Con el fin de apoyar a la institución de fiscalización superior de México, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en el cumplimiento de su mandato, este informe analiza buenas prácticas de países OCDE sobre la incorporación de temas de gobernanza en las auditorías a obras públicas. También proporciona ejemplos y evalúa diferentes consideraciones estratégicas, incluyendo objetivos y recursos, sobre la organización y las prácticas de la ASF para la auditoría de infraestructura. Finalmente, analiza las prácticas de auditoría en el contexto de emergencias.
Facilitando la Implementación del mandato de la Auditoría Superior de la Federación de México
Auditoría de la gobernanza de la infraestructura
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
Abstract
Executive Summary
Principales hallazgos
Los Principios del G-20 sobre Calidad de la Inversión en Infraestructura (G20 Principles on Quality Infrastructure Investment) destacan que “una gobernanza robusta de la infraestructura durante el ciclo de vida del proyecto es un factor clave para asegurar una buena relación calidad-precio, rendición de cuentas, transparencia e integridad de la inversión en infraestructura en el largo plazo”.
Dada la necesidad de mejorar tanto los niveles de inversión en infraestructura como la calidad de la misma, México no puede darse el lujo de despilfarrar recursos a causa de la corrupción o de ineficiencias. De hecho, las funciones principales de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) incluyen la auditoría del gasto en obras públicas e infraestructura; sin embargo, tradicionalmente se ha concentrado en el aspecto financiero. Por lo anterior, el análisis de la gobernanza de la infraestructura es una oportunidad importante para mejorar el impacto general de los proyectos de infraestructura.
Si bien el marco regulatorio otorga atribuciones a la ASF para auditar obras públicas, tales auditorías se realizan ex post y no hay una referencia explícita a la gobernanza de la infraestructura en sentido amplio y como un facilitador clave del éxito de los proyectos. No es una práctica común que la ASF audite y revise los proyectos de infraestructura en las etapas de preparación o de evaluación de la inversión, sino que tiende más bien a concentrarse en las etapas de contratación, ejecución y gestión de contratos, y en cierta medida en la etapa de evaluación. Ciertamente, la orientación del mandato legal influye en el alcance de las auditorías de la ASF, obstaculizando un enfoque más amplio que podría direccionar las estrategias y políticas de la ASF.
Otra característica de las auditorías de la ASF a las obras públicas es que están orientadas al cumplimiento, es decir, buscan asegurar el cumplimiento del marco normativo, pero no necesariamente se enfocan en obtener una buena relación calidad-precio. Además, el enfoque orientado al cumplimiento se centra en identificar irregularidades y resarcir daños, en lugar de prevenir dichas irregularidades y daños desde un principio. Un enfoque de gobernanza más amplio en las auditorías de infraestructura facilitaría la prevención, por ejemplo, al definir mecanismos de control y rendición de cuentas en los diferentes niveles de gestión de un proyecto. Adicionalmente, la evaluación de las medidas de transparencia y apertura de la información sobre los proyectos de infraestructura podría prevenir el emprendimiento de proyectos con débiles justificaciones sociales y económicas.
Los límites a la realización de auditorías en tiempo real hacen que la ASF sea más reactiva que proactiva, lo que también restringe su capacidad para tomar acciones preventivas o llevar a cabo auditorías antes de recibir denuncias. El tener la posibilidad de realizarlas ayudaría a equilibrar mejor, por un lado, la prevención y el éxito a largo plazo de los proyectos de infraestructura y, por otro lado, las sanciones, así como a promover intervenciones tempranas. Las auditorías de infraestructura en tiempo real no sólo ayudarían a prevenir los riesgos de un ejercicio ineficiente de los recursos o de corrupción, sino que también permitirían a la ASF jugar un papel en el aseguramiento para que los proyectos de infraestructura se planeen y diseñen para tener éxito desde las etapas tempranas.
