Paula Garda
OCDE
Jens Matthias Arnold
OCDE
Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2022
OECD Economic Surveys: Colombia
2. Llenar los vacíos: ampliar la protección social en Colombia
Resumen
La pandemia ha puesto de manifiesto importantes lagunas en el ámbito de la protección social, sobre todo entre los trabajadores informales. Dado que cerca del 60 % de los trabajadores tiene un empleo informal, una buena parte de los más necesitados de protección social carecen de ella. El Gobierno ha intentado llenar este vacío con prestaciones no contributivas, pero la cobertura y los niveles de las prestaciones son escasos. Por el contrario, los trabajadores formales tienen acceso a toda una serie de prestaciones de protección social, que incluyen subsidios públicos generalizados para los más acomodados. La informalidad laboral y la cobertura de la protección social están interrelacionadas, ya que las elevadas cotizaciones sociales son uno de los principales obstáculos a la creación de empleo formal. Si se garantizara una cierta cobertura de protección social básica para todos los ciudadanos, al tiempo que se reduce el costo del empleo formal, se reduciría la informalidad laboral, se aumentaría la productividad y se disminuiría la pobreza y la desigualdad, todos ellos desafíos que persisten en Colombia desde hace tiempo.
Introducción
La pandemia de COVID-19 ha sacado a la luz una serie de lagunas del sistema de protección social y está dando marcha atrás a décadas de avances en la erradicación de la pobreza y en la reducción de las desigualdades. Algunos de los principales problemas estructurales –como la elevada proporción de trabajadores informales sin protección social y la escasa cobertura de los programas de asistencia social– se han agravado y se han hecho más visibles con la pandemia, cuando los ingresos de los hogares situados en la parte inferior de la distribución del ingreso cayeron tres veces más que los de los hogares con mayores ingresos. Colombia puso en marcha amplias medidas de emergencia social que han sido cruciales para evitar una mayor caída de los ingresos, sobre todo entre los más vulnerables. Dichas medidas incluyeron la ampliación de programas existentes y el establecimiento de programas nuevos, incluido un programa de transferencias monetarias no condicionadas y subsidios salariales. Estas medidas de emergencia social evitaron que 4 millones de colombianos cayeran en la pobreza en 2020, mitigando el incremento de la tasa de pobreza en 3,6 puntos porcentuales. Aun así, lamentablemente, unos 3,5 millones de colombianos se adentraron en ella, lo que eleva la cifra total a 21 millones de personas en situación de pobreza (42,5 % de la población).
Las características estructurales del mercado laboral colombiano son responsables, al menos en parte, del gran impacto de la pandemia en materia social. Casi dos de cada tres trabajadores en Colombia son informales y no tienen acceso a seguridad social contributiva, como el seguro de desempleo, las pensiones por jubilación o las bajas por enfermedad y maternidad remuneradas. Los trabajadores informales suelen tener ingresos bajos y más inestables y carecen de ahorros, lo que los hace especialmente vulnerables en las crisis. En cambio, los trabajadores formales se benefician de la protección del empleo, salarios mínimos regulados y regímenes de protección social contributiva. La informalidad también tiende a mantener a las empresas en un tamaño ineficientemente reducido y su productividad suele ser baja (Loyaza, 2018[1]). Con un menor acceso a las soluciones digitales, las empresas informales han tenido dificultades para acceder a las políticas de ayuda puestas en marcha durante la pandemia, como los subsidios salariales y los préstamos garantizados por el Estado. La informalidad generalizada también reduce las bases del impuesto corporativo y del impuesto a la renta de las personas, lo que a su vez limita la cantidad y calidad de los servicios públicos y la capacidad del sector público.
Entre las múltiples raíces de la informalidad –que incluyen el bajo acceso a la educación y formación de alta calidad y el débil marco institucional y de aplicación normativa– cabe destacar el diseño del sistema de protección social como factor clave. Uno de los principales impedimentos para la creación de empleo formal son las costosas cotizaciones sociales obligatorias y otros impuestos sobre la remuneraciones que financian las prestaciones del sector formal (IMF, 2021[2]; Meléndez et al., 2021[3]; Levy and Cruces, 2021[4]; Loyaza, 2018[1]). La suma de las obligaciones de los empleadores puede alcanzar el 53 % de la retribución en el caso de trabajadores con ingresos equivalentes al salario mínimo. Dado que la regulación se aplica de forma imperfecta, las empresas suelen eludir los costos de la seguridad social y contratar a trabajadores asalariados de forma informal. Los trabajadores con bajos ingresos o trabajadores por cuenta propia con ingresos inferiores al salario mínimo se enfrentan a unos costos de formalización prohibitivos y se ven obligados a permanecer en la informalidad, lo que se refleja en la baja cobertura de la seguridad social. Estos elevados costos no salariales, unidos a un salario mínimo relativamente alto cuyo nivel se aproxima al salario mediano, dejan a muchos trabajadores en la informalidad.
Para hacer frente a la falta de cobertura en la protección social de los trabajadores informales, a lo largo de los años se han establecido una serie de pilares no contributivos en materia de pensiones y salud. Estos pilares se financian a través del presupuesto con recursos de la tributación general, es decir, con recursos no asignados procedentes de diferentes impuestos y, en ocasiones, con las cotizaciones sociales de los trabajadores formales. Asimismo, se han complementado con otros programas de asistencia social, como las transferencias monetarias condicionadas, que han contribuido a reducir la pobreza. Pero estos programas de pensiones no contributivas y de transferencias monetarias tienen dos características comunes: una baja cobertura, lo que significa que no llegan a una buena parte de los más necesitados, y unos bajos niveles de prestaciones, que en el caso de las pensiones no contributivas apenas ascienden a la mitad del umbral de la pobreza extrema (la cual refleja el costo de la ingesta calórica necesaria para la supervivencia). En general, las transferencias monetarias y los regímenes de pensiones no contributivas se dirigen al extremo más bajo de la distribución de los ingresos, dejando desprotegidos a muchos trabajadores informales y vulnerables. El sistema no contributivo de salud ha alcanzado casi su plena cobertura, pero su financiamiento fomenta la informalidad, ya que los trabajadores informales reciben las mismas prestaciones que sus homólogos formales, pero de forma gratuita. Por estas razones, el régimen no contributivo apenas ha reducido la enorme brecha existente entre los trabajadores formales y los informales. Esta situación ha sido especialmente visible en 2020, cuando los ingresos cayeron en la parte inferior de la distribución de ingresos mucho más que en la parte superior.
La erradicación de la pobreza absoluta está al alcance de un país de rentas medianas como Colombia, y supondría una enorme mejora para el bienestar del país. Si bien el crecimiento ha demostrado ser el motor más eficaz de la reducción de la pobreza en las últimas décadas, la protección social también ha desempeñado un papel importante, a pesar de todas las deficiencias de la actual configuración institucional. Será fundamental aprovechar estos avances para conseguir una recuperación más inclusiva y más justa tras las profundas cicatrices que ha dejado tras de sí la pandemia de COVID-19.
Contar con una protección social eficaz es fundamental para proteger a los trabajadores frente a shocks idiosincrásicos y frente a la pobreza en la tercera edad, pero también para adaptarse a disrupciones y cambios. La pandemia ha sido el ejemplo más visible, pero es probable que otras cuestiones como la transformación digital, el cambio climático, el envejecimiento de la población, la migración y las catástrofes naturales también desencadenen procesos de ajuste que requerirán una mayor protección social. Este escenario implica que sea necesario reforzar y adaptar el sistema de protección social para que pueda cumplir su función clave de reducir la pobreza y la desigualdad. Una protección social eficaz sienta las bases para que los trabajadores y sus familias puedan acceder a empleos de mayor calidad. Al mismo tiempo, permitirá a los trabajadores con bajos ingresos invertir más en su salud, en su capital humano y en el de sus hijos, y generará importantes beneficios para la productividad y el crecimiento a largo plazo (UNDP, 2021[5]).
El objetivo a largo plazo de lograr la formalización universal y la cobertura de protección social universal exigirá la implementación de profundas reformas de los regímenes de seguridad social y asistencia social, así como ajustes en las políticas del mercado laboral. Las reformas para reducir las cotizaciones sociales y otros impuestos sobre las remuneraciones pueden ser una poderosa herramienta para reducir la informalidad, tal y como lo hizo evidente la reforma Colombiana en 2012. Estas reformas deben ir acompañadas de un enfoque prudente de los futuros ajustes del salario mínimo, ya que ambas cosas afectan al diferencial de costos entre el empleo formal y el informal.
La reducción de las cotizaciones sociales requiere el desarrollo de mecanismos aseguradores que no estén ligados al empleo formal y que no se financien con cargos al mismo. Debería ponerse a disposición de todos los ciudadanos un nivel básico de protección social, que incluya pensiones y un seguro de desempleo, mientras que, aquellos que puedan contribuir más, podrán disponer de un conjunto más amplio de prestaciones contributivas. El principal desafío para romper la actual dualidad de ingresos y calidad del empleo pasa por desvincular el acceso a la protección social de la condición del trabajador en el mercado laboral y requiere el desplazamiento de la financiación de la protección social desde las cotizaciones a la seguridad social que gravan los ingresos laborales formales a los recursos presupuestarios generales, que provienen en su mayoría de los impuestos sobre la renta y el consumo. Aunque estos recursos presupuestarios generales incluyen los impuestos sobre la renta de las personas físicas, éstos son económicamente diferentes de las cotizaciones a la seguridad social en este contexto, aunque ambos sean pagados en gran medida por los hogares. Los impuestos sobre la renta personal cubren todas las fuentes de ingresos, no sólo los ingresos laborales del sector formal, y permiten esquemas de tipos progresivos que incluyen tipos cero para las rentas bajas. Unificar los programas de asistencia social en un único régimen de prestaciones económicas, al tiempo que se incrementan la cobertura y las prestaciones y se incentiva el acceso al empleo formal, será clave para atajar la pobreza y aumentar la inclusión productiva. Deberán adoptarse esfuerzos continuos para mejorar la aplicación de la legislación laboral y tributaria, que complementarán las mejoras en los incentivos a la formalización.
El principal beneficio de estas profundas reformas sería iniciar un círculo virtuoso entre la reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad y la mejora de las perspectivas del crecimiento. Los trabajadores que se sitúan en la mitad inferior de la distribución de ingresos se beneficiarían claramente de la mejora de oportunidades en empleo formal y de la remuneración neta que dichas reformas podrían aportar. En el caso de los trabajadores formales actuales, a excepción de los individuos con altos ingresos, la carga fiscal efectiva no cambiaría mucho, ya que la reducción de los impuestos sobre las remuneraciones y las cotizaciones sociales se sustituiría por aumentos de los impuestos a la renta de las personas y, posiblemente, del impuesto sobre el valor añadido. En el caso de los trabajadores formales con ingresos relativamente más altos, la adopción de un régimen del impuesto a la renta más progresivo implicaría una mayor carga fiscal que en la actualidad.
El financiamiento de las reformas requerirá aumentar los recursos adicionales permanentes en torno al 1 % del PIB. Esta estimación es un límite superior, ya que no se tiene en cuenta el aumento de la formalización y el crecimiento, y la consiguiente recaudación de ingresos derivada de estas reformas. Colombia tiene margen para conseguirlo, ya que los ingresos fiscales son bajos en comparación con los estándares internacionales (véase el Capítulo 1) y el gasto puede reasignarse interrumpiendo los subsidios que están mal focalizados y los programas de política social menos eficientes.
En muchos aspectos, los costos serán más de naturaleza política que económica. No se deben subestimar las dificultades que conlleva encontrar el consenso político necesario para acometer las profundas reformas analizadas en este capítulo. La economía política que implica la profunda revisión de las instituciones existentes que Colombia necesita, así como las reformas fiscales necesarias para garantizar ingresos adicionales, probablemente sea sinuosa y complicada. Sin embargo, el grave impacto de la pandemia del COVID-19 sobre la inclusión social y el crecimiento potencial podría generar el impulso necesario y desencadenar un debate político que está pendiente desde hace tiempo, y que el Gobierno entrante que asuma el poder en 2022 podría impulsar y liderar.
Para que un programa de reformas resulte políticamente viable es fundamental encontrar una secuencia temporal y un orden de prioridades adecuados. Avanzar de forma gradual podría ayudar a incrementar la aceptación política. En este sentido, una de las primeras prioridades debería ser reforzar los programas de asistencia social y consolidarlos en un único programa de lucha contra la pobreza. Este nuevo programa debería financiarse con ingresos tributarios adicionales, y en un primer paso deberían abordarse cambios en deducciones básicas y las exenciones en el impuesto a la renta de las personas, además de la reducción de las exenciones y de las tasas especiales del IVA. En un segundo paso, podría abordarse la reducción de los costos laborales no salariales, desplazando gradualmente una mayor carga de financiamiento de las cotizaciones a la seguridad social hacia recursos tributarios generales. De este modo, se reduciría la informalidad y, por tanto, sería beneficioso para la productividad, la equidad y las finanzas públicas al mismo tiempo. A continuación, debería llevarse a cabo una reforma del sistema de pensiones profunda para abordar las desigualdades existentes, que incluya una prestación por jubilación básica universal. La implementación gradual de estas reformas puede ser decisiva al tiempo que deben llevarse a cabo de forma coordinada. Los pequeños parches que se han aplicado anteriormente a problemas puntuales no han tenido en cuenta el conjunto de la situación y a menudo han generado nuevos problemas.
En este capítulo se analizan los desafíos y las deficiencias del actual sistema de protección social y se analizan una serie de opciones de políticas para ampliar la cobertura al tiempo que se impulsa el empleo formal, que es una de las prioridades políticas más importantes para Colombia. Los beneficios de la reforma de la protección social deberían potenciarse mediante la adopción simultánea de medidas en otros ámbitos de políticas, incluidas reformas para impulsar la productividad estructuralmente baja y estancada de las empresas y el escaso acceso a la educación y formación de alta calidad, como se ha analizado en el Capítulo 1 y en anteriores Estudios Económicos (OECD, 2019[6]; OECD, 2017[7]).
La COVID-19 está dando marcha atrás a los avances conseguidos en la reducción de la pobreza y la desigualdad
La pobreza y la desigualdad disminuyeron con fuerza durante las últimas dos décadas en Colombia, pero siguen siendo de las más altas de la OCDE (Gráfico 2.1). Entre 2001 y 2015, la pobreza disminuyó rápidamente en unos 22 puntos porcentuales (1,6 puntos porcentuales al año, en promedio), según la definición nacional de pobreza.
Gráfico 2.1. La pobreza y la desigualdad han aumentado durante la pandemia de COVID-19
Nota: En el panel A, la pobreza se define como la proporción de personas que viven en un hogar con menos del 50% de los ingresos medianos disponibles per cápita del hogar (o, en algunos casos, del gasto en consumo). Esta medida de pobreza es diferente de la definición nacional de pobreza del DANE, que se utiliza en el Panel C. El índice de Gini mide el grado en que la distribución de los ingresos (o, en algunos casos, el gasto en consumo) entre los individuos u hogares de una economía se desvía de una distribución perfectamente igualitaria. El Panel C muestra la pobreza utilizando la definición nacional en base al cálculo de la cesta básica de alimentos.
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial; DANE.
La clase media también creció considerablemente durante el mismo periodo, en unos 20 puntos porcentuales hasta alcanzar el 40% de la población (De la Cruz, Manzano and Loterszpil, 2020[8]). Pero el descenso de la pobreza se desaceleró y finalmente comenzó a aumentar de nuevo a partir de 2017, lo que se explica en parte por el menor crecimiento económico tras la fuerte crisis del petróleo de 2014. El crecimiento económico fue el principal motor de reducción de la pobreza y la desigualdad (Joumard and Londoño Vélez, 2013[9]), y del aumento de la clase media durante la última década. Sin embargo, más allá del crecimiento, los nuevos programas de asistencia social y el aumento de la redistribución desempeñaron un papel importante (Messina and Silva, 2019[10]). Las transferencias en especie, sobre todo los servicios de educación y de salud, también han contribuido considerablemente a la reducción de la desigualdad y la pobreza en las dos últimas décadas (Nuñez et al., 2020[11]; Lustig, 2016[12]). Sin embargo, el impacto redistributivo de los impuestos y las transferencias sigue siendo relativamente bajo en comparación con los países avanzados e incluso con otros países en desarrollo (Lustig, 2016[12]).
La pandemia de Covid-19 ha generado un profundo impacto en las vidas y los medios de subsistencia, aumentando la pobreza del 36 % al 42,5 % en 2020 (Gráfico 2.1, Panel C). Muchos de estos nuevos hogares pobres sufrieron un fuerte descenso de los ingresos y 1,7 millones de personas abandonaron la clase media (Gráfico 2.2). A finales de 2020, más del 70 % de la población vivía en la pobreza o corría el riesgo de caer en ella. La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, aumentó en 1,8 puntos porcentuales durante 2020. Todo esto sucedió a pesar de una fuerte respuesta de política que incluyó una importante ampliación de los programas de transferencias monetarias existentes y la creación de otros nuevos.
Gráfico 2.2. Los pobres y la clase media se han visto muy afectados por la pandemia
Nota: Se considera pobres a aquellos individuos que viven en hogares con ingresos per cápita por debajo del umbral de la pobreza según la definición nacional; la clase de ingresos bajos comprende los individuos de hogares con ingresos per cápita entre el umbral de pobreza y 2 umbrales de pobreza; la clase de ingresos medios comprende los individuos de hogares con ingresos per cápita entre 2 y 10 umbrales de pobreza; y la clase de ingresos altos está formado por individuos de hogares con ingresos superiores a 10 umbrales de pobreza.
Fuente: Cálculos de la OCDE utilizando la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) de 2019 y 2020.
