Gobernanza del Agua en Perú

Resumen ejecutivo

Si bien el virus COVID-19 ha afectado particularmente a Perú, que registró 1,4 millones de casos confirmados hasta marzo de 2021, la pandemia ha puesto de relieve la importancia del agua y el saneamiento para la salud, el medio ambiente y la economía. Perú ha pagado un alto precio por la salud en la pandemia al convertirse en el quinto país más afectado en la región de ALC, con alrededor de 45.000 muertes a la fecha. En el frente económico, en el primer semestre de 2020, el Producto Bruto Interno (PBI) disminuyó un 11,4%. Las proyecciones muestran que el PBI no volverá a los niveles previos a la crisis antes de 2022, y el crecimiento agregado seguirá siendo impulsado por sectores intensivos en agua, como la agricultura. En cuanto al medio ambiente, las altas precipitaciones en determinadas zonas y los sistemas de drenaje inadecuados han creado un doble riesgo para la salud, con el desborde e inundación de aguas residuales sin tratar, que a su vez impiden contar con condiciones de higiene adecuadas para prevenir la propagación del virus.

Si bien Perú ha avanzado significativamente en la gestión del agua, subsisten importantes desafíos en materia de seguridad hídrica relacionados con inundaciones, sequías, contaminación y acceso universal al agua potable y el saneamiento. Perú actualmente no está en vías de alcanzar las metas del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 6 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) “Agua limpia y saneamiento” para 2030. Según los datos más recientes (2017) del sistema de monitoreo de ONU-Agua, solo el 50% de la población tiene acceso a un servicio de agua potable gestionado de forma segura (indicador 6.1.1 de los ODS) y solo el 43% utiliza un servicio de saneamiento gestionado de forma segura (indicador 6.2.1a de los ODS). En general, tres millones de peruanos (9,2% de la población) carecen de acceso a servicios de agua y 8,2 millones (25,2%) carecen de acceso a servicios de alcantarillado, además de existir una amplia brecha urbano-rural. Entre 2000 y 2020, las inundaciones afectaron a aproximadamente cuatro millones de personas, y entre 1981 y 2018 se registraron 10 sequías moderadas a extremas en 20 departamentos. La gestión inadecuada de los residuos sólidos y la minería informal e ilegal también afectan la calidad del agua, causando graves problemas de salud pública y conflictos sociales, incluso con comunidades indígenas.

Como respuesta a estos desafíos, la Política Nacional de Saneamiento 2017-2021 estableció como objetivo lograr el acceso universal y sostenible al agua y al saneamiento, teniendo como metas específicas ampliar la cobertura, mejorar la calidad del agua y promover el uso sostenible de los servicios de saneamiento. Además, la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC, Nationally Determined Contribution) de Perú tiene como objetivo lograr los objetivos del Acuerdo de París de la CMNUCC para 2025 y 2030 mediante 30 medidas de adaptación relacionadas con el agua, en cuya implementación compartirán responsabilidades los gobiernos regionales y locales. Estas medidas incluyen la modernización del otorgamiento de derechos de uso del agua en cuencas especialmente vulnerables al cambio climático, la incorporación de escenarios climáticos y la implementación de sistemas de alerta temprana para inundaciones, sequías, deslizamientos de tierra y riesgos relacionados con glaciares.

Durante la última década, Perú ha consolidado su marco legal e institucional de políticas hídricas, pero las brechas de gobernanza obstaculizan su efectiva implementación. La Política de Estado 33/2012 sobre Recursos Hídricos reconoce que el agua es un bien de dominio público y reconoce el derecho humano al agua y al saneamiento, en observancia de las Declaraciones de la Asamblea General de la ONU de 2010 y 2015. También destaca la relevancia de implementar una gestión integral de los recursos hídricos para garantizar el uso equitativo y sostenible del agua a nivel nacional. La Ley de Recursos Hídricos de 2009 establece el marco legal e institucional para la gestión de los recursos hídricos. Un gran número de instituciones tienen prerrogativas respecto del diseño, financiamiento, regulación e implementación de políticas de agua y saneamiento. Sin embargo, la falta de coordinación y las brechas de capacidades en estas diversas instituciones impiden la puesta en práctica de soluciones sociales, financieras y tecnológicas para enfrentar los desafíos identificados en relación con el agua.