La ASF sigue el mismo proceso para las auditorías de infraestructura convencionales que para las auditorías durante emergencias, excepto para la etapa de planeación. Las auditorías de infraestructura durante emergencias pueden producir información y perspectiva estratégica que contribuya a la buena gobernanza y al bienestar de tres maneras: i) evaluación de riesgos, ii) mejora de las prácticas de preparación y gestión de crisis y iii) documentación de las lecciones aprendidas de las emergencias.
Recomendaciones
A pesar de que el marco legal otorga a la ASF amplios poderes para auditar la infraestructura, dichas auditorías tienden a estar orientadas al cumplimiento y no prestan suficiente atención a la relación calidad-precio y otras cuestiones de gobernanza más amplias:
La ASF podría promover la revisión de su marco regulatorio para ordenar explícitamente auditar la gobernanza de los proyectos de infraestructura desde un punto de vista integral y de ciclo de inversión completo.
La ASF podría plantear el tema a la Comisión de Vigilancia de la ASF de la Cámara de Diputados para que los legisladores reconozcan el potencial de una reforma.
La ASF podría equilibrar mejor su enfoque en la prevención de la corrupción y el éxito a largo plazo de los proyectos de infraestructura:
La ASF podría evaluar el grado de transparencia de los diferentes estudios de impacto y viabilidad utilizados para seleccionar proyectos de infraestructura específicos.
La ASF podría llevar a cabo un análisis de brechas para comprender los recursos y las tecnologías necesarios para cumplir sus objetivos estratégicos relativos a la auditoría de la gobernanza de la infraestructura:
Es importante tener una evaluación de los recursos y equipos que se requieren para profundizar el trabajo sobre la gobernanza de la infraestructura y cumplir con los objetivos estratégicos, particularmente respecto a elementos como el desempeño y la resiliencia.
La ASF podría realizar dicha evaluación y desarrollar un plan de inversión alineado con el objetivo de ampliar la cartera de auditorías de infraestructura.
El mismo tipo de análisis de brechas es pertinente para los recursos humanos, no sólo en términos del número de personal, sino también de capacidades y habilidades. La ASF podría emprender las siguientes acciones:
Permitir el establecimiento de grupos de trabajo multidisciplinarios para avanzar en auditorías integrales.
Capacitar y certificar al personal en auditoría de la infraestructura y la implementación de técnicas de auditoría siguiendo estándares internacionales.
Las auditorías en tiempo real permitirían a la ASF intervenir oportunamente en las diferentes etapas de los proyectos de infraestructura:
El Congreso debe revisar el marco legal de la ASF y ampliar sus poderes para realizar auditorías en tiempo real, particularmente a infraestructura.
La ASF podría aplicar criterios relativos al impacto en el bienestar para seleccionar auditorías de infraestructura:
La ASF podría seleccionar auditorías de infraestructura basadas en su contribución al bienestar de los ciudadanos e incorporar dichas contribuciones a la estimación de sus beneficios.
La ASF podría revisar sus auditorías de infraestructura durante emergencias para asegurarse de que proporcionan información y perspectiva en términos de resiliencia y preparación.
La ASF podría elaborar un marco adaptado a las situaciones de emergencia para las auditorías de infraestructura con el fin de crear una cartera que logre un equilibrio entre la oportunidad de las respuestas públicas y un nivel adecuado de rendición de cuentas y control:
El marco debe tener en cuenta las normas y directrices de auditoría que se utilizarían durante emergencias, en particular sobre la auditoría a distancia y la transparencia de las actividades de contratación de obras de emergencia. También debe prestar atención a criterios como el principio de “no daño”, la integralidad y la oportunidad.
Las auditorías de infraestructura en tiempo real son especialmente pertinentes en situaciones de emergencia y deberían formar parte de la cartera de la ASF para controlar riesgos y maximizar su efecto disuasivo:
La ASF debe anticipar los recursos necesarios para facilitar la presentación rápida de informes y retroalimentación útil a las dependencias y entidades de infraestructura que responden a las crisis.
Las auditorías de infraestructura en tiempo real en situaciones de emergencia son medios poderosos para maximizar el efecto disuasivo de las auditorías y enviar un mensaje claro de que no se tolerará el abuso.
