Gobernanza del Agua en Perú

1. Recursos hídricos en Perú: el estado actual

Resumen

El agua y el saneamiento son prioridades clave para que Perú logre el desarrollo sostenible y el bienestar de la sociedad. Sin embargo, en un contexto de cambio climático e inestabilidad política, los desafíos de gobernanza alcanzan un nivel de incertidumbre sin precedentes. Este capítulo presenta datos y hechos clave sobre la seguridad hídrica en Perú, así como un análisis de cómo las megatendencias plantean un desafío creciente en torno al suministro de agua para la economía, la sociedad y el ambiente.

Información clave

Perú es el octavo país del mundo por volumen de agua dulce y el tercero de América Latina, después de Brasil y Colombia. Sin embargo, el agua dulce se distribuye de manera desigual en todo el país. El 97% del agua dulce disponible se encuentra en la Región Hidrográfica Amazónica, donde vive el 31% de la población (INEI, 2018[1]; ANA, 2013[2]). Por otro lado, la mayor parte de la población (65%) y actividades económicas se ubican en la Región Hidrográfica del Pacífico, a pesar de que genera solo el 1,77% del agua dulce disponible de Perú. La demanda de agua de Lima, la capital, ubicada en la Región Hidrográfica del Pacífico donde el agua es escasa, ha experimentado un fuerte crecimiento debido al aumento significativo (+ 51,8%) de la población en los últimos 25 años (INEI/UNFPA, 2020[3]). Su población consumió 163 litros de agua per cápita/día en 2018, significativamente por encima de los 100 litros per cápita/día recomendados por la Organización Mundial de la Salud (OMS). A pesar de la escasez de recursos hídricos, más de dos tercios del Producto Bruto Interno (PBI) agrícola se originan en la Cuenca del Pacífico (FAO, 2015[4]). Por último, la Región Hidrográfica del Titicaca aporta el 0,32% del agua dulce total y alberga al 4% de la población (INEI, 2018[1]; ANA, 2013[2]).

Las tres regiones hidrográficas también difieren ampliamente en términos de volumen de agua subterránea, que oscila entre 542.998 hm³ en la Región Hidrográfica Amazónica (99%) y 4.844 hm³ en la Región Hidrográfica del Pacífico (0.9%) y 615 hm³ en la Región Hidrográfica del Titicaca (0,1%) (ANA, 2013[2]). En general, las fuentes de agua subterránea representan el 25% de los recursos hídricos disponibles, de los cuales la mayoría proviene de fuentes de agua superficial (75%) (INEI, 2015[5]). El agua subterránea es particularmente importante en la Región Hidrográfica del Pacífico, donde el agua de los acuíferos se utiliza principalmente para la agricultura y el consumo humano. Aunque algunos acuíferos, especialmente en la Región Hidrográfica del Pacífico, están cerrados o sobreexplotados, el balance general de aguas subterráneas en el país es positivo (estimado en más de 546.730 hm³) (ANA, 2013[2]).

En general, el uso del agua se reparte de la siguiente manera. En 2018, el 29,3% correspondió a usos consuntivos, mayoritariamente agrícola (74,8%), y el 70,7% a usos no consuntivos, principalmente energía (97,7% de la demanda total no consuntiva), dado que 81% de la electricidad en Perú proviene de fuentes hidráulicas (ANA, 2020[6]) (Figura 1.1). Las tensiones relacionadas con el uso del agua están aumentando a medida que incrementa la demanda, impulsada por el crecimiento demográfico y la economía. Además, el cambio climático provoca que el agua sea más escasa y afecta a la seguridad hídrica debido al deshielo de los glaciares. En los últimos 50 años, el 51% de los glaciares de Perú se ha derretido debido al cambio climático (World Bank, 2021[7]).

Figura 1.1. Demanda total de recursos hídricos en Perú en 2018, por uso

Fuente: ANA (2019[8]) , ANA REGISTRO 2019.

El agua y la economía

Perú es una economía de rápido crecimiento que alcanzó el nivel de país de ingresos medios en 2008. Con una tasa de crecimiento del PBI de un promedio anual del 6,1% entre 2002 y 2013, Perú duplicó su ingreso real per cápita y fue uno de los países de más rápido crecimiento de América Latina y el Caribe (ALC), con una tasa de crecimiento del PBI promedio anual del 3,4%. Entre 2014 y 2019, si bien el crecimiento del PBI cayó a una tasa promedio anual de 3,1% y se recuperó a solo 4% en 2019, todavía se situaba por encima de otros países de ALC como Colombia (3,0%), Chile (1,1%) o Brasil y México (1,0%). Las inversiones y el consumo privado, el sector servicios, así como los sectores de la minería y la agricultura no tradicional lideraron el crecimiento económico. No obstante, cabe señalar que el sector de servicios, que representa casi dos tercios del PBI, incluye actividades informales en el comercio, el transporte y los servicios domésticos (World Bank, 2021[9]).

