Estudio de la OCDE sobre Integridad en la Ciudad de México

Capítulo 2. Diseñar un enfoque estratégico de integridad pública en la Ciudad de México

Abstract

En este capítulo se evalúa el marco actual de monitoreo y evaluación de las políticas de integridad de la Ciudad de México. Se aporta una panorámica de la forma en que el recién establecido Sistema Anticorrupción local puede formular un marco de monitoreo y evaluación. La evidencia generada con las actividades de este tipo permite valorar el desempeño y los avances del sistema anticorrupción. Con estos datos se obtiene información útil para fortalecer el sistema.

2.1. Introducción

La fijación de objetivos y prioridades estratégicos para el sistema de integridad pública, basados en evidencia y dirigidos a mitigar los riesgos en materia de integridad pública, facilita el desarrollo de un enfoque estratégico para fortalecerla (OCDE, 2017[1]). Un enfoque de esta naturaleza cambia el énfasis en políticas de integridad ad hoc a un enfoque conductual basado en riesgos mejor equipado para adaptar el contexto a la realidad.

La sostenibilidad de las políticas de integridad más allá de los periodos gubernamentales no siempre es segura. Puede verse limitada por intereses creados, falta de planificación y coordinación estratégicas, ausencia de mecanismos institucionales, insuficiencia de recursos financieros y humanos, y deficiencia en los procesos de gestión de riesgos, todo lo cual diluye en gran medida el efecto que ejerzan las políticas de integridad. Además, a menudo los sistemas de integridad carecen de mecanismos de monitoreo y evaluación para medir los resultados de sus políticas en el tiempo.

Hasta ahora, la Ciudad de México no cuenta con una estrategia explícita de integridad, ni sus políticas de integridad basadas en un enfoque estratégico hacia la integridad parten de indicadores y datos. Sin embargo, una de las áreas prioritarias de acción del Programa General de Desarrollo 2013-2018 consta de eficacia, rendición de cuentas y combate a la corrupción. En este contexto, se identificaron seis áreas de oportunidad: 1) Mejora regulatoria y simplificación administrativa; 2) Planeación, evaluación y presupuesto basado en resultados; 3) Uso de las TIC; 4) Transparencia y rendición de cuentas; 5) Fortalecimiento de las finanzas públicas, y 6) Profesionalización del servicio público. Si bien incluir la anticorrupción como un pilar separado es una medida positiva, la Ciudad de México no ha diseñado un plan de acción que defina el escalonamiento de las medidas ni se definen con detalle las responsabilidades institucionales para instaurar la estrategia.

Al crear el Sistema Anticorrupción local (SAC-CDMX), la Ciudad de México estableció una sólida estructura institucional para fortalecer la integridad con mecanismos institucionales claros (véase el Capítulo 1). El mandato del Comité Coordinador del sistema de aprobar, formular, promover y evaluar las políticas de integridad es una oportunidad para que la Ciudad de México elabore un enfoque estratégico a la integridad fijando objetivos y prioridades estratégicos para el sistema, con base en información pertinente. Esto deberá reflejarse en el plan de acción anual conformado por el Comité Coordinador.

Muchas políticas y estrategias de integridad fracasan debido a una falta de comunicación entre quienes formulan las estrategias y quienes pondrán en práctica las acciones. Es necesario dar a las instituciones públicas encargadas de implementar medidas específicas y preventivas de anticorrupción un papel protagónico en la etapa de diseño, y después responsabilizarlas de los resultados de su aplicación. Esto significa que el liderazgo político del país solicite la participación activa de los funcionarios púbicos del más alto nivel y les dé la responsabilidad de los avances (Hussmann, 2007[2]).

En la Ciudad de México, los representantes de todas las entidades gubernamentales responsables de las políticas de integridad y la sociedad civil incluidos en el Comité Coordinador sientan las bases para una amplia coalición de apoyo de la estrategia. Esto puede reducir la vulnerabilidad del enfoque ante los cambios de liderazgo. Por medio de su función en el Comité Coordinador, las instituciones pueden participar activamente en la configuración de un enfoque estratégico a la integridad. Esto es una condición indispensable para lograr la identificación con la estrategia y la posterior implementación de las medidas.

2.2. Diseñar un enfoque estratégico de integridad pública

2.2.1. El Comité Coordinador podría realizar un diagnóstico preliminar de las áreas prioritarias con la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como otras evaluaciones expertas sobre corrupción.

El paso inicial para diseñar una estrategia de integridad pública coherente y completa es analizar la información relativa al grado y la naturaleza actuales del problema. Algunas preguntas características serían las siguientes: ¿Qué sectores resultan más afectados? ¿Qué tipo de daño causa la falta de integridad? ¿En qué entidades gubernamentales prevalece más la corrupción? Al utilizar una base amplia de conocimientos e información pueden desarrollarse una estrategia y el subsecuente plan de acción focalizados y prácticos, ayudar a formular políticas e instrumentos de políticas para abarcar las áreas prioritarias, y garantizar la priorización y escalonamiento correctos de las acciones. Esta base de información también garantizaría el monitoreo y la evaluación de la estrategia al crear una referencia respecto de la cual medir el avance. El diagnóstico puede incluir estudios y encuestas de opinión pública detallados, evaluaciones expertas de corrupción, debates de grupos de reflexión y evaluaciones sectoriales (Recuadro ‎2.1).

