El enfoque conductual puede inspirar varias medidas para aumentar la probabilidad de que los informes de auditoría emitidos por la CGR sean tomados en cuenta por los auditados. Este capítulo ofrece recomendaciones concretas a la EFS chilena sobre las medidas que podrían incluirse durante la etapa de auditoría, las medidas que podrían mejorar los informes de auditoría y las medidas para motivar o crear una presión social o de pares durante el proceso de seguimiento. Una perspectiva estratégica que combine varias medidas es la que más probabilidades tiene de generar impacto y de contribuir significativamente a mejorar la relevancia de las auditorías de la CGR.
Fortaleciendo el impacto de la Contraloría de la República de Chile
Lecciones de las ciencias conductuales para la Integridad Pública
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
3. Estrategias conductuales para reforzar la implementación de las observaciones de auditoría en Chile
Abstract
Introducción
El análisis realizado mostró que los sesgos y barreras de comportamiento son significativos para entender por qué los funcionarios públicos de los servicios auditados en Chile podrían no atender las observaciones de auditoría emitidas por la Contraloría General de la República (CGR). La Figura 3.1 ofrece un resumen de los aspectos conductuales más importantes presentados y analizados en el capítulo 2. El enfoque conductual aplicado a lo largo del proceso de auditoría podría contribuir de manera significativa a mejorar la asimiliación de los informes de auditoría y, por tanto, el impacto de la CGR.
Figura 3.1. Resumen de los principales retos para la adopción de los informes de auditoría en Chile
De hecho, como se ha mencionado anteriormente, la consideración de las dimensiones del comportamiento en los procesos de auditoría no es nueva (Kida, 1984[1]; Kinney and Uecker, 1982[2]; Kassin, Dror and Kukucka, 2013[3]). Existen varias directrices y normas que se refieren de forma más o menos explícita a las dimensiones conductuales. Por ejemplo, el Cuadro 3.1 muestra las buenas prácticas que pueden influir en el impacto de las EFS informadas por EUROSAI; contienen varias recomendaciones de interés que pueden inspirar intervenciones para promover el cambio conductual. La INTOSAI también proporciona orientación a las EFS para mejorar el uso y el impacto de los informes de auditoría y hace hincapié en los siguientes aspectos, todos ellos relevantes desde el punto de vista del comportamiento (INTOSAI, 2010[4]):
Saliencia: al seleccionar las auditorías, asegurarse de que los temas son útiles y consultar a las partes interesadas antes de iniciar una auditoría.
Garantía de calidad y claridad: incorporar la calidad en todo el proceso de auditoría, de acuerdo con las normas de las ISSAI, así como garantizar que los auditados sepan lo que pueden esperar. Los informes de auditoría deben redactarse utilizando un lenguaje sencillo y estructuras de frases cortas, e incluir un resumen ejecutivo para destacar las principales conclusiones.
Comunicación: informar de los resultados de las auditorías de forma clara y eficaz e invitar a los auditados y a las partes interesadas a dar retroalimentación sobre los informes de auditoría.
Seguimiento: averiguar si ha habido avances mediante el seguimiento y la supervisión sistemáticos de la implementación de las recomendaciones y, en caso necesario, iniciar auditorías de seguimiento cuando no se hayan logrado avances.
Cuadro 3.1. Buenas prácticas y factores correspondientes que influyen en el impacto de las EFS
En el contexto de la mejora en la implementación de las recomendaciones de auditoría para lograr el impacto, un informe reciente de EUROSAI define una buena práctica como un procedimiento (legal o de otro tipo), método u otra práctica que puede contribuir a la implementación adecuada y oportuna de las recomendaciones de auditoría emitidas por la EFS. Así, EUROSAI reformula los factores que influyen en el impacto como una lista cronológica de buenas prácticas a lo largo del proceso de fiscalización (Cuadro 3.1).
Cuadro 3.1. Buenas prácticas y factores correspondientes que influyen en el impacto
Fuente: (EUROSAI, 2021[5]).
Para aclarar dónde podría introducir la CGR medidas inspiradas en el enfoque conductual, la Figura 3.2 simplifica el proceso de seguimiento descrito en el capítulo 2. La Figura muestra los actores cuyos comportamientos podrían ser objeto de atención para generar el impacto deseado y subraya el valor agregado de considerar todo el proceso desde una perspectiva conductual.
Figura 3.2. Puntos de entrada para posibles intervenciones conductuales con el fin de mejorar la implementación de las observaciones de auditorías en Chile
Acotar las intervenciones conductuales destinadas a impulsar un comportamiento de uno de los actores en una etapa específica del proceso de auditoría, como se muestra en la Figura 3.2 podría lograr el cambio de este comportamiento objetivo, pero podría fracasar al no generar un impacto a nivel de la asimilación de las recomendaciones de la auditoría. Este impacto suele depender de varios comportamientos de diversos actores.
La Figura 3.3 proporciona una visión general simplificada de los fundamentos subyacentes. Supongamos que hay varias conductas relevantes (B) a lo largo de un proceso de auditoría que son importantes para explicar su impacto. Un análisis conductual puede haber identificado una conducta en particular, por ejemplo, B5, y haber logrado un cambio conductual, por ejemplo, a través de un incentivo. Sin embargo, este cambio por sí solo puede no ser suficiente para incidir en el objetivo general de mejorar el impacto de la auditoría si las otras conductas relevantes, o al menos varios de ellas, no se abordan también. Por lo tanto, es probable que el impacto sea más fuerte y sostenible si la CGR implementa varios ajustes a lo largo de sus procesos de auditoría.