La pandemia de la COVID-19 ha afectado profundamente a la economía peruana, que se contrajo un 12% en 2020 (MEF, 2020[10]). Esta disminución del 12% en la producción económica entre 2019 y 2020 provocó que la tasa de empleo cayera un -25% entre el primer y el segundo trimestre de 2020 (SUNASS, 2020[11]) (ILO, 2020[12]). La alta tasa de empleo informal, alrededor del 70% (OECD, 2020[13]), implica que la mayoría de los trabajadores peruanos sean particularmente vulnerables a las crisis y la consiguiente pérdida de ingresos. Perú también experimentó la caída más fuerte (-72%) de la inversión extranjera directa (IED) en la región de ALC y una depreciación del 10% del tipo de cambio. En la recuperación económica ante la COVID-19 destacan un fuerte incremento del gasto público no financiero y la progresiva recuperación de la demanda externa. Para el período 2022-2024, se espera que la actividad económica alcance un crecimiento promedio del 4,5% que se sostendrá si se impulsa la acumulación de capital proveniente de mayores inversiones (MEF, 2020[10]).

La producción agrícola― que representa el 74,8% de la demanda de agua para el consumo y emplea un tercio de la población económicamente activa de Perú―es de gran importancia económica y social para el país (Recuadro 1.1). En general, la agricultura, silvicultura y pesca contribuyeron con el 7,0% del PBI del país en 2019 (World Bank, 2021[14]). La economía peruana depende de exportaciones de productos básicos que requieren un uso intensivo de agua, lo que significa que un aumento significativo de la prosperidad y el bienestar humano dependen de un mejor acceso al agua potable y el saneamiento. Sin embargo, la demanda de servicios de agua se ha elevado sustancialmente en muchas regiones costeras, donde se ubica la mayor parte de la producción agrícola, y ahora es mayor que los recursos renovables disponibles a largo plazo, agudizándose la escasez de agua, que ha empeorado con el paso del tiempo. Las posibles respuestas convencionales a la escasez de agua a largo plazo, tales como nuevos proyectos de almacenamiento de agua y grandes proyectos de trasvase, pueden enfrentar una serie de limitaciones muy importantes: la necesidad de garantizar la inversión inicial de capital y el financiamiento de los gastos operativos, el surgimiento de conflictos sociales y territoriales, importantes daños medioambientales, etc. Sin embargo, las instituciones y enfoques en Perú todavía presentan un sesgo hacia soluciones por el lado del aumento de la oferta en lugar de abordar la gestión de la demanda de agua. Se deben explorar nuevas opciones de avance, como la gestión conjunta de las aguas superficiales y subterráneas, esfuerzos pertinentes para diversificar las fuentes de suministro de agua, el manejo de la demanda de agua (incluyendo la medición de la eficiencia en el uso del agua), un enfoque más integrado de los cuerpos de agua―que no solo tenga en cuenta dimensiones cuantitativas, sino también cualitativas e hidromorfológicas―, la promoción de soluciones para el desarrollo de infraestructura como complemento de la obras públicas convencionales, y una redefinición de una serie de incentivos financieros y económicos.

Recuadro 1.1. Características del sector agrícola peruano

La gran variedad de climas y zonas ecológicas permite la producción de una amplia gama de cultivos. En general, en Perú coexisten tres tipos diferentes de sistemas de producción agrícola (FAO, 2015[15]):

• Agricultura de subsistencia: Característica de los sectores sociales más pobres en las áreas rurales, especialmente en la región de la Cordillera de los Andes. Los cultivos predominantes son maíz, frijol, cereales, pastizales, hortalizas y otros cultivos para el pan.

• Agricultura para los mercados locales: Arroz, papa, maíz amarillo duro, algodón, caña de azúcar, frijoles, trigo, frutas, verduras, etc. Este tipo de agricultura prevalece en los valles irrigados de la costa, donde la caña de azúcar se cultiva empresarialmente en gran escala.

• Agricultura para la exportación: Sector muy dinámico en la adopción de nuevas tecnologías y para mejorar la eficiencia del uso del agua y la gestión agro-comercial. Perú se ubica entre los mayores exportadores de espárragos (ingresos de USD 384 millones en 2018), mango (USD 257 millones), palta (USD 724 millones) y café (USD 680 millones), etc. (Figura 1.2). Estas actividades empresariales se realizan mayoritariamente en la costa.

Figura 1.2. Principales cultivos de exportación de Perú en 2018

Porcentaje de la producción total para exportación

El Sistema Nacional de Clasificación de Tierras incluye normas para el manejo y conservación de suelos según Capacidad de Uso Mayor. En el mismo sentido, la Política Nacional Agraria, en su primer eje correspondiente a la “Gestión sostenible de agua y suelos”, incluye como Eje de Política 1 la “Gestión del agua”, cuyo objetivo es mejorar la gestión del agua para uso agrícola, para lo cual establece ocho directrices estratégicas. En general, estas directrices fomentan la participación de las organizaciones de usuarios, promueven los derechos de uso del agua, identifican fuentes de agua, establecen un sistema integrado de información sobre fuentes, y definen el pago por uso del agua y la recarga de agua.