Las pérdidas masivas de puestos de trabajo y medios de vida han sido los principales impulsores del aumento de la pobreza y la desigualdad durante la pandemia de COVID-19 (Gráfico 2.3). Este fuerte impacto tiene sus raíces en las desigualdades ya existentes impulsadas por una elevada proporción de empleos informales (Recuadro 2.1), la resultante baja cobertura de la protección social y el elevado desempleo, ambos concentrados en la parte más baja de la distribución de los ingresos (Gráfico 2.4). A ello se suma una cobertura tradicionalmente incompleta de las transferencias monetarias, que deja fuera a muchos hogares necesitados, a pesar del importante aumento de las prestaciones de programas nuevos y existentes adoptado en respuesta al COVID-19. Conscientes de los numerosos desafíos, las autoridades encargaron a mediados de 2020 una revisión y un análisis detallados en el contexto de la «Misión de Empleo», que proporciona un diagnóstico útil y recomendaciones sobre las que poder realizar un seguimiento (Levy and Maldonado, 2021[13]). Además, una reducción temporal de los costes laborales no salariales dirigida a los jóvenes y a las mujeres pretende apoyar a estos grupos, especialmente afectados por la pandemia.
Gráfico 2.3. Las masivas pérdidas de empleo e ingresos explican el fuerte impacto del COVID-19
Nota: Los quintiles de ingresos se basan en los ingresos disponibles per cápita de los hogares.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) de 2019 y 2020.
Gráfico 2.4. La informalidad y el desempleo son elevados y se concentran en los más vulnerables
Nota: Año 2019. Se definen como trabajadores informales aquellos que no cotizan en el sistema pensional.
Fuente: Base de datos SIMS del BID.
Recuadro 2.1. ¿Quiénes son los trabajadores informales?
No existe una definición única del empleo informal. Sin embargo, una forma generalmente aceptada de definirlo sería el empleo que no paga impuestos, registrado por el gobierno o que no cumple la normativa laboral. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define la informalidad en el caso de los trabajadores asalariados como aquellos cuyos empleadores no contribuyen a los sistemas de protección social. La OIT utiliza una definición diferente en el caso de los trabajadores por cuenta propia (o trabajadores autónomos) dependiendo del carácter informal del negocio o el tamaño de la empresa (menos de 5 trabajadores). Esta distinción hace que ambas categorías no sean comparables. En este capítulo se define el empleo informal como todo tipo de trabajador que no cotiza a la seguridad social, es decir, al sistema de pensiones. El pago de las cotizaciones a la pensión está muy relacionado con el resto de las cotizaciones sociales (como la salud) o el incumplimiento de otras normas laborales.
El empleo informal está muy segmentado por características socioeconómicas (Gráfico 2.5, panel A). La mayoría de los trabajadores migrantes y rurales tienen habitualmente empleos informales, al igual que sucede con los trabajadores jóvenes, los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores a tiempo parcial. La baja cualificación y la informalidad están fuertemente relacionadas, ya que la informalidad disminuye a medida que los trabajadores alcanzan niveles de educación más elevados. El sector agrícola, el comercio minorista, la hostelería y la construcción concentran a una gran parte de los trabajadores informales. Las tasas de pobreza son más elevadas entre los trabajadores con empleo informal y existe una fuerte correlación entre los ingresos de los hogares y la informalidad (Gráfico 2.5, panel B). Además, los trabajadores informales suelen tener ingresos más bajos (Gráfico 2.6) y más inestables, lo que limita su capacidad para hacer frente a posibles alteraciones de sus ingresos. En Colombia, muchos trabajadores transitan en multitud de ocasiones entre la formalidad y la informalidad a lo largo de su trayectoria laboral (Meléndez et al., 2021[3]). Esta situación provoca que algunos trabajadores, aunque coticen durante algún tiempo, no suelan cumplir los requisitos necesarios para acceder al seguro de desempleo o a las pensiones contributivas.
Gráfico 2.5. Las tasas de informalidad varían mucho según las características socioeconómicas
Nota: Año 2019. En el panel B: Se considera pobres a aquellos individuos que viven en hogares con ingresos per cápita por debajo del umbral de la pobreza; la clase de ingresos bajos comprende los individuos de hogares con ingresos per cápita entre el umbral de pobreza y 2 umbrales de pobreza; la clase de ingresos medios comprende los individuos de hogares con ingresos per cápita entre 2 y 10 umbrales de pobreza; y la clase de ingresos altos está formado por individuos de hogares con ingresos superiores a 10 umbrales de pobreza.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).
Gráfico 2.6. Los trabajadores informales ganan menos que sus homólogos formales
Nota: Estimaciones Kernel de los ingresos promedio mensuales equivalentes del mercado laboral para trabajadores formales o informales (que no cotizan al sistema de pensiones) en 2019. La línea vertical roja representa el salario mínimo en 2019.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).
Colombia también tiene altos niveles de informalidad empresarial. Cerca del 76% de las microempresas no están registradas con la administración tributaria y 89% no están registradas en las cámaras de comercio, de acuerdo a la encuesta de microemprendimientos del DANE. Esto está fuertemente correlacionado con un bajo cumplimiento de la contratación de trabajadores formales y estándares sanitarios, una baja implementación de la contabilidad formal así como de la declaración y pago de impuestos (DNP, 2019[14]). De hecho, 88% de las microempresas no contribuyeron al sistema de pensiones o salud y 95% no contribuyeron por riesgos profesionales. La mayoría de los empleos informales se concentran en pequeñas empresas que tienen una alta incidencia de ocupaciones de baja cualificación y baja productividad (Eslava, Haltiwanger and Pinzón, 2019[15]).
Los trabajadores informales fueron los que más padecieron las consecuencias económicas de la pandemia, ya que las pérdidas de empleo en los trabajadores informales fueron casi el doble que en los trabajadores formales (Gráfico 2.7). Esto marca un quiebre con respecto a recesiones anteriores, cuando la informalidad solía amortiguar la caída del empleo y actuaba como colchón anticíclico. Durante la pandemia, los confinamientos y las restricciones a la movilidad obligaron a muchos trabajadores informales a quedarse en casa y a abandonar la fuerza laboral. Mientras que los trabajadores informales experimentaron un descenso de sus ingresos laborales promedio del 6% en 2020, motivado principalmente por la caída de las horas trabajadas, en el caso de los trabajadores formales los ingresos laborales promedio aumentaron ligeramente (Gráfico 2.7). Esto último se explica por efectos de composición, ya que en el empleo formal el ajuste se hizo principalmente a expensas de los trabajadores temporales (ILO, 2021[16]). Precisamente porque los empleos informales están fuera del alcance del Gobierno, por lo general, las políticas de estímulo en forma de créditos, subsidios salariales o programas de ajuste temporal de empleo no beneficiaron a los trabajadores informales. Una excepción es el programa Unidos por Colombia, en el cual empresas informales podían acceder a créditos con garantías estatales. Además, como los trabajadores informales no suelen tener acceso a ahorro ni a ningún tipo de protección social, dependieron de las transferencias monetarias del Gobierno, que solo compensaron parcialmente su pérdida de ingresos (Busso et al., 2020[17]). A medida que la economía ha repuntado, la recuperación del empleo se ha visto impulsada por los empleos informales, lo cual amenaza con generar un aumento permanente de la informalidad, que ampliaría las brechas de ingresos y la calidad del empleo (Maurizio, 2021[18]).
Las grandes empresas, en las que existe una elevada incidencia de empleos formales, han podido hacer frente a la situación sin reducir su tamaño gracias a su mayor patrimonio y margen financiero. Muchas de ellas han podido beneficiarse de facilidades como el aumento de la liquidez, préstamos garantizados por el Estado y subvenciones salariales, algunas de las cuales estaban condicionadas al mantenimiento de la plantilla. En cambio, las microempresas y pequeñas empresas, que son mucho más numerosas, que presentan una baja productividad y una elevada incidencia de empleos informales, no han podido acceder a este tipo de ayudas a la liquidez. Asimismo, estas empresas estaban menos preparadas para adoptar soluciones digitales como la venta por Internet o el teletrabajo (OECD, 2019[19]).
Gráfico 2.7. Los trabajadores informales han sufrido grandes pérdidas de empleo e ingresos durante la pandemia
Fuente: Cálculos basados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) de 2019 y 2020, DANE.
Las mujeres también se han visto más afectadas por el COVID-19, en parte debido a las grandes diferencias ya existentes en materia de empleo y salarios, que se ampliaron en 2020 (Gráfico 2.8, Panel A). La participación de mujer en la fuerza laboral ha registrado una caída sin precedentes durante 2020, y a medida que la economía se recupera, el repunte ha sido más lento que en los hombres. Esto se debe, al menos en parte, al cierre de las escuelas, que se prolongó durante unas 30 semanas en 2020, uno de los más extensos del mundo. Los hogares que tienen a una mujer como cabeza de familia se vieron desproporcionadamente afectados por el aumento de la pobreza en 2020 (Gráfico 2.8, Panel B). El impacto de la crisis también varió enormemente entre ciudades y regiones, reflejando las importantes discrepancias existentes en la informalidad, la disponibilidad y la calidad de los servicios públicos.
Gráfico 2.8. La pandemia ha ampliado las desigualdades de género ya existentes
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) de 2019 y 2020.
La población migrante también se ha visto fuertemente afectada por la pandemia del COVID-19, ya que se enfrenta a diversas vulnerabilidades. Sólo el 25% de los migrantes venezolanos tienen un contrato de trabajo estándar, y alrededor del 90% de los trabajadores venezolanos tienen un empleo informal y carecen de cobertura de seguridad social (Farné and Sanín, 2020[20]). Los migrantes quedaron cubiertos por la respuesta política a la pandemia, en particular en los programas de transferencias monetarias. Sin embargo, los requisitos adicionales, como un período mínimo de residencia o estar inscrito en el registro social de beneficiarios, llevaron a la exclusión de facto de muchas familias venezolanas.
Conscientes de estos retos, las autoridades colombianas mejoraron el acceso de los inmigrantes a la protección social en 2021 desarrollando una regularización migratoria sin precedentes para los migrantes venezolanos. En marzo de 2021, Colombia anunció un Permiso de Protección Temporal por 10 años para los migrantes venezolanos residentes en Colombia, otorgándoles un estatus legal temporal. Se espera que más de 2 millones de venezolanos se beneficien de la medida, lo que la convierte en una de las mayores regularizaciones jamás emprendidas en la OCDE (OECD, 2021[21]). El acceso a este mecanismo garantiza el estado de residencia regular, incluida la posibilidad de acceder a un empleo formal, a la educación y a la asistencia sanitaria. Sin embargo, una integración efectiva de los inmigrantes requerirá una estrategia global con acciones que abarquen varios ámbitos de políticas, como la educación, la normativa empresarial, las pensiones y las políticas del mercado laboral para eliminar las barreras de integración que aún existen y mejorar el acceso a la protección social.
Las minorías étnicas también se han visto muy afectadas por la pandemia. Las tasas de pobreza eran más altas entre esos grupos antes de la pandemia y el acceso a la protección social muy bajo (ANDI, 2019[22]). El Gobierno aumentó el apoyo a través de las transferencias montearías para las minorías étnicas durante la pandemia. Sin embargo, la falta de estadísticas oportunas impide un análisis más detallado de su integración en el mercado laboral y del acceso a la protección social de estos grupos, lo que plantea retos para el diseño y la aplicación de políticas públicas.
La protección social está fragmentada, el gasto es escaso y su focalización es deficiente
El sistema de protección social en Colombia está fragmentado y los derechos vienen determinados en su mayoría por la situación del individuo en el mercado laboral (Recuadro 2.2). Por un lado, las prestaciones de «seguridad social» están asociadas al trabajo formal y, por otro, las «políticas de asistencia social», dirigidas a la población más desfavorecida, constituyen un sistema paralelo no contributivo.
El resultado de esta configuración es una segmentación de la fuerza laboral en dos categorías: los trabajadores formales, por un lado, cubiertos por los programas contributivos y las regulaciones del salario mínimo, y los trabajadores informales, por otro, algunos de los cuales tienen acceso a programas de asistencia social no contributivos. Los trabajadores informales tienen unos ingresos promedio inferiores a los de los trabajadores formales; sin embargo, algunos trabajadores informales cuentan con ingresos superiores al umbral de pobreza, lo que generalmente les impide acceder a las prestaciones no contributivas. Otros trabajadores informales pueden simplemente no estar cubiertos por el sistema de seguridad social porque la ley les impide cotizar si sus ingresos son inferiores al salario mínimo mensual. Los trabajadores por cuenta propia pueden cotizar aunque ganen menos que el salario mínimo, pero sus cotizaciones sociales deben basarse en un salario mínimo mensual. Esta dualidad ha dado lugar a una baja cobertura de la protección social (Gráfico 2.9)
Esta fragmentación no solo es una fuente de desigualdad, sino también un importante factor que contribuye al bajo crecimiento de la productividad (Levy and Schady, 2013[23]; Levy and Maldonado, 2021[13]). Cuando las prestaciones contributivas del sistema de seguridad social no son plenamente valoradas por los trabajadores, tienden a actuar como un impuesto implícito para el empleo formal. Al mismo tiempo, las prestaciones no contributivas pueden actuar como un subsidio a la informalidad cuando se percibe que son similares a las que obtienen los trabajadores formales, que pagan por ellas. Además, las empresas tienden a mantener un tamaño ineficientemente pequeño para no estar sujetas a las inspecciones del mercado laboral.
Gráfico 2.9. La cobertura de la protección social es escasa
2020 o último año disponible
Nota: Se entiende por personas vulnerables todos los niños más los adultos no cubiertos por prestaciones contributivas y aquellas personas que hayan superado la edad de jubilación y que no reciban prestaciones contributivas (pensiones). LAC 5 es el promedio no ponderado de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y México.
Fuente: OIT, Base de datos mundial sobre la protección social, basada en la Encuesta de Seguridad Social (SSI); ILOSTAT; fuente nacional.
Recuadro 2.2. El sistema de protección social en Colombia
El sistema de seguridad social comprende los seguros de salud, pensiones y desempleo, así como la cobertura de los riesgos laborales (Gráfico 2.10). El sistema se financia a través de las cotizaciones aportadas por los empleadores y/o los empleados, que son proporcionales a los sueldos o salarios de los trabajadores, de ahí el nombre de «régimen contributivo de la seguridad social». Los trabajadores cubiertos por este sistema también están sujetos a la normativa sobre protección del empleo y salarios mínimos.
El sistema de asistencia social se creó para asegurar a los que quedaban fuera del sistema de seguridad social contributiva y se financia generalmente a través de los impuestos generales, de ahí el nombre de «régimen no contributivo». Abarca principalmente el régimen de salud no contributivo (subsidiado); un pequeño régimen de pensiones no contributivas, que es un programa de transferencias monetarias para ayudar a los ancianos en situación de pobreza (Colombia Mayor); programas de transferencias monetarias condicionadas (como Familias en Acción); y una estrategia integrada de ayuda a las personas en situación de pobreza (Estrategia Unidos). El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que ofrece formación profesional universal, y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) ayudan a los hogares más vulnerables y desfavorecidos. Existen otros programas importantes, como Familias en su Tierra, que atienden a las víctimas de desplazamientos forzados que han regresado o se han reubicado en sus tierras y que les ayuda a mejorar sus condiciones de vida mediante el acceso a alimentos, la promoción de iniciativas productivas y la mejora de sus condiciones de vida. Otros programas dirigidos a la población más desfavorecida tienen como objetivo reforzar el espíritu empresarial y promover actividades productivas con las que puedan generar sus propios ingresos.
Gráfico 2.10. El sistema de protección social en Colombia
Fuente: Secretaría de la OCDE
Las deficiencias existentes en la cobertura están asociadas a un bajo gasto en protección social. Aunque el gasto social ha aumentado considerablemente en las dos últimas décadas, pasando del 5,7% del PIB en 1990 (Melo-Becerra and Ramos-Forero, 2017[24]) al 10% del PIB en 2019, sigue siendo bajo desde una óptica internacional (Gráfico 2.11). El gasto en protección social se sitúa en torno al 8% del PIB, pero el 60% de este gasto se destina a las pensiones, mientras que menos del 3% se dirige a los programas de asistencia social que ayudan a los más desfavorecidos.
Además, la focalización del gasto es deficiente, ya que una parte importante del gasto público social beneficia a hogares que no se consideran pobres (Tabla 2.1). Esta situación se produce sobre todo en el caso de las pensiones, la vivienda, los subsidios a la educación y los servicios públicos, como la electricidad o las telecomunicaciones. El gasto en pensiones es el peor focalizado: El 73% de los subsidios se destinan a hogares con altos ingresos, mientras que solo el 5 % va a parar a los hogares más desfavorecidos. De hecho, Colombia es el único país de la región en el que las pensiones contributivas aumentan la desigualdad (Lustig, 2016[12]). Esto se debe a la elevada proporción de empleos informales que carecen de cobertura del sistema contributivo de pensiones. El gasto en educación preescolar y primaria está bien focalizado en los más desfavorecidos, si bien las prestaciones de gasto público en educación superior van a parar sobre todo a hogares con altos ingresos (Joumard and Londoño Vélez, 2013[9]). Las partidas mejor definidas son los programas de asistencia social, como Familias en Acción, y aunque en 2016 casi el 40 % del gasto se destinó a hogares que no se consideraban pobres (Fedesarollo, 2021[25]), su focalización ha mejorado recientemente.
Los subsidios a los servicios públicos son la segunda partida peor focalizada, ya que el 80% del gasto público se destina a hogares que no se consideran pobres. Por lo general, los subsidios a los servicios públicos no son eficientes, ya que distorsionan las señales de precios y pueden dar lugar a decisiones de consumo perjudiciales, como la disminución de los incentivos para ahorrar energía. Se podría realizar un análisis de costos y beneficios de cada subsidio de servicios públicos y eliminar aquellas que sean perjudiciales de un punto de vista social y ambiental. Se podría ayudar mejor a los hogares vulnerables mediante transferencias monetarias. Si no se pueden eliminar los subsidios, se podría mejorar su focalización y aumentar al menos la eficiencia del gasto público de manera que ayuden a los que más lo necesitan (véase el apartado 0). Por ejemplo, el 90% de los hogares reciben subsidios para financiar su consumo de electricidad y el 60% para el gas (Eslava, Revolo and Ortiz, 2020[26]).