Figura 3.3. Para generar un impacto, suelen ser necesarios cambios conductuales a diferentes niveles
Esta idea de aplicar medidas complementarias destinadas a introducir cambios en diferentes etapas del proceso de auditoría, como también subraya EUROSAI en el cuadro anterior (EUROSAI, 2021[5]), se refleja en las secciones siguientes. El análisis identificó seis estrategias inspiradas en el comportamiento que podrían ayudar a promover el cambio y, en última instancia, a tener un impacto en la asimiliación de los informes de auditoría de la CGR. En función de las prioridades, los recursos y las oportunidades, la CGR podría considerar la posibilidad de combinar varias de las medidas propuestas en estas estrategias.
Las seis estrategias, que se presentarán en las siguientes secciones, son:
Aplicar medidas para mejorar la relación entre el auditor y el auditado a lo largo de un ciclo de auditoría, aumentando las interacciones y haciéndolas más constructivas.
Promover un cambio cultural dentro de la CGR para lograr una actitud de mayor apoyo hacia los auditados mediante el desarrollo de las capacidades internas pertinentes, dirigiéndose a los supervisores y líderes y haciendo visibles las buenas prácticas.
Revisar la redacción de los informes de auditoría para hacerlos más fáciles de usar, simplificándolos y ofreciendo más orientación.
Mejorar la respuesta de los auditados probando diferentes mensajes para notificar el informe de auditoría.
Mitigar la frustración y promover respuestas de mayor calidad permitiendo una mejor planificación, introduciendo cierta flexibilidad con los plazos y dando seguimiento a los avances.
Crear una presión pública o de pares a través de un informe de los resultados del seguimiento.
Conseguir un impacto a través de medidas dirigidas a los auditores de la CGR
Como se destacó en el Capítulo 2, el comportamiento de los auditores de la CGR durante la realización de una auditoría puede afectar al comportamiento de las entidades auditadas con respecto a la implementación de las observaciones de la auditoría. De hecho, como se ha mencionado anteriormente, los sesgos inconscientes de los auditores pueden llevarlos a ser excesivamente críticos y a orientar su diseño de búsqueda hacia evidencia que confirme sus creencias previas (Pennington, Schafer and Pinsker, 2017[6]).
En Chile, anécdotas de fraude y corrupción o de mala gestión podrían efectivamente inclinar a los auditores de la CGR hacia una actitud negativa que probablemente afecte tanto a la cantidad de observaciones como a una actitud constructiva y abierta por parte del receptor, reduciendo así la probabilidad de tomar acciones correctivas. Como se ha descrito anteriormente, las normas sociales en la CGR pueden exacerbar este círculo vicioso. Por lo tanto, las siguientes medidas tienen como objetivo mejorar la relación entre el auditor y el auditado mediante más interacciones constructivas y promoviendo un cambio cultural dentro de la CGR hacia una actitud más solidaria.
Implementar medidas para mejorar la relación entre el auditor y el auditado a lo largo de un ciclo de auditoría, aumentando las interacciones y haciéndolas más constructivas
Las entrevistas pusieron de manifiesto que las interacciones entre los auditores y los gestores públicos son escasas y suelen ser bastante formales. Actualmente, la participación de los gestores públicos se limita a la reunión inicial, si están disponibles, y a la presentación del informe previo. Al mismo tiempo, se señaló que para la asimilación de los informes de auditoría sería clave involucrar más activamente a los funcionarios para superar la aversión inherente al cambio, ver los errores propios y evitar el desacuerdo pro forma con las observaciones. Además, el análisis cualitativo mostró que al menos algunas observaciones de auditoría se refieren a problemas que las entidades auditadas podrían haber solucionado in situ si el auditor se hubiera comunicado con la entidad auditada.
Medidas potenciales
En general, la CGR podría ganar invirtiendo en la construcción de una relación continua con los auditados más allá del contexto de las auditorías específicas. Es probable que una mejor relación entre los auditores y los auditados en general promueva una reciprocidad positiva entre los actores. En los Países Bajos, las reuniones periódicas entre la EFS y los jefes de auditoría interna reunidos permiten, por ejemplo, discutir los planes de auditoría y el análisis de riesgos. La EFS de Bélgica celebra reuniones informales al principio y al final del proceso de auditoría.
Por lo tanto, Chile podría considerar el establecimiento de prácticas similares para generar mejores interacciones entre los auditores y los auditados antes, durante y después del proceso de auditoría in situ.
Mejorar la interacción "antes" de la auditoría. Es probable que la participación de las entidades auditadas antes de la auditoría para explicar su razón de ser aumente tanto la disposición a cooperar como la motivación de las entidades auditadas. La CGR podría revisar la dinámica de la actual reunión inicial para permitir un enfoque más constructivo y abordar los posibles sentimientos de trato injusto. La reunión inicial ofrece la oportunidad de explicar las normas subyacentes y la justificación de la auditoría, así como de aclarar los criterios de auditoría y la metodología basada en el riesgo utilizada para determinar la planificación anual de la auditoría de la CGR (Recuadro 3.2). Las entidades auditadas que tienen la sensación de ser auditadas con demasiada frecuencia podrían ver el valor estratégico de la próxima auditoría como una oportunidad para invertir esta tendencia y reducir su nivel de riesgo abordando las observaciones de la auditoría. Un entorno positivo durante la reunión podría contribuir a lograr el delicado equilibrio entre el mantenimiento de la independencia y el fomento de la empatía mutua.