Fuente: Elaboración propia basada en MINAGRI (2019[16]), Boletín Estadístico de Comercio Exterior Agrario, https://www.midagri.gob.pe/portal/boletin-estadistico-de-comercio-exterior-agrario ; Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, Decreto Supremo No. 017-2009-AG; Política Nacional Agraria, Decreto Supremo No. 002-2016-MINAGRI.

La minería también es un motor importante de la economía peruana de exportación. Perú es un productor de rango mundial de cobre y oro, que representan respectivamente el 26,9% y el 15,9% de las exportaciones totales de Perú (OECD, 2017[17]). Los principales yacimientos mineros del país se ubican en las alturas de los Andes, donde se encuentran las cabeceras de las cuencas hidrográficas y las áreas de recarga hídrica. En los últimos años, la minería legal ha mejorado los procesos para la protección del medioambiente (OECD, 2017[17]). No obstante, la minería ilegal es fuente de externalidades medioambientales negativas, como la contaminación por metales, el drenaje ácido de mina, el aumento de los niveles de sedimentos en arroyos, erosión del suelo, la pérdida de nutrientes y vertimiento de efluentes hídricos residuales no tratados. Se estima que en los últimos 20 años se han vertido más de 3.000 toneladas de mercurio en los ríos amazónicos, contaminando el agua, los organismos acuáticos, y a las poblaciones humanas que consumen estas aguas y sus peces (WWF, 2019[18]). La contaminación del agua por actividades antropogénicas, aguas residuales de diversos usos, vertimientos, tratamiento o reutilización del agua, entre otros, están en el centro de una serie de conflictos con las comunidades indígenas debido a presiones por la contaminación (Recuadro 1.2).

Recuadro 1.2. Conflictos sociales y comunidades indígenas

Muchos conflictos sociales en Perú se derivan de problemas relacionados con el agua. A diciembre de 2019, la Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD) identificó 143 casos de conflicto social a nivel nacional, de los cuales el 8,4% (12 casos) estaban relacionados con el agua. Si bien existe margen para que la metodología utilizada por la Defensoría del Pueblo mejore y actualice el análisis de conflictos sociales complejos, la Defensoría efectivamente registró entre enero de 2011 y diciembre de 2014 un total de 153 conflictos sociales vinculados a los recursos hídricos, que dan cuenta del 28,36% del total de conflictos durante ese período (539 casos).

La Resolución No. 285-2014-ANA estableció dos clasificaciones de los conflictos hídricos: una en relación con el “tema” del conflicto social vinculado al uso del agua (por ejemplo, disputas sobre el volumen y flujo del recurso hídrico, gestión de la calidad del recurso; infraestructura hidráulica y activos asociados a los recursos hídricos); y otra en relación con la “etapa” en la que se previene y trata el conflicto. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) interviene antes del surgimiento del conflicto por agua y/o en caso de una crisis, o cuando el conflicto se manifiesta abiertamente. La intervención en diferentes etapas busca reducir la intensidad de los factores que exacerban el conflicto del agua y encontrar soluciones a través de mecanismos, lineamientos y espacios previamente establecidos para su abordaje (diálogo, concertación y negociación).

En 2015, el 8% de los conflictos relacionados con el agua registrados ante la Defensoría del Pueblo en Perú involucraron a comunidades indígenas y el 5% a organizaciones indígenas (Defensoría del Pueblo, 2015_[15]). Los conflictos están relacionados con la implementación de proyectos de irrigación; el uso de lagunas; la construcción de presas; proyectos que afectarían los cursos de aguas subterráneas, o bien, se derivan de demandas de organizaciones indígenas por no haber sido consultadas. La Ley No. 29785, que reconoce el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), desarrolla contenidos, principios y procedimientos del derecho a la consulta previa con los pueblos indígenas o nativos sobre las medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente. En esa línea, el Reglamento de la Ley No. 30754, Ley Marco de Cambio Climático (Decreto Supremo No. 013-2019-MINAM), crea la Plataforma de los Pueblos Indígenas de Perú para Enfrentar el Cambio Climático, como espacio para que los pueblos indígenas compartan sus propuestas de medidas de adaptación y mitigación al cambio climático.

Perú es el tercer país de ALC por población indígena, después de Bolivia y Guatemala, con más de 2000 comunidades indígenas pertenecientes a 44 pueblos indígenas diferentes (INEI, 2017[19]) y con más del 20% de la población total que se reclama de herencia indígena (World Bank, 2015[20]). Muchas de estas comunidades viven en las regiones andinas y amazónicas. El 78% de la población indígena tiene acceso a agua corriente y el 68% tiene acceso a alcantarillado (INEI, 2009[21]), significativamente por debajo del promedio nacional de 89% y 73%, respectivamente (INEI, 2020[22]). La contaminación de los recursos hídricos representa una grave amenaza para su subsistencia económica, así como para su identidad cultural, que en última instancia está vinculada a la conservación del territorio que habitan y que utilizan tanto por motivos prácticos (como fuente de recursos), como simbólicos (significado ritual).