Perú ha adoptado diversos instrumentos económicos y financieros para la gestión de los recursos hídricos, pero su implementación es lenta. Por ejemplo, las buenas prácticas incluyen la implementación gradual de cobros por extracción y pago por el uso de agua subterránea, con debida consideración de algunos criterios ambientales; el cobro por descarga de aguas residuales tratadas de origen doméstico e industrial, así como coeficientes que reflejen la disponibilidad de agua y el tipo de uso que se da a las aguas superficiales. Sin embargo, estos cobros no alcanzan para recaudar los ingresos necesarios para cerrar la brecha actual de financiamiento hasta 2035, ascendente a 46 millones de dólares. Para lograr este objetivo, sería necesario divulgar más sistemáticamente cómo se utilizan los ingresos recaudados y cómo contribuyen a hacer frente a los desafíos relacionados con la cantidad y calidad del agua, teniendo siempre en cuenta la asequibilidad y los efectos distributivos.

Si bien los temas referidos al agua ocupan un lugar destacado en la agenda de políticas de Perú, existen significativos problemas de gobernanza que han puesto en peligro la continuidad y ejecución de las políticas. Desde 2018, Perú ha enfrentado desafíos políticos que se remontan en gran medida al escándalo de Odebrecht de 2016. Desde entonces, la presidencia del país ha cambiado cuatro veces. La inestabilidad política a nivel nacional ha traído graves consecuencias para el agua y el saneamiento. En el mismo período, se nombró cuatro ministros del ambiente y tuvo lugar una rotación de personal en la administración pública, lo que derivó en cambios de prioridades y asignaciones presupuestales, agravados por la pandemia de COVID-19.

El objetivo principal de una buena gobernanza del agua es contribuir a dominar la complejidad y la fragmentación de las políticas de los recursos hídricos, lo que implica coordinar políticas sectoriales, mejorar las bases de datos y conocimientos, aportar mecanismos de financiación innovadores, equilibrar las alternativas entre los usuarios del agua, revisar los enfoques de las políticas relacionadas con la eficiencia del uso del agua, diversificar las fuentes de suministro de agua y las infraestructuras naturales, y desarrollar capacidades. El fortalecimiento de la gobernanza del agua en Perú es un medio para lograr la seguridad hídrica a largo plazo y alinear el comportamiento de los usuarios individuales y la acción colectiva. En función de los Principios de Gobernanza del Agua de la OCDE, este informe plantea una serie de recomendaciones de políticas adaptadas para fortalecer la gobernanza multinivel de la política de los recursos hídricos, la efectividad de los instrumentos económicos y el marco regulatorio para los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en Perú.

Fortalecer la gobernanza multinivel

• Avanzar hacia un enfoque holístico e integrado de la gestión de los recursos hídricos para el fortalecimiento de la seguridad hídrica. El enfoque debe considerar la integración entre sectores y niveles de gobierno, y fortalecer el vínculo entre la gestión de los recursos hídricos y los servicios de suministro de agua y saneamiento, al tiempo que se mejora el rol de la ANA como ente rector.

• Evaluar el marco legislativo y su implementación, a fin de traducir las aspiraciones de la ley en objetivos realistas y factibles que evolucionen a medida que se desarrolle la capacidad institucional.

• Garantizar suficiente personal y experiencia técnica a nivel nacional, regional y local, para que los seis Planes de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca (PGRH) actuales estén plenamente operativos.