Recuadro 3.2. Informar al auditado de lo que puede esperar durante la ejecución de una auditoría
Las entidades auditadas pueden participar durante la ejecución de una auditoría estableciendo protocolos de comunicación entre la EFS y la entidad auditada que identifiquen lo siguiente:
Las responsabilidades de la EFS y de la entidad auditada
Orientación sobre las etapas clave del proceso de auditoría
Qué documentos serán compartidos entre la EFS y la entidad auditada
Cómo la EFS informará a la entidad auditada sobre las próximas auditorías
Información sobre el plan de auditoría, el calendario, la metodología de auditoría
Tipo de información y acceso que debe proporcionar el auditado
Cómo y cuándo se compartirán los resultados emergentes
Cuándo recibirá el auditado una copia del proyecto de informe
Aumentar la interacción "durante" el proceso de auditoría in situ: El impacto potencial en el comportamiento al aumentar la reciprocidad entre los actores podría maximizarse introduciendo pasos de retroalimentación e interacción a lo largo del proceso de auditoría (lógica de "ojo por ojo"). Por ejemplo, comprometer a las entidades auditadas al principio será más eficaz si saben que pueden obtener reciprocidad más adelante en el proceso durante las reuniones de seguimiento. Por ejemplo, la CGR podría elaborar un protocolo para los auditores en el que se les orientara sobre cómo crear más espacios de interacción con los auditados en la práctica antes de redactar el informe. Los auditores podrían presentar los resultados preliminares de la auditoría a los directivos para que den su opinión y así establecer una relación constructiva. La CGR ya cuenta con buenas prácticas internas en las cuales basarse (Recuadro 3.3) y actualmente están considerando exigir como mínimo dos reuniones entre los auditores y los auditados durante una auditoría. Además, la CGR ya ha dado instrucciones a los auditores para que permitan a los auditados corregir directamente, si es posible, las observaciones menores. Este enfoque podría apoyarse aún más brindando orientación a los auditores sobre cómo dar apoyo ad hoc a las entidades auditadas en la práctica. Hacer que este comportamiento de apoyo por parte de los auditores sea más apreciado dentro de la CGR y quizás establecer incentivos para ello, también contribuye a cambiar la cultura de "cuantas más observaciones, mejor" y a adoptar una actitud más solidaria hacia las entidades auditadas (véase la siguiente sección).
Recuadro 3.3. Auditoría de los ODS en Chile: buenas prácticas de comunicación con los auditados
La CGR en Chile reconoce el valor de una mejor comunicación durante el proceso de auditoría para lograr mejoras en los procesos de los servicios auditados, que debe ser el objetivo primordial de toda auditoría.
Mientras que las auditorías de las entidades nacionales ofrecen una única oportunidad para que los auditados den su opinión durante la etapa previa al informe, el equipo de auditores de las Naciones Unidas de la CGR sigue una metodología diferente. Antes de la publicación del informe final de auditoría, se entregan varios memorandos (memorándum de observaciones de auditoría, MOA) a las entidades auditadas informándoles de las observaciones preliminares, lo que les permite responder y aclarar lo observado. Posteriormente, todos los MOA se consolidan en un documento denominado "carta de gestión", que refleja los hallazgos, el respectivo análisis de la respuesta de los auditados a los MOA, la conclusión del equipo de auditoría a los hechos observados, las recomendaciones y la posición del cliente respecto a estas recomendaciones, indicando si el auditado acepta o rechaza las recomendaciones sugeridas. El documento incluye un anexo con el estado de implementación de las recomendaciones pendientes.
Fuente: información proporcionada por la CGR de Chile.
Mejorar la interacción "después" del proceso de auditoría in situ. La CGR podría discutir los resultados preliminares con las entidades auditadas durante una reunión de conclusión. El debate podría centrarse en despejar dudas y en obtener información sobre la viabilidad de las medidas correctivas de las entidades auditadas. Para el diseño de este tipo de reuniones, las experiencias de Brasil y Bélgica podrían ser especialmente interesantes (Recuadro 3.4).
La reunión de conclusión podría celebrarse antes de emitir el informe final. Los cambios acordados durante esta reunión de salida podrían incluirse en el informe final de la auditoría. Es probable que el hecho de poder influir en el informe final tenga un efecto positivo en la apropiación del informe por parte de los auditados. Un reciente informe de EUROSAI constata que algunas EFS de Europa piden a los auditados que indiquen explícitamente si están de acuerdo, parcialmente de acuerdo o en desacuerdo con cada recomendación. Estas EFS tienen entonces que revisar las recomendaciones rechazadas en un nivel administrativo superior. Algunas EFS con un modelo jurisdiccional, principalmente en el ámbito de las auditorías de cumplimiento, incluso negocian las recomendaciones con el auditado para evitar recomendaciones no viables o no realistas. En caso de no estar de acuerdo, los auditados pueden formular una queja contra el informe de auditoría (EUROSAI, 2021[5]).
Otra alternativa, y más relevante en el contexto chileno, es que la CGR considere una reunión entre la CGR y el servicio auditado después de emitir el informe final de auditoría, pero antes de iniciar el proceso de seguimiento. El objetivo de la reunión sería explicar las observaciones, aclarar las dudas y recomendar ciertas líneas de actuación que la dirección podría tomar para abordarlas. El capítulo 4 ofrece una teoría del cambio más detallada para esta medida y pautas para la puesta en marcha de un posible programa piloto.
Recuadro 3.4. Reuniones de conclusión de la auditoría en Brasil y Bélgica
La Oficina de la Contraloría General de la Unión (Controladoria-Geral da União, CGU), responsable de las auditorías internas en Brasil, lleva a cabo una reunión con los auditados para discutir los hallazgos y encontrar juntos posibles soluciones (“reunião de busca conjunta de soluções”). Los auditores de la CGU presentan los hallazgos y deciden junto con los auditados si estas observaciones pueden ser abordadas directamente y, si es el caso, las observaciones pueden ser eliminadas del informe de auditoría.
En Bélgica, la EFS (Rekenhof) ha establecido reuniones informales de conclusión después del proceso de auditoría y antes de redactar el informe, en las que el auditor presenta las recomendaciones que se incluirán en dicho informe. Según la información proporcionada por la EFS belga, estas reuniones informales de conclusión parecen mejorar la asimiliación de los informes por parte de los auditados.