La OCDE reconoce que los 38 millones de indígenas que viven en 12 países de la OCDE contribuyen a fortalecer las economías regionales y nacionales y tienen activos y conocimientos únicos que abordan desafíos globales como el cambio climático. La OCDE (2019[23]) sugiere mejorar las estadísticas sobre poblaciones indígenas y la gobernanza de datos; crear un entorno propicio para el emprendimiento indígena y el desarrollo de pequeñas empresas a nivel local y regional; mejorar el sistema de tenencia de la tierra indígena para facilitar oportunidades de desarrollo económico; y adaptar las políticas y la gobernanza para implementar un enfoque territorial para el desarrollo económico que mejore la coherencia de las políticas y empodere a las comunidades indígenas.

Fuente: OCDE (2019[23]), Linking Indigenous Communities with Regional Development, https://doi.org/10.1787/3203c082-en; OCDE (2017[17]), “Mining regions and their cities”, http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/Mining%20discussion%20paper%20FINAL_CM.pdf; ANA (2015[24]), Conflictos sociales y recursos hídricos, Autoridad Nac. del Agua https://repositorio.ana.gob.pe/handle/20.500.12543/2807;

PCM (2020[25]), Willaqniki N° 12 - 2019: Informe Mensual diciembre 2019: Defensoría del Pueblo (2015[26]), “Conflictos sociales y recursos hídricos”, Defensoría del Pueblo; INEI (2017[19]), III Censo de Comunidades Nativas 2017: Resultados Definitivos, Tomo 1: Lima, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1598/TOMO_01.pdf; INEI (2020[22]), Perú: Formas de Acceso al Agua y Saneamiento Básico, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/boletin_agua_y_saneamiento.pdf; World Bank (2015[20]), Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI; INEI (2009[21]), Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Resultados de Población y Vivienda en las Comunidades Indígenas.

El agua y la inclusión social

En Perú, existen importantes brechas en el acceso al agua y al saneamiento. Catorce de los 24 departamentos1, donde vive el 91% de la población, tienen acceso al suministro público de agua (Figura 1.3) (INEI, 2020[22]). Se estima que tres millones de peruanos (9,2% de la población) carecen de acceso a servicios de agua y 8,2 millones (25,2%) carecen de acceso a servicios de alcantarillado (INEI, 2020[22]). Entre 2017 y 2018, sólo la mitad de la población total que informó que consume agua de la red pública recibió este servicio las 24 horas del día (INEI, 2020[22]). La crisis de la COVID-19 puso de relieve la importancia del agua y el saneamiento para la salud, especialmente para la población que vive en asentamientos informales con difícil acceso a un saneamiento adecuado. En ciertas áreas del país, los inadecuados sistemas de drenaje también crearon un doble riesgo para la salud debido al desborde e inundación de aguas residuales sin tratar, impidiendo la creación de condiciones adecuadas de higiene para prevenir la propagación del virus.

Existe una amplia brecha entre los sectores urbano y rural en lo que respecta al acceso al agua y saneamiento. A pesar de que existen planes de saneamiento rural y programas específicos de saneamiento rural a nivel nacional, regional y local, el 25,3% de la población rural y el 4,7% de la población urbana carecen de acceso a las redes públicas de suministro de agua. Además, el 22,8% de la población carecía de acceso a redes públicas de alcantarillado en 2019, de los cuales 9,6% se encuentran en zonas urbanas y 71,7% en zonas rurales. Esta situación ha mejorado gradualmente a partir de 2013 cuando cerca de un tercio (32,5%) de la población carecía de acceso a la red de alcantarillado público (INEI, 2021[27]). Sin embargo, según los datos más recientes (2017[28]), Perú está aún lejos de cumplir con el ODS 6 para el acceso al agua y saneamiento que busca que el 50% de la población utilice un servicio de agua potable gestionado de forma segura (indicador 6.1.1 del ODS) y el 43% utilice un servicio de saneamiento gestionado de forma segura (indicador 6.2.1a de los ODS). Las disparidades son mayores en el saneamiento, dado que si bien el 89% de la población urbana reside en hogares con conexiones de alcantarillado de una red pública (84% con conexiones domiciliarias), solo el 17% de la población rural cuenta con dichas conexiones (UN, 2017[28]). Las grandes ciudades como Arequipa, Callao, Lima y Tacna registran mejores tasas de acceso al saneamiento, muy por encima del promedio nacional (74,9%), mientras que los departamentos rurales como Huancavelica, Huánuco, Loreto y Ucayali muestran tasas de acceso a saneamiento inferiores al 45%. A julio de 2019, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) había invertido y transferido PEN 3.749 millones para la ejecución de 1.610 proyectos de agua y saneamiento a nivel nacional, de los cuales se beneficiarán más de 1.800.000 peruanos en las zonas urbanas y rurales.

Figura 1.3. Proporción de la población con acceso a la red pública de agua y alcantarillado, por departamento

Fuente: Datos para 2019 del INEI (2020[22]), Perú: Formas de Acceso al Agua y Saneamiento Básico; 

https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/boletin_agua_y_saneamiento.pdf.