• Fortalecer la información y conocimientos sobre los riesgos actuales y futuros de contaminación del agua, sequías e inundaciones. Perú necesita contar con datos más pormenorizados y balances hídricos precisos a nivel de cuenca. Las instituciones académicas y de investigación podrían apoyar en la investigación y el desarrollo tecnológico para identificar fuentes alternativas de suministro de agua para diferentes propósitos.

• Mejorar la planificación estratégica para una inversión pública más efectiva al alinear los Planes Maestros Optimizados de las ciudades que incluyen los proyectos de inversión, con los planes sectoriales municipales, que incluyen los proyectos de desarrollo urbano; y también la racionalización de los procedimientos de evaluación de inversiones dentro del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.

• Rediseñar los instrumentos económicos y financieros para que no solo generen ingresos, sino que también consideren los objetivos de cantidad y calidad del agua, teniendo en cuenta los efectos distributivos. Como tal, la mejora de los esquemas tarifarios, con énfasis en el precio del agua cruda, contribuiría a adecuar la disponibilidad y demanda de agua, especialmente en las cuencas que sufren mayor estrés hídrico.

• Involucrar a las partes interesadas en la definición de los niveles aceptables de riesgo hídrico. Las instituciones responsables a nivel nacional y subnacional deben mejorar las plataformas de diálogo, por ejemplo, dentro de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC), y garantizar una adecuada representatividad de los diferentes actores para la formulación e implementación de políticas.

Implementar de manera efectiva instrumentos económicos para la gestión del riesgo hídrico

• Aumentar el uso de Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE) para proteger las cabeceras de cuenca mediante, entre otros, un análisis de riesgo hídrico para un uso efectivo de los fondos de los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE) existentes; asegurar que las poblaciones en las partes altas de las cuencas (a menudo comunidades agrícolas) adopten plenamente los proyectos de PSE; mejorar la disposición a pagar de los beneficiarios por los servicios ecosistémicos y mejorar la coherencia entre los diversos sistemas de PSE.

• Fortalecer los incentivos económicos de los cobros por extracción y contaminación basados en los riesgos de los recursos hídricos (escasez, contaminación) para crear una “cultura del agua” y apoyar la implementación práctica de los principios de “quien contamina paga” y “el usuario paga”.

• Fortalecer la coherencia de las políticas expresadas en los instrumentos económicos utilizados para gestionar los riesgos hídricos y los relacionados con las políticas sectoriales y ambientales, como en el caso de la producción agrícola, las energías renovables y las políticas orientadas a promover el secuestro de carbono.

• Lanzar una política de "rehabilitación de ríos" para mejorar el abastecimiento de agua, asegurar la protección natural frente a las inundaciones y proteger la naturaleza, lo que requiere estimar los tramos de ríos a restaurar y el apoyo financiero que se requiere movilizar.

Fortalecer el marco regulatorio para alcanzar la cobertura universal del agua y saneamiento

• Implementar un pacto de alto nivel entre todos los actores involucrados en el diseño, implementación, regulación e implementación de políticas de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) para presentar un plan de implementación unificado orientado al logro de las metas de las políticas del país para 2030.

• Aclarar la asignación de las atribuciones normativas, como en el caso de las normas y marcos regulatorios, para asegurar la sostenibilidad financiera y el buen gobierno corporativo de las empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento.

• Mejorar la recopilación y gestión de datos en el sector del agua y saneamiento (AAS), mediante la definición de objetivos específicos acerca de la reducción de la carga de los agentes de los servicios de agua y saneamiento para la presentación de datos; aclarando las responsabilidades de recopilación de datos relacionados con el saneamiento, y mejorando la coordinación en la recopilación y el intercambio de datos del sector público.

• Mejorar la gobernanza y el desempeño del regulador económico mediante el seguimiento del el rol evolutivo y los objetivos de la SUNASS; garantizar una dotación de recursos adecuada y predecible; continuar desarrollando e implementando integralmente el proceso para el uso sistemático de la evaluación del impacto regulatorio; y mejorar el desempeño de la supervisión del de la prestación de servicios de AAS por parte de SUNASS.