Gráfico 2.11. El gasto social es escaso
Nota: Año 2019. El gasto social comprende las transferencias monetarias, la provisión directa de bienes y servicios en especie y las exenciones fiscales con fines sociales. En la base de datos de gasto social de la OCDE, Colombia presentaba un gasto social equivalente al 13,1 % del PIB en 2018.
Fuente: DNP y base de datos de gasto social de la OCDE.
Tabla 2.1. El gasto social presenta una focalización deficiente
Nota: Año 2017. La noción de «pobre» se define con arreglo al umbral de pobreza nacional. El valor indicado en la tabla para las pensiones refleja únicamente el subsidio implícito. La noción de «educación» incluye todas las instituciones educativas públicas, mientras que las «ayudas en educación» se refieren a los subsidios y becas educativas. La noción de «servicios públicos» incluyen los subsidios a servicios públicos básicos como la energía, el agua, el alcantarillado y las comunicaciones.
Fuente: (Fedesarollo, 2021[25]) Basado en la ENPH (DANE).
Los elevados costos de la mano de obra formal explican las grandes deficiencias existentes en la cobertura de la seguridad social
El salario mínimo relativamente alto aumenta los salarios formales pero agrava la informalidad
El salario mínimo de Colombia –que equivale al 90% del salario mediano y al 62% del salario mediano de los empleados formales a tiempo completo– es elevado en comparación con los países de la OCDE (Gráfico 2.12). La evidencia internacional sobre el impacto de los salarios mínimos en el empleo no es concluyente (Broecke, Forti and Vandeweyer, 2017[27]). Sin embargo, los datos de Colombia indican claramente que el salario mínimo es relativamente alto y tiene un efecto negativo sobre el empleo, sobre todo en el caso de los trabajadores cuyo sueldo se sitúa cerca del salario mínimo (Maloney and Nuñez, 2000[28]; Pérez Pérez, 2020[29]; Mora and Muro, 2019[30]), e induce a la informalidad (Arango, Flórez and Guerrero, 2020[31]; Mondragón-Vélez et al., 2010[32]; OCDE, 2019[33]; Arango and Flórez, 2017[34]; Olarte Delgado, 2018[35]). Este elevado salario mínimo relativo es, al menos en parte, sintomático de una parte significativa de trabajadores que tienen una productividad laboral inferior al salario mínimo, lo cual hace que resulte poco atractivo para las empresas contratarlos como empleados formales.
Gráfico 2.12. El salario mínimo es el más alto de la OCDE
Como porcentaje del salario mediano de los trabajadores a tiempo completo en 2019
Nota: La mitad de los trabajadores tienen sueldos inferiores o superiores al salario mediano. Porcentaje del salario mínimo con respecto al salario mediano en 2017 para China, Indonesia y la Federación Rusa.
Fuente: OCDE, base de datos de perspectivas de empleo de la OCDE; Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social de China, Oficina Nacional de Estadística; Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios); base de datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre condiciones de trabajo y leyes de empleo; Ministerio de Mano de Obra y Transmigración de la República de Indonesia y Estadísticas de Indonesia (BPS); Servicio Federal de Estadística de Rusia; Instituto Nacional de Estadística y Censos de Argentina.
Es probable que este elevado salario mínimo haya empujado a muchos trabajadores a empleos informales, a empleos por cuenta propia y al desempleo. Casi la mitad de la mano de obra obtiene un sueldo inferior al salario mínimo, y esta cifra es mayor en el caso de los trabajadores por cuenta propia, las mujeres, los trabajadores informales, los jóvenes, los trabajadores poco cualificados y los empleos rurales (Gráfico 2.13), cuya productividad laboral es probablemente menor. Tal y como se indica en este informe de la OCDE (2016[36]), el elevado salario mínimo debe considerarse en el contexto del escaso papel que desempeña la negociación colectiva en Colombia. Dado que el salario mínimo es una de las pocas variables que tienen los sindicatos para mejorar las condiciones de trabajo de sus afiliados, tienden a ejercer una fuerte presión para aumentarlo. Estos intentos pueden que no tengan en cuenta el efecto que generan los aumentos del salario mínimo en los trabajadores informales. En vista de su elevado nivel actual, es probable que los aumentos marginales del salario mínimo tengan efectos regresivos sobre los ingresos, ya que reducirían las perspectivas de empleo formal de los trabajadores poco cualificados, los jóvenes y las personas situadas en regiones rurales y menos desarrolladas (OECD, 2015[37]).
Con el paso del tiempo, el valor del salario mínimo ha aumentado más rápidamente que los precios al consumo y la productividad laboral. Entre 2011 y 2019, el aumento promedio anual del salario mínimo superó la inflación en cerca de 1,6 puntos porcentuales. La productividad laboral creció un promedio anual del 0,3 % durante el mismo periodo. Para 2022, el salario mínimo se ha incrementado en un 10%, mientras que la inflación en 2021 fue del 5,6%.
El salario mínimo se utiliza en Colombia como puerta de acceso al sistema de seguridad social contributiva. Únicamente los trabajadores asalariados que perciben al menos el salario mínimo pueden cotizar al sistema contributivo de pensiones. En el caso de los trabajadores por cuenta propia, las cotizaciones sociales no pueden basarse en unos ingresos mensuales inferiores al salario mínimo. En consecuencia, las cotizaciones a la seguridad social suponen una proporción de la remuneración mucho mayor para quienes ganan menos del salario mínimo que para los demás trabajadores, lo que se suma al carácter regresivo de las disposiciones actuales. Si se permitiera que los trabajadores con ingresos inferiores al salario mínimo participaran en la seguridad social, y se calcularan las bases de cotización en función de sus ingresos reales, se mejorarían los incentivos para que los trabajadores con bajos ingresos y vulnerables consigan un empleo formal y accedan a la seguridad social.
En el contexto de la crisis actual, que ha afectado de forma desproporcionada a los jóvenes y a los trabajadores poco cualificados, los futuros aumentos del salario mínimo deberían abordarse con cautela, evaluando tanto los efectos sobre los trabajadores formales como sobre los trabajadores informales, una cuestión que se ha abordado en anteriores Estudios Económicos (OECD, 2015[37]; OECD, 2019[38]). Teniendo en cuenta el nivel actual del salario mínimo, un enfoque razonable de cara a los próximos años sería ajustarlo únicamente para reflejar las variaciones de precios, tal y como se recomendó en el pasado Estudio Económico de Colombia (OECD, 2019[39]).
Gráfico 2.13. El salario mínimo es relativamente alto e impide a muchos colombianos acceder a empleos de calidad
Nota: La informalidad se define como aquellos individuos que no cotizan al sistema de pensiones.
Fuente: Cálculos de la OCDE con arreglo a la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) elaborada por el DANE.
A mediano plazo, podría establecerse una comisión permanente e independiente que ofrezca recomendaciones sobre la fijación de aumentos en el salario mínimo, como sucede en otros países de la OCDE. Por ejemplo, el proceso de fijación de los salarios mínimos en Alemania y el Reino Unido incluye un seguimiento sistemático de su posible impacto por parte de organismos independientes específicos que tienen el mandato de evaluar y ofrecer recomendaciones (Low Pay Commission UK, 2018[40]; Eurofound, 2018[41]; Vacas-Soriano, 2019[42]). En el Reino Unido, la Low Pay Commission está formada por expertos y académicos, y tiene el mandato de evaluar y asesorar al gobierno sobre el impacto del aumento del salario mínimo. Esta comisión lleva a cabo estudios y publica informes anuales para alimentar el debate sobre los niveles de los salarios mínimos y su impacto en el empleo. En Colombia, podría crearse una comisión independiente de este tipo que asesorara sobre el impacto de los aumentos de los salarios mínimos en el empleo formal e informal. Este asesoramiento podría dotar de información las decisiones de la comisión existente que se encarga de fijar el salario mínimo a través del diálogo social y las negociaciones.
Colombia también podría considerar la posibilidad de diferenciar el salario mínimo por edad (OECD, 2015[37]) o por región (OECD, 2017[7]), tal y como se ha propuesto en anteriores Estudios Económicos. Estas medidas contribuirían especialmente a la formalización en las zonas rurales. En el caso de los trabajadores más jóvenes, la existencia de un salario mínimo diferenciado facilitaría su incorporación al mercado laboral y reduciría el desempleo en este grupo. Aunque un salario mínimo nacional único es más fácil de implementar, comunicar y hacer cumplir, ofrece un menor margen para reflejar las circunstancias específicas de los distintos grupos de edad o regiones, como el costo de la vida y la productividad laboral.
Los costos laborales no salariales son elevados y aumentan la informalidad
Además del elevado salario mínimo, los costos laborales no salariales añaden un 50% al costo laboral de un trabajador que tenga un salario promedio (Gráfico 2.14). Sin embargo, en el caso de los trabajadores informales, los costos laborales no salariales suelen suponer un costo de hasta un 120% del salario promedio (Alaimo et al., 2017[43]). Estos elevados costos perpetúan la alta incidencia de la informalidad, el autoempleo y el desempleo.
Gráfico 2.14. Existe margen para reducir los costos laborales no salariales
Nota: ALC se refiere al promedio de 20 países de la región. Las estimaciones incluyen las cotizaciones obligatorias (como las contribuciones a la seguridad social en el ámbito de la salud y las pensiones, los riesgos laborales, el subsidio de transporte), el decimotercer salario en forma de prima, las vacaciones anuales, la indemnización por despido y la notificación de despido.
Fuente: Alaimo et al. (2017), «Measuring the Cost of Salaried Labour in Latin America and the Caribbean», nota técnica del BID N. 1291, https://publications.iadb.org/handle/11319/8430.
La reforma tributaria de 2012 –que redujo los impuestos sobre las remuneraciones y las contribuciones a la salud por parte del empleador (Recuadro 2.3)– puso de manifiesto que al reducir los costos laborales no salariales se contribuye a reducir la informalidad. Tras acometerse esta reforma, la informalidad laboral disminuyó de forma considerable (Gráfico 2.15). Las evaluaciones disponibles sobre el impacto conseguido indican que la reforma conllevó una reducción de entre 2 y 4 puntos porcentuales de la tasa de informalidad (Kugler et al., 2017[44]; Morales and Medina, 2017[45]; Fernández and Villar, 2017[46]; Bernal et al., 2017[47]). En el caso de los trabajadores por cuenta propia, la reforma no supuso ningún cambio en las cotizaciones sociales, lo cual explica que el efecto sobre el aumento de la formalidad fuera mayor entre los asalariados que entre los autónomos (Gráfico 2.16). La formalización aumentó más entre los trabajadores de las empresas más pequeñas, ya que las empresas más grandes se vieron más afectadas por el aumento simultáneo del impuesto corporativo (Bernal et al., 2017[47]). Las estimaciones de los efectos salariales varían, desde un efecto reducido (Morales and Medina, 2017[45]), hasta un efecto positivo del 2,7 % sobre los salarios promedio (Bernal et al., 2017[47]). Los efectos de la reforma han sido amplios y duraderos, y los sectores manufacturero, servicios y agrícola han experimentado una reducción de las tasas de la informalidad (Garlati-Bertoldi, 2018[48]).
Gráfico 2.15. La informalidad ha disminuido pero sigue siendo elevada
Nota: Promedios de 12 meses. La informalidad se define como el porcentaje de trabajadores ocupados que no cotizan al sistema de pensiones. La definición estadística difiere de la que sigue el DANE. Faltan los meses de abril a agosto de 2020 porque, debido a la pandemia, no se formularon algunas preguntas en las encuestas a los hogares.
Fuente: DANE.
Gráfico 2.16. La disminución de la informalidad ha sido mucho mayor en los asalariados que en los autónomos
Nota: Se considera que un trabajador tiene un empleo informal si no cotiza a la seguridad social.
Fuente: Base de datos SIMS del BID.
A pesar de la reforma tributaria de 2012, las cotizaciones sociales siguen siendo elevadas (Recuadro 2.3) e impiden a los trabajadores, sobre todo los que tienen bajos ingresos, acceder al empleo formal. En el caso de un trabajador formal dependiente que gane el salario mínimo, el costo para el empleador de las cotizaciones y otros impuestos sobre la remuneración asciende al 53%. Entre las partidas más costosas se encuentra el subsidio del transporte, que solo es obligatorio para los trabajadores que ganen menos de dos salarios mínimos, y que no se tiene en cuenta en el cálculo de las cotizaciones sociales. La única razón de ser de este subsidio es su exención de las cotizaciones sociales, pero constituye un gran desincentivo para la contratación formal.
Recuadro 2.3. La reforma tributaria de 2012 y los costos laborales no salariales
En diciembre de 2012, el Congreso de Colombia aprobó una reforma que redujo los impuestos sobre las remuneraciones en 13 puntos porcentuales de los ingresos salariales. En particular, eliminó las contribuciones de los empleadores al SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje) y al ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), que anteriormente ascendían al 2% y al 3% de las nóminas de las empresas, respectivamente. La reforma también eliminó las contribuciones de los empleadores al sistema de salud, que ascendían al 8,5% de la nómina. Estas reducciones solo se aplicaron a trabajadores con salarios inferiores a diez salarios mínimos mensuales (cerca del 98% de los trabajadores formales). Las cotizaciones al SENA y al ICBF se eliminaron a mediados de 2013, mientras que los aportes al sistema de salud se eliminaron a partir de enero de 2014.
Para financiar esta reducción de los impuestos sobre las remuneraciones, las autoridades aplicaron un nuevo impuesto a la renta de las sociedades (el "CREE") del 9% sobre el total de los beneficios, al tiempo que redujeron el impuesto existente a la renta de las sociedades del 33% al 25%. El objetivo de la reforma era estimular el empleo formal, manteniendo inalterados los ingresos fiscales. La reducción de los impuestos sobre las remuneraciones no se aplicó a los empleadores no sujetos al impuesto a la renta de las sociedades, incluidas las empresas del régimen fiscal especial, y en particular, las organizaciones sin ánimo de lucro, principalmente en el sector de la educación y la salud.
La tabla 2.2. muestra todos los costos laborales no salariales que asumen los empleadores, los asalariados y los autónomos tras la reforma tributaria de 2012. Las partidas más importantes de la cuña fiscal son las cotizaciones a las pensiones (12% para el empleador), las indemnizaciones por transporte y por despido (11,7% y 8,3%, respectivamente) también para el empleador, y las prestaciones de jubilación y salud (8%) para el empleado.
Tabla 2.2. Detalle de costos laborales no salariales
Fuente: Ministerio del Trabajo de Colombia.
Existe una enorme evidencia que muestra que estas altas cotizaciones obligatorias a la seguridad social pueden explicar la elevada informalidad de Colombia (Camacho, Conover and Hoyos, 2013[49]; Cuesta and Olivera, 2014[50]; Kugler, Kugler and Prada, 2017[51]; Kugler and Kugler, 2008[52]). Los elevados costos actuales del trabajo formal también explican la gran proporción de cuenta propia existente en Colombia, ya que las empresas suelen evadir las cotizaciones sociales cuando estas van unidas a estrictas regulaciones laborales o a elevados salarios mínimos (Levy, 2019[53]). Las cotizaciones de los trabajadores por cuenta propia se calculan siempre sobre la base del salario mínimo, aun cuando sus ingresos sean inferiores. En consecuencia, sus cotizaciones sociales son más elevadas cuando el trabajador tiene ingresos bajos (Gráfico 2.17). Esta situación constituye un claro impedimento a la hora de convertirse en trabajadores formales (Meléndez et al., 2021[3]).
Gráfico 2.17. Las elevadas cotizaciones sociales dejan a muchos autónomos sin más opción que operar en el mercado informal
Fuente: (Meléndez et al., 2021[3]).
Otros costos laborales no salariales están relacionados con las gravosas y complejas regulaciones empresariales que dificultan la formalización de empresas y empleos. El Gobierno ha puesto en marcha un mecanismo de ventanilla única para todos los procedimientos de registro (Ventanilla Única Empresarial), y debería mantener los esfuerzos para integrar todos los trámites comerciales, fiscales y de seguridad social necesarios para la puesta en marcha de empresas y el registro de trabajadores formales (véase el Capítulo 1). El aumento del uso de herramientas digitales también ofrecería un doble dividendo, al reducir la carga regulatoria y también las oportunidades de corrupción e incumplimiento. La simplificación del sistema tributario, en particular para las pymes, también puede ser una poderosa herramienta para aumentar la formalización de las empresas y, por tanto, del empleo. Se han realizado esfuerzos en este sentido con el nuevo régimen fiscal SIMPLE, que no sólo reducirá la carga fiscal, sino que facilitará el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las micro y pequeñas empresas. Las autoridades también han puesto en marcha programas, como el Programa para la Formalización y Crecimiento Empresarial, destinados a formalizar las micro y pequeñas empresas.
El sistema de pensiones necesita un rediseño integral
El sistema de pensiones tiene una escasa cobertura y es un factor clave de la elevada desigualdad
El sistema de pensiones colombiano es complejo y su cobertura es baja, ya que el 45 % de los mayores de 65 años no recibe ningún tipo de pensión por jubilación. El sistema de pensiones consta de un pilar contributivo formado por un sistema público de prestaciones definidas y un sistema privado paralelo que se basa en la capitalización y las aportaciones definidas (Tabla 2.3). Solo los trabajadores del sector formal que ganan al menos un salario mínimo pueden contribuir a estos dos planes. Colombia destaca en la región por ser uno de los dos únicos países (junto con Perú) en los que operan simultáneamente planes de aportaciones definidas y de prestaciones definidas. Un trabajador individual solo puede cotizar o recibir prestaciones de un sistema a la vez, pero la coexistencia de dos regímenes que operan bajo reglas diferentes significa que dos trabajadores con idéntico historial de cotizaciones pueden adquirir diferentes derechos de pensión en el momento de la jubilación. Además, existe un pequeño pilar no contributivo (Colombia Mayor) que proporciona pequeñas transferencias monetarias a los ancianos más desfavorecidos.