Las disparidades con respecto a la calidad del agua también afectan a las áreas urbanas y rurales, donde un 46,5% de la población urbana tiene acceso al agua clorada en comparación con solo 2,2% en las áreas rurales. En 41 unidades hidrográficas (que representan el 26% del total), no se cumplen algunos parámetros los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) para agua a causa del vertimiento de aguas residuales no tratadas, manejo inadecuado de residuos sólidos, obligaciones medioambientales y minería informal e ilegal (ANA, 2015[29]). La degradación de la calidad del agua crea una serie de desafíos y graves problemas de salud pública, aunque se necesitarían más pruebas epidemiológicas y estimaciones de costos para evaluar la magnitud total del problema. Algunas áreas, predominantemente rurales, registran altos niveles de anemia crónica infantil. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) estimó2 en 2018 que alrededor del 50% de los casos de anemia infantil estaban relacionados con la falta de acceso al agua y saneamiento, así como a la higiene inadecuada (CADE, 2018[30]). En 2017, la anemia afectó al 43,6% de las niñas y los niños menores de 36 meses

Reducir las brechas en el acceso a los servicios de saneamiento se ha convertido en una prioridad nacional en Perú. La Política Nacional Ambiental, el Plan Nacional de Acción Ambiental y la Agenda Nacional de Acción Ambiental se han fijado como objetivo el tratamiento del 100% de los efluentes de aguas residuales urbanas para el 2021, en línea con el Plan Nacional de Saneamiento (Recuadro 1.3). Sin embargo, el objetivo está lejos de cumplirse. En 2019, en 22 empresas el tratamiento de aguas residuales fue del 0%, y 18 de las mismas carecían de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) (SUNASS, 2020[11]).

Recuadro 1.3. Políticas de saneamiento en áreas rurales de Perú

Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU) - Agua para Todos, 2007

El programa “Agua para Todos” fue creado por el MVCS mediante Decreto Supremo No. 006-2007-VIVIENDA del 23 de febrero de 2007. En 2012 se cambió el nombre del programa a “Programa Nacional de Saneamiento Urbano” (PNSU), que tiene como objetivo ampliar la cobertura, mejorar la calidad del agua y promover el uso sostenible de los servicios de saneamiento en las zonas urbanas, con el fin de mejorar la calidad de vida de las personas que residen en asentamientos urbanos. El PNSU ejecuta programas, proyectos de inversión y actividades cuyos objetivos giran en torno al cierre de brechas en los servicios de saneamiento en las áreas urbanas, lo que conlleva a un mayor gasto e inversión descentralizados por parte de los gobiernos regionales y locales y los prestadores de servicios. El PNSU estableció criterios operativos de elegibilidad y priorización en la asignación de recursos sectoriales en el marco de las políticas nacionales y el Plan Nacional de Saneamiento.

Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR), 2012

El PNSR fue creado en 2012 mediante Decreto Supremo No. 002-2012-VIVIENDA para cumplir con el compromiso del Gobierno de Perú de brindar a la población rural servicios de agua y saneamiento integral, de calidad y sostenibles. Su principal compromiso es brindar oportunidades para mejorar la salud de las familias rurales a través de la prestación de servicios de agua y saneamiento de calidad, sostenibles e integrales, tales como las “Unidades Básicas de Saneamiento” (inodoro, ducha, lavabo, etc.), agua de calidad, comunicación y educación para la salud, así como el desarrollo de capacidades en administración, operación y mantenimiento. Otros objetivos incluyen la coordinación conjunta con los gobiernos locales, regionales y otras entidades públicas y privadas para apoyar los proyectos de agua y saneamiento para la población rural de Perú.

Para cumplir con estos objetivos, el Programa se concentra en áreas de acción como la construcción y mejora de la infraestructura de agua y saneamiento, la implementación de soluciones tecnológicas no convencionales para el acceso al agua potable y el desarrollo de capacidades de las autoridades públicas, locales y regionales, y ciudadanos en diferentes áreas (por ejemplo, gestión y mantenimiento de servicios de saneamiento e inversión en saneamiento).

Fuente: MVCS (2019[31]), Programa Nacional de Saneamiento Rural, http://pnsr.vivienda.gob.pe/portal/ (revisado el 12 de marzo de 2021); MVCS (2012[32]), Manual de operaciones del programa de saneamiento.

El agua y el medioambiente

Perú es el tercer país latinoamericano en términos de extensión de tierras secas, que cubren el 40% de su superficie (MINAM, 2016[33]). En 2011, alrededor del 25,75% del país estaba afectado por la desertificación, mientras que el 3% ya era un desierto. El 80% del área afectada por la desertificación se concentra en la región andina. De los 128,5 millones de hectáreas del territorio nacional, el 56,7% (72,9 millones de hectáreas) está afectado por la erosión hídrica (INRENA, 2005[34]). Las regiones costeras (23,8%) y andina (72,5%) son las más afectadas por la severa erosión hídrica—que favorece la desertificación―agravada por la escasa cobertura vegetal producto de actividades antropogénicas (MINAGRI, 2017[35]). Además, los problemas de drenaje y salinidad, que se producen a lo largo de toda la región costera, afectan al menos al 25% de las tierras cultivadas (World Bank, 2013[36]).

