no a otros funcionarios nombrados por el gobierno en turno. La Comisión de Servicio Público del Reino Unido sugiere incluir en los manuales del personal la declaración de que es seguro expresar inquietudes (Recuadro 4.8). La Ciudad de México podría considerar incorporar declaraciones y materiales similares.
Recuadro 4.8. Ejemplo de una declaración al personal que les asegura que no corren riesgo al exponer sus inquietudes
“Invitamos a todas las personas que trabajan aquí a exponer cualquier inquietud que tengan. Alentamos la ‘denuncia de irregularidades’ dentro de la organización para ayudarnos a corregir lo que se esté haciendo mal. Si usted piensa que algo está fallando, por favor infórmelo y bríndenos la oportunidad de realizar la investigación pertinente y tomar en cuenta su inquietud. Le alentamos a expresarse y le aseguramos que no sufrirá detrimento alguno por ello.”
Fuente: UK Civil Service Commission: http://civilservicecommission.independent.gov.uk/wp-content/uploads/2014/02/Whistle-blowing-and-the-Civil-Service-Code.pdf.
Con estas medidas, la Ciudad de México fomentaría la conciencia de la importancia de contar con una cultura de organización abierta y protección al denunciante, lo cual no solo mejoraría la comprensión de estos mecanismos sino también constituiría un mecanismo importante para corregir las frecuentes percepciones negativas relacionadas con el término “denunciante”. Comunicar estos mensajes públicamente mejora la percepción de los denunciantes como valiosos salvaguardas del interés público. Además, demostrar la importancia de los denunciantes y mostrar cómo se les protege en la práctica ayudaría a restablecer la confianza en el gobierno. En el Reino Unido, la manera en que el público entiende el término “denunciante” cambió considerablemente desde que se adoptó la Ley de Divulgación de Interés Público en 1998 (Recuadro 4.9).
Recuadro 4.9. Cambio de connotaciones culturales del concepto de denuncia en el Reino Unido
En el Reino Unido, en un proyecto de investigación encargado por Public Concern at Work de la Universidad de Cardiff se examinaron los reportajes en periódicos nacionales sobre denuncias y denunciantes en el periodo del 1 de enero de 1997 al 31 de diciembre de 2009. Esto incluye el inmediato anterior a la promulgación de la Ley de Divulgación de Interés Público y sigue la manera en que ha cambiado la cultura desde entonces. En el estudio se detectó que los denunciantes se presentaban desde una perspectiva positiva por la prensa. Más de la mitad (54%) de los reportajes de los periódicos retrataban a los denunciantes de forma positiva y solo 5% de ellos eran negativos. El resto (41%) eran neutrales. De manera similar, en un estudio realizado por YouGov se concluyó que 72% de los trabajadores consideran el término “denunciantes” desde una postura neutral o positiva.
Fuente: (Public Concern at Work, 2010[25]), “Where’s whistle-blowing now? Ten years of legal protection for whistle-blowers”, Public Concern at Work, Londres, p. 17, YouGov (2013), YouGov/PCAW Survey Results, YouGov, Londres, p. 8.
4.6. Realizar evaluaciones y aumentar el uso de parámetros
4.6.1. Con encuestas periódicas sobre las condiciones del personal se valoraría la eficacia de las medidas adoptadas para promover una cultura organizacional abierta.
Las encuestas al personal sirven para enterarse de la concientización, la seguridad y la confianza en los mecanismos de denuncia de irregularidades. Por ejemplo, en Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística realiza encuestas a funcionarios públicos con preguntas sobre el ambiente organizacional, por qué un funcionario no denunciaría un acto de corrupción, si se conoce de la existencia de los mecanismos de protección y si los funcionarios públicos solicitarían protección. Iniciativas de este tipo son clave para sopesar los avances, o la falta de ellos, en la creación de una cultura organizacional abierta.