Fuente: OCDE, basado en la información proporcionada por la CGU y el Rekenhof belga.
Promover un cambio cultural dentro de la CGR hacia actitudes más solidarias con los auditados
Como se describe en el capítulo 2, las normas sociales que conforman la cultura organizacional de la CGR afectan a las interacciones entre los auditores y los auditados. La norma informal según la cual un buen auditor genera muchos hallazgos y observaciones parece seguir dominando en la CGR e influye en los comportamientos de los auditores. Esta norma también menoscaba la idea de permitir que las entidades auditadas aborden algunas cuestiones directamente sobre la marcha, puesto que estas ya no quedarán reflejadas en el informe de auditoría. En general, la norma tiende a favorecer una visión crítica y negativa con respecto a las entidades auditadas. Induce a los auditores a comportarse de forma "estricta " con las entidades auditadas, lo que conduce, de nuevo, a más observaciones o a mantenerlas a pesar de los buenos argumentos presentados por las entidades auditadas.
El cambio de las normas sociales para incidir en las culturas organizacionales es complejo, lleva tiempo y es un proceso gradual. Para lograr el cambio, la aplicación del enfoque conductual a las organizaciones consiste en influir en individuos concretos de esas organizaciones para que se incorporen los cambios en toda la organización o en intervenir directamente en las rutinas, políticas y procedimientos de la organización, como se destaca en el reciente trabajo de la OCDE sobre la cultura de la seguridad en las organizaciones (OCDE, 2020[7]). Este trabajo también ofrece una visión general de algunos fundamentos teóricos y perspectivas clave de la psicología organizacional cuando se trata de influir en el comportamiento organizacional (Recuadro 3.5).
Recuadro 3.5. Fundamentos teóricos de la aplicación del enfoque conductual a las organizaciones
Cuando se estimula a una cantidad suficiente de personas para que cambien de comportamiento, estos nuevos comportamientos pueden convertirse en un hábito, pasando de las elecciones y acciones deliberadas, conocidas como procesamiento controlado, a acciones menos deliberadas, menos esforzadas y más habituales, conocidas como procesamiento automático. Ya sea de forma deliberada o con esfuerzo, por elección o por costumbre, cuando un número suficiente de individuos dentro de un grupo de trabajo o de una organización entera se comportan de una forma determinada, ese comportamiento tiene el potencial de convertirse en norma, pues las normas son reglas de comportamiento esperadas y aceptadas. Es más, como seres humanos, violar las normas tiende a incomodarnos y, por esta razón, existe una alta probabilidad de que nos conformemos con las normas de nuestro grupo de trabajo y organización. Esto es especialmente cierto en los grupos cohesionados que sienten cierta atracción por su grupo de trabajo.
Impulsar a los supervisores o a otras personas poderosas o influyentes dentro de una organización puede tener un efecto multiplicador, de manera que los comportamientos manifestados y respaldados por individuos influyentes tienen más posibilidades de ser adoptados en masa, debido a que impulsan a toda la organización en el proceso. De hecho, se cree que los líderes carismáticos y transformacionales poseen cualidades que inspiran a los seguidores a comportarse de la manera deseada en aras de un objetivo mayor. Los estímulos a este tipo de líderes pueden provocar un cambio de comportamiento a gran escala.
Por supuesto, las personas que desempeñan funciones formales de liderazgo hacia la parte más alta de la jerarquía de la organización también están en una buena posición para efectuar un cambio de comportamiento generalizado mediante la modificación de las políticas y los procedimientos de la organización. De esta manera, al interior de la entidad, pueden surtir efecto los mismos impulsos que ayudan a los responsables de la toma de decisiones de alto nivel (líderes, consejos de administración, etc.) a optimizar las decisiones políticas de la organización frente a sus propios sesgos e irracionalidades. Así, ayudar a los responsables de la toma de decisiones a ver la conexión entre las políticas, los procedimientos y el comportamiento sobre el terreno es otra forma de impulsar a organizaciones enteras.
Fuente: (OCDE, 2020[7])
Medidas potenciales
La CGR podría considerar la aplicación de medidas destinadas a desarrollar las capacidades para fortalecer un enfoque constructivo de la auditoría y trabajar para transformar la cultura organizacional a fin de promover un cambio en el comportamiento de los auditores. Esto podría lograrse, por ejemplo, a través de las siguientes medidas.
Mejorar el desarrollo de capacidades. La CGR cuenta con una amplia política interna de desarrollo de capacidades y fomento del aprendizaje continuo. Las actividades de formación se centran en las competencias técnicas de auditoría, como los aspectos jurídicos o las prácticas contables, y algunas se centran en las "habilidades blandas". Para complementar estos esfuerzos, la CGR podría considerar la posibilidad de poner a prueba una formación para los auditores destinada a desarrollar habilidades relacionadas con el fortalecimiento de una "actitud de defensa", la creación de un diálogo constructivo y prepararlos para explicar la justificación de un proceso de auditoría a los auditados en términos claros y amigables.
Fomentar el cambio cultural. Como complemento a los programas de formación, la CGR podría aspirar a impulsar a un número importante de funcionarios en la CGR para que el nuevo comportamiento deseado se convierta en una norma social en la institución (OCDE, 2020[7]).
Saber cómo se comportan los demás puede ser un poderoso motor para el comportamiento propio. Por ejemplo, en el Reino Unido, el director médico envió una carta a determinados consultorios generales para notificarles que estaban recetando más antibióticos que el 80% de los consultorios de su localidad. Como resultado, se realizaron 73.406 menos recetas en 791 consultorios de intervención, en comparación con el grupo de control de 790 consultorios (Hallsworth et al., 2016[8]). Del mismo modo, los auditores podrían recibir mensajes que destaquen los comportamientos de otros auditores que estén más centrados en el apoyo.