Tabla 2.3. El sistema de pensiones colombiano
Fuente: Secretaría de la OCDE.
El sistema de pensiones contributivas agrava las desigualdades de ingresos principalmente por la baja cobertura existente entre las personas con bajos ingresos (Gráfico 2.18, Paneles A y B). En la actualidad, el 25 % de los colombianos en edad de jubilación recibe una pensión contributiva y, según los requisitos actuales, para el año 2050, se espera que menos del 20 % de los ancianos accedan a este tipo de pensiones (Bosch et al., 2015[54]). Existen grandes diferencias entre los grupos de población. Las mujeres tienen una cobertura del 21 %, mientras que en el caso de los hombres la cobertura ronda el 30 %. En las zonas rurales, menos del 10 % de los ancianos están cubiertos.
La baja cobertura del sistema de pensiones contributivas refleja la escasa proporción de trabajadores que cotizan en un contexto de informalidad generalizada. Muchos trabajadores que han cotizado al menos en algún momento de su trayectoria laboral no consiguen obtener una pensión contributiva. Uno de los desincentivos adicionales para cotizar es que, cuando los trabajadores recuperan sus ahorros, suelen obtener una rentabilidad menor que si los hubieran ahorrado en el sistema financiero. Esto se debe a las elevadas comisiones que aplican los fondos privados y al hecho de que los ahorros devueltos solo se ajusten a la inflación en el sistema público.
En los últimos años se ha ampliado el régimen no contributivo Colombia Mayor, contribuyendo así a reducir la pobreza en la tercera edad (DNP, 2016[55]; Econometria, 2017[56]). Sin embargo, este programa solo cubría en 2019 al 39 % de los mayores de 65 años que no tenían pensiones contributivas, o al 29 % de la población de 65 años o más. Las prestaciones promedio son bajas, en torno al 60 % del umbral de pobreza extrema (25 USD al mes) lo que convierte a Colombia Mayor en uno de los sistemas de pensiones no contributivas menos generosos de las economías de mercado emergentes (ILO, 2021[57]). Los beneficiarios de Colombia Mayor se sitúan en el 10 % más pobre de la distribución de los ingresos de los hogares y reciben, en promedio, solo el 0,9 % de lo que reciben los adultos mayores del 10 % más rico (Gráfico 2.18, Panel C). Durante 2020 y debido a la pandemia, Colombia Mayor llegó a 1,7 millones de beneficiarios y se duplicó el monto de las transferencias efectuadas. Adicionalmente, la reforma tributaria de 2021 establece una convergencia gradual de las prestaciones con el umbral nacional de pobreza extrema, si las finanzas públicas lo permiten, lo que aumentaría el presupuesto para las pensiones no contributivas en un 50 %.
Las desigualdades del sistema de pensiones también vienen motivadas por los importantes subsidios existentes para personas con altos ingresos. En el régimen público, el gobierno cubre la diferencia existente cuando las cotizaciones son inferiores a los desembolsos, lo que da lugar a elevados subsidios implícitos para los beneficiarios con ingresos relativamente altos. De hecho, el 51% de las personas con pensiones contributivas pertenece al 20% de la población más adinerada (Fedesarollo, 2021[25]). La tasa promedio de sustitución en el régimen público de prestaciones definidas, del 73%, es muy superior al 39% del régimen privado de capitalización (López and Sarmiento, 2019[58]), frente al promedio del 58% de la OCDE. El costo fiscal del sistema de pensiones, que incluye varios regímenes especiales para el sector público, las fuerzas armadas y los profesores, es también elevado en relación con su cobertura: el 3,9 % del PIB en 2019, casi el 30% de los ingresos fiscales del Gobierno, y casi tres cuartas partes del mismo subvencionan el régimen público.
Un tercer pilar que fomenta el ahorro voluntario de los colombianos con bajos ingresos es el llamado programa BEPS (Beneficios Económicos Periódicos). Sin embargo, los problemas de diseño y el hecho de que el programa dependa del ahorro voluntario de una población con bajos ingresos y sin apenas capacidad de ahorro, han limitado su impacto y desarrollo. Aunque la cobertura del programa ha aumentado, el número de personas que son capaces de ahorrar (cerca del 1,6 % de la población de la tercera edad en 2020) y los montos ahorrados son bajos (16% del umbral de pobreza extrema).
Gráfico 2.18. El sistema de pensiones se caracteriza por una baja cobertura y una elevada desigualdad
1. OCDE ha referencia al promedio no ponderado de los últimos datos disponibles de sus países miembros, excepto Australia, Israel y Suiza.
2. En el caso de Colombia, los datos se refieren a 2018. Últimos datos disponibles para el resto de países.
3. Año 2019 basado en la GEIH.
Fuente: Colpensiones; Ministerio de Hacienda de Brasil; Ministerio de Economía de Argentina; OCDE, Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean (2014); OCDE, Pensions at a Glance 2019; OCDE, estadísticas del gasto en pensiones; OCDE/BID/Banco Mundial (2014), Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean and Fedesarrollo (2021).
Para aumentar la cobertura de las pensiones, el Gobierno puso en marcha en 2020 un nuevo régimen que permite a los trabajadores con ingresos inferiores al salario mínimo cotizar al programa BEPS. Este régimen, denominado "piso de protección social", permite a los trabajadores a tiempo parcial que ganen menos del salario mínimo acceder a pensiones de jubilación a través del programa BEPS en lugar del régimen contributivo, además de contar con la cobertura de salud en el régimen no contributivo y una cobertura de seguro adicional frente a riesgos laborales (por la que el empleador aporta el 1% del salario). El sistema es obligatorio para los trabajadores dependientes e independientes que presten servicios y ganen menos del salario mínimo. Las autoridades están trabajando en un sistema de equivalencias entre el régimen contributivo y el programa BEPS para que los trabajadores puedan ahorrar en los dos sistemas y transferir los ahorros de uno a otro.
La cobertura potencial del piso de protección social obligatorio, el 27% de los trabajadores informales que ganaron menos del salario mínimo en 2019, es bastante limitada. Para el resto, el piso de protección social es voluntario, especialmente para los trabajadores autónomos con ingresos inferiores al salario mínimo. Tras un año de aplicación, solo 7 000 de los 9 millones de trabajadores potenciales han empezado a cotizar a través de este sistema (El Tiempo, 2021[59]). El hecho de haber añadido este tercer elemento como un régimen contributivo con diferentes tasas de cotización y reglas añade complejidad al sistema de pensiones. Además, crea incentivos potencialmente complicados, ya que los trabajadores formales también deben pagar la contribución del 4% de asistencia en salud una vez que su sueldo alcance el salario mínimo. Al mismo tiempo, no resuelve el problema de la insuficiencia de las prestaciones de jubilación y de la escasa cobertura.
Lograr la cobertura universal de las pensiones
Una cobertura universal de pensiones mínimas permitiría a Colombia lograr unas reducciones significativas en las desigualdades de ingresos. La cobertura universal de las pensiones podría lograrse reformando el complejo sistema de pensiones actual y adoptando en su lugar un sistema más sencillo basado en tres componentes. Un primer componente universal no contributivo que atendería a todos los residentes de 65 años o más. Los niveles de prestaciones se centrarían en reducir la pobreza en la tercera edad, dejando los objetivos de suavización del consumo para los otros componentes. Más allá de los beneficios obvios de mejorar la equidad y la cohesión social, los datos procedentes de Bolivia muestran que las pensiones universales no contributivas ayudaron a muchos hogares a evitar la pobreza durante la crisis derivada de la pandemia (Recuadro 2.4).
La necesidad de reforzar los incentivos para potenciar la creación de empleo formal exige desplazar la carga de financiamiento de las pensiones desde el ámbito laboral (formal) hacia otras fuentes de financiamiento más amplias. Esencialmente, esto implica financiar la pensión universal a partir de los ingresos tributarios generales, y no a través de cargas laborales. Para ello, sería necesario movilizar ingresos tributarios adicionales, lo cual es una prioridad clave para Colombia. A medida que se reduzcan las cargas laborales, los ingresos tributarios adicionales podrían provenir principalmente del impuesto a la renta de las personas –que actualmente es aplicable a un reducido número de colombianos y cuya progresividad potencial se ve mermada por una amplia gama de exenciones y regímenes especiales– y del impuesto sobre el valor agregado, cuya recaudación se ve mermada por las exenciones y las tasas reducidas (véase el Capítulo 1).
Recuadro 2.4. Programa de pensiones universales no contributivas en Bolivia
Bolivia es el único país de América Latina que creó un programa de pensiones no contributivas casi universal en 2008 (Renta Dignidad). Se trata del primer componente de un sistema de pensiones que incluye un régimen obligatorio de cuentas individuales y de un régimen solidario. El programa desembolsa alrededor de 50 USD cada mes a las personas de 60 años o más, con independencia de sus ingresos, y llega a alrededor del 28 % de los hogares. Los desembolsos por beneficiario representan cerca del 80 % del umbral de la pobreza.
Los datos demuestran que este programa ha reducido de manera considerable la pobreza y ha aumentado la seguridad de los ingresos (UDAPE, 2013[60]). Durante la pandemia, el programa fue fundamental para evitar el deterioro de la seguridad alimentaria, reducir la inseguridad financiera y el estrés, y generó un mayor impacto en los hogares de bajos ingresos y en los más afectados por las alteraciones del mercado laboral. La evidencia disponible sugiere que, durante una crisis económica, la existencia de un programa de pensiones no contributivas casi universal puede proteger a los hogares más desfavorecidos y vulnerables frente a los peores efectos económicos (Bottan, Hoffmann and Vera-Cossio, 2021[61]).
El segundo componente del sistema de pensiones sería un régimen contributivo obligatorio, financiado por las cotizaciones de los trabajadores y los empleadores. Las prestaciones de este régimen completarían las del primer componente universal. Este segundo componente debería ser obligatorio, ya que los trabajadores no suelen ahorrar lo suficiente para suavizar el consumo a lo largo de su vida. Las tasas contributivas obligatorias podrían ser progresivas, comenzando por un nivel cero para personas con ingresos inferiores o cercanos al salario mínimo, e iría aumentando gradualmente para los salarios más altos. Para garantizar unas pensiones adecuadas y la sostenibilidad fiscal, podrían calibrarse las tasas de cotización de manera que se logren unas tasas de sustitución de al menos 50% de los ingresos previos a la jubilación, lo cual se situaría en el entorno de la tasa de sustitución promedio de la OCDE en el caso de los hombres (59%). Por último, podría establecerse un tercer nivel de ahorro voluntario individual para complementar los otros dos componentes.
Este segundo componente podría basarse en el actual sistema de pensiones contributivas. Pero esto requeriría una profunda reforma del actual sistema de pensiones contributivas, que es excesivamente complejo, tal y como se analiza en un capítulo temático del Estudio Económico de Colombia elaborado por la OCDE en 2015 (OECD, 2015[37]). Esta necesidad de llevar a cabo una reforma integral también ha sido reconocida en varias propuestas de reforma presentadas en Colombia, procedentes de instituciones nacionales importantes como ANIF, Colpensiones, Fedesarrollo y por Bernal, et al. (2017[62]). La evidencia sobre la coexistencia de sistemas paralelos de reparto y capitalización es bastante débil, ya que añade complejidad y distorsiones, sobre todo cuando los beneficiarios pueden alternar entre los sistemas mediante frecuentes oportunidades para cambiar de uno a otro. Si el régimen público de prestaciones definidas sigue existiendo, sería fundamental que se eliminaran gradualmente las subsidios mal focalizadas y que se suprimiera la competencia entre los regímenes privado y público a fin de garantizar la equidad y sostenibilidad fiscal. El actual sistema se beneficiaría de una reforma paramétrica que vincule la edad de jubilación a la esperanza de vida y determine las prestaciones sobre la base de los salarios durante la vida laboral completa en lugar de basarse en los últimos diez años, dado que este último enfoque genera elevados subsidios implícitos.
Una alternativa sería implementar un régimen de pensiones de aportaciones definidas basado en cuentas nocionales. Un régimen de este tipo reduciría la incertidumbre fiscal y respaldaría la sostenibilidad financiera, ya que no sería vulnerable a posibles desequilibrios derivados de cambios demográficos o económicos (Lora, 2014[63]). Las cuentas serían "nocionales" en el sentido de que los saldos únicamente existen en la contabilidad de la institución gestora y, al jubilarse, el capital nocional acumulado se convierte en un flujo de pagos por pensiones. Sistemas de cuentas nocionales existen en cinco países de la OCDE (Italia, Letonia, Noruega, Polonia y Suecia). Estos sistemas han demostrado ser eficaces a la hora de ayudar a algunos países a adoptar reformas de los sistemas de reparto que, de lo contrario, afrontarían una mayor resistencia política a través de una reforma paramétrica tradicional de las fórmulas de prestaciones definidas. Los resultados de este tipo de reforma incluyen el uso de los salarios de la vida laboral completa para determinar las prestaciones, ajustes para reflejar la creciente longevidad de la población y la disminución de la fertilidad, e incentivos para que los trabajadores de más edad permanezcan en la fuerza laboral y sigan cotizando.
Por otro lado, mantener el régimen de capitalización privada conllevaría la ventaja de poder establecer un vínculo claro entre las cotizaciones y las prestaciones, incentivando que los trabajadores coticen regularmente. Dado que el primer componente del sistema se financia a través de los impuestos generales, el segundo tramo basado en la capitalización privada permitiría diversificar las fuentes de financiamiento, lo que generalmente se considera una ventaja (OECD, 2016[64]). Sin embargo, en los regímenes de capitalización privada, los trabajadores tienden a enfrentarse a cierta incertidumbre sobre sus futuras pensiones, ya que estas se definen en el momento de la jubilación y son sensibles a las rentabilidades actuales del capital.
El sistema de pensiones chileno constituye un modelo interesante que tener en cuenta (Recuadro 2.5), ya que sería eficiente a la hora de redistribuir los recursos entre los más vulnerables al tiempo que minimiza las distorsiones en el mercado laboral (Morales and Olate, 2021[65]). Colombia podría considerar una reforma en la que el primer componente de pensión básica universal se integrara con las cuentas individuales, al tiempo que contara con subsidios públicos para aquellas personas con bajas cotizaciones acumuladas, a fin de asegurarles una pensión mínima garantizada. Otro buen ejemplo en los países de la OCDE es el sistema de pensiones australiano. Tiene tres componentes: un componente no contributivo condicionado (es decir, sujeto a la comprobación de ingresos, llamado "Age Pension") que alcanza al 75% de las personas mayores; una garantía de jubilación (superannuation) con una contribución obligatoria del empresario al ahorro privado de jubilación; y una contribución voluntaria y otros ahorros privados de los trabajadores (OECD, 2021[66]). El ahorro para la jubilación se fomenta mediante incentivos fiscales. La pensión de jubilación está concebida para proporcionar una red de seguridad a quienes no pueden ahorrar lo suficiente durante su vida laboral y para complementar los ahorros de jubilación de los demás. Este sistema de superannuation, un sistema de contribución definida, no está sujeto a problemas de sostenibilidad financiera y, a medida que el sistema alcance su plena madurez, menos personas dependerán de la red de seguridad del primer componente (“Age Pension”).
Recuadro 2.5. El sistema de pensiones de Chile
El sistema de pensiones chileno cuenta con tres componentes: un primer nivel redistributivo, un segundo nivel de cuentas individuales obligatorias y un tercer nivel voluntario. Estos componentes se complementan entre sí y actúan como una pensión mínima garantizada. El sistema de cuentas individuales se introdujo en 1981, mientras que el nivel redistributivo se implantó en 2008 para ampliar la cobertura y dotar de una prestación básica a una mayor parte de la población.
En Chile, las pensiones se basan en aportaciones definidas, pero el Gobierno proporciona subsidios para garantizar que todos los jubilados reciban una pensión de al menos un umbral predefinido, la pensión básica solidaria. La pensión básica solidaria se paga a partir de los 65 años al 60% más pobre de la población. Para aquellos ciudadanos que no tengan ahorros acumulados en sus cuentas individuales, la pensión mínima equivale a un tercio del salario mínimo (150 USD equivalentes al 60% del umbral de pobreza). Para aquellos que tengan al menos algún ahorro acumulado, el Gobierno aporta subsidios que van disminuyendo a medida que aumenta el valor de la pensión obtenida con recursos propios del trabajador, hasta otro umbral, la pensión máxima con aporte solidario (equivalente a 450 USD o 1,2 salarios mínimos). El mecanismo es progresivo porque, aunque los trabajadores tengan los mismos períodos de formalidad a lo largo de su vida, los trabajadores con bajos ingresos acumularían, en términos absolutos, menos que los de altos ingresos y, por tanto, recibirían mayores subsidios (UNDP, 2021[5]). Los trabajadores nunca pierden sus cotizaciones y las pensiones aumentan con el ahorro individual. El sistema también proporciona a las mujeres con hijos una transferencia monetaria única a la edad de jubilación.