Con la guía de la Comisión Ejecutiva del Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México, cada entidad gubernamental podría aplicar con regularidad encuestas a los empleados sobre el clima organizacional que evaluaran el resultado de las políticas adoptadas para promover un ambiente de apertura. Al recabar los resultados de estas encuestas centralmente y clasificar los resultados se alentaría a las entidades a hacer esfuerzos adicionales para mejorar la cultura organizacional.
4.6.2. Una legislación que hiciera obligatoria una revisión periódica de la protección al denunciante evaluaría la implementación, la eficacia y la pertinencia de la legislación.
Conforme a la Recomendación de la OCDE en el ámbito federal (OCDE, 2017[16]), la Ciudad de México podría revisar periódicamente la Ley de Responsabilidades Administrativas y, de promulgarse, la legislación específica de protección al denunciante, con el fin de valorar si los mecanismos en vigor cumplen con sus objetivos y si la ley se aplica de manera adecuada. Esto permitiría realizar ajustes, de ser necesario. Varios países de la OCDE, como Australia, Canadá, Japón y Países Bajos, han implementado disposiciones respecto del análisis de la eficacia, la ejecución y el impacto de las leyes de protección al denunciante. La Ley de Protección al Denunciante de Japón establece específicamente que el gobierno debe adoptar las medidas necesarias a partir de las conclusiones de la revisión. En el nivel federal y en las provincias canadienses, la revisión de la legislación promulgada para proteger la denuncia de irregularidades y para proteger a los servidores públicos que las realizan debe presentarse ante la Asamblea Legislativa.
4.6.3. Para evaluar la eficacia del marco de denuncia, la Ciudad de México podría recabar información de manera sistemática y establecer indicadores robustos.
La Ciudad de México podría recabar información sobre 1) el número y los tipos de denuncias recibidas; 2) las entidades gubernamentales que reciben más denuncias; 3) los resultados de los casos (es decir, si la denuncia se desestimó, se aceptó, se investigó y se validó, y con qué bases); 4) si la conducta indebida cesó como resultado de la denuncia; 5) si las políticas de la organización se cambiaron como resultado de la denuncia y si se detectaron brechas; 6) si se ejercieron sanciones contra los infractores; 7) el alcance, la frecuencia y la audiencia objetivo de los mecanismos de concientización, y 8) el tiempo que tarda procesar los casos (Transparency International, 2013[18]); (Apaza and Chang, 2011[26]).
Esta información ayuda a evaluar la eficacia de las políticas que apoyan una cultura de organización abierta y, de manera más específica, posibilita evaluar la eficacia de los mecanismos de protección al denunciante. Para medir la eficacia de las medidas de protección al denunciante, puede recabarse información adicional sobre casos en los que los denunciantes se quejaron de sufrir represalias. Esto podría incluir si los alegatos de represalias se investigaron, quién lo hizo; cómo se ejercieron las represalias, si se compensó y cómo se compensó a los denunciantes, las bases de estas decisiones, el tiempo requerido para compensar a los denunciantes, y si tuvieron empleo durante el proceso judicial.
Propuestas de acción
Una cultura organizacional abierta, con capacidad de respuesta a inquietudes relativas a la integridad, garantiza la integridad y alienta a los empleados a expresar sus inquietudes sin temor de ser perseguidos. Los mecanismos de legitimación y estructuración mediante un marco jurídico son esenciales para este enfoque, pues son políticas organizacionales que permiten a los funcionarios públicos denunciar irregularidades reales o percibidas.
Fomentar una cultura organizacional abierta
Para cerciorarse de que los directivos actúen como modelos, podría incluirse la integridad como un indicador de desempeño con el fin de estimular la aplicación del Código de Ética.
Para motivar a los funcionarios públicos a expresar sus preocupaciones sobre la integridad, la Contraloría General podría comprometer a quienes ocupan cargos de alto nivel a proporcionar orientación, asesoría y consejo.
Los defensores de la apertura podrían consultar a los empleados sobre las medidas para mejorar su bienestar, los procesos laborales y la apertura, con el fin de empoderarlos e involucrarlos.