Recuadro ‎2.1. Diagnóstico del problema en Lituania

En Lituania se llevó a cabo un diagnóstico inicial antes de formular la estrategia anticorrupción. En el Capítulo II de la actual estrategia anticorrupción de Lituania se establece un diagnóstico preliminar del entorno lituano en la materia, que incluye una revisión de estudios sociológicos, un análisis del plan anticorrupción previo, resúmenes de los sectores propuestos con el mayor riesgo de corrupción y un estudio de factores políticos y legales. Lituania aplica una gama de estudios sociológicos y fácticos nacionales. Los datos son específicos por sector, como atención de la salud, el sistema judicial, la policía y los municipios (los sectores que aún se consideran los más corruptos). De manera activa se indaga sobre opiniones y datos de la comunidad empresarial sobre diferentes aspectos de la corrupción. Esto puede incluir el reporte de denuncias, experiencias de actos de corrupción, percepción de culpables, opiniones sobre los remedios más eficaces y si la corrupción va en aumento o viceversa.

Fuente: (Pyman, M. et al., 2017[3]), “Countries curbing corruption: Research comparing 41 national anti-corruption strategies – Insights and guidance for leaders”, abril, Norton Rose Fulbright.http://www.nortonrosefulbright.com/knowledge/publications/147479/countries-curbingcorruption

En México, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) recopiló un cúmulo de información sobre el grado de corrupción prevaleciente, medida por la percepción de los ciudadanos. Se incluye la percepción del sector y entidad gubernamental más corruptos, la frecuencia con que se pide soborno a los ciudadanos y por qué, así como un estimado del costo de la corrupción. Las encuestas al personal interno y datos, por ejemplo, sobre sanciones, costo de personal o rotación de personal, y enseñanzas de enfoques previos de políticas públicas, podrían aportar información adicional para elaborar un diagnóstico. La revisión y recomendaciones representarían también un insumo esencial para el diagnóstico inicial. Al aprovechar esta base de conocimientos, el Comité Coordinador obtendría un análisis detallado de los puntos débiles y fuertes del enfoque actual y podría ayudar a realizar una evaluación sistemática del riesgo de corrupción. Por ejemplo, la información sobre una alta rotación de personal podría presentar un riesgo mayor de corrupción que tendría que tomarse en cuenta al diseñar las políticas públicas.

Esta evaluación de riesgos podría ayudar a guiar la meta general de las políticas y áreas prioritarias. Con base en el diagnóstico, el Comité Coordinador podría diseñar un enfoque estratégico de integridad que combine reformas de reforzamiento mutuo que en última instancia se conviertan en un programa exhaustivo. Este enfoque estratégico deberá definir con claridad qué efecto desea lograr el Comité Coordinador. Las declaraciones generales como, por ejemplo, en la lucha anticorrupción, deberán desglosarse lo más detalladamente posible en resultados claros y medibles, con el fin de facilitar el monitoreo y la evaluación de las políticas más adelante. Cuando sea posible, dichos resultados deberán reflejarse en objetivos de políticas para todo el sistema anticorrupción y las entidades gubernamentales. Sobre esta base, el Comité Coordinador podría desarrollar el plan de trabajo anual con responsabilidades asignadas por cada objetivo de políticas identificado.

2.2.2. El Plan de Acción debería reflejarse en un plan de integridad específico para cada entidad gubernamental incluido en su Programa Operativo Anual.

El elemento fundamental para el éxito del SAC-CDMX es garantizar que el diseño y el propósito de las políticas de integridad se definan con claridad y se implementen en el ámbito administrativo. Si bien las políticas generales las formula el Comité Coordinador, las políticas, medidas y lineamientos organizacionales requerirán el compromiso de cada entidad gubernamental. Para cumplir con este compromiso, será necesario manifestar con claridad las responsabilidades en el Plan de Acción. Además, el plan necesita incluir los objetivos estratégicos de las políticas e información sobre la cadena de resultados, recursos requeridos para cada medida por entidad y el calendario de implementación.

El Plan de Acción podría también complementarse con estrategias organizacionales que aborden riesgos de integridad específicos de las organizaciones individuales. El Comité Coordinador local podría obligar a las entidades del sector público a adoptar su propio enfoque basado en riesgos dirigido a la integridad, realizando ejercicios de mapeo de riesgos de fraude y de corrupción, así como los correspondientes planes de integridad para organizaciones individuales del sector público. Tal es el caso de Letonia, donde cada ministerio elabora su propio plan de prevención de corrupción, o el de Estados Unidos de América, donde cada entidad gubernamental tiene su propio programa de ética (Recuadro ‎2.2).

Recuadro ‎2.2. Planes de prevención de corrupción en el ámbito institucional

Varios países miembros y asociados de la OCDE requieren que los ministerios o departamentos competentes individuales preparen planes de prevención de corrupción diseñados a la medida de los riesgos internos y externos específicos de su organización. Cada organización es diferente y, por tanto, los riesgos de fraude y corrupción varían según su cometido, personal, presupuesto e infraestructura o uso de TI. Por ejemplo, los ministerios responsables de transferir beneficios sociales afrontan mayores riesgos de fraude; de igual forma, los departamentos con mayor gasto en contratación pública (como los de salud o defensa) pueden enfrentar riesgos de corrupción en esta actividad. Además de asegurarse de que se establezcan políticas de prevención basadas en riesgos, dichos planes contribuyen a garantizar que, cuando sea pertinente, el trabajo de anticorrupción de las organizaciones concuerde con las estrategias nacionales y sectoriales.