Impulsar a los líderes, aquellos con influencia formal o informal, es una forma de estimular a organizaciones enteras (OCDE, 2020[7]). El Contralor General, junto con los altos mandos de la CGR, podría encabezar una campaña de sensibilización interna en la que se aborde el tema de la cultura informal y sus repercusiones negativas en la obtención de impacto, a la vez que se enfatiza el potencial de una cultura organizacional que apoye el cambio en la Administración pública.
Los supervisores y jefes de unidad de los mandos intermedios dan ejemplo con su propio comportamiento y orientan a sus equipos y les informan (OCDE, 2020[9]). Se podría sensibilizar a los mandos medios sobre los retos de comportamiento a los que se enfrentan los auditados y formarlos para que transmitan estos mensajes a sus equipos durante la práctica diaria, las evaluaciones de desempeño o, por ejemplo, en el contexto de un programa de mentores.
Lograr el impacto a través de medidas dirigidas a la redacción y comunicación de los informes de auditoría
Los informes de auditoría son el principal vehículo oficial para dar a conocer las conclusiones y recomendaciones de la auditoría. Las EFS que se centran en la claridad y en sacar conclusiones transversales ayudarán a centrar las mentes de los líderes y funcionarios. Por ejemplo, las herramientas útiles de las EFS podrían incluir informes sectoriales, el uso sistemático de resúmenes ejecutivos, el etiquetado de palabras clave o la presentación de los resultados de una manera sistemática que permita la extracción de textos y datos (OCDE, 2016[10]). Las EFS ya son instadas a hacer que sus informes de auditoría sean accesibles y concisos (INTOSAI, 2010[11]) y a utilizar un tono más positivo. Por ejemplo, las normas revisadas de auditoría gubernamental de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (GAO) establecen lo siguiente:
El informe puede reconocer los aspectos positivos del programa revisado en caso de que sean aplicables a los objetivos de la auditoría. La inclusión de los aspectos positivos del programa puede conducir a la mejora de la actuación de otros órganos de gobierno que lean el informe. Los informes de auditoría son más objetivos cuando demuestran que el trabajo ha sido realizado por personal profesional, imparcial, independiente y con conocimientos (GAO, 2018[12]).
Por ello, la CGR podría revisar la forma de redactar los informes de auditoría y promover una nueva norma interna que tenga en cuenta las dimensiones de comportamiento de los receptores. La comunicación de esta nueva norma contribuye a hacerla visible dentro de la organización. Actualmente, los informes de auditoría de la CGR contienen mucha información y se centran en gran medida en explicar la metodología de la auditoría. De hecho, algunos de los entrevistados sugirieron que podría existir una cultura entre los encargados de no leer los informes de auditoría. En general, la CGR podría beneficiarse de la revisión tanto del contenido como de la difusión de los informes de auditoría con el fin de generar el cambio esperado en el comportamiento de los auditados.
Revisar la redacción de los informes de auditoría
El análisis mostró que el lenguaje del informe de auditoría, así como la cantidad (y a veces la calidad) de las observaciones, pueden desencadenar una actitud negativa hacia los resultados de la auditoría y retrasar la adopción de medidas correctoras. Los auditados afirmaron sentirse en ocasiones abrumados por las observaciones y declararon que no reciben suficiente orientación. Las medidas para mejorar la relación entre el auditor y el auditado podrían abordar parte del problema aclarando y reduciendo la cantidad de observaciones durante la etapa de auditoría.
Además, unos informes más breves, centrados en las conclusiones y con recomendaciones para abordar las observaciones en un lenguaje más sencillo y menos técnico-jurídico, podrían facilitar la comprensión, aumentar la motivación para actuar y mejorar así el impacto de los informes. Por ejemplo, el informe de Irlanda sobre la aplicación del enfoque conductual en la administración fiscal explora la forma de mejorar el cumplimiento presentando la información de una mejor manera, más sencilla, destacando los hechos clave (Customs, 2017[13]). Lo ideal es que los auditores redacten sus informes pensando en el auditado (Recuadro 3.6).
Recuadro 3.6. Redacción de informes de auditoría teniendo en cuenta al destinatario
El contenido de los informes de auditoría debe organizarse según su importancia para el cliente de la auditoría. Para ellos, ver y entender los resultados es más importante que saber cómo se llegó a ellos. Según los autores, no todos los informes de auditoría deben seguir el mismo modelo. Las decisiones sobre qué incluir, qué omitir y cómo organizar el informe deben tomarse teniendo en cuenta al público al que va dirigido. Escribir teniendo en cuenta a los destinatarios ayudará a los auditores a superar la mentalidad orientada a la tarea que da lugar a informes centrados en la auditoría (Cuadro 3.2).
Cuadro 3.2. Recomendaciones para redactar informes de auditoría teniendo en consideración al destinatario
Fuente: (Cassels, Alvero and Errington, 2009[14]), adaptado de Carol Berkenkotter’s “Understanding a Writer’s Awareness of Audience,” College Composition and Communication, Vol. 32, No. 4 (December 1981), 388-399
Posibles medidas
La CGR podría seguir mejorando la redacción de los informes de auditoría para hacerlos más impactantes. Por ejemplo, esto podría lograrse mediante:
Reducir el lenguaje técnico y jurídico. El lenguaje sencillo significa evitar la jerga o las palabras poco claras siempre que sea posible. También significa explicar cualquier término técnico o jurídico que se utilice para hacer más legibles los informes de auditoría, especialmente los que abordan temas complejos. Los anexos, que incluyen ilustraciones, tablas, gráficos o cuadros de texto, pueden ayudar a atraer la atención de las partes interesadas y reforzar los puntos clave (OCDE, 2014[15]). En este sentido, la CGR podría considerar la posibilidad de realizar un experimento para comprobar las respuestas de los auditados a cambios lingüísticos hipotéticos utilizando, por ejemplo, una metodología de viñetas experimentales (MVE) (Aguinis and Bradley, 2014[16]; Atzmüller and Steiner, 2010[17]).