Un programa de orientación para funcionarios públicos de menor jerarquía podría guiar y apoyar a los empleados, y crear así un futuro equipo de gestión de ética.
Establecer un marco jurídico correcto para alentar la denuncia de irregularidades y garantizar la protección de los denunciantes
La Ciudad de México podría promulgar una ley específica de protección a denunciantes para evitar duplicaciones, garantizar la claridad del tipo de medidas de protección aplicables y, en definitiva, generar mayor confianza en el sistema de protección.
La diferencia entre la protección a testigos y la protección a denunciantes debería delinearse con claridad para garantizar que las denuncias que no conduzcan a una investigación o acusación completas de todas maneras califiquen para ser objeto de protección legal.
La Ciudad de México podría considerar prohibir de manera concreta el despido injustificado de denunciantes o cualquier otro tipo de sanción formal o informal relacionada con el trabajo que se haya ejercido en respuesta a la denuncia.
Al incluir de manera explícita los recursos civiles para funcionarios públicos que sufren represalias tras denunciar irregularidades, la Ciudad de México podría añadir otra capa de protección al sistema de protección al denunciante.
La Ciudad de México podría cambiar la carga de la prueba al empleador para que presente evidencia de que cualquier sanción ejercida contra un denunciante no se relaciona con la denuncia real o potencial.
Garantizar la eficacia en el análisis y la investigación de las denuncias
Para fortalecer la confianza en el sistema de protección a denunciantes, la Ciudad de México podría crear un órgano independiente encargado de recibir e investigar las denuncias de irregularidades.
Fortalecer la concientización
Una estrategia intensiva de comunicación dentro de las entidades gubernamentales y en la sociedad en su conjunto, podría incrementar la difusión de los canales disponibles para presentar denuncias y las medidas de protección.
Realizar evaluaciones y aumentar el uso de parámetros
Con encuestas periódicas sobre las condiciones del personal se valoraría la eficacia de las medidas adoptadas para promover una cultura organizacional abierta.
Una legislación que hiciera obligatoria una revisión periódica de la protección al denunciante evaluaría la implementación, la eficacia y la pertinencia de la legislación.
Para evaluar la eficacia del marco de denuncia, la Ciudad de México podría recabar información de manera sistemática y establecer indicadores robustos.
Referencias
[24] American Bar Association (2012), “Congress Strengthens Whistleblower Protections for Federal Employees”, https://www.americanbar.org/content/newsletter/groups/labor_law/ll_flash/1212_abalel_flash/lel_flash12_2012spec.html.
[26] Apaza, C. and Y. Chang (2011), “What Makes Whistleblowing Effective”, Public Integrity, Vol. 13/2, pp. 113-130, http://dx.doi.org/10.2753/PIN1099-9922130202.
[17] Banisar, D. (2011), “Whistleblowing: International Standards and Developments”, in Corruption and Transparency: Debating the Frontiers between State, Market and Society, I. Sandoval, ed., World Bank-Institute for Social Research, UNAM, Washington, D.C, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1753180.
[2] Berry, B. (2004), “Organizational Culture: A framework and strategies for facilitating employee whistleblowing”, Employee Responsibilities and Rights Journal, Vol. 16/1, pp. 1-11, http://dx.doi.org/10.1023/B:ERRJ.0000017516.40437.b1.
[5] Brown, M., L. Treviño and D. Harrison (2005), “Ethical leadership: A social learning perspective for construct development and testing”, Organizational Behavior and Human Decision Processes, Vol. 97/2, pp. 117-134, http://dx.doi.org/10.1016/J.OBHDP.2005.03.002.
[21] Chêne, M. (2009), Good Practice in Whistleblowing Protection legislation (WPL), U4 Anti-corruption Resource Centre, Bergen, Norway, http://www.u4.no/publications/good-practice-in-whistleblowing-protection-legislation-wpl.pdf.