Por consiguiente, algunos países complementan sus planes nacionales de anticorrupción con estrategias de tipo organizacional. Por ejemplo, en Letonia, cada ministerio cuenta con un plan de prevención de corrupción, supervisado por la Agencia de Prevención y Combate a la Corrupción (Korupcijas noversanas un apkarosanas birojs, KNAB).

En Lituania, el Servicio Especial de Investigación (SIS), órgano independiente de ejecución de la ley anticorrupción, es responsable de vigilar la puesta en marcha del Programa Nacional Anticorrupción, junto con la Comisión Interdepartamental de Combate a la Corrupción, encabezada por el Departamento de Justicia. El SIS coordina actividades de gestión de riesgos en todo el sector público. Se requiere que cada una de sus instituciones diseñe su propio mapa de riesgos y lo presente al SIS para revisión. El SIS aporta orientación y comentarios sobre la manera de mejorar estos planes.

En Eslovenia, la Comisión para la Prevención de Corrupción apoya a las organizaciones en el desarrollo de planes específicos de integridad, en los que se identifican, analizan y evalúan los riesgos, y se proponen las medidas de mitigación adecuadas. La Comisión insta a los departamentos a adoptar un enfoque incluyente en el desarrollo de sus planes, pues se descubrió que representan una oportunidad de comunicar con eficacia los valores y de aumentar la comprensión común en materia de integridad. La Comisión proporciona orientación, como planes modelo de integridad, en su sitio web.

La Oficina de Ética Gubernamental de Estados Unidos (OGE) realiza estudios de programas de ética organizacional para las agencias gubernamentales más o menos cada cuatro años. Estos Estudios de Programas de Ética representan el principal medio por el que la OGE supervisa de manera sistémica el programa de ética de la rama Ejecutiva. El Sector de Estudio de Programas de la División de Cumplimiento realiza revisiones de programas de ética en cada una de las más de 130 agencias de la rama Ejecutiva. Esto ayuda a garantizar el cumplimiento coherente y sostenible de los programas de ética con las leyes, regulaciones y políticas establecidas en materia de ética de dicha rama; asimismo, de informar sobre los puntos fuertes y débiles de un programa así, evaluando: 1) el cumplimiento por parte de la agencia de los requisitos de ética manifestados en las leyes, regulaciones y políticas pertinentes, y 2) sistemas, procesos y procedimientos relacionados con la ética para administrar el programa.

En Colombia se requiere que las organizaciones individuales instituyan sus propios mapas de riesgo y planes anticorrupción. El Estatuto Anticorrupción dirige a entidades púbicas de todos los órdenes para generar una estrategia, al menos una vez al año, orientada a combatir la corrupción y mejorar el servicio a ciudadanos. Estos planes se basan en los criterios definidos por la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República.

Fuentes: (OCDE, 2017[1]), Recomendación del Consejo de La OCDE sobre Integridad Pública; (OCDE, 2017[4]), Estudio de la OCDE sobre integridad en Colombia; informe de la OCDE sobre el acceso de Lituania (inédito); informe de la OCDE sobre el acceso de Letonia (inédito) para la Oficina de Ética Gubernamental (OGE), http://www.oge.gov/web/oge.nsf/Program%20Review.

En la Ciudad de México, la Dirección de la Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA) de la Oficialía Mayor de la Ciudad de México (OM-CDMX), en coordinación con la Escuela de Administración Pública (EAP) de la ciudad, elaboró una guía metodológica para trazar los programas institucionales y sectoriales derivados del Programa General de Desarrollo (Guía Metodológica para el Desarrollo de los Componentes de los Programas Derivados del PGDDF 2013-2018). Los programas de las entidades transfieren el contenido del programa sectorial, derivado del Programa General de Desarrollo, a objetivos y metas de mediano y corto plazos. También contienen indicadores para evaluar los objetivos institucionales. Los siguientes pasos son obligatorios para elaborar el programa institucional:

1. Tomar en cuenta la evaluación diagnóstica del programa sectorial.

2. Adoptar los objetivos del programa sectorial correspondiente a la institución.

3. Establecer metas institucionales cuantificables basadas en los objetivos sectoriales.

4. Elaborar indicadores.

5. Determinar políticas en el nivel institucional que atiendan las áreas de oportunidad del Programa General de Desarrollo.

6. Presentar al jefe de Gobierno el Programa Institucional para su aprobación y su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Si bien este marco parece bien trazado, durante las entrevistas con los participantes en este estudio se observó poco conocimiento de la existencia de este programa de monitoreo y evaluación, y, en particular, un grado limitado de conocimiento técnico. Esto genera dudas respecto de la eficacia con que se aplica el Programa General de Desarrollo en el ámbito institucional.

En la Ciudad de México, es necesario incluir planes de integridad para cada entidad gubernamental en el Programa Operativo Anual. Por ejemplo, uno de los factores de riesgo identificados puede ser la falta de reglas y procedimientos que promuevan la conducta ética y la transparencia. Si esto genera irregularidades en este renglón, una línea de acción del Programa Operativo Anual deberá ser fomentar la ética en la entidad. Para ello, es necesario implementar un código de ética o, de ya existir uno, debe difundirse mejor. La Auditoría Superior de la Ciudad de México y la Contraloría General de la Ciudad de México podrían evaluar la calidad de los mapas y planes con base en sus auditorías previas (OCDE, 2017[5]).

2.2.3. El Comité Coordinador podría considerar elaborar una subestrategia para sectores identificados en el diagnóstico inicial que presenten un riesgo de integridad particular.