Reducir el tamaño del informe de auditoría. Los informes más cortos son más fáciles de leer y podrían aumentar su relevancia para las entidades auditadas, al tiempo que podrían reducir el tiempo y los gastos de preparación de los informes de auditoría. Los informes más cortos se centran en los resultados y no en la descripción de los detalles del proceso de auditoría. Por ejemplo, los detalles jurídicos y técnicos podrían facilitarse como anexo al informe principal. Además, si bien todos los informes de auditoría incluyen actualmente resúmenes ejecutivos, la CGR podría considerar la posibilidad de centrar los mensajes incluidos en estos resúmenes para destacar el valor estratégico y los objetivos del informe de auditoría con un lenguaje sencillo.
Reducir, en la medida de lo posible, la cantidad de observaciones en los informes. Los informes podrían, por ejemplo, agrupar las observaciones por proyecto o proceso, o hacer hincapié en los problemas subyacentes de los que las observaciones no son más que los síntomas. Aunque el número de observaciones seguiría siendo el mismo, el agrupamiento lógico en paquetes podría facilitar la asimilación del informe y su valor estratégico. Además, los auditores podrían sacar conclusiones generales con respecto a las debilidades subyacentes en las entidades auditadas para explicar los resultados de la auditoría y, por tanto, las observaciones. Como afirmó un auditor de la CGR, "Debemos diagnosticar la enfermedad y no solo describir los síntomas".
Incluir recomendaciones de acciones correctivas. Recientemente, la CGR comenzó a promover la inclusión de recomendaciones sobre acciones correctivas. Se trata de un paso para ofrecer una orientación más clara a los auditados, al tiempo que se presta atención a no coadministrar. Así, la CGR podría promover la redacción de observaciones más orientadas a la acción, por ejemplo, ofreciendo formación a los auditores. Además, los auditores deberían tratar de poner de relieve la justificación de las observaciones para que los funcionarios comprendan más fácilmente su importancia y por qué deben interesarse por ellas. Por último, las observaciones y propuestas de medidas correctoras deben redactarse con un lenguaje claro, sencillo y directo para convertirse en recomendaciones SMART (Recuadro 3.7).
Recuadro 3.7. Redacción de recomendaciones de auditoría SMART
Las recomendaciones de la auditoría deben ser específicas, medibles, alcanzables, realistas y oportunas (SMART, por sus siglas en inglés):
S: las recomendaciones específicas identifican correctamente quién es el responsable de adoptar medidas correctivas claras para eliminar una deficiencia y mejorar un programa o actividad pública.
M: las recomendaciones medibles pueden ser monitoreadas por el sistema de seguimiento de la EFS. Las EFS pueden determinar si se tomaron medidas correctivas y se eliminaron las deficiencias. Una vez aplicadas, las recomendaciones deben evitar que se repitan los hallazgos y permitir que la EFS realice una auditoría independiente de las nuevas condiciones del programa público.
A: las recomendaciones son alcanzables en un periodo de tiempo razonable con los recursos financieros disponibles.
R: las recomendaciones realistas reconocen las prioridades y limitaciones operativas de los funcionarios encargados de aplicarlas.
T: se presentan recomendaciones oportunas a los funcionarios responsables en el momento y la forma adecuados para facilitar su pronta implementación.
Fuente: OECD
Probar diferentes mensajes para notificar sobre el informe de auditoría
Los resultados mostraron que puede haber predisposición negativa, frustración o falta de interés por parte de los diferentes actores del servicio auditado. Además de mejorar las interacciones entre los auditores y los auditados durante una auditoría y la redacción de los informes de auditoría, la CGR podría considerar la posibilidad de incluir los mensajes contenidos en las comunicaciones formales de la CGR.
De hecho, la evidencia de varias aplicaciones del enfoque conductual en todo el mundo indican que la forma en que se formulan los mensajes puede afectar significativamente las respuestas de los destinatarios (OCDE, 2017[18]). Por ejemplo, una intervención llevada a cabo por la Autoridad de Conducta Financiera (FCA) del Reino Unido para promover el cumplimiento podría inspirar una intervención similar de la CGR dirigida a los servicios auditados (véase el Recuadro 3.8 a continuación).
Posibles medidas
La CGR podría plantearse un experimento para comprobar qué mensaje genera el mayor impacto deseado. Por ejemplo, la CGR podría enviar diferentes versiones de las cartas que se adjuntan a los informes de auditoría a una muestra de servicios, estratificada según sus características y luego seleccionada aleatoriamente para los grupos de tratamiento y control, a fin de determinar los mensajes más adecuados para promover el cumplimiento de las observaciones.
Las posibles cartas podrían redactarse en torno a los siguientes mensajes:
Destacar las posibles consecuencias negativas para el servicio.
Destacar la presión social/de los pares ("El X% de los servicios ya cumplió con...").
Destacar las asociaciones positivas como la confianza, el orgullo o el compromiso.
Destacar la responsabilidad individual del jefe de servicio o del director de control interno.