[9] Heard, E. and Miller, W. (2006), “Effective code standards on raising concerns and retaliation”, Journal of Business Ethics Review.
[3] INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía) (2015), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2015, http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/encig/2015/default.html (accessed on 17 October 2018).
[12] John Cuellar, M. and M. John (2009), An Examination of the Deaf Effect Response to Bad News Reporting in Information Systems Projects, https://scholarworks.gsu.edu/cis_diss/32.
[13] Keenan, J. (2002), “Whistleblowing: A Study of managerial differences”, Employee Responsibilities and Rights Journal, Vol. 14/1, pp. 17-32, http://dx.doi.org/10.1023/A:1015796528233.
[1] Martins, E. and F. Terblanche (2003), “Building organisational culture that stimulates creativity and innovation”, European Journal of Innovation Management, Vol. 6/1, pp. 64-74, http://dx.doi.org/10.1108/14601060310456337.
[4] Marván Laborde, M. (2015), “La corrupción en México: Percepción, prácticas y sentido ético - Encuesta Nacional de Corrupción y Cultura de la Legalidad”, in Los mexicanos vistos por sí mismos, Los grandes temas nacionales, Universidad Autónoma de México, http://www.losmexicanos.unam.mx/corrupcionyculturadelalegalidad/encuesta_nacional.html (consultado el 14 de junio de 2017).
[23] Müller, D. (2012), Korruptionsbekämpfung in Deutschland: Institutionelle Ressourcen der Bundesländer im Vergleich, Transparency International, Berlin, https://www.transparency.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen/2012/Korruptionsbekaempfung_in_Deutschland_TransparencyDeutschland_2012.pdf.
[8] Near, J. and M. Miceli (1985), “Organizational dissidence: The case of whistle-blowing”, Journal of Business Ethics, Vol. 4/1, pp. 1-16, http://dx.doi.org/10.1007/BF00382668.
[6] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en Colombia: Invirtiendo en integridad pública para afianzar la paz y el desarrollo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264278646-es.
[11] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en el Perú: Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264271470-es.
[16] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.
[10] OCDE (2016), Committing to Effective Whistleblower Protection, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252639-en.
[20] Project on Government Oversight (2005), Homepage, https://www.pogo.org/ (consultado el 20 de junio de 2016).
[25] Public Concern at Work (2010), Where’s whistle-blowing now? 10 years of legal protection for whistle-blowers, https://www.pcaw.org.uk/documents/whistleblowing-beyond-the-law/pida_10year_final_pdf/.
[7] Rothwell, G. and J. Baldwin (2007), “Ethical climate theory, whistle-blowing, and the code of silence in police agencies in the State of Georgia”, Journal of Business Ethics, Vol. 70/4, pp. 341-361, http://dx.doi.org/10.1007/s10551-006-9114-5.
[15] Shacklock, A. and M. Lewis (2007), Leading with Integrity: A fundamental principle of integrity and good governance, Griffith University, http://hdl.handle.net/10072/18843.
[14] Stamper, C. and L. Van Dyne (2003), “Organizational citizenship: A comparison between part-time and full-time service employees”, The Cornell Hotel and Restaurant Administration Quarterly, Vol. 44/1, pp. 33-42, http://dx.doi.org/10.1016/S0010-8804(03)90044-9.
[18] Transparency International (2013), Whistleblowing in Europe: Legal protections for whistleblowers in the EU, https://www.transparency.org/whatwedo/publication/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu (consultado el 21 de octubre de 2015).
[19] Transparency International (2009), Alternative to silence: whistleblower protection in 10 European countries by Transparency International - Issuu, Transparency International, Berlin, http://issuu.com/transparencyinternational/docs/2009_alternativetosilence_en?mode=window&backgroundColor=%23222222 (consultado el 12 de enero de 2018).
[22] United States Merit Systems Protection Board (2011), Blowing the Whistle: Barriers to Federal Employees Making Disclosures, https://www.mspb.gov/netsearch/viewdocs.aspx?docnumber=662503&version=664475.