Un enfoque a la integridad que abarque todo el gobierno requiere un amplio programa local anticorrupción que cubra medidas de integridad más allá del sector público. Asimismo, los planes de acción deberán abordar de manera específica, y actualizar con urgencia, medidas de integridad en el sector público que garanticen una subestrategia separada propia. Esto debe ajustarse para los riesgos de integridad específicos de los sectores, organizaciones y funcionarios, lo cual puede exigir la creación de subsistemas de integridad pública (OCDE, 2017[5]). Algunos sectores que se beneficiarían de una estrategia de integridad específica son el sector salud y el área de contratación pública (véase el Capítulo 7). Por ejemplo, en el Plan Departamental de Contrataciones y Servicios Públicos de Canadá 2017-2018 se identificó al fraude y la corrupción como factores de riesgo clave que podrían afectar la eficacia del plan. Para mitigar dichos riesgos, la dependencia Contrataciones y Servicios Públicos de Canadá 2017 diseñó un Programa de Integridad que ofrece al gobierno canadiense servicios y programas que apoyan la gestión sólida y ética. De esta forma, incorporó la integridad en el plan operativo anual de contratación pública. Además, creó indicadores de desempeño claros acordes con el resultado deseado de medir la eficacia del programa (Cuadro ‎2.1)

Cuadro ‎2.1. Medir la eficacia de los programas de integridad en la contratación pública de Canadá

Resultados esperados	Indicadores de desempeño	Metas	Fecha para el logro de metas	Resultados reales
				2015-16	2014-15	2013-14
Programas y servicios de integridad de alta calidad y oportunos que apoyan la equidad, apertura y transparencia en las operaciones gubernamentales.	Número de departamentos del gobierno a los que aplica el régimen de integridad	140	31/03/2018	N/A**	N/A**	N/A**
	Porcentaje de evaluaciones simples de veracidad procesadas en siete días hábiles	85%	31/03/2018	71%	67%	68%

** El regimen de integridad es un Nuevo indicador del que no se tiene registro en años previos. S:I.: sin información.

Fuente: Public Services and Procurement Canada (2017), Departmental Plan, 2017-18, https://www.canada.ca/content/dam/ssc-spc/documents/2017-18-Departmental-Plan.pdf.

2.3. Monitoreo y evaluación

2.3.1. La Comisión Ejecutiva del Sistema Anticorrupción local, podría invitar a la Coordinación General para la Modernización Administrativa a las reuniones sobre la redacción del marco de monitoreo y evaluación.

Como se manifestó en la Recomendación de la OCDE (2017[1]), un enfoque estratégico de integridad en el sector público se basa en la evidencia y apunta a identificar y mitigar los riesgos a la integridad pública. Lo anterior puede lograrse con la planificación y el establecimiento cuidadoso de objetivos y prioridades estratégicos conforme a un enfoque basado en riesgos. Implica además el establecimiento de puntos de referencia e indicadores y la recopilación de información confiable y pertinente sobre el nivel de implementación, desempeño y eficacia general del sistema de integridad pública (OCDE, 2017[1]). Un sistema de monitoreo y evaluación puede garantizar que las políticas de integridad sigan un enfoque basado en evidencias que facilite el aprendizaje continuo. El programa de monitoreo y evaluación mide tanto el éxito de las iniciativas anticorrupción como los efectos de su fracaso. La evidencia obtenida con estas actividades también puede ayudar a la focalización y dirección de las políticas actuales y futuras. También hace posible detectar los retos y problemas en la implementación de las políticas públicas (OCDE, 2017[6]). El monitoreo y la evaluación eficaces crean un mecanismo de retroalimentación para el diseño de políticas. Por un lado, ayudan a concentrarse en generalizar las metas estratégicas del sistema de integridad pública mediante la implementación. Por otro lado, brindan retroalimentación desde el nivel de implementación hasta la etapa de diseño de políticas y permiten la dirección eficaz, una toma de decisiones informada y una mejor formulación de políticas públicas (OCDE, 2017[6]).

El monitoreo y la evaluación refuerzan la rendición de cuentas en el sistema de integridad pública al habilitar la medición de las acciones y los resultados (Recuadro ‎2.3). Determinar si las acciones han sido exitosas o no y calificar a las diferentes entidades públicas puede ejercer presión para mejorar la integridad. Al dar a conocer los resultados se crea un impulso adicional para promover las políticas de integridad (OCDE, 2017[6]).

Recuadro ‎2.3. Diferencia entre el monitoreo y la evaluación

El término monitoreo se refiere al proceso de recopilar y analizar información sobre los productos directos e intermedios de una política pública. Los productos son los resultados directos en el ámbito inmediatamente afectado por la política. ¿Qué funciones se espera que la política instaure? Esta pregunta suele responderse en relación con los productos. En algunos casos los productos de una política son obvios al grado de que es redundante monitorearlos. Podría obtenerse más información al monitorear el producto intermedio. Dichos productos intermedios son resultado de las políticas en el primer paso de las conclusiones. Esto significa que no se derivan automáticamente de las políticas, sino que es probable que ocurran si dichas políticas se implementan como se planeó. A menudo, el uso o adopción de un producto es un producto intermedio que vale la pena observar.

Por su parte, la evaluación requiere productos de mediano y largo plazos de una política. Los productos son los resultados indirectos de una política en el ámbito final del efecto deseado. Son indirectos, pues no solo la política los afecta, sino también diversas variables fuera del control del proceso de implementación. Tienden a capturar el efecto de una política sobre variables sociales, económicas u organizacionales. Debido a los múltiples factores que influyen en la variable del producto deseado, por lo común el vínculo causal entre la política específica y el resultado observado no es directo (es decir, ocurre una brecha de atribución). Si bien el monitoreo a menudo es una función continua, la evaluación es una labor de medición diseñada en específico para investigar el efecto de una determinada política con atribución causal.