El sistema chileno adolece de unas bajas tasas de sustitución que rondan el 52% en el caso de los hombres y el 29 % en las mujeres, al incluir el pilar solidario (Morales and Olate, 2021[65]). Esta situación se relaciona en parte con unas cotizaciones totales relativamente bajas durante la vida laboral. El Gobierno destinó el 0,7% del PIB a subsidiar las pensiones de 1,5 millones de jubilados en 2018. Recientemente, las autoridades han aumentado las cuantías de las pensiones solidarias (en un 50% en el caso de la pensión básica y en un 34 % en las que reciben subsidios) en respuesta a las protestas sociales experimentadas a finales de 2019. Se trata de un primer paso para mejorar las cuantías de las pensiones de la población que tiene menores ingresos. El gasto en subsidios a las pensiones aumentó hasta el 0,9% del PIB en 2020. Desde hace tiempo se plantea la posibilidad de llevar a cabo una reforma de las pensiones que aumente la contribución de los empleadores, que actualmente no cotizan (solo los trabajadores aportan el 10% de su salario), a las cuentas individuales de los trabajadores. Según esta propuesta de reforma, la tasa de contribución total será del 16% de los salarios (OECD, 2021[67]).
El sistema de salud público dual logra una cobertura casi universal pero su financiamiento induce a la informalidad
Colombia ha logrado una cobertura casi universal en salud, con un 97% de la población cubierta por el sistema público en 2020. Este sistema logra una protección financiera muy elevada, con unos gastos de bolsillo inferiores al promedio de la OCDE y los más bajos de la región de ALC. Se trata de un logro notable y de una de las tasas de cobertura más elevadas de la región (Gráfico 2.19).
Sin embargo, el sistema público de salud consta de dos regímenes paralelos, uno contributivo para los trabajadores formales y otro no contributivo, lo que incentiva la informalidad por varias razones. En primer lugar, el sistema no contributivo ofrece casi los mismos servicios que el contributivo, con la excepción del subsidio por discapacidad y la baja por maternidad, pero es gratuito. En segundo lugar, una parte de las cotizaciones de salud de los trabajadores formales se utiliza para financiar el sistema no contributivo y, por tanto, es una carga tributaria. Por último, los trabajadores se enfrentan a una discontinuidad temporal en la cobertura de salud cuando una persona pasa de un sistema a otro como consecuencia de un cambio de situación laboral. Estos cambios también pueden afectar a la calidad de la asistencia, ya que los expedientes e historiales médicos no suelen compartirse entre los dos sistemas.
Gráfico 2.19. La cobertura de salud es casi universal pero su financiamiento incentiva la informalidad
Fuente: OCDE, Education at a Glance (2020) y (Fedesarollo, 2021[25]).
Promover la formalización sin poner en peligro la cobertura de salud universal
Para mejorar los incentivos a la formalización, al tiempo que se mantiene una buena cobertura de salud, sería necesario desplazar gran parte del financiamiento del sistema de salud desde las contribuciones laborales formales hacia impuestos generales, sobre todo cerca del el salario mínimo, donde los desincentivos son mayores.
Si se avanza hacia un sistema de salud único y universal financiado a través de recursos de la tributación general, se podría reducir en 4 puntos porcentuales el diferencial de costos entre el empleo formal y el informal, que actualmente paga en su totalidad el trabajador. En el caso de los trabajadores por cuenta propia, esta reforma reduciría el costo del trabajo formal en 12,5 puntos porcentuales, o incluso más en aquellos autónomos cuyos ingresos sean inferiores al salario mínimo. Al no discriminar entre trabajadores formales e informales, cotizantes o no cotizantes, este tipo de financiamiento del sistema de salud impulsaría la formalidad (Levy, 2019[53]).
Una segunda opción que podría aplicarse sin costo fiscal consiste en unificar los dos sistemas y mantener el financiamiento a través de las cargas laborales, pero trasladando una mayor carga de las cotizaciones a los rangos de ingresos más altos, y eximiendo de ello a los ingresos cercanos al salario mínimo, donde los incentivos a la informalidad son mayores. Una propuesta reciente consiste en fijar una tasa de cotización inicial para los trabajadores asalariados o cuenta propia equivalente a cero cuando sus ingresos equivalgan al salario mínimo o menos, y aumentar la tasa gradualmente hasta un máximo para aquellos trabajadores cuyos ingresos equivalgan a 25 salarios mínimos (Fedesarollo, 2021[25]). Esta propuesta dejaría la tasa promedio de cotización del régimen contributivo en torno al 4% de los salarios, lo que implica un costo fiscal nulo pero unas cotizaciones progresivas.
Las contribuciones a la salud generan unos desincentivos aún mayores a la creación de empleo formal en las empresas sujetas a «regímenes fiscales especiales». Este régimen fiscal cuenta con una cotización adicional del 8,5% por parte del empleador, ya que el régimen no se incluyó en la reforma de 2012 debido a su exención del impuesto sobre sociedades. La reducción de las cargas laborales relacionadas con la salud y las distorsiones asociadas es especialmente importante en estas empresas, que representan el 16% del empleo formal, sobre todo en los sectores de la educación y la salud. Dado que estos sectores dan trabajo al 26 % de las mujeres trabajadoras, su reforma contribuiría a mejorar la igualdad de género.
Las cajas de compensación familiar podrían reorganizarse
Además de las cotizaciones para la pensión y la salud, los empleadores pagan una cuota del 4% para financiar las Cajas de Compensación Familiar, que ofrecen un amplio abanico de servicios para los afiliados que van desde la vivienda, la educación y los programas de capacitación hasta los deportes y el ocio. Por mandato del Gobierno, las cajas de compensación familiar tienen que ofrecer cada vez más prestaciones y servicios también a los no afiliados. Sin embargo, su financiamiento sigue dependiendo exclusivamente de las cargas laborales del sector formal (OECD, 2016[36]). Además, muchos de los servicios de estas cajas están ubicados en las capitales regionales y no están disponibles para empleados formales de ciudades más pequeñas o que vivan en la periferia. En consecuencia, una parte cada vez mayor de la contribución es, en realidad, un impuesto sobre el trabajo formal, que se utiliza para financiar programas de política social a los que los trabajadores formales no tienen derecho. Para la mayoría de los trabajadores formales, las prestaciones percibidas son inferiores a los costos de las cotizaciones, lo que incentiva la informalidad (Levy, 2019[53]).
Los servicios que actualmente prestan estas cajas de compensación familiar podrían someterse a una evaluación exhaustiva de la relación costo/beneficio y del impacto que generan, a fin de determinar qué servicios aportan valor suficiente como para mantenerlos, sobre todo a la luz del resto de cambios en las prestaciones sociales. Posteriormente, estos servicios podrían estar disponibles con independencia de la situación laboral y de forma equitativa en todo el país, ya que la elevada variación de la calidad de los servicios ofrecidos por las diferentes cajas agrava actualmente las desigualdades.
Al igual que en el caso de las pensiones, las consecuencias no deseadas de las cargas laborales no salariales sobre la creación de empleo formal exigen un enfoque más amplio con respecto a la recaudación para financiar servicios y prestaciones sociales generales, incluidas las prestaciones de las cajas de compensación familiar. Si se consiguiera financiar solo aquellos servicios que se consideren dignos de ser mantenidos a través de recursos de la tributación general, se podría restar 4 puntos porcentuales a las cargas laborales y reforzar con creces los incentivos a la creación de empleo formal.
Si esto resultara demasiado difícil desde un punto de vista político, podría aplicarse una mejora temporal consistente en transformar la actual tasa fija de cotización en una tasa progresiva que dejara fuera a los trabajadores con bajos ingresos, para quienes resultan más relevantes los incentivos a la formalización. Una propuesta presentada recientemente, que consigue un efecto neutro en materia fiscal, sugiere una cotización cero en torno al salario mínimo que vaya aumentando junto con los ingresos, pero que siga siendo baja para ingresos inferiores a dos salarios mínimos (Fedesarollo, 2021[25]). En este caso, un sistema centralizado de recaudación de cotizaciones transferiría recursos a las cajas en función de los servicios realmente prestados a los afiliados con salarios bajos y según el número de afiliados, y a la calidad de los servicios prestados. De este modo, se conseguiría un primer paso fundamental para asegurar la progresividad de las cajas y reforzar la posición del Gobierno en el uso de los recursos.
Reforzar la protección frente a la pobreza
Los programas de asistencia social presentan una baja cobertura
Debido a la escasa cobertura de los regímenes contributivos de la seguridad social, los programas de transferencias monetarias tienen como objetivo proteger a los que quedan fuera de los regímenes de la seguridad social, normalmente trabajadores informales de los hogares más desfavorecidos. En 2019, el 83% de los hogares considerados pobres tenía a todos sus miembros empleados trabajando de manera informal. Los principales programas (Tabla 2.4) son Familias en Acción, un programa de transferencias monetarias condicionadas para luchar contra la pobreza; Jóvenes en Acción, que proporciona incentivos a los jóvenes para que accedan y completen la educación superior; y Colombia Mayor, el régimen de pensiones no contributivas descrito anteriormente.
Tabla 2.4. Principales programas de transferencias monetarias condicionadas previos al COVID en Colombia
Fuente: OCDE a partir del Informe de Gestión del Departamento para la Prosperidad Social (2019).
Las evaluaciones realizadas indican que estos programas sociales han contribuido a reducir la pobreza y a aumentar el bienestar de los hogares. Familias en Acción genera un impacto considerable en dimensiones como el nivel educativo, la nutrición y otras dimensiones de la calidad de vida (Angulo, 2016[68]), además de reducir la pobreza extrema, la pobreza y la pobreza multidimensional (DNP, 2008[69]; DPS, 2020[70]). Por otro lado, algunas evidencias sugieren que ser beneficiario de Familias en Acción puede aumentar la probabilidad de operar en el sector informal, ya que tener un trabajo en el sector formal aumenta los ingresos individuales y reduce la probabilidad de ser elegible para este programa (Saavedra-Caballero and Ospina Londoño, 2018[71]). Jóvenes en Acción ha tenido efectos positivos sobre los ingresos y las perspectivas de empleo, incluida la formalidad, a corto y largo plazo, y ha aumentado la educación de los participantes y sus familiares (Attanasio, Kugler and Meghir, 2011[72]; Attanasio et al., 2017[73]; Kugler et al., 2020[74]).
La cobertura de los programas de transferencias monetarias es baja, y deja a muchos hogares pobres sin ayuda (Gráfico 2.20). El 52% de los hogares desfavorecidos no reciben ningún tipo de ayuda del Estado. Solo el 13 % de los hogares que tienen a todos sus miembros trabajando de manera informal pudieron acceder al programa Familias en Acción en 2019. La insuficiencia de recursos del programa es la principal razón de esta baja cobertura. En 2019, solo 2,7 millones de familias fueron atendidas, de los 4,3 millones de hogares en situación de pobreza. La cobertura es similar en las zonas rurales y urbanas, pero la pobreza es mayor en las zonas rurales y resulta más difícil llegar a los hogares menos educados de las zonas remotas del país. Además, el sistema carece de políticas que protejan a la clase media de los impactos temporales negativos que puedan afectar a sus bienes o ingresos.
Los niveles de prestaciones de las transferencias de asistencia social son bajos. El programa Familias en Acción proporciona una ayuda económica equivalente a menos del 5% del PIB per cápita mensual promedio en 2019 (23 USD o el 22 % del umbral de pobreza), uno de los niveles más bajos de los mercados emergentes (ILO, 2017[75]), donde el promedio es del 15% (Gentilini et al., 2021[76]).
Otros programas de asistencia social están diseñados para apoyar la inclusión productiva y el espíritu empresarial, o para cubrir necesidades específicas de determinados grupos de población. El diseño de estos programas pretende cubrir todas las etapas de la vida y las condiciones necesarias para que una persona o familia se incorpore al mercado laboral, generando sus propios ingresos y mejorando su calidad de vida. Sin embargo, existe una escasa coordinación en estos esfuerzos y una falta de exhaustividad en las estrategias definidas para cubrir los diferentes riesgos, lo que reduce la eficiencia del sistema de asistencia social. Conscientes de estas dificultades, las autoridades crearon en 2019 una Mesa de Equidad formada por el presidente y todos los ministerios, para coordinar y priorizar la oferta de programas sociales entre todas las instituciones que ofrecen servicios sociales y la aplicación de una vía de alivio de la pobreza. En 2020, la gestión de todos los programas de transferencias monetarias se centralizó en una única entidad pública, lo que constituye un paso positivo para reducir la fragmentación.
Gráfico 2.20. Los programas de transferencias monetarias dejan a muchos hogares pobres sin ninguna ayuda
Nota: en el panel B, se define la población vulnerable como (a) todos los niños; (b) las personas en edad de trabajar que no cotizan a un régimen de seguridad social ni reciben prestaciones contributivas; y (c) las personas por encima de la edad de jubilación que no reciben prestaciones contributivas (pensiones). Se define la asistencia social como todas las formas de transferencias monetarias no contributivas financiadas por los impuestos generales u otras fuentes (distintas de la seguridad social).
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la GEIH 2019 y OIT, Base de datos mundial sobre la protección social.
La pandemia de COVID-19 ha acelerado algunos cambios importantes en las políticas sociales
En respuesta a la pandemia, las autoridades lanzaron una respuesta social integral para proteger a la población más desfavorecida y vulnerable (Gráfico 2.21). Entre las políticas adoptadas se incluyeron una serie de transferencias monetarias adicionales de emergencia a través de los programas ya existentes (Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y Familias en Acción) y dos programas nuevos: Ingreso Solidario y un programa de devolución del IVA. Además, se han implantado descuentos en el pago de servicios básicos, así como de otras medidas presupuestarias y financieras para proteger los ingresos de los hogares. Algunos gobiernos locales también han puesto en marcha programas de ayuda a los hogares vulnerables, como en Bogotá, Bucaramanga o Medellín. El gasto en programas de emergencia social, hechos a través del Fondo de mitigación de emergencias, se incrementó en un 0,8% del PIB en 2020 y en un 0,5% del PIB en 2021 (Ministry of Finance, 2021[77]).
Gráfico 2.21. La pandemia de COVID-19 generó una respuesta social integral para proteger a los más necesitados
Nota: Los hogares en situación de extrema pobreza son los que tienen ingresos familiares per cápita por debajo del umbral de pobreza extrema; los hogares en situación de pobreza son los que tienen ingresos familiares per cápita entre el umbral de pobreza extrema y el umbral de pobreza; la clase de ingresos bajos comprende los hogares con ingresos familiares per cápita entre el umbral de pobreza y 2 umbrales de pobreza; la clase de ingresos medios comprende los hogares con ingresos familiares per cápita entre 2 y 10 umbrales de pobreza, y la clase de ingresos altos está formada por hogares con ingresos familiares de más de 10 umbrales de pobreza.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de los datos de la GEIH 2019 y 2020, DANE.
La respuesta social fue fundamental para mitigar el impacto de la pandemia de COVID-19 en los ingresos de los hogares y en la pobreza (Gráfico 2.22). Al ampliar el número de beneficiarios y aumentar el nivel de los beneficios, los programas sociales respaldaron los ingresos de los hogares, incluido en algunos hogares de altos ingresos. En particular, estas ayudas compensaron completamente el efecto de la crisis en los hogares de las zonas rurales, que registraron un incremento de sus ingresos reales. Las transferencias de emergencia mitigaron el aumento de la pobreza a nivel nacional en 2,2 puntos porcentuales durante 2020.
Gráfico 2.22. Las transferencias monetarias de emergencia mitigaron el impacto del COVID-19 en la pobreza
Nota: Se basa en la definición nacional de pobreza.
Fuente: DANE.
Durante 2020, los principales programas registraron un aumento de las prestaciones y la cobertura, con los hogares recibiendo pagos extraordinarios a través de los programas existentes. Se amplió el umbral de elegibilidad de Familias en Acción, incorporando a muchos hogares identificados como económicamente vulnerables. Las familias que habían sido excluidas por no cumplir las condiciones fueron rápidamente readmitidas. El programa también renunció temporalmente a su condicionalidad habitual, ya que las medidas de confinamiento hicieron que estas condiciones fueran mucho más difíciles de cumplir. Jóvenes en Acción amplió su cobertura de edad para llegar a nuevos beneficiarios (actualmente, entre 14 y 28 años). Aunque esta medida se planificó antes de la pandemia, su puesta en marcha se aceleró y está prevista una nueva ampliación que incorporará a otros 200 000 jóvenes.
Se ha diseñado y puesto en marcha en tiempo récord un nuevo programa de transferencias monetarias llamado Ingreso Solidario para ayudar a los trabajadores informales. Este nuevo programa ofrece una transferencia monetaria sin condiciones a los hogares más desfavorecidos y de bajos ingresos que no sean beneficiarios de los programas existentes de asistencia social. El programa asistió a hasta 3 millones de hogares con 160 000 COL (40 USD, en torno a la mitad del umbral pobreza en 2020) desde marzo de 2020. El programa fue diseñado inicialmente para que tuviera una duración de tres meses, pero posteriormente se amplió varias veces. En la reforma tributaria de 2021, las autoridades lo volvieron a ampliar hasta finales de 2022, aumentando la cobertura a 3,6 millones de personas en situación de pobreza extrema, llegando así a 4,1 millones de hogares. En 2021, se espera que el Ingreso Solidario cueste 7,2 billones de COP (alrededor del 0,6 % del PIB) y que reduzca la pobreza a los niveles anteriores a la pandemia, según las estimaciones del Gobierno. A partir de julio de 2022, los criterios de elegibilidad serán más estrictos, ya que la prestación debe tener en cuenta el tamaño y la vulnerabilidad del hogar.
Una de las principales innovaciones del programa Ingreso Solidario es el uso de cuentas bancarias y billeteras móviles para el desembolso de las prestaciones, lo cual ha contribuido a promover la inclusión financiera (Gallego et al., 2021[78]). El uso de las billeteras móviles creció en más del doble durante 2020 y 2,6 millones de beneficiarios de transferencias monetarias recibieron sus pagos a través de canales digitales, un 21 % más que en 2019. Si se profundiza en estos avances, se pueden obtener mayores oportunidades de ahorro y un mejor acceso a créditos asequibles y a otros servicios financieros para muchos hogares que, antes del programa, estaban fuera de las redes de seguridad social y al margen del sistema financiero. Para ello, sería necesario facilitar de forma efectiva el acceso a la educación financiera a fin de garantizar que ese acceso se traduzca en un uso eficaz y seguro.