El país también sufre una deforestación masiva, especialmente en la selva amazónica. Perú es actualmente el décimo país del mundo por densidad forestal, dado que más de la mitad del país (673.109 km²) está cubierto por bosques (WWF, 2015[37]). Solo Brasil cuenta con un bosque tropical amazónico más extenso. Más de 330.000 personas dependen directamente de los bosques del país para su sustento y muchas más dependen de numerosos bienes y servicios ecosistémicos proporcionados por los bosques de Perú, como la fijación y el almacenamiento de carbono, la regulación hídrica y la protección de la biodiversidad. Sin embargo, entre 2000 y 2014, Perú ha perdido anualmente un promedio de 118.081 hectáreas de bosque (MINAM, 2016[38]). La deforestación está afectando negativamente la capacidad del sistema hidrológico para auto-regularse.

La Amazonía Andina es una de las áreas de mayor biodiversidad del mundo y es un componente esencial del ciclo hidrológico de Perú. Desde la cuenca alta de la vertiente oriental de los Andes fluyen las aguas hacia el Océano Atlántico, y es allí donde se ubican muchos proyectos de trasvase de aguas desde la Cuenca del Atlántico hacia el Pacífico. En cuencas como las de Madre de Dios e Inambari se encuentra una amplia gama de pantanos andinos y amazónicos, que influyen en la hidrología de la cuenca amazónica (Barthem et al., 2016[39]). Algunas de las mayores amenazas que afectan a la biodiversidad de Perú son la sobrepesca (que va en significativo aumento en la región amazónica), la importante contaminación del agua en la Cuenca del Pacífico, la presencia de especies invasivas, los derrames de petróleo y mercurio en los ríos amazónicos en la Cuenca del Atlántico frecuentemente debidos a actividades mineras ilegales, el cambio climático y construcción de centrales hidroeléctricas (MINAM, 2019[40]). La inadecuada calidad del agua afecta a la servicios de los ecosistemas acuáticos, incluido el uso de los recursos hídricos para actividades económicas, como el riego de cultivos, la acuicultura, la pesca, el paisajismo, los servicios recreativos y de navegación, y los servicios ecosistémicos. La gestión integrada de los recursos hídricos y la buena calidad ambiental de los cuerpos de agua son, por lo tanto, esenciales para la conservación de los bosques tropicales y la biodiversidad, así como para la salud del ciclo hidrológico.

Gestión del agua en condiciones de incertidumbre

Las significativas brechas de gobernanza de Perú comprometen la efectividad e implementación de las políticas en el sector del agua. En los últimos años, Perú ha sufrido una agitación política y social que pone en peligro la continuidad política y el liderazgo necesario para que las políticas públicas, incluyendo las del agua y el saneamiento, produzcan los resultados esperados. La transición democrática que comenzó a fines de 2001 coincidió con un auge económico, impulsado por los altos precios internacionales de las materias primas, un sólido sector minero y el crecimiento del consumo privado. Sin embargo, este notable desempeño macroeconómico no se ha reflejado en los ámbitos político, social y ambiental. En los últimos años, Perú se ha enfrentado a problemas políticos que se remontan en gran medida al escándalo Odebrecht3 de 2016. Entre 2018 y 2021, la presidencia peruana cambió cuatro veces. A pesar de la reciente inestabilidad, Perú ha asignado a los problemas del agua un lugar destacado en su agenda de políticas. Desde la presidencia de Pedro Pablo Kuczynski (2016-2018), garantizar el acceso universal y continuo al agua y el saneamiento4 para toda la población peruana, tanto en las zonas urbanas como rurales, constituye una prioridad fundamental. No obstante, cambiar de un enfoque correctivo de los impactos (en su mayoría ad hoc, no planificados y reactivos) hacia uno de gestión de los riesgos a largo plazo requiere una gobernanza eficaz, eficiente e inclusiva, que es intrínsecamente reflejo de la cultura, el régimen legal, las cuestiones relativas al legado, y la configuración política y los patrones de desarrollo territorial.