Recuadro 3.8. Mejora de las comunicaciones por parte de las sociedades mutualistas a la Autoridad de Conducta Financiera
La Autoridad de Conducta Financiera del Reino Unido (FCA) probó mensajes específicos para comunicarse con las sociedades, que llamaran su atención y las animaran a presentar su declaración anual y sus cuentas a tiempo. Entre 2013 y 2014, la FCA envió cartas a una muestra de 7.984 sociedades que fueron estratificadas por tipo de organización, el mes de cierre de su ejercicio financiero y el último año en que tomaron medidas, y luego fueron asignadas aleatoriamente a diferentes metodologías o a un grupo de control. Los métodos consistieron en:
Viñetas: se incluyen los puntos más destacados y un mensaje sobre las sanciones: "El año pasado las sociedades mutualistas como la suya fueron multadas con hasta 3.000 libras esterlinas por no proporcionar esta información a tiempo"
Advertencia: añadir una advertencia en el sobre: "Es una obligación legal llenar y devolver el formulario adjunto"
Tiempo: enviar las cartas en diferentes fechas (26 de mayo, 3 de junio u 8 de julio). Esto ayudó a la FCA a estimar los efectos del tiempo transcurrido entre la carta y el plazo en el cumplimiento.
De las sociedades que participaron en el ensayo, 6.456 tomaron medidas (80,9%), mientras que 1.528 (19,1%) no tomaron ninguna medida. Al examinar cada uno de los tratamientos, la FCA descubrió que los tratamientos de las viñetas y las advertencias no lograron cambiar el comportamiento de las sociedades en comparación con el control. Sin embargo, el momento en que se enviaron las cartas sí afectó a la respuesta de las empresas. Las sociedades que recibieron una carta en julio (y que, por tanto, tenían, en promedio, un plazo más corto -media de 23 días para julio en lugar de 66 para mayo y 58 para junio-) tenían 2,4 puntos porcentuales más de probabilidades de responder al comunicado. En todos los grupos, quienes tenían un plazo más corto eran más propensos a responder que los que tenían un plazo más largo.
Fuente: (OCDE, 2017[18])
Lograr el impacto a través de medidas durante el proceso de seguimiento
Mitigar la frustración y promover respuestas de mayor calidad permitiendo una mejor planificación, introduciendo cierta flexibilidad con los plazos y dando seguimiento a los avances
Los resultados mostraron que los plazos pueden causar estrés y frustración y, a veces, pueden ser poco realistas o no adaptarse a la realidad de la Administración pública. Actualmente, los plazos para adoptar medidas correctivas son limitados y estándar (15, 30 o 60 días hábiles). Sin embargo, en algunos casos los plazos no son suficientes para introducir cambios en los procesos institucionales. Esto, sumado al hecho de que, en numerosas ocasiones, el seguimiento se lleva a cabo mucho después de que haya vencido el plazo, lo que genera una sensación de injusticia, ya que los servicios consideran que deberían haber tenido más tiempo para dar una mejor respuesta. Además, las entrevistas con los encargados pusieron de manifiesto que ellos agradecerían tener la oportunidad de informar sobre los avances parciales realizados en la atención a las observaciones o en la mejora de los procesos que puedan contribuir a evitar futuras observaciones.
EUROSAI subraya que "definir los tiempos límite de acuerdo con el auditado contribuye a una buena relación y genera apoyo para la implementación de las recomendaciones" (EUROSAI, 2021[5]). En la encuesta realizada por EUROSAI, de las 19 EFS que fijan los plazos, 9 determinan los plazos de acuerdo con el auditado, 3 dejan que los auditores fijen sus plazos y 6 fijan los plazos de forma independiente. Esto se aplica sobre todo a las EFS que emiten recomendaciones legalmente vinculantes.
Posibles medidas
En consonancia con las recomendaciones anteriores, la CGR podría promover un sentido de apoyo y no de control estricto del servicio auditado, transmitiendo la idea de que lo que realmente importa es la mejora de la gestión pública y de los procesos en las entidades auditadas, no el hecho de cumplir con los plazos.
Por ello, para reducir el estrés del incumplimiento y motivar a los gestores públicos, la CGR podría considerar las siguientes medidas:
Al abordar el informe previo o al analizar el proceso de seguimiento, la CGR podría permitir cierta flexibilidad en cuanto a los plazos para atender las observaciones caso por caso, involucrando a los auditores internos o a los directores de control interno y a los funcionarios responsables de los procesos con observaciones. La decisión de adaptar los plazos tendría que responder a criterios preestablecidos claros y homogéneos para garantizar la equidad, podría mostrar flexibilidad y mejorar la disposición de los encargados a tomar medidas, ya que estarían comprometidos personalmente con el plazo. El capítulo 4 ofrece más detalles sobre esta medida con miras a la realización de un posible programa piloto.
Durante las entrevistas, las entidades auditadas propusieron crear un mecanismo a través del cual los servicios pudieran informar de los avances parciales o de las acciones previstas para abordar las observaciones. Este mecanismo también podría ofrecer la oportunidad de informar sobre las dificultades inherentes a la naturaleza del proceso relacionado con la observación. Por ejemplo, la CGR podría considerar la inclusión de acciones correctivas intermedias con plazos específicos. De este modo, las entidades auditadas podrían informar de los avances logrados en la resolución de una observación.
A veces, los encargados no cumplen los plazos debido a la carga de trabajo o porque simplemente se olvidaron de ello. Como se describe en el capítulo 2, el sistema de seguimiento en línea de la CGR genera recordatorios automáticamente antes de que se cumplan los plazos. No obstante, la CGR podría probar diferentes recordatorios creados por el sistema de seguimiento en línea con el fin de encontrar los estímulos más eficaces para emprender acciones.
Según los entrevistados, el estrés relacionado con los plazos se debe a veces al hecho de que los auditados no saben cuándo esperar exactamente el informe de auditoría. Esto les dificulta la planificación. Por lo tanto, la CGR podría considerar la posibilidad de notificar a los servicios con suficiente antelación sobre el envío del informe preliminar de auditoría. La OCDE ya recomendó que la CGR podría brindar información sobre el momento en que la entidad auditada podría esperar recibir el informe preliminar de auditoría para admitir comentarios al inicio del proceso de auditoría (OCDE, 2014[15]). La CGR podría revisar su proceso interno de redacción y revisión para identificar un paso en este proceso interno que permita enviar, con bastante antelación, un mensaje que indique al menos un plazo probable de cuándo se enviará el informe previo al servicio.
