Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Gobierno Central del Perú

Resumen ejecutivo

Las normativas pueden tener un impacto positivo o negativo en el desempeño de un sector económico o economía. Una regulación específica puede abrir o cerrar mercados, puede promover la eliminación o creación de monopolios, puede levantar barreras de entrada, o puede reducir o impulsar incentivos para la innovación o el emprendimiento. Por lo tanto, es importante revisar y mejorar el proceso de emisión de normativas, para garantizar que sean aptos, que abordarán de manera efectiva los problemas de política que los originaron y que sus objetivos contribuyen al bienestar social y al crecimiento inclusivo.

Este informe analiza cómo el uso del análisis de impacto regulatorio (AIR) puede ayudar a que el proceso de emisión de normas en el gobierno central de Perú sea más eficiente y efectivo. RIA ayuda a mejorar el proceso de toma de decisiones que define las reglas. También hace que la agencia que emite las normativas sea consciente tanto del problema que debe abordarse como de las diferentes formas de resolverlo. Además, el AIR considera la sostenibilidad financiera de implementar una regulación o, en otras palabras, si sus costos serán más bajos que sus beneficios. Por lo tanto, el AIR proporciona un método de análisis basado en evidencia e información empírica que ayuda a mejorar la calidad de las reglas emitidas.

En este informe se documenta y evalúa el proceso de emisión de normativa de cinco ministerios durante el periodo 2014-16, y se comparan con las prácticas más pertinentes de AIR de los países de la OCDE:

• Ministerio de Economía y Finanzas

• Ministerio del Ambiente

• Ministerio de la Producción

• Ministerio de Transportes y Comunicaciones

• Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

Asimismo, se revisa el marco legal e institucional y las prácticas que existen en el Perú para la emisión de normativa y para su evaluación ex ante, y se evalúa tomando como punto de comparación recomendaciones de la OCDE en materia de AIR.

Principales conclusiones

• En los últimos años, el gobierno peruano ha implementado una serie de medidas para mejorar la calidad de las regulaciones. Dentro de la administración pública se han dado pasos para establecer una política horizontal para la adopción de un sistema de evaluación ex ante que evalúe el impacto y la calidad regulatoria.

• Un paso importante es la introducción del Análisis de Calidad Regulatorio, que crea un proceso de evaluación ex ante de los procedimientos administrativos para redactar reglamentos. Su implementación significa el primer proceso sistematizado en el Gobierno del Perú para evaluar los impactos de nuevas reglas. Al enfocarse sólo en procedimientos administrativos el alcance del Análisis de Calidad Regulatoria no iguala el de un sistema de AIR, en el cual se evalúa la normativa de forma integral.

• Destaca la reciente creación de un comité formado por la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos a cargo de un programa piloto de evaluación ex ante a través de un AIR simplificado. Sin embargo, el comité funciona sin tener un mandato legal aún, y no ha generado guías ni directrices para que los ministerios o dependencias del gobierno preparen el AIR.

• El proceso para emitir regulaciones en los cinco ministerios seleccionados es prácticamente el mismo. La excepción más grande se identificó en el Ministerio de Ambiente que realiza un proceso de consulta más profundo y apegado a las buenas prácticas de AIR.

• El proceso de emisión de normativa es una práctica no estandarizada, ya que no cuenta con un instrumento específico de política regulatoria que lo sustente.

• En este proceso es notorio que no existe supervisión o rendición de cuentas formalizada sobre la forma en que se lleva a cabo la emisión de la regulación, al menos desde un punto de vista integral.

• Existen esfuerzos iniciales por llevar a cabo una evaluación de costo-beneficio de la normativa.

• La consulta pública del proyecto regulatorio sólo se usa de forma intermitente. Además, no existe la obligación legal de responder los comentarios del público, ni demostrar que el proyecto normativo se modificó como resultado de la consulta.

• Las actividades que realiza el Ministerio del Ambiente en la consulta son la excepción, e incluyen la creación de una matriz de comentarios, las reuniones con los autores de los comentarios y la reformulación del proyecto regulatorio.

Principales recomendaciones

• Emitir un instrumento legal vinculante en el cual se estipule la obligación de que los ministerios y dependencias del gobierno que emiten normativa lleven a cabo una evaluación ex ante del proyecto normativo, y establezcan la consulta como elemento esencial. La emisión del Decreto Legislativo 1448 es un desarrollo alentador en esta dirección por cuanto establece como instrumento de la calidad regulatoria al análisis de impacto regulatorio ex ante y ex post.

• Dar estatus legal al comité integrado por la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos a cargo del programa piloto de AIR simplificado.

• Definir una lista y/o criterios de los proyectos normativos que estarán exentos de AIR, por no generar ningún efecto sobre los administrados.

• Emitir una guía para el AIR simplificado que actualmente se utiliza en el programa piloto.

• Considerar establecer un órgano de supervisión que concentre la mayoría de las actividades y herramientas de política regulatoria, si no es que todas, que actualmente están repartidas entre diversos ministerios, organismos y oficinas. Este órgano de fiscalización debe tener personalidad jurídica y los recursos necesarios para ejecutar las actividades de manera activa, supervisar al mismo tiempo toda la política regulatoria, incluso competencia para devolver los anteproyectos de regulación cuando no se cumpla con los criterios definidos.

• Emitir el manual de AIR, que incluya un proceso estandarizado para la etapa de consulta del proyecto normativo, que deberá tener las siguientes características:

  • El proyecto normativo y la correspondiente AIR deberán estar disponibles para la consulta al menos durante 30 días hábiles.

  • Los administrados deberán tener la capacidad de hacer comentarios tanto al proyecto normativo, como a la AIR.

  • Los ministerios y dependencias que emiten normativa deberán responder todos los comentarios y, al finalizar el proceso, emitir un documento que resuma los comentarios recibidos y las acciones que tomarán para abordar los comentarios procedentes.

• Establecer al menos dos tipos de AIR, una para proyectos normativos de alto impacto, para lo cual deberá hacerse un análisis de impacto detallado y exhaustivo, y otra para el resto de los proyectos, cuyo análisis de impacto sea menos substancial. En ese informe se proponen procesos modelo para la emisión de normativa según el tipo de AIR.