Fuente: (OCDE, 2017[6]), Monitoring and Evaluating Integrity Policies, OECD Publishing, Paris; (Mathisen et al., 2011[7]), How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: Guidelines for agencies, donors and evaluators, U4, Issue núm. 8, Chr. Michelsen Institute, Bergen, Noruega.

En la Ciudad de México, la Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA) es responsable del diseño y la coordinación de las políticas de monitoreo y evaluación de la administración pública. Los Lineamientos de Monitoreo y Evaluación de la Gestión Gubernamental de la Administración Pública de la Ciudad de México, emitidos en 2016, definen los criterios y los procedimientos que cada entidad de la administración pública tiene que acatar. Mediante la plataforma electrónica Monitoreo CDMX, las entidades gubernamentales pueden subir los indicadores de cada entidad. La CGMA prepara el Informe de Monitoreo del Programa General de Desarrollo de acuerdo con cinco ejes estratégicos, áreas de oportunidad y tipos de programa de cada entidad gubernamental. El Informe de Monitoreo sirve después como la base para el Informe de Evaluación. Los informes se presentan al jefe de Gobierno de la Ciudad de México, a la Contraloría General, a la Secretaría de Finanzas y a los titulares de las respectivas entidades, quienes tomarán las medidas adecuadas para garantizar o mejorar el cumplimiento de los objetivos.

Aunque parece existir un programa general de monitoreo y evaluación, se observa que no parece haber ejercicios de monitoreo y evaluación centrados en las políticas de integridad. Si bien los planes operativos anuales incluyen algunas medidas de integridad que se evalúan hasta cierto grado, no hay un marco general evidente de monitoreo y evaluación para la integridad. La Ciudad de México podría aprovechar la puesta en marcha del SAC-CDMX para establecer un marco de este tipo. De acuerdo con la Ley del Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México, la Comisión Ejecutiva será responsable de elaborar una propuesta de metodología para medir el efecto de las políticas de integridad con base en indicadores cuantificables. También elaborará el informe anual de avances y resultados en políticas y programas de integridad. Por el mandato relacionado de la CGMA, se requerirá que los dos órganos colaboren estrechamente para evitar duplicación de esfuerzos. Como la CGMA se encarga de supervisar el marco general de monitoreo y evaluación, dicha entidad podría responsabilizarse de garantizar que se incorpore el marco de monitoreo y evaluación de integridad específico y se armonice con el marco general. Con este fin, la Comisión Ejecutiva podría invitar a la CGMA a las sesiones en las cuales se diseñe la metodología para medir los avances de las políticas de integridad.

2.3.2. Al elaborar el marco de monitoreo y evaluación, la Comisión Ejecutiva podría recurrir a la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva.

Toda política de integridad suele tener una o varias metas. Una de ellas refleja el cambio que la política pretende inducir. Por ejemplo, la meta de una política podría ser promover la contratación de personal basada en méritos en una unidad de la administración pública. El primer paso de todo proceso de medición es identificar las metas finales y transformarlas en objetivos intermedios. Los objetivos definen las implicaciones de una meta en un contexto específico. Cada objetivo resume un aspecto de una meta de manera positiva y clara en una sola frase. Idealmente, los objetivos aportan los quién, cuándo, qué y dónde de una meta.

Las metas, objetivos e indicadores pueden definirse en los niveles de producto y también de resultado. Asimismo, pueden diseñarse para evaluar ciertas cualidades de un producto o resultado, por ejemplo, el valor en relación con un insumo (véase el Recuadro ‎2.4) (OCDE, 2017[6]).

Recuadro ‎2.4. Ejemplo de productos, productos intermedios y resultados de una política de Código de Integridad

El Principio 4 de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública 2017 sugiere establecer “altos estándares de conducta para los funcionarios públicos” al “incluir estándares de integridad en el sistema legal y en las políticas organizacionales (como códigos de conducta o códigos de ética) para aclarar las expectativas y sentar las bases de investigaciones y sanciones disciplinarias, administrativas, civiles y/o penales, según proceda”. Una posible acción para lograr esto es la implementación de un Código de Integridad para funcionarios públicos. En el cuadro siguiente se presentan algunas posibles metas, objetivos e indicadores que un Código de Integridad tenga en el nivel de producto y resultados:

 

	Producto	Producto intermedio	Resultado
Metas	Existencia de un Código de Integridad útil	Establecimiento de un Código de Integridad	Establecimiento de la integridad como valor organizacional
Objetivos	El Código de Integridad: • existe • cubre todos los temas pertinentes • es factible	Los funcionarios públicos: • conocen el Código de Integridad y están capacitados para utilizarlo • comienzan a debatir sobre los puntos oscuros y los dilemas éticos • sugieren soluciones • [de nivel directivo] utilizan el código como herramienta de gestión, por ejemplo, en entrevistas de candidatos a puestos en su equipo o en entrevistas de evaluación de desempeño	El personal de la administración pública cambia su conducta y toma decisiones con base en las reglas y principios del Código de Integridad
Ejemplo de indicador	• En el código se cubren las áreas de riesgo identificadas • El personal de todos los niveles directivos ha participado en grupos de reflexión para desarrollar el Código de Integridad	• Cantidad de mejoras sugeridas relacionadas con la integridad • Porcentaje del personal que trabaja en áreas de riesgo que ha recibido capacitación específica sobre riesgos de integridad • Todos los aspirantes a ocupar un cargo vacante reciben el Código de Integridad para tomarlo en cuenta antes de avanzar en el proceso de selección	• Se mide la integridad en encuestas al personal

Fuente: (OCDE, 2017[6]), Monitoring and Evaluating Integrity Policies, OCDE, Paris.