Crear una presión pública o de pares a través de un informe de los resultados del seguimiento
Podría decirse que la actuación de los servicios auditados al abordar las observaciones indica su voluntad de mejorar y de cumplir con las normas y los procedimientos. Como se ha mencionado anteriormente y se ha demostrado en la figura 1.4 en el capítulo 1, el 65,2% de las EFS de los países de la OCDE con datos disponibles informan públicamente sobre las medidas adoptadas por el ejecutivo para atender las recomendaciones de auditoría. En América Latina, solo el 25% de los países lo hace. Chile no se encuentra entre estos países. De hecho, la investigación ha demostrado que proporcionar información pública sobre los informes de auditoría puede reducir significativamente la probabilidad de reelección de un alcalde en el que se denunciaron al menos dos infracciones relacionadas con corrupción (Ferraz and Finan, 2008[19]; Avis, Ferraz and Finan, 2018[20]). Un informe reciente de EUROSAI, basado en una encuesta, también subraya que la divulgación de los resultados del seguimiento a un público más amplio puede aumentar la presión sobre las entidades auditadas en caso de que la implementación sea insuficiente o brindar incentivos positivos a las entidades auditadas con buen desempeño (EUROSAI, 2021[5]). De las 33 encuestadas, 20 EFS de Europa publican un informe global sobre el seguimiento de los informes de auditoría (Figura 3.4). Por último, la INTOSAI recomienda que los resultados de los ejercicios de seguimiento de las EFS se difundan públicamente, a menos que la regulación disponga lo contrario (INTOSAI, 2010[4]).
Figura 3.4. En Europa, la mayoría de las EFS emiten informes sobre el seguimiento de los informes de auditoría
¿Su EFS elabora un informe de carácter general sobre el seguimiento de las recomendaciones/informes y lo comunica a las partes interesadas externas?
Nota: 33 encuestados
Fuente: (EUROSAI, 2021[5])
Posibles medidas
En Chile, las entrevistas pusieron de manifiesto que los jefes de servicio suelen tener un interés y un incentivo muy limitados para dar seguimiento interno a los informes de auditoría y garantizar la implementación de medidas correctivas. Por lo tanto, para proporcionar incentivos más fuertes, la CGR podría considerar la posibilidad de hacer que el incumplimiento de los informes de auditoría fuera más notorio para los jefes de servicio o hacer que esta información fuera visible para el público con el fin de facilitar la rendición de cuentas.
La CGR podría probar el impacto de añadir información a las cartas que se envían con los informes de auditoría sobre la forma en que el servicio ha adoptado medidas correctivas en los últimos años. Esta información podría ser no pública, dirigida únicamente a la máxima autoridad del servicio. Algunas oficinas de inspección general (OIG) de EE.UU. presentan informes de gestión firmados por el jefe de la OIG y enviados al director de la agencia, que dan seguimiento a los asuntos abiertos y hacen que la jefatura rinda cuentas.
La CGR podría hacer que los incumplimientos sean más visibles para los ciudadanos. Para ello, la CGR podría aprovechar sus buenas prácticas de transparencia y de comunicación con los ciudadanos (OCDE, 2014[15]; OCDE, 2016[21]). A nivel municipal, por ejemplo, los informes de la CGR pueden desencadenar procesos de responsabilidad social preguntando por las razones del incumplimiento. A su vez, incluir el reconocimiento de los servicios con mejor comportamiento o proporcionar información al público sobre los servicios que tienen un mejor desempeño en la atención de las observaciones podría tener un valor político para los jefes de los servicios y establecer incentivos para introducir mejoras en sus procesos institucionales.
La CGR podría explorar las posibilidades de promover algún tipo de análisis comparativo para fomentar la competencia entre servicios. Sin embargo, hay que asegurarse de que los servicios se comparen con otros realmente similares, por ejemplo, en términos de tamaño, nivel de riesgos y presupuesto, para evitar cualquier impacto negativo en la percepción de la equidad de dicha comparación. Esto es especialmente importante teniendo en cuenta los análisis cuantitativos del capítulo 2 que muestran una alta concentración de observaciones en unas pocas entidades. Por lo tanto, una evaluación comparativa de este tipo podría ser relevante para el nivel municipal en particular, ya que los municipios son comparables en términos de los servicios públicos que prestan y podrían agruparse, por ejemplo, en función del tamaño y el presupuesto.
Por último, aunque la mayoría de los países de América Latina y el Caribe y la mayoría de los países de la OCDE no exigen que el ejecutivo informe públicamente sobre las medidas adoptadas para abordar las recomendaciones de la auditoría (Figura 3.5), Chile podría considerar la posibilidad de exigir a los servicios que informen públicamente sobre las medidas que han tomado para ocuparse de todas, la mayoría o algunas de las conclusiones de los informes de auditoría.
Figura 3.5. En América Latina, solo en algunos países el ejecutivo informa públicamente sobre las medidas adoptadas para abordar las conclusiones de los informes de auditoría de las EFS
¿Pone el ejecutivo a disposición del público un informe sobre las medidas que ha adoptado para abordar las recomendaciones o conclusiones de las auditorías que indican la necesidad de adoptar medidas correctivas?
Nota: la respuesta "sí" significa que el ejecutivo informa públicamente sobre (todos, la mayoría o algunos) de los hallazgos de la auditoría, mientras que la respuesta "no" significa que el ejecutivo no informa sobre las medidas que ha tomado para abordar los hallazgos de la auditoría.
Fuente: Asociación Internacional del Presupuesto, Encuesta de Presupuesto Abierto 2019.
Referencias
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