En el contexto del cambio climático, los problemas de gobernanza alcanzan un nivel de incertidumbre sin precedentes. Entre 2000 y 2020, las inundaciones en Perú afectaron a aproximadamente 4,43 millones de personas, de las cuales 57.025 quedaron sin hogar, 1.666 sufrieron heridas y 787 fallecieron (Guha-Sapir, 2021[41]). En 2017, tuvo lugar la inundación que causó más afectados (1.8 millones) y provocó perjuicios económicos por USD 3.100 millones en seis departamentos, incluyendo Lima. El Niño Costero de 2017 fue uno de los peores eventos meteorológicos del siglo XXI en el país (MINAM, 2016[42]). En la Amazonía, el fenómeno de La Niña es la principal causa de las lluvias torrenciales. El incremento de las inundaciones también provoca “huaicos”, deslizamientos de tierra altamente destructivos en áreas de mayor altitud y que causaron hasta el 4% del total de emergencias registradas entre 2003 y 2014 (MINAM, 2016[42]). Los huaicos desplazan grandes volúmenes de lodo que dañan los asentamientos humanos y la infraestructura, y provocan conflictos y pérdida de vidas. Los huaicos transportan sedimentos y no permiten una adecuada captación de agua en las plantas de tratamiento. Entre 2000 y 2020, los deslizamientos de tierra afectaron a 1.140 personas, y 307 fatales. El Fenómeno de El Niño también causa sequías en el sur de Perú. Según un análisis de SENAMHI (2019[43]) que abarca 20 departamentos del país—excluyendo las áreas áridas de los departamentos costeros (dado que reciben menos del 2% de las precipitaciones peruanas anualmente)— entre 1981 y 2018 ocurrieron en Perú diez eventos de sequía moderada a extrema. La gestión del agua en condiciones de incertidumbre exige: reconocer los conflictos entre la prestación de servicios y la conservación de los recursos hídricos (stocks); los complejos trade-offs implícitos en el suministro conjunto de bienes públicos y privados de los ecosistemas de recursos hídricos; la importancia fundamental del uso del agua para el crecimiento económico, pero respetando el papel esencial de la conservación del agua para el progreso sostenido y el desarrollo sostenible; las externalidades generalizadas derivadas de la naturaleza interconectada del ciclo hidrológico; la relevancia de la seguridad hídrica a largo plazo y la creciente incertidumbre sobre los suministros futuros que hacen que tomar precauciones extremas sea una actitud política sensata; y el alto costo fijo (de capital) de las infraestructuras hídricas y el problema aún sin resolver de cómo diseñar esquemas de distribución de beneficios y costos que sean efectivos y eficientes.

Referencias

[6] ANA (2020), Cuentas ambientales y económicas del agua en el Perú: Documento técnico 2018, Autoridad Nacional del Agua, http://repositorio.ana.gob.pe/handle/20.500.12543/4705 (accessed on 10 February 2021).

[8] ANA (2019), ANA REGISTRO, http://snirh.ana.gob.pe/snirh/ConsultarRegistros.aspx.

[29] ANA (2015), Calidad de agua en cuencas hidrográficas a nivel nacional, Autoridad Nacional del Agua, http://repositorio.ana.gob.pe/handle/20.500.12543/2673 (accessed on 12 March 2021).

[24] ANA (2015), Conflictos sociales y recursos hídricos, Autoridad Nacional del Agua, https://repositorio.ana.gob.pe/handle/20.500.12543/2807.

[2] ANA (2013), Plan Nacional de Recursos Hídricos del Perú: Memoria, Autoridad Nacional del Agua, http://www.ana.gob.pe/sites/default/files/plannacionalrecursoshidricos2013.pdf.

[39] Barthem, R. et al. (2016), INAMBARI Hacia un enfoque integrado de la gestión de cuencas hidrográficas, available at: https://programs.wcs.org/beta/R, https://programs.wcs.org/beta/Resources/Publications/Publications-Search-II/ctl/view/mid/13340/pubid/DMX3216900000.aspx.

[30] CADE (2018), CADE Ejecutivos 2018, https://www.ipae.pe/cade-ejecutivos-2018/ (accessed on 12 March 2021).

[15] FAO (2015), Perfil de País – Perú, AQUASTAT Informes, Food and Agriculture Organization, United Nations, http://www.fao.org/3/ca0447es/CA0447ES.pdf.

[4] FAO (2015), Perfil de País-Perú, http://www.fao.org/3/ca0447es/CA0447ES.pdf.

[41] Guha-Sapir, D. (2021), EM-DAT, the International Disaster Database, CRED/UCLouvain, Brussels, http://www.emdat.be (accessed on 18 February 2021).

[12] ILO (2020), “Impact on the labour market and income in Latin America and the Caribbean, Second edition, Technical note”, International Labour Organization, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/documents/publication/wcms_756697.pdf.

[27] INEI (2021), Medio Ambiente, Instituto Nacional de Estadística de Informática, https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/medio-ambiente/.

[22] INEI (2020), Perú: Formas de Acceso al Agua y Saneamiento Básico - Nro 09, Instituto Nacional de Estadística e Informática.

[1] INEI (2018), Resultados Definitivos de los Censos Nacionales 2017, Instituto Nacional de Estadística e Informática, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1544/.

[19] INEI (2017), III Censo De Comunidades Nativas 2017: Resultados Definitivos, Tomo 1: Lima, Instituto Nacional de Estadística e Informática, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1598/TOMO_01.pdf.

[5] INEI (2015), Anuario de Estadísticas Ambientales 2015, Agua, available at:, Instituto Nacional de Estadística e Informática, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1342/cap03.pdf.

[21] INEI (2009), Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Resultados de Población y Vivienda en las Comunidades Indígenas.

[3] INEI/UNFPA (2020), Estado de la Población Peruana 2020, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1743/Libro.pdf.

[34] INRENA (2005), Mapa de Deforestación de la Amazonía Peruana, Memoria Descriptiva, https://sinia.minam.gob.pe/documentos/mapa-deforestacion-amazonia-peruana-memoria-descriptiva.

[10] MEF (2020), Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024.

[16] MINAGRI (2019), Anuario Estadístico Comercio Exterior Agrario 2018, http://siea.minagri.gob.pe/siea/sites/default/files/anuario-comercio-exterior-2018-260319.pdf.