Para conformar una metodología de medición, la Comisión Ejecutiva podría identificar las metas del Plan Anual y transformarlas en objetivos. Por ejemplo, si la recomendación presentada en el Capítulo 6, “Implementar un modelo sistemático de gestión de riesgos para fortalecer el marco de control interno”, está incorporada en el Plan Anual, sería una meta en el nivel de producto y de la entidad gubernamental. El objetivo sería que cada entidad desarrolle un modelo sistemático de gestión de riesgos. El resultado de largo plazo de la política sería identificar con certeza los riesgos de integridad y combatir la corrupción por medio de una acción focalizada. Este resultado tendría el impacto de largo plazo de reducir la corrupción en las áreas de riesgo (en el ‎Anexo 2.A se proporcionan mayores detalles al respecto). Es importante que cada objetivo convierta la meta de política en una acción concreta (OCDE, 2017[6]), tanto para el sistema general anticorrupción como para las entidades gubernamentales.

2.3.3. La Comisión Ejecutiva, con la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva, podría establecer indicadores para el Plan Anual.

Los indicadores proporcionan medidas que pretenden analizar los objetivos y medir su cumplimiento. Un objetivo puede tener varios indicadores. Los indicadores escogidos con cuidado son el elemento central de toda estrategia de monitoreo y evaluación. Los indicadores ideales son específicos, medibles y realistas. Un indicador ideal mide solo una variable e implica solo un esfuerzo razonable para monitorear. Además, los indicadores podrían servir para especificar y medir ciertas cualidades de un objetivo, como su costo-eficacia o la sostenibilidad de la política (Recuadro ‎2.5).

Recuadro ‎2.5. Indicadores para monitorear el desempeño de la Oficina de Prevención y Combate a la Corrupción de Letonia (KNAB)

La Oficina de Prevención y Combate a la Corrupción de Letonia (KNAB) se fundó en 2002 y hoy cuenta con 142 funcionarios. Los indicadores de desempeño de la oficina están disponibles en su informe Progress and Results in Preventing and Combating Corruption in Latvia. De este informe narrativo se deriva la siguiente lista de indicadores:

• Número de propuestas legislativas en el área de anticorrupción

• Número de proyectos de regulaciones jurídicas presentados

• Número de nuevas leyes promulgadas con éxito

• Número de enmiendas a leyes existentes adoptadas con éxito por el Parlamento

• Cantidad de dinero que se descubrió haberse gastado de manera ilegal en financiamiento de partidos políticos

• Cantidad de dinero gastado de manera ilegal en financiamiento de partidos políticos que lo han reembolsado

• Número de declaraciones patrimoniales analizadas

• Cantidad de dinero ganado por las personas por incumplimiento de las leyes sobre conflicto de intereses y empleo adicional, y detectado por la Asociación de Contadores Constituidos (ACA)

• Cantidad de dinero recuperada por la ACA

• Número de personas sentenciadas como resultado de investigaciones de la ACA

• Número de procedimientos penales remitidos a la fiscalía

• Número de servidores públicos capacitados en temas de conflicto de intereses, ética y medidas internas de anticorrupción

• Número de solicitudes internacionales de asesoría experta por parte de la ACA

• Número de delegaciones recibidas de ACA provenientes del extranjero.

Fuente: (Mathisen et al., 2011[7]), How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: Guidelines for agencies, donors and evaluators, U4 Issue núm. 8, Chr. Michelsen Institute, Bergen, Noruega.

La Comisión Ejecutiva requeriría definir indicadores para medir si se alcanzó el objetivo. Pueden definirse varios indicadores por objetivo. Los indicadores adaptan los objetivos al nivel operativo. Para el ejemplo anterior de promover personal con base en méritos, un indicador podría ser el porcentaje de puestos llenados durante los últimos seis meses que estuvieron disponibles en el sitio web durante al menos ocho días antes del plazo para presentar la solicitud (OCDE, 2017[6]).

Al establecer los indicadores, la Comisión Ejecutiva podría invitar a entidades y expertos del ámbito gubernamental para ayudar a identificar los pertinentes. La consulta a las partes interesadas mejora la calidad de los indicadores y ayuda a cerciorarse de que, al final del proceso, los diversos actores consideren fidedignos los resultados de la evaluación. Mediante la participación de estas partes, la Comisión Ejecutiva podría también cerciorarse de que los indicadores sean medibles. Involucrar a los miembros del Comité de Participación Ciudadana en la Comisión Ejecutiva ayudaría a establecer un control social e impedir que los indicadores de medición se fijen en niveles demasiado bajos para ser eficaces (OCDE, 2017[6]).

Durante todo el proceso de monitoreo, la Secretaría Ejecutiva actuaría como la unidad de supervisión imparcial que permitiría la interrelación entre el nivel de planificación y la implementación. La Comisión Ejecutiva podría también examinar las fuentes de datos disponibles para evaluar su importancia, aplicabilidad, validez y confiabilidad. Podría considerar recopilar los datos de manera central por medio de la Plataforma Digital del sistema anticorrupción. La Secretaría Ejecutiva fijaría la norma para recopilar datos, de los cuales extraería sus conclusiones para el informe de monitoreo. En su capacidad de vigilar el sistema anticorrupción, la Secretaría Ejecutiva necesitaría asegurarse de que las entidades gubernamentales cuenten con las capacidades y los conocimientos requeridos para medir los objetivos con objetividad y congruencia.