Según las primeras evaluaciones, Ingreso Solidario ha tenido efectos positivos en los ingresos de los hogares, el consumo de alimentos y la educación (Gallego et al., 2021[78]). El programa aumentó los ingresos de los más afectados por la pandemia, sin desincentivar la participación en el mercado laboral. Asimismo, aumentó el gasto de los hogares en educación y el tiempo dedicado por los niños a actividades escolares.
En marzo de 2020 se introdujo otro nuevo programa de transferencias monetarias no condicionadas y sujetas a comprobación de recursos, que consiste en la devolución del IVA a los hogares vulnerables, con el fin de hacer que el IVA resulte menos regresivo. Originalmente, la implementación del programa estaba prevista durante 2020 como programa piloto para 100 000 familias pero, con la pandemia, su despliegue se aceleró y se amplió a un millón de hogares. La transferencia consiste en 75 000 COP (20 USD o 55 % del umbral de pobreza extrema en 2019) distribuidos cada 5-8 semanas a los beneficiarios de dos programas de bienestar social existentes, que se dirigen a familias de bajos ingresos y a ancianos: 700 000 hogares en Familias en Acción y 300 000 hogares inscritos en Colombia Mayor. Las primeras evaluaciones sugieren que la transferencia ha tenido efectos positivos (aunque moderados) en las medidas de bienestar para los hogares, como la salud financiera y el acceso a alimentos (Londoño-Vélez and Querubín, 2020[79]).
La respuesta de Colombia frente al COVID-19 marca un punto de inflexión para Colombia y el futuro de las prestaciones monetarias. La respuesta a la crisis representa una oportunidad para consolidar el acceso y aumentar la cobertura de los programas sociales para los más vulnerables. Sin embargo, incluso ahora, la cobertura de hogares que reciben transferencias monetarias sigue siendo baja (Gráfico 2.23) y el Ingreso Solidario solo cubre a cerca del 20 % de los trabajadores informales (Blofield, Lustig and Trasberg, 2021[80]), dejando a muchos desprotegidos.
Gráfico 2.23. La cobertura de los programas de transferencias monetarias sigue siendo baja
Nota: Las estadísticas cubren los meses de abril a diciembre de 2020.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la GEIH 2020 y de los microdatos de los registros administrativos del DANE.
De ayuda de emergencia a ayuda permanente: un único programa de transferencias monetarias para los más desfavorecidos
La protección contra la pobreza y la pérdida de ingresos podría mejorarse unificando e integrando los programas de transferencias monetarias existentes en un único programa. Una opción consistiría en establecer un programa de ingresos mínimos garantizados para la población menor de 65 años, que complementaría los ingresos de quienes viven en la pobreza. Este programa podría convertirse en el principal instrumento de lucha contra la pobreza y ofrecer un respaldo a quienes pierden temporalmente sus medios de vida en caso de despido o pérdida de ingresos. Podría complementarse con otros programas sociales dirigidos a mejorar los activos de los hogares y el capital humano.
Un ingreso mínimo garantizado es una transferencia monetaria periódica para complementar los ingresos que reciben los hogares más desfavorecidos, de manera que puedan alcanzar un determinado nivel de ingresos mínimos. Financiado con recursos de la tributación general, este programa podría basarse en las transferencias monetarias condicionadas y sin condiciones que ya existen para los más desfavorecidos y vulnerables (Familias en Acción e Ingreso Solidario). La cuantía entregada a cada hogar dependería de los propios ingresos del hogar (tanto de trabajos formales como informales) y de sus activos antes de realizar la transferencia. Si el hogar no tuviera ingresos, la transferencia se haría por la totalidad del ingreso mínimo. La transferencia monetaria disminuiría gradualmente a medida que aumentaran los ingresos del hogar, hasta llegar al punto en que el hogar no recibiera ninguna transferencia. Los cambios previstos en el Ingreso Solidario a partir de julio de 2022 van en esta dirección, ya que la cuantía de la prestación tendrá en cuenta el tamaño y la vulnerabilidad del hogar. Esta prestación es diferente de las transferencias monetarias existentes que proporcionan un nivel fijo de dinero en efectivo a los hogares más desfavorecidos, con independencia de los ingresos del hogar o del individuo (lo que normalmente se conocen como programas de renta básica). También es diferente de la Renta Básica Universal, que concede una cuantía idéntica a todos los ciudadanos, con independencia de sus ingresos (Recuadro 2.6).
Recuadro 2.6. Pros y contras de una Renta Básica Universal
Una renta básica universal (RBU) es una transferencia monetaria sin condiciones concedida a intervalos regulares a todos los residentes, con independencia de su riqueza, ingresos o situación laboral. La principal ventaja de un programa de este tipo es su sencillez de aplicación, ya que no se aplican condiciones ni requisitos.
La principal desventaja de una RBU es que podría resultar enormemente costosa. Para poder llevar a cabo un pago sin condiciones a todos los individuos, con niveles significativos pero fiscalmente realistas, requeriría fuertes incrementos de impuestos y posiblemente reducciones de las prestaciones existentes, y no suele ser una herramienta eficaz para reducir la pobreza de ingresos (OECD, 2017[81]). Algunos grupos desfavorecidos saldrían perdiendo cuando se sustituyeran las prestaciones existentes (normalmente, todos los demás programas sociales) por una renta básica universal, lo que muestra los inconvenientes de una protección social sin ningún tipo de focalización.
La Renta Básica Universal es fiscalmente inviable en Colombia y puede generar controversia, ya que implicaría que se hicieran transferencias a personas con altos ingresos. Establecer una transferencia monetaria para cada miembro del hogar que aborde el umbral de pobreza extrema y asegurar que se cumplan las necesidades más básicas de todos los colombianos, aunque no se disponga de otros ingresos, tendría un costo del 8,7% del PIB en 2020. Este nivel de RBU seguiría dejando a muchos hogares en la pobreza, sobre todo a individuos de la tercera edad que no reciben ninguna pensión o a los desempleados o inactivos. Si la transferencia se fija en el umbral de pobreza, el costo sería del 20% del PIB, casi equivalente a la recaudación tributaria de Colombia (19,7% del PIB en 2019).
El programa entregaría transferencias monetarias sin condiciones para cada adulto que viva en un hogar pobre, en coherencia con el programa Ingreso Solidario. En caso de que hubiera niños en el hogar, la transferencia de efectivo podría estar condicionada a la acumulación de capital humano y a los comportamientos de salud deseados, como en el programa Familias en Acción, a fin de generar incentivos para invertir en educación y salud. En línea con el actual programa Familias en Acción, los niveles de las prestaciones pueden tener en cuenta la edad y el nivel educativo de los niños.
Existe evidencia que sugiere que las transferencias monetarias sin condiciones pueden lograr reducciones significativas de la pobreza. Estas transferencias pueden promover el acceso al crédito, la mejora de hábitos alimenticios, la asistencia a la escuela, mejores resultados académicos, mejor desarrollo cognitivo, reducción de la violencia doméstica y empoderamiento de la mujer (Banerjee, Niehaus and Suri, 2019[82]). Los datos existentes sobre el impacto de estas transferencias monetarias en la participación laboral y el empleo formal es mixta. Mientras hay evidencia que sugiere que las transferencias monetarias no desalientan –y en algunos casos incluso fomentan– la participación laboral de los beneficiarios (Banerjee et al., 2017[83]), otra evidencia de la región apunta q que las transferencias pueden disminuir los incentivos a participar en el empleo formal (Bergolo and Cruces, 2021[84]). Este tipo de situaciones suelen estar vinculadas al retiro abrupto de las prestaciones en el caso de beneficiarios que encuentran un empleo o elevan sus ingresos, lo cual puede conllevar unas elevadas tasas impositivas implícitas para aquellos trabajadores que dejen de percibir las transferencias al obtener ingresos adicionales que los eleven por encima del umbral estipulado en el mecanismo de admisibilidad.
Para mantener los incentivos al trabajo (formal), es importante que el programa tenga una fase de graduación, en la que el valor de la transferencia a la que se renuncia sea menor que el ingreso adicional. Esto es importante para fortalecer los incentivos al trabajo y la graduación del programa ya que, de lo contrario, los beneficiarios podrían ser reticentes a comenzar a trabajar por temor a perder sus prestaciones. El diseño podría incluir una fase en la que, por cada peso adicional que gane el hogar o el individuo, solo se tenga en cuenta una parte de los ingresos adicionales declarados por el beneficiario (incluidos tanto ingresos formales como informales) para calcular la prestación monetaria, hasta llegar gradualmente a un punto en el que ya no se disponga de ningún subsidio (Reyes, 2020[85]). Deberían realizarse sistemáticamente evaluaciones de impacto preliminares y a posteriori para valorar los efectos sobre la participación de la fuerza laboral (formal) y ajustar el diseño en caso necesario. España introdujo una medida similar en 2020 con el nuevo Ingreso Mínimo Vital, un esquema de ingresos mínimos garantizados. Los adultos sin empleo deben inscribirse en los servicios públicos de empleo y, cuando encuentren un trabajo, parte de su salario quedará temporalmente exento del cálculo de la prestación. Para los adultos que ya trabajan, se fomenta que trabajen más horas y consigan un mejor empleo, y por cada ingreso extra que obtengan la prestación se reduce en una cantidad menor.
El nivel de la renta mínima garantizada deberá tener en cuenta al menos el umbral de pobreza para garantizar que ningún hogar quede en situación de pobreza. Al calcular la transferencia monetaria como la diferencia entre el nivel de ingresos per cápita del hogar y su distancia del umbral de pobreza, el programa garantizaría que ningún hogar o individuo quede en situación de pobreza. Al elegir la definición nacional de umbral de pobreza, la renta mínima también se adapta a los costos de la vida de los distintos territorios y se ajusta con el tiempo a los cambios de precios. Por tanto, la forma más eficaz de luchar contra la pobreza sería establecer una renta mínima garantizada equivalente al menos al umbral de pobreza, eliminando al mismo tiempo todos los demás subsidios o exenciones fiscales. Al unificar todas las ayudas a la renta en un solo programa, la ayuda sería más eficiente y transparente, lo que podría aumentar el apoyo a la reforma.
El programa debe ir acompañado del refuerzo de las capacidades del Estado para examinar la veracidad de la información y proporcionar incentivos para que los individuos reporten sus ingresos y riqueza de manera veraz. Las redes locales y los asistentes sociales pueden desempeñar un papel clave a la hora de comprobar la veracidad de la información declarada por los beneficiarios. Es importante diseñar incentivos para fomentar la responsabilidad de los ciudadanos, por ejemplo, aplicando algún tipo de sanción a quienes aporten información inexacta o falsa (Andes University, 2020[86]).
Una alternativa casi equivalente a este tipo de ingreso mínimo garantizado sería la adopción de un impuesto negativo a la renta o un crédito tributarios contra el impuesto a la renta. En dicho programa, el subsidio disminuye gradualmente a medida que el individuo incrementa sus ingresos a través de su trabajo, hasta que la persona finalmente comienza a tributar por los ingresos percibidos. La evidencia demuestra que, en Estados Unidos, el crédito tributario sobre ingresos ha aumentado la participación de la fuerza laboral, sobre todo en el caso de las madres solteras, un grupo que anteriormente se enfrentaba a grandes desincentivos a la hora de trabajar (Hoynes and Patel, 2017[87]). También tiene efectos positivos en la reducción de la pobreza, ya que el programa recompensa el trabajo y complementa los ingresos de los trabajadores que tienen salarios bajos. Estos programas también han reducido el empleo informal en los países en desarrollo (Gunter, 2013[88]). La diferencia más destacada entre un ingreso mínimo garantizado y el impuesto negativo a la renta es que, en el caso de este último, su financiamiento se realiza directamente a través de un impuesto progresivo a la renta. Otra diferencia importante es que una parte de las transferencias monetarias pueden estar condicionadas a la adopción de comportamientos educativos y de salud adecuados por parte de los beneficiarios, como se propone en el presente informe. Por último, en el caso de las transferencias monetarias, es una red de trabajadores sociales que se encarga de verificar y mejorar constantemente la base de datos de los hogares más desfavorecidos, al tiempo que da a conocer las prestaciones disponibles. Con un impuesto negativo a la renta, los inspectores fiscales son quienes se encargan de este trabajo, lo que podría dificultar su labor.
La focalización de los principales programas sociales puede mejorarse aún más a partir de los avances recientes
Colombia cuenta con diferentes instrumentos para la focalización de las políticas sociales. Por un lado, el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén) es el principal instrumento de focalización de este tipo de programas. El Sisbén es un sistema multidimensional de comprobación de medios, implantado a través de una encuesta nacional de ingresos y activos que establece si un beneficiario potencial cumple o no los requisitos para la mayoría de los programas de ayudas sociales, incluidos los programas de lucha contra la pobreza y el régimen de salud no contributivo. Por otro lado, actualmente, algunos subsidios se focalizan con un instrumento más antiguo que se denomina «estratificación socioeconómica». Se trata de una clasificación de los inmuebles residenciales con el objetivo de imitar la vulnerabilidad económica en función de las características de las viviendas y su entorno urbano/rural, pero se encuentra desactualizada y más del 90% de las viviendas se clasifican como vulnerables. Este instrumento se emplea, por ejemplo, para focalizar los subsidios de los servicios públicos (energía, vivienda, telecomunicaciones, agua y saneamiento básico), cuya focalización es deficiente. Por ejemplo, en 2017, el 81% de los subsidios a los servicios públicos en los hogares y el 93% de los subsidios a la vivienda fueron a parar a los dos quintiles de ingresos más altos (Tabla 2.1).
Para mejorar la focalización del gasto social, sería fundamental unificar los mecanismos de focalización en uno solo. Utilizar el Sisbén como mecanismo único de focalización, fusionándolo con la información actualizada de la estratificación socioeconómica, contribuiría a mejorar la definición de las políticas sociales y a ayudar a los que más lo necesitan. Por ejemplo, las autoridades han adoptado recientemente una medida, muy bienvenida, que consiste en utilizar el Sisbén (en lugar de la estratificación socioeconómica como hasta ahora) para seleccionar a los beneficiarios del nuevo programa de matrícula gratuita para la educación superior (Matrícula Cero), previsto para 2023.
El Sisbén ha experimentado recientemente una profunda transformación, mejorando la focalización de las políticas sociales. En 2017, el Gobierno inició un censo completo (Sisbén IV) con el objetivo de mejorar la calidad y la puntualidad del suministro de información en el registro, reduciendo así las posibilidades de manipulación y fraude (Conpes, 2016[89]). Además, en 2020, las autoridades pusieron en marcha un ambicioso proceso de consolidación y ampliación de un registro social para integrar las versiones anteriores del Sisbén con el nuevo Sisbén y otras bases de datos administrativas, incluidos el registro civil, la seguridad social y el supervisor del sector financiero, aumentando así su interoperabilidad. Este registro cuenta ahora con un componente de georreferencia y aspira a actualizar la información con mayor frecuencia y reducir los tiempos de respuesta para los ciudadanos, convirtiéndose así en un registro social actualizado con regularidad (Conpes, 2016[89]). El rápido despliegue de Ingreso Solidario ha sido posible gracias al desarrollo de este registro social, que ha permitido, por primera vez, identificar a los hogares con bajos ingresos y vulnerables que no recibían prestaciones de ningún programa social, así como sus datos de contacto y cuentas bancarias. Los beneficiarios no han tenido que solicitar las prestaciones, sino que el Gobierno se puso en contacto con ellos de forma individual, principalmente a través de SMS. Se espera que este nuevo registro social aporte importantes beneficios en términos de impacto del gasto social, incluyendo una mejor focalización en los más pobres y tiempos de respuesta más rápidos, especialmente en caso de crisis.
Si se consiguieran avances continuados en este registro social, mediante la fusión de otras bases de datos administrativas y el aumento de la interoperabilidad entre ellas, se podría mejorar aún más el diseño y la aplicación de las políticas sociales. Lo ideal sería que el sistema de información social incorporara información sobre todo el ciclo vital de los individuos desde su nacimiento (con información del registro civil), siguiendo su trayectoria vital y la de su hogar (salud, trabajo, educación y otras características), incorporando así los registros sociales y otro tipo de información, como puedan ser los derechos sociales que haya recibido.
El registro del Sisbén ha ampliado su cobertura y contiene información de 28 millones de personas en 2021, lo que cubre casi el 90% de la población en situación de pobreza (Tabla 2.5). Se continúan esfuerzos para alcanzar el 98% de las población pobre en 2022 y se deben continuar ampliando para cubrir a toda la población, lo cual se considera fundamental para proporcionar una mejor información socioeconómica de cara al diseño e implantación de nuevos programas sociales y derechos, así como para el seguimiento de los existentes (Berner and Van Hemelryck, 2021[90]).
Tabla 2.5. La cobertura del Sisbén ha mejorado
Nota: Pobreza para 2021 es estimada.
Fuente: OCDE, Reporte de Gastos Tributarios (2021) y DNP.
El método de focalización también se ha actualizado y actualmente tiene en cuenta la capacidad de generación de ingresos de los hogares en función de su situación socioeconómica, reflejando a la vez las especificidades regionales y locales. El método de focalización actual mide la situación estructural de los hogares, es decir, el nivel de ingresos del hogar a largo plazo. Sin embargo, para mejorar la capacidad de respuesta antes posibles crisis, sería importante seguir mejorando el componente de tiempo real de la base de datos y desarrollar un instrumento de focalización que capte los cambios repentinos o a corto plazo en los ingresos de los individuos y los hogares (Berner and Van Hemelryck, 2021[90]). Por ejemplo, Brasil utiliza la renta per cápita de los hogares que los propios beneficiarios declaran para entregar las prestaciones del programa Bolsa Familia, el principal programa de transferencias monetarias, y ha demostrado ser un buen instrumento de focalización (WWP, 2017[91]). Otro ejemplo es el de Chile, que desarrolló un instrumento de focalización para la entrega de las medidas de emergencia relacionadas con la pandemia (aunque finalmente no se llegó a aplicar) basado en los ingresos del hogar en el último mes antes de solicitar dicha prestación de emergencia. Este instrumento requiere un rápido cruce de datos de ingresos con otras fuentes de información y una elevada interoperabilidad entre registros para reflejar inmediatamente los cambios que se produzcan en la situación del mercado laboral o en los ingresos del hogar. Esto permitiría que las políticas sociales protegieran a quienes afronten importantes impactos negativos en sus ingresos, aunque no vivan en la pobreza estructural.
