Un marco regulatorio de plaguicidas claro, eficiente y moderno es esencial para reducir los impactos en la salud humana y el medio ambiente, respaldar un enfoque de ciclo de vida para su gestión y garantizar la protección de los cultivos y una industria agrícola sostenible. Este informe identifica las brechas, barreras, fallas de implementación e ineficiencias que afectan el marco regulatorio de plaguicidas en México. Hace un balance del marco regulatorio y las reformas recientes, e identifica tanto las áreas que plantean el mayor desafío para la regulación eficaz de los plaguicidas como aquellas en las que la regulación, o la falta de ella, afecta los objetivos de política y la actividad económica. Estos desafíos y prácticas se contrastan con principios de la OCDE y las mejores prácticas regulatorias de países OCDE, y se brindan recomendaciones para apoyar los esfuerzos de mejorar la regulación. El informe concluye que México se beneficiaría de la adopción de una estrategia de política integral para plaguicidas, reconociendo que el manejo de plaguicidas es una responsabilidad compartida entre los gobiernos nacionales y locales, la industria de plaguicidas, los usuarios de plaguicidas y el público en general.
Gobernanza Regulatoria en el Sector de Plaguicidas de México
Abstract
Executive Summary
Contar con un marco regulatorio claro, eficiente y moderno para los plaguicidas es esencial para abordar sus impactos en la salud humana y el medio ambiente, y para respaldar un enfoque de ciclo de vida para su gestión, cuidando que también se garantice la protección de los cultivos y una industria agrícola sostenible. Este reporte lleva a cabo una revisión amplia del estado de la regulación de plaguicidas en México y brinda recomendaciones para mejorar.
México cuenta con un extenso marco legislativo e institucional de plaguicidas. Sin embargo, está dividido en una serie de leyes, reglamentos técnicos, gestionados por diferentes autoridades. Tres autoridades regulatorias tienen la mayor injerencia en la regulación de plaguicidas: la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), la Secretaría de Medioambiente y Recursos Naturales (SEMANART), y el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad (SENASICA).
La falta de regulación transversal, con un enfoque de ciclo de vida para el manejo de plaguicidas en México plantea un gran desafío. En las últimas décadas, México ha abordado diversos temas del marco regulatorio de plaguicidas de una manera ad hoc. Sin embargo, no se ha llevado a cabo un esfuerzo para lograr un diseño del sistema regulatorio que cubra de manera efectiva y eficiente todo el ciclo de vida de los plaguicidas: desde las evaluaciones de nuevos productos, hasta la medición de impacto de éstos. Además, una mejor recopilación y acceso a datos sobre plaguicidas respaldaría la gestión del ciclo de vida y ayudaría a abordar el comercio ilegal de plaguicidas.
Otro desafío son los retrasos recurrentes en el registro de productos de plaguicidas. El reglamento establece los respectivos roles y responsabilidades de COFEPRIS, SEMARNAT y SENASICA para un proceso conjunto de registro de plaguicidas. Después de recibir la información, COFEPRIS solicita opiniones técnicas a SEMARNAT y SENASICA. Si bien, en teoría, la COFEPRIS es la responsable última de otorgar el registro, en la práctica está sujeta al poder de veto de la SEMARNAT y el SENASICA. Si alguna de estas instituciones utiliza su poder de veto, la COFEPRIS no puede anularlo. Esto limita el incentivo para trabajar juntos para identificar soluciones y llegar a un consenso entre los tres reguladores y destaca la necesidad de armonizar los enfoques.
También hay áreas de mejora en torno al cumplimiento normativo y en las actividades de supervisión y cumplimiento del sector de plaguicidas de México. Las estrategias de cumplimiento y aplicación efectivas son esenciales para monitorear la implementación adecuada del marco regulatorio para plaguicidas y para garantizar la seguridad del consumidor, detectar el uso indebido y abordar el comercio ilegal de plaguicidas. Los reguladores mexicanos en este sector carecen de una estrategia de cumplimiento conjunta y un plan transparente y plurianual con metas específicas para monitorear el cumplimiento de las regulaciones. Además, los roles y responsabilidades están fragmentados y el alcance que se debe cubrir es amplio, lo que crea prioridades y complejidad en competencia. Otras preocupaciones incluyen el uso generalizado de productos ilegales y no registrados y la financiación insuficiente para la aplicación y evaluación de productos.
Principales recomendaciones para mejorar la gestión de plaguicidas en México
Las autoridades mexicanas se beneficiarían de adoptar una estrategia política transversal acordada mutuamente para los plaguicidas; es esencial desarrollar un fundamento para establecer una jerarquía de metas y objetivos así como una división de responsabilidades efectiva y eficiente.
Una revisión exhaustiva continua del marco legal y regulatorio para la gestión de plaguicidas en México podría incluir como uno de sus objetivos mejorar la eficiencia, simplificar y consolidar la normativa existente.
México debería considerar la posibilidad de restringir la venta de ciertos plaguicidas a personas capacitadas o certificadas para su uso adecuado y reintroducir la certificación nacional en este campo.
Existe la necesidad en México de establecer un programa de monitoreo nacional, sistemático, para plaguicidas basado en las medidas e iniciativas existentes (tal como expandir el programa de monitoreo de residuos en los alimentos).
El proceso de desarrollo normas técnicas se puede beneficiar de introducir una consulta temprana e incrementar la transparencia respecto a la forma en la que los comentarios de la consulta pública se toman en cuenta.
La cooperación internacional podría fortalecerse para permitir a México beneficiarse por completo de las oportunidades que genera y brindar apoyo para abordar los desafíos que México está enfrentando en el área de la gestión de plaguicidas.
Las autoridades mexicanas también podrían considerar la posibilidad de solicitar sistemáticamente información sobre restricciones o prohibiciones conocidas de plaguicidas en otros países para apoyar su toma de decisiones en materia de plaguicidas.
México se beneficiaría al mejorar la coordinación entre los organismos reguladores en materia de registro, como la racionalización de la responsabilidad de conceder el registro o el establecimiento de un mecanismo interinstitucional para la comunicación y la gestión de las aplicaciones.
La digitalización del proceso de registro apoyaría el uso eficiente de los recursos, incluso durante un mecanismo opcional de preselección para la comprobación de la integridad de los expedientes.
México también podría considerar cómo reflejar mejor un enfoque proporcional al riesgo en el proceso de registro, por ejemplo, en relación con la flexibilidad de los requisitos de datos para tipos específicos de plaguicidas de menor riesgo (por ejemplo, plaguicidas biológicos) para apoyar su mayor aceptación.
México debe considerar establecer un programa de revisión sistemático para plaguicidas. Dicho programa de revisión también debe abordar aquellos plaguicidas con un periodo de registro ilimitado.
México debe considerar incrementar los esfuerzos para garantizar que las autoridades tengan una mejor infraestructura y que existan las habilidades adecuadas, la experiencia y la capacidad dentro de cada una de las autoridades regulatorias involucradas, para mejorar las evaluaciones de productos nuevos y las inspecciones.
La preparación de los planes de inspección multianual públicamente disponibles con metas y objetivos de ejecución claramente establecidos debe ayudar a mejorar la ejecución regulatoria en el mediano y largo plazo y enviar señales transparentes a las entidades reguladas.
México podría considerar incrementar los esfuerzos conjuntos de los actores interesados para incrementar la cantidad, el enfoque y el alcance de la capacitación proporcionada a agricultores, en particular con relación a las Buenas prácticas agrícolas (BPA) y el Equipo de protección personal (EPP).