A su vez, cada entidad gubernamental desglosaría estas metas en los objetivos e indicadores específicos de su Programa Operativo Anual para así formar parte del plan de integridad organizacional descrito. Las entidades estarían obligadas a informar de los resultados de los indicadores a la Secretaría Ejecutiva del SAC-CDMX, que utilizaría los datos para preparar un informe de monitoreo para el Comité Coordinador, según se estipula en la Ley del Sistema Anticorrupción. Con base en el informe de monitoreo, el Comité Coordinador podría formular recomendaciones a las entidades para mejorar su sistema de integridad.

Con el ejemplo anterior de la recomendación “Existencia de un modelo sistemático de gestión de riesgos”, un indicador sería el número relativo de todas las entidades del sector público de la Ciudad de México con un modelo sistemático de gestión de riesgos en vigor y la existencia de un mapeo central de riesgos que identifique las instituciones públicas que corren mayor riesgo en toda la Ciudad de México (para mayores detalles, véase el ‎Anexo 2.A).

2.3.4. El Comité Coordinador podría utilizar el informe público anual sobre el Sistema Anticorrupción para notificar sobre los avances del Plan de Acción.

A partir de los elogios o críticas públicos, el Comité Coordinador podría intentar aprovechar el poder de la opinión pública para estimular a las entidades gubernamentales a implementar el Plan de Acción. En su informe anual sobre los avances y resultados del sistema anticorrupción, el Comité Coordinador publicaría informes sobre el grado de implementación de las políticas de integridad en las entidades. Esto incluiría, por ejemplo, poner en práctica un código de ética en las entidades, el porcentaje de funcionarios conscientes de los dilemas éticos y lineamientos relativos a la corrupción o instrumentos similares. De manera ideal, lo anterior podría vincularse con los indicadores utilizados para monitorear el Plan de Acción. Este informe público de los avances realizados en la aplicación de las políticas de integridad alentaría a dichas entidades gubernamentales a mejorar su desempeño. Cultivar el apoyo generalizado al Sistema Anticorrupción local y su ejecución entre el público, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil ayudaría también a desempeñar la misión del Comité Coordinador.

Por ejemplo, la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles (ACRC) de Corea del Sur desarrolla una clasificación estratificada del desempeño de las instituciones de acuerdo con grupos de desempeño (de 1 a 5; 1 es el “mejor desempeño”). Se hacen del conocimiento público la clasificación estratificada de cada institución y un informe consolidado. Los resultados reciben gran atención de los medios, y las instituciones que obtienen buena calificación mejoran su reputación organizacional. La ACRC también proporciona a cada entidad gubernamental un informe específico con sugerencias de mejora (Lee and Lee, n.d.[8]).

2.3.5. El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México podría ser la entidad gubernamental responsable de elaborar la metodología para evaluar el impacto del Sistema Anticorrupción local, para que el Comité Coordinador formule recomendaciones vinculantes de mejora.

Para evaluar los efectos de las medidas de políticas públicas habrá que elaborar una metodología clara y medible de evaluación. Así podrá medirse y valorarse el cambio positivo que generó una política en el camino a una meta de políticas públicas. Los objetivos e indicadores de evaluación requieren las mismas cualidades que el monitoreo exige, pero se definen en términos de resultados (OCDE, 2017[6]).

En el SAC-CDMX, el Comité Coordinador tiene el mandato de determinar la metodología para la evaluación de impacto. En la propuesta legislativa, esto se refiere en específico al trabajo de los órganos de control interno para evaluar el impacto de las políticas. Sin embargo, al diseñar un método específico de evaluación, el Comité Coordinador podría considerar un enfoque más estratégico. Desde el inicio, fijaría las prioridades para evaluar ciertas políticas, lo que requeriría sacar conclusiones sobre su eficacia, como medir el impacto de la protección de denunciantes en el bienestar del personal. Esto significaría fijar objetivos e indicadores generales en el nivel de resultados. Dichos resultados serían de largo plazo y concernientes a los impactos sociales y económicos de la política en relación con las metas estratégicas de largo plazo estipuladas en el Programa General de Desarrollo de la Ciudad de México. Los objetivos e indicadores de la evaluación tendrían que desarrollarse de acuerdo con los mismos criterios utilizados para el monitoreo, pero en el nivel de resultados. Por ejemplo, para evaluar una política sobre denuncias, se analizaría el nivel de resultados y se evaluaría si se estableció una cultura de integridad y rendición de cuentas, y si la gente tiene confianza suficiente para informar de fraudes, irregularidades y corrupción.

Para garantizar la rendición de cuentas y la independencia del proceso, es necesario trabajar en la metodología de evaluación de forma externa. El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México (EvalúaCDMX), organismo público desconcentrado a cargo de la evaluación externa de la política social, podría desarrollar la metodología de evaluación. La entidad trabaja con una red de evaluadores externos de la sociedad civil y la academia para llevar a cabo la evaluación de programas sociales. Además, EvalúaCDMX publicaría sus recomendaciones para la metodología de evaluación, lo cual generaría presión del público para que se cumplan. Esto explica las razones por las cuales no sería conveniente que EvalúaCDMX forme parte del Comité Coordinador, como se mencionó en el Capítulo 1, pues para realizar la evaluación sin sesgos necesita ser independiente.