Sería importante reforzar las redes locales y las redes de asistentes sociales para poder realizar actualizaciones, buscar otros posibles beneficiarios aún no incluidos y verificar la información declarada por los propios beneficiarios de manera más oportuna y precisa. Las entidades territoriales son las encargadas de actualizar la información que alimenta el Sisbén. Sin embargo, los tiempos de respuesta, a pesar de que hayan mejorado, son largos. En otros países, los mecanismos de comprobación de recursos se basan en redes locales muy atomizadas de asistentes sociales o funcionarios, como es el caso del CRAS (Centro de Referência de Assistência Social) en Brasil. Estos puntos de contacto locales recopilan la información oportuna mediante visitas periódicas y/o comprobaciones de las informaciones declaradas por los beneficiarios. En Costa Rica, el programa Puente al Desarrollo cuenta con una participación más activa de los trabajadores sociales y con imágenes por satélite para aumentar la aceptación de los programas de asistencia social.
La adopción de una declaración fiscal universal del impuesto a la renta y su fusión con el registro social permitiría disponer de información más fiable sobre los ingresos y cruzar mejor datos relacionados. Las declaraciones de impuestos suelen utilizarse en los países avanzados de la OCDE para focalizar mejor las prestaciones sociales. Aunque muchos colombianos no pagan impuestos, el hecho de que rellenen una declaración fiscal podría aumentar su sensibilización al respecto y ayudar a fortalecer una cultura de cumplimiento tributario. Un ejemplo de este tipo de sistema en la región es el Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social de Argentina, que coordina los datos fiscales, sociales, de riqueza y de consumo, contribuyendo así a una focalización eficiente para su aplicación y seguimiento en las prestaciones sociales (OECD, 2019[92]). La función principal de este sistema es lograr la identificación de las personas mediante la coordinación del intercambio de las numerosas bases de datos que existen a nivel nacional, provincial y municipal.
Este Sisbén mejorado podría ser un instrumento eficaz para definir el importe que sería necesario para complementar los ingresos de cada hogar hasta llegar al ingreso mínimo garantizado, el nuevo programa único de prestaciones monetarias propuesto en el subapartado anterior. Toda la información del Sisbén, incluidos los ingresos que declaran los propios beneficiarios, el dinero en el sistema financiero, las características del hogar, y toda la información disponible y los cruces de datos realizados en este registro social, se utilizarían para determinar las transferencias que se realizarían en cada hogar.
La protección contra el riesgo de pérdida de empleo es precaria
En Colombia, los riesgos derivados de la pérdida de empleo se cubren a través de diferentes instrumentos para los trabajadores formales. El primero de ellos es la indemnización por despido, que consiste en un pago único y fijo que el empresario abona al trabajador en el momento del despido. La cuantía depende del salario del trabajador y oscila entre un mes y un año. El segundo instrumento es un régimen de protección por desempleo que se basa en cuentas individuales y se financia con el ahorro individual acumulado por los trabajadores formales. El tercero es una prestación de seguro de desempleo concedida a los trabajadores formales que pierden su empleo para reemplazar parcialmente los salarios perdidos.
El sistema de cuentas individuales de ahorro para el desempleo no ofrece una protección adecuada de los ingresos de los trabajadores desempleados. En marzo de 2021, había alrededor de 9 millones de personas afiliadas a las cuentas individuales de cesantía, lo que corresponde al 95 % de los trabajadores asalariados formales. Solo el 8 % de los trabajadores autónomos cotizan en este sistema. Con el paso de los años, el sistema ha perdido su propósito de proteger los ingresos en caso de desempleo, ya que los trabajadores pueden retirar los ahorros antes de perder el trabajo por diversas razones: por ejemplo, con fines educativos, para comprar una casa o para renovar su vivienda. En 2017, dos tercios de los fondos se retiraron por motivos distintos al desempleo (ACRIP and Fedesarrollo, 2018[93]). Para reorientar el sistema de cuentas individuales de cesantía hacia la prestación de ayudas a los ingresos en caso de desempleo, en 2013 el Gobierno introdujo una bonificación proporcional al importe ahorrado para quienes mantuvieran al menos el 10 % de sus ahorros en el fondo, y el 25 % para quienes ganaran más del doble del salario mínimo (OECD, 2016[36]).
Como complemento a las cuentas individuales de ahorro, en 2013 se creó un seguro de desempleo denominado el Mecanismo de Protección al Cesante, financiado a través de las Cajas de Compensación Familiar. Este seguro de desempleo es de financiamiento privado, está descentralizado y cuenta con recursos limitados. El sistema garantiza el mantenimiento de las cotizaciones de pensiones y de salud durante seis meses, el apoyo a los ingresos de las familias con hijos y el acceso a los servicios públicos de empleo y a las ofertas de capacitación profesional y empleo.
Aunque el mecanismo del seguro de desempleo se ha ampliado de forma considerable desde su introducción (Gráfico 2.24, Panel A), la mayoría de los desempleados no cumplen los requisitos, ya que han sido trabajadores informales o su empleador no ha cotizado el tiempo suficiente. Solo cubre a los trabajadores formales cuyo empleador ha contribuido con el 4 % de su nómina a una caja de compensación familiar durante al menos 12 meses en los tres años anteriores a la pérdida del empleo (24 meses en el caso de los trabajadores autónomos). Esto explica la deficiente focalización de este mecanismo de protección (Gráfico 2.24, Panel B): el 82 % de los recursos se destina a hogares que no se consideran pobres y el 53 % a los dos quintiles de hogares con mayores ingresos (Fedesarollo, 2021[25]).
Gráfico 2.24. La cobertura del seguro de desempleo es escasa y los que más lo necesitan no tienen acceso
Nota: El año 2020 fue un año atípico debido a la pandemia y, dado que se agotaron los recursos del 4 % del sistema de subsidio familiar, el Gobierno Nacional realizó transferencias desde el presupuesto general.
Fuente: (Fedesarollo, 2021[25]).
El seguro de desempleo resultó insuficiente para compensar a los trabajadores formales por las pérdidas de ingresos durante la pandemia. Durante los periodos de confinamiento, el Gobierno implantó una transferencia equivalente a dos salarios mínimos durante un período de tres meses para aquellos que ganaran menos de cuatro salarios mínimos. A finales de junio de 2020, se habían recibido cerca de 800 000 solicitudes de seguro de desempleo, pero solo se había concedido a 109 000 personas. Para diciembre de 2020, se habían aprobado algo más de 400 000 subsidios de desempleo. Ante el elevado número de nuevos trabajadores desempleados en lista de espera, el Gobierno inyectó al mecanismo de protección al desempleo recursos adicionales del presupuesto general y autorizó a principios de junio que algunas de estas personas fueran incluidas en un nuevo programa de transferencias monetarias diseñado para trabajadores vulnerables (el programa Ingreso Solidario) (Blofield, Lustig and Trasberg, 2021[80]).
Mejorando el seguro de desempleo
La puesta en marcha del programa único de transferencias monetarias para los más desfavorecidos, del que hemos hablado anteriormente, podría suponer un respaldo para aquellos que pierdan su empleo o sus ingresos, y podría servir de pilar universal del sistema de seguro de desempleo. En el caso de los trabajadores que perciben el salario mínimo, una transferencia monetaria equivalente al umbral de pobreza implicaría una tasa de remplazo del 40%. Su aplicación solo será posible si el sistema de focalización y el Sisbén aumentan su agilidad y son capaces de detectar o al menos verificar los cambios en la situación del mercado laboral y los ingresos de los trabajadores de manera ágil y sin mayores retrasos.
Los beneficiarios de este seguro de desempleo se registrarían automáticamente en los servicios de intermediación del mercado laboral para apoyar la búsqueda de empleo y la formación. Como parte de la estrategia para aumentar la formalización del empleo y la productividad, y tal como se ha recomendado en anteriores Estudios Económicos de Colombia (OECD, 2019[39]), será clave el fortalecimiento de la capacidad institucional del Servicio Público de Empleo para mejorar la calidad de los servicios prestados y los emparejamientos entre los demandantes de empleo y las vacantes. También será esencial mejorar la calidad y la pertinencia de la capacitación laboral. En Colombia, la brecha entre las cualificación demandadas y ofrecidas es amplia, y las deficiencias del sistema de formación laboral afectan la eficacia del sistema para cerrar esta brecha. Alrededor del 50% de las empresas consideran que la formación inadecuada es una limitación muy grave para sus operaciones (Andrián and Hirs, 2020[94]). Avanzar hacia una gobernanza eficaz del sistema de capacitación y formación con un marco normativo nacional y un plan nacional claros, reduciendo al mismo tiempo la fragmentación de la oferta de cursos, sería de gran ayuda. Un sistema nacional de garantía de calidad y pertinencia que utilice criterios unificados para todos los proveedores ayudaría a aumentar la transparencia y la calidad del sistema (OECD, 2019[39]). Se ha dado un primer paso en esta dirección a través del Sistema Nacional de Cualificaciones. Si se diseñara de esta manera, el programa de transferencias monetarias tendría varias ventajas. La más importante es que permitiría reducir las cotizaciones sociales al tiempo que aumentaría los incentivos a la formalidad y garantizaría la cobertura de los seguros sociales, sobre todo en casos de desempleo, discapacidad o de baja por maternidad. Asimismo, permitiría a los demandantes de empleo buscar trabajo sin la preocupación inmediata por conseguir una mínima supervivencia. De este modo, el programa aumentaría el poder de negociación de los trabajadores a la hora de obtener salarios justos sin depender del salario mínimo, lo cual genera distorsiones frente a la generación de trabajo formal.
Dado que este pilar está diseñado para evitar la pobreza, podría existir un segundo pilar contributivo para suavizar el consumo y mantener el nivel de vida de los trabajadores por encima del salario mínimo. Este segundo pilar proporcionaría prestaciones complementarias y se basaría en las actuales cuentas individuales de desempleo, financiadas con el ahorro individual acumulado por los trabajadores, para lograr una tasa de sustitución más acorde con otros países de la OCDE (de 60% en promedio).
Una de las ventajas de las cuentas individuales de ahorro para el desempleo sobre otros sistemas de seguro de desempleo es que limitan significativamente el riesgo moral (ILO, 2019[95]). Al permitir que los trabajadores agoten sus ahorros personales durante los períodos de desempleo, los trabajadores internalizan el costo de las prestaciones, reforzando así los incentivos de los empleados para evitar la pérdida de sus trabajos y de los desempleados para volver a trabajar con rapidez. Las cuentas individuales de ahorro para el desempleo también pueden reforzar los incentivos para trabajar formalmente, ya que las cotizaciones a la seguridad social se perciben en menor medida como un impuesto sobre el trabajo y en mayor medida como un pago aplazado (OECD, 2018[96]). La desventaja de los sistemas de cuentas individuales de ahorro para el desempleo es que, por lo general, las personas con menor capacidad contributiva, que también suelen tener un mayor riesgo de desempleo, suelen recibir una protección insuficiente. Por eso, estos sistemas suelen complementarse para ayudar a los individuos con menor capacidad contributiva. El programa de ingreso mínimo garantizado del que se ha hablado anteriormente actuaría como el piso mínimo de protección en caso de desempleo.
El actual sistema de cuentas individuales de desempleo necesitaría mejoras para funcionar correctamente y recuperar su papel de protección de ingresos durante los períodos de desempleo. Un primer paso importante consiste restringir los retiros de dinero sólo a situaciones de despidos. Si el trabajador no retira en su totalidad las cotizaciones acumuladas durante la trayectoria laboral por despido, los excedentes podrían abonarse en forma de derechos de pensiones en el momento de la jubilación, imitando así la práctica actual que se adopta en Chile. En el sistema chileno, los trabajadores deben cumplir ciertos requisitos para retirar el dinero del sistema de cuentas individuales de ahorro para el desempleo, en función del número de meses que han estado cotizando (Sehnbruch, Carranza and Prieto, 2018[97]). Los aportes a las cuentas de cesantía pueden limitarse a un determinado máximo de años que permita acumular recursos suficientes para cubrir la eventualidad del desempleo. En Chile, este máximo es de 11 años.
Dado que las prestaciones recibidas de las cuentas de cesantía actuarían como complementos del programa de ingreso mínimo garantizado, las contribuciones a las cuentas individuales pueden reducirse sustancialmente. En la actualidad, los empleadores están obligados a aportar a la cuenta de cesantía del trabajador alrededor del 8,5% del salario y el 12 % de intereses sobre el importe anual de la indemnización por despido. Estos porcentajes de contribución son elevados incluso en comparación con países avanzados (ILO, 2019[95]). En Chile, las tasas de contribución para un régimen similar son del 3% de los salarios (financiado por el empleador en caso de contrato de duración determinada o el 0,6% por los empleados y el 2,4% por los empleadores en caso de contrato indefinido).
La ampliación de la protección social conlleva amplios beneficios a un costo asequible
Estimación de los costos fiscales y el impacto sobre la pobreza y la desigualdad
Simulaciones ilustrativas, basadas en los microdatos de la encuesta de hogares colombianos (GEIH) para 2020, permiten comparar los costos y los beneficios de las reformas de la protección social en Colombia, estimando el costo fiscal probable de las diferentes reformas y calibrando el impacto sobre la pobreza y la desigualdad. Estas estimaciones de costos solo pueden proporcionar un límite superior a corto plazo, ya que se basan en la situación actual y no tienen en cuenta los beneficios a mediano plazo de las mejoras en los ingresos laborales, en la desigualdad y en la productividad. Estos últimos son notoriamente difíciles de estimar de forma fiable, pero son la principal razón, en última instancia, por la que debería emprenderse reformas de este tipo.
Una pensión básica, no contributiva y universal para los mayores de 65 años costaría el 1,6 %del PIB en 2020 (Tabla 2.6). La prestación supondría multiplicar por 4 el actual programa no contributivo de Colombia Mayor e implicaría una tasa de remplazo de alrededor del 50% en el caso de un individuo que gane el salario mínimo. Teniendo en cuenta la demografía y manteniendo la prestación a este nivel, el costo de la pensión básica universal alcanzaría un máximo del 2,6% del PIB en 2030 y descendería hasta cerca del 1,8% del PIB en 2060 y del 0,7% del PIB a finales del siglo (Fedesarollo, 2021[25]).
Un programa de ingreso mínimo garantizado como el descrito anteriormente, que complemente los ingresos de los individuos menores de 65 años, neto de las transferencias gubernamentales actuales, hasta el umbral de pobreza, costaría el 4% del PIB en 2020. Esta cifra es claramente superior a los costos esperados en el futuro, dado el extraordinario aumento de las tasas de pobreza durante 2020. Cuando las tasas de pobreza vuelvan a los niveles prepandémicos de 2019, se estima que el costo sería de alrededor del 2,5% del PIB. Una estimación razonable y conservadora del costo a mediano plazo podría ser de alrededor del 3% del PIB en el caso del programa de ingreso mínimo garantizado (Tabla 2.6). Un programa alternativo con un costo fiscal similar, pero con un menor impacto en los resultados sociales, sería un programa de renta básica, similar a los programas sociales actuales, que ofreciera una prestación fija a todos los hogares en situación de pobreza, con independencia de sus ingresos o de su riqueza (Recuadro 2.7).
Recuadro 2.7. Un programa de ingreso mínimo garantizado o de renta básica
Una alternativa al programa de ingreso mínimo garantizado es un programa de renta básica, similar a Ingreso Solidario y Familias en Acción. Un programa de renta básica proporcionaría una transferencia de una cantidad fija de dinero en efectivo a todos aquellos que viven en situación de pobreza. Para aumentar la cobertura y los niveles de prestación de los programas de transferencias monetarias existentes, la renta básica proporcionaría una prestación equivalente al umbral de pobreza extrema a cada miembro del hogar menor de 65 años que viva en hogares considerados pobres. El costo fiscal sería del 3,9% del PIB en 2020, similar al del ingreso mínimo garantizado. Por un costo similar, el ingreso mínimo garantizado proporciona un piso mínimo de ingresos más alto, asegurando que nadie quede en situación de pobreza. La ventaja de la renta básica es que es más sencilla de aplicar, ya que necesita menos información y es menos propensa a generar errores en la cuantía a proporcionar. Sin embargo, dado que el Sisbén está experimentando importantes mejoras y podría transformarse fácilmente en una base de datos de información en tiempo real, el ingreso mínimo garantizado no solo no debería descartarse, sino que debería preferirse dado que el impacto sobre la pobreza y la desigualdad es mayor (Gráfico 2.25).
El impacto de la pensión básica universal y del ingreso mínimo garantizado sobre la pobreza y la desigualdad es significativo (Gráfico 2.25, Paneles A y B). Por su propia definición, la combinación de estos dos programas lograría sacar al conjunto de la población de la pobreza, en caso de alcanzar su plena acogida. Los beneficios de estas reformas se concentran claramente en la parte inferior de la distribución de ingresos (Gráfico 2.25, Panel C). Esto no tiene en cuenta los posibles errores de inclusión, que en 2017 eran del 38% (Tabla 2.1). Dado que el Sisbén está experimentando importantes mejoras, los errores de inclusión serían mucho menores, aunque probablemente no serán nulos. La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, se reduciría en 13 puntos porcentuales, lo que dejaría a Colombia alrededor de 7 puntos porcentuales por encima del promedio de la OCDE de 2019. La verdadera disminución de la desigualdad probablemente sea mayor, ya que no se tiene en cuenta el efecto de retroalimentación sobre la formalidad laboral, que posiblemente llevaría a una convergencia de los ingresos entre los trabajadores formales e informales. Además, la adopción de una reforma aportaría un margen importante para hacer más progresivo el sistema tributario, lo que todavía no se tiene en cuenta en estas estimaciones.