[35] MINAGRI (2017), Programa Presupuestal Multisectorial 0089: “Reducción De La Degradación De Los Suelos Agrarios” Anexo 2, https://www.minagri.gob.pe/portal/download/programas-presupuestales/inf-programa/anexo2-pp89-2017.pdf.

[40] MINAM (2019), Sexto Informe Nacional sobre Diversidad Biológica: La Biodiversidad en Cifras, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/360831/La_Biodiversidad_en_Cifras_final.pdf.

[33] MINAM (2016), Estrategia Nacional de Lucha Contra la Desertificación y la Sequía 2016-2030.

[38] MINAM (2016), La Conservación de Bosques en el Perú: Conservando los bosques en un contexto de cambio climático como aporte al crecimiento verde (2011-2016), http://www.minam.gob.pe/informessectoriales/wp-content/uploads/sites/112/2016/02/11-La-conservaci%C3%B3n-de-bosques-en-el-Per%C3%BA.pdf.

[42] MINAM (2016), Tercera Comunicación Nacional del Perú a la Convención de Cambio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2016/05/Tercera-Comunicaci%C3%B3n.pdf.

[31] MVCS (2019), Programa Nacional de Saneamiento Rural, http://pnsr.vivienda.gob.pe/portal/.

[32] MVCS (2012), Manual de operaciones del programa de saneamiento.

[13] OECD (2020), “COVID-19 in Latin America and the Caribbean: Regional socio-economic implications and policy priorities”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD, Paris, https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/covid-19-in-latin-america-and-the-caribbean-regional-socio-economic-implications-and-policy-priorities-93a64fde/.

[23] OECD (2019), Linking Indigenous Communities with Regional Development, OECD Rural Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3203c082-en.

[17] OECD (2017), “Mining regions and their cities: Scoping paper”, OECD, Paris, http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/Mining%20discussion%20paper%20FINAL_CM.pdf.

[26] Ombudsman’s Office (2015), “Social conflicts and water resources”, Defensoría del Pueblo.

[25] PCM (2020), Willaqniki N° 12-2019: Monthly Report December 2019.

[43] SENAMHI (2019), Caracterización espacio-temporal de la sequía en los departamentos altoandinos del Perú, https://www.senamhi.gob.pe/load/file/01401SENA-78.pdf.

[11] SUNASS (2020), Benchmarking regulatorio 2020 de las Empresas Prestadoras (EP), https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1467031/Benchmarking%20regulatorio%202020%20de%20las%20Empresas%20Prestadoras%20%28EP%29.pdf.

[28] UN (2017), Country (or Area), SDG 6 Data, United Nations, https://www.sdg6data.org/country-or-area/Peru (accessed on 12 March 2021).

[44] UN (2017), Country (or area) | SDG 6 Data, https://www.sdg6data.org/country-or-area/Peru.

[14] World Bank (2021), Agriculture, Forestry, and Fishing, Value Added (% of GDP), https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.ZS (accessed on 12 March 2021).

[7] World Bank (2021), Peru Overview, https://www.worldbank.org/en/country/peru/overview.

[9] World Bank (2021), Peru Overview, https://www.worldbank.org/en/country/peru/overview (accessed on 17 March 2021).

[20] World Bank (2015), Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI.

[36] World Bank (2013), El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones, http://www.worldbank.org (accessed on 18 March 2021).

[18] WWF (2019), “El bioma amazónico frente a la contaminación por mercurio”.

[37] WWF (2015), La Deforestación en el Perú: Cómo las comunidades indígenas, agencias gubernamentales, organizaciones sin fines de lucro y negocios trabajan juntos para detener la tala de los bosques, World Wide Fund for Nature, https://d2ouvy59p0dg6k.cloudfront.net/downloads/la_deforestacion_en_el_peru.pdf.

Notas

← 1.  Los departamentos con menor cobertura son Tumbes (78,9%), Huánuco y Ucayali (76%), Puno (69,7%) y Loreto (56,8%). Las zonas de mayor cobertura (superior al 95%) se encuentran en los departamentos de Áncash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Callao, Lima, Moquegua y Tacna.

← 2.  Programa Mundial de Alimentos en Perú, Conferencia Ejecutiva Anual de Perú 2018 (CADE).

← 3.  El escándalo Odebrecht es un caso de corrupción en curso que involucra a la empresa constructora brasileña Odebrecht y a figuras políticas, incluyendo jefes de Estado, principalmente en América Latina. En Perú, cuatro ex jefes de Estado están acusados de estar involucrados en este escándalo de corrupción.

← 4.  "Saneamiento" en la mayoría de los países de América Latina, incluido Perú, incluye el suministro de agua (potable) y el saneamiento (recogida de efluentes de aguas residuales), pero también otros servicios del ciclo urbano del agua como la reutilización del agua. El artículo 1 del Decreto Legislativo 1280 es aún más relevante a efectos de definición. Los servicios de saneamiento se definen de la siguiente manera: agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales, vertido de efluentes o reutilización de aguas regeneradas y eliminación final de residuos, tanto en zonas urbanas como rurales.