Propuestas de acción

El Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México puede desarrollar un sistema de integridad coherente. Para evaluar la meta del sistema de combatir la corrupción, se necesitará un marco sólido de monitoreo y evaluación. Para tal fin, la OCDE recomienda que la Ciudad de México considere las acciones siguientes:

Diseñar un enfoque estratégico de integridad pública

• Para elaborar un enfoque estratégico de la integridad y el plan anual, el Comité Coordinador podría realizar un diagnóstico preliminar de las áreas prioritarias con la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como otras evaluaciones expertas sobre corrupción.

• Teniendo en cuenta los recursos y la capacidad de cada entidad gubernamental, el Plan de Acción debería reflejarse en un plan de integridad específico para cada entidad gubernamental incluido en su Programa Operativo Anual.

• El Comité Coordinador podría considerar elaborar una subestrategia para sectores identificados en el diagnóstico inicial que presenten un riesgo de integridad particular.

Monitoreo y evaluación

• La Comisión Ejecutiva, que es responsable de elaborar el marco de monitoreo y evaluación del Sistema Anticorrupción local, podría invitar a la Coordinación General para la Modernización Administrativa a reuniones sobre la redacción del marco, coordinando sus esfuerzos con el marco de monitoreo de la política pública general.

• Al elaborar el marco de monitoreo y evaluación, la Comisión Ejecutiva podría recurrir a la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva para traducir las metas del Plan Anual a objetivos en el nivel de resultados.

• Para medir si se cumplen los objetivos del Plan Anual, la Comisión Ejecutiva, con la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva, podría establecer indicadores en consulta con las entidades gubernamentales y expertos.

• El Comité Coordinador podría utilizar el informe público anual sobre el Sistema Anticorrupción para notificar sobre los avances del Plan de Acción.

• El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México podría ser la entidad gubernamental responsable de elaborar la metodología para evaluar el Sistema Anticorrupción local, para que el Comité Coordinador formule recomendaciones vinculantes de mejora.

Referencias

[2] Hussmann, K. (2007), “Anti-corruption policy making in practice: What can be learned for implementing Article 5 of UNCAC?”, U4 report 2, http://www.u4.no/publications/anti-corruption-policy-making-in-practice-what-can-be-learned-for-implementing-article-5-of-uncac.

[8] Lee, J. and A. Lee (n.d.), Introduction to Korea’s Anti-corruption Initiative Assessment – A Tool to Evaluate Anti-Corruption Efforts in the Public Sector in the Republic of Korea, http://www.undp.org/content/dam/uspc/docs/USPC%20ACRC%20final.pdf (consultado el 4 de octubre de 2018).

[7] Mathisen, H. et al. (2011), “How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: Guidelines for agencies, donors, and evaluators” U4 Issue No. 8, https://www.u4.no/publications/how-to-monitor-and-evaluate-anti-corruption-agencies-guidelines-for-agencies-donors-and-evaluators-2/.

[4] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en Colombia: Invirtiendo en integridad pública para afianzar la paz y el desarrollo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264278646-es.

[5] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.

[6] OCDE (2017), “Monitoring and Evaluating Integrity Policies”, https://one.oecd.org/#/document/GOV/PGC/INT(2017)4/en?_k=vpoh5x.

[1] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de La OCDE sobre Integridad Pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf.

[3] Pyman, M. et al. (2017), Countries curbing corruption: Research comparing 41 national anti-corruption strategies – Insights and guidance for leaders, Norton Rose Fulbright, http://www.nortonrosefulbright.com/knowledge/publications/147479/countries-curbing-corruption.

Anexo 2.A. Desarrollo de una metodología de medición para objetivos concretos de política pública

Anexo Cuadro ‎2.A.1. Metodología de medición sugerida para la recomendación “Implementar un marco sistemático de gestión de riesgos para fortalecer el marco de control interno”

Metas	Existencia de un modelo sistemático de gestión de riesgos	Implementación de un modelo sistemático de gestión de riesgos para fortalecer el sistema de control interno	Los riesgos de integridad se identifican con eficacia y la corrupción se contraataca mediante acción focalizada en estas áreas	Reducción de la corrupción al atender áreas de riesgo
Objetivos	En cada entidad gubernamental la dirección elabora un modelo sistemático de gestión de riesgos	En cada entidad los directivos están conscientes del modelo sistemático y pertinente de gestión de riesgos, y lo aplican en evaluaciones periódicas de riesgos	Cada entidad gubernamental identifica con claridad las funciones y decisiones que entrañan un alto riesgo de integridad en su organización	En cada entidad gubernamental la dirección elabora un modelo sistemático de gestión de riesgos
Ejemplo de indicador	• Número relativo de todas las entidades públicas del sector público de la Ciudad de México que han instituido un modelo sistemático de gestión de riesgos en operación • Existencia de un mapeo central de riesgos que identifica las instituciones públicas en mayor riesgo de toda la Ciudad de México	Número relativo de funcionarios de alto nivel que dicen conocer y aplicar el modelo de gestión de riesgos	• Percepción de la gerencia de la conveniencia de evaluar riesgos • Número de proyectos que cumplen con sus objetivos en el tiempo especificado • Porcentaje de riesgos identificados que se mitigaron con eficacia • Reducción del nivel de corrupción percibido	Comparación aleatoria del número de casos de corrupción en entidades gubernamentales con y sin evaluación de riesgos
Ejemplo de conjunto de datos	Registros internos	• Registros internos • Encuesta al personal	Encuestas	Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) del INEGI