Encontrar mecanismos de financiamiento alternativos para las contribuciones sociales de los trabajadores al régimen contributivo de salud y los parafiscales a las Cajas de Compensación Familiar implicaría necesidades de financiamiento equivalentes al 2,2% del PIB, según los datos de los hogares de 2019. Los trabajadores con mayores ingresos, es decir, por encima de 1,5 salarios mínimos, representan el 1,4% del PIB, y para estos trabajadores, estas contribuciones podrían sustituirse sencillamente por impuestos personales a la renta de la misma cuantía. De este modo, quedaría un remanente cercano al 0,8% del PIB que se financiaría a través de los recursos de la tributación general en lugar de las contribuciones sociales, ya que es poco probable que los trabajadores con ingresos cercanos al salario mínimo pasen a estar sujetos al impuesto a la renta de las personas en un futuro próximo.
Estas reformas, en conjunto, costarían inicialmente el 5,4% del PIB, pero el costo neto, tras la eliminación de los actuales programas de transferencias monetarias y subvenciones a servicios públicos, sería inferior, del 3,7% del PIB (Tabla 2.6). Este escenario tiene en cuenta el ahorro previsto en el gasto de los actuales programas de asistencia social, como Familias en Acción, Ingreso Solidario y Colombia Mayor, cuyas transferencias a los ciudadanos más desfavorecidos supusieron el 1,2% del PIB en 2020, además de los subsidios públicos de alrededor del 0,5% del PIB. A más largo plazo, a medida que el actual sistema de pensiones sea sustituido por uno nuevo, los actuales subsidios implícitos a los pensionistas de altos ingresos, por valor del 2,6% del PIB, convergerían gradualmente hacia cero, dependiendo de los detalles exactos de cómo se organice la transición en la reforma de las pensiones. De este modo, se reduciría el costo neto a largo plazo de esta profunda reforma de la protección social a alrededor del 1% del PIB. Incluso a corto plazo, una parte del ahorro en pensiones podría adelantarse sometiendo las altas pensiones del sistema actual al impuesto a la renta de las personas físicas. Todos los cálculos de este apartado son un ejercicio ilustrativo, y el costo final dependerá de muchos detalles de la reforma y de su aplicación.
Tabla 2.6. Costos fiscales ilustrativos de conseguir una protección social universal
Nota: Los cálculos implican restar, de los ingresos de los hogares, los programas existentes, como Colombia Mayor, Familias en Acción e Ingreso Solidario, y sustituirlos por los nuevos programas propuestos.
Fuente: OCDE, cálculos de la Secretaría basados en datos de la GEIH (DANE).
La aplicación de estas reformas puede ser gradual y debería ir acompañada de una reforma tributaria integral para lograr una mayor recaudación y redistribución de los impuestos (véase el Capítulo 1). Para ello, sería necesario combinar la reducción de las numerosas exenciones existentes, que merman la recaudación y la progresividad del sistema tributario; aumentar los tipos impositivos sobre las rentas altas; y ampliar las bases imponibles del impuesto de sociedades y del impuesto a la renta de las personas. A modo de comparación, Colombia recauda actualmente cerca de un 1,9% del PIB menos en ingresos públicos que la economía promedio de América Latina, y un 12,4 % del PIB menos que la economía promedio de la OCDE (véase el Capítulo 1). El aumento de la formalización del empleo y del crecimiento impulsados por estas reformas también incrementarían la recaudación de impuestos. El impulso a la recuperación a través de las reformas estructurales, que se analiza en el Capítulo 1, se traduciría en un aumento del empleo y de los ingresos para la ciudadanía y, por tanto, en un incremento de la recaudación tributaria.
Gráfico 2.25. Impacto estimado sobre la pobreza y la desigualdad de los programas propuestos de protección social
Nota: La situación actual incluye los programas actuales, como Colombia Mayor, Familias en Acción e Ingreso Solidario. Los cálculos asumen que cuando se introduzca un nuevo programa se sustituirá el programa ya existente. Colombia Mayor es sustituido por el programa de pensión básica universal y el resto de programas de transferencias monetarias se sustituyen por el nuevo programa social (ingreso mínimo garantizado o renta básica).
Fuente: OCDE, cálculos de la Secretaría basados en datos de la GEIH (DANE).
Debate sobre el impacto en el empleo formal y el crecimiento
Las reformas propuestas a las cotizaciones sociales y a los impuestos sobre las remuneraciones impulsarían el empleo formal de forma permanente, debido al menor costo del empleo formal en relación con el empleo informal y el capital. Estas reformas inducirían a empresas de todos los tamaños a contratar más trabajadores formales y a los cuenta propia a operar en el sector formal.
Las contribuciones de los empleadores al sistema de seguridad social se reducirían de forma considerable para aquellos empleados con bajos ingresos, sobre todo en el caso de los trabajadores por cuenta propia. Para calibrar la magnitud del impacto sobre el empleo formal, es interesante hacer una comparación con la reforma de 2012, que redujo los costos laborales no salariales en unos 13 puntos porcentuales en trabajadores con sueldos de hasta 10 salarios mínimos. La reforma aumentó en 3,5 puntos porcentuales la probabilidad de que los trabajadores informales o desempleados con ingresos inferiores a 10 salarios mínimos pasaran a la formalidad (Kugler, Kugler and Prada, 2017[51]). Por tanto, la semielasticidad del empleo formal con respecto a cada punto de reducción de los costos no laborales sería de 0,26. Utilizando esta semielasticidad, el impacto estimado de la reducción de las cargas laborales sería un aumento de 303 000 trabajadores formales con bajos ingresos, es decir, un aumento del 5,5% de los individuos que ganen menos de 1,5 salarios mínimos.
Sin embargo, estos simples cálculos constituyen un límite inferior, ya que el impacto esperado en la formalización es mucho mayor por varias razones. En primer lugar, después de la reforma de 2012, otros factores, como el rápido aumento del salario mínimo, contrarrestaron el impacto sobre la formalidad, y los efectos específicos son difíciles de determinar. En segundo lugar, en la reforma de 2012 no se modificaron las cotizaciones de los trabajadores por cuenta propia y no se dispone de estimaciones para esta población. Además, la reducción de los costos laborales no salariales, sobre todo en el caso de los cuenta propia, sería mucho mayor que en la reforma de 2012, lo que probablemente invalida el uso de la elasticidad. Con estas reformas, los trabajadores por cuenta propia sólo tendrían que cotizar por riesgos laborales, lo que hace muy probable una formalización universal de este grupo, sobre todo en el caso de los que ganan menos de 1,5 salarios mínimos. En tercer lugar, las cotizaciones que pagan los asalariados también se reducirían (el 4 % que pagan al sistema de pensiones y el 4 % que abonan al sistema de salud) induciendo a la formalidad, aunque el impacto esperado es difícil de predecir. Por último, los elevados costos laborales son un factor importante que induce a la informalidad, pero hay otros elementos, como el escaso acceso a una educación y formación de calidad y la baja productividad de las empresas y la calidad de la gestión. Las reformas en estos ámbitos también contribuirían a reducir la informalidad y el autoempleo, al tiempo que impulsarían la productividad.
Además del impacto sobre la formalización, las reformas analizadas en este capítulo aumentarían los salarios reales, la renta disponible de los hogares y, por lo tanto, el crecimiento. En primer lugar, el salario real disponible de los empleados formales aumentaría, ya que los trabajadores recibirían parte de la reducción de las cotizaciones sociales (al menos las que pagan los trabajadores a las pensiones y a la salud). En segundo lugar, todos los ancianos, excepto los que se encuentren en el régimen de transición en la reforma de pensiones, recibirían la renta básica universal, aumentando los ingresos disponibles. Asimismo, es razonable asumir que se consumiría en su totalidad, aumentando así la demanda agregada. Por último, aumentaría la renta disponible de los hogares más desfavorecidos, ya que el ingreso mínimo garantizado implica un aumento de la cobertura y de las prestaciones con respecto a las transferencias monetarias actuales.
Garantizar la aplicación efectiva de la legislación laboral y tributaria
La lucha contra la informalidad requiere también de una mejor aplicación de la legislación laboral y tributaria, sobre todo después de la importante reducción de los costos laborales. La dificultad para el Gobierno consiste en garantizar que todos los trabajadores, con independencia del tipo de contrato, tengan acceso a los derechos y protecciones adecuados, y que no se cometan abusos de la legislación vigente. Por ejemplo, cuando las empresas clasifican equivocadamente y a propósito a sus trabajadores como autónomos o utilizan contratos de servicios para eludir obligaciones regulatorias y tributarias. Las autoridades también deben intensificar los esfuerzos de aplicación normativa para garantizar que los trabajadores, incluidos los autónomos, y las empresas paguen sus impuestos. Aunque Colombia ha realizado esfuerzos considerables para reducir la evasión tributaria, incluidas mejoras continuas en el sistema digital de la autoridad tributaria y en la facturación electrónica, todavía hay margen para mejorar la fiscalización.
Para evitar la informalidad laboral y la subcontratación es fundamental contar con un poder judicial eficaz y una inspección de trabajo bien equipada. En la última década, Colombia ha adoptado un número muy significativo de medidas para mejorar su sistema de inspecciones laborales (OECD, 2016[36]). El número de inspectores de trabajo se ha multiplicado por más de dos entre 2011 y 2019, el presupuesto ha aumentado de forma considerable y el sistema de recaudación de multas se ha revisado y reforzado. El Gobierno también ha incrementado los salarios de los inspectores de trabajo para atraer a mejores candidatos y ha creado y mejora la carrera profesional de los inspectores para mejorar la seguridad del empleo y limitar la rotación. La oferta de formación y los procesos de cualificación de los inspectores se han reforzado de manera considerable para garantizar los derechos de los trabajadores y llevar a cabo las investigaciones laborales de forma adecuada. Para poder llevar a cabo una aplicación eficaz de la normativa, es fundamental contar con inspectores de trabajo debidamente formados. En España, la Escuela de Inspección de Trabajo y Seguridad Social tiene como objetivo reforzar las capacidades de la unidad española de inspección de trabajo mediante la organización de programas y actividades de capacitación para todo el personal. A través de la investigación de las nuevas tendencias del trabajo no declarado y la formación continua, la escuela permite a los inspectores de trabajo detectar y prevenir el trabajo no declarado con mayor eficacia. La recopilación de datos y el cruce de diferentes fuentes, como la seguridad social, la agencia tributaria, el sistema de salud, y su análisis es esencial para que el trabajo de los inspectores sea eficaz y les ayude a comprender qué sectores o regiones parecen ser más problemáticos en cuanto al cumplimiento de una determinada ley. Las intervenciones deben incluir no solo visitas de inspección, sino también actividades y campañas preventivas, de sensibilización y educativas.
Es necesario continuar con los esfuerzos para garantizar recursos suficientes a las inspecciones de trabajo, que deben contar con inspectores bien formados y con capacidad para recoger y analizar datos e información relevante, agilizando la recaudación de multas y mejorando su presencia en las zonas rurales. El control externo de los inspectores de trabajo, que está garantizado por la Procuraduría, podría reforzarse. Se ha avanzado en la supervisión de los acuerdos de formalización laboral, se ha incrementado la eficacia y los avances en la recaudación de multas y se ha continuado la lucha contra las formas de subcontratación que vulneran los derechos laborales (Ministerio del Trabajo, 2021[98]). Sin embargo, información reciente sugiere que la recaudación de multas ya se estaba debilitando antes de la pandemia, ha caído en picada durante 2020 (Ministerio del Trabajo, 2021[98]). Asimismo, es necesario mejorar la recopilación de datos para las inspecciones y garantizar que se disponga de las capacidades necesarias para evaluarlos en el momento oportuno (Levy and Maldonado, 2021[13]). También es necesario aumentar las actuaciones para informar a los empleadores y a los trabajadores sobre los beneficios de la formalización y estimular el empleo formal, sobre todo en las zonas rurales. Proporcionar información y asistencia técnica durante las inspecciones sería especialmente importante para las pequeñas y medianas empresas y les ayudaría a cumplir la regulación. Las autoridades han desarrollado recientemente las inspecciones laborales móviles, cuyo objetivo es llevar el sistema de inspección laboral a todas las regiones del país. Este sistema se centra sobre todo en las zonas rurales y en los territorios más afectados por el conflicto armado, la pobreza, las economías ilícitas y la debilidad institucional.
Las reformas necesarias y su viabilidad política
No será fácil encontrar el consenso político necesario para llevar a cabo unas reformas tan ambiciosas como las que se analizan en este capítulo. Estas reformas implican una revisión del sistema de protección social y de las políticas del mercado laboral, acompañadas de reformas tributarias para garantizar su financiamiento, y la economía política de dichas reformas suele ser complicada. Los beneficios de estas reformas tienden a percibirse de manera gradual y a largo plazo, mientras que los posibles costos políticos de realizar cambios que recorten la generosidad del sistema de pensiones o los salarios mínimos son percibidos de forma inmediata por los afectados. A esto se suma el hecho de que los principales beneficiarios de estas reformas suelen ser trabajadores vulnerables, jóvenes, niños y generaciones que aún no han nacido, mientras que las personas con mayores ingresos del mercado laboral formal son las más afectadas por estos cambios y, por tanto, las que potencialmente se opongan.
El fuerte impacto negativo de la pandemia de COVID-19 sobre la inclusión social y el crecimiento potencial podría generar el impulso y promover el necesario debate político. Existe amplia evidencia que demuestra las razones políticas por las que las reformas estructurales, incluidas las relacionadas con la protección social, pueden emprenderse en tiempos de dificultades económicas (Sturzenegger and Tommasi, 1998[99]; Drazen and Grilli, 1993[100]).
Para impulsar la viabilidad de las reformas propuestas, es fundamental que exista un debate político. Este debate político debe basarse en evidencia, con una clara identificación de quiénes se verán más afectados –positiva y negativamente– por las reformas, y con una adecuada cuantificación de los costos y del posible impacto en los diferentes grupos de población. Asimismo, un análisis de la secuencia y la temporalidad de las reformas desempeñará un papel clave. También sería importante contar con un mandato claro y un adecuado liderazgo político por parte del Gobierno que demuestre la voluntad y el compromiso de actuar (Tompson, 2009[101]).
Asimismo, será fundamental contar con una estrategia de comunicación eficaz sobre la necesidad de las reformas y su impacto en los diferentes grupos de población y en la sociedad en general, a fin de lograr la aceptación de la población y evitar percepciones erróneas sobre el impacto de las reformas. Un ejemplo claro de la importancia de la comunicación se pudo ver en la reforma tributaria retirada en mayo de 2021, que incluía un intento bienvenido de movilizar más ingresos públicos mediante la ampliación de las bases imponibles del impuesto a la renta de las personas y del IVA. Una estrategia de comunicación eficaz puede incluir el suministro de información, así como la consulta y el diálogo con las partes interesadas. Sin embargo, para aprovechar todo su potencial, las autoridades han de establecer un diálogo bidireccional con el público (OECD, 2020[102]).
Otro aspecto clave para el éxito de la adopción y aplicación de algunas de estas reformas es la incorporación de mecanismos de transición gradual, que pueden reducir la resistencia a los cambios propuestos (CAF, 2020[103]), por ejemplo, en el caso de la reforma de las pensiones. Para implantar un profundo cambio en el sistema de pensiones, se necesita un período de transición prolongado, en el que no se vean afectadas las personas más próximas a la jubilación ni las ya jubiladas. Estas personas difícilmente podrían tomar decisiones a corto plazo que pudieran amortiguar el impacto que dichas reformas tendrían en sus ingresos. Las recomendaciones de reforma de este capítulo pueden aplicarse gradualmente, pero de forma coordinada, aplicando un enfoque integral del Gobierno. Los pequeños parches que en años anteriores se han adoptado a problemas puntuales, no han tenido en cuenta el conjunto de la situación y a menudo han generado otros problemas nuevos.
Asimismo, será fundamental incrementar la confianza en el Gobierno para diseñar, aprobar y aplicar con éxito las reformas. La desconfianza en el Gobierno en Colombia se sitúa en niveles altos, como en gran parte de América Latina, lo que reduce el apoyo a las reformas tributarias para financiar la educación, la protección social, la adopción de políticas y la redistribución (IADB, 2018[104]). La reducción de la corrupción y el aumento de la transparencia y la asunción de responsabilidades por parte del Gobierno, tal y como se indica en el Capítulo 1 de este Estudio, aumentarían la confianza en el Gobierno (Scartascini and Valle Luna, 2020[105]).
Para optimizar la implementación de reformas y garantizar el cumplimiento de sus objetivos, será necesario realizar un continuo seguimiento y una evaluación periódica de su impacto y su evolución. La adopción de un marco sólido de seguimiento y evaluación aumentaría la confianza en las reformas y apoyaría el sistema de protección social, al tiempo que constituiría la herramienta más eficaz para evaluar simultáneamente la eficacia del programa y proporcionar orientación para futuras mejoras. Colombia ya cuenta con un marco avanzado de seguimiento y evaluación implantado por Sinergia, una agencia del Departamento Nacional de Planeación. Los continuos esfuerzos adoptados para mejorar este proceso, unos mayores vínculos entre la planificación, el presupuesto y la evaluación, una toma de decisiones más frecuente y ágil vinculada a los resultados, y una mejor calidad de los datos desde el principio de la aplicación del programa, contribuirían a mejorar la implementación de la política social y a aumentar la viabilidad de las reformas.
Tabla 2.7. Principales hallazgos y recommendaciones de este capítulo
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