Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Gobierno Central del Perú

Capítulo 2. Metodología para analizar el análisis de impacto regulatorio en el Perú

Abstract

En este capítulo se describe la metodología empleada para la realización de este estudio, que consta de las siguientes fases: 1) Selección de los ministerios que forman parte del estudio y de la normativa que será considerada como base para el diseño del proceso actual de emisión de regulación, 2) Misiones de investigación para recabar información, 3) Análisis de gabinete que incluye la revisión del marco jurídico actual y de la información obtenida, 4) Análisis comparativo entre el proceso actual de emisión de regulación y las mejores prácticas internacionales para definir el proceso ideal para la emisión de regulación en el Perú.

El objetivo de este estudio es contribuir al establecimiento de un proceso eficiente y eficaz de emisión de normativa en el gobierno central del Perú, al aprovechar el análisis de impacto regulatorio como herramienta de análisis para el control de la calidad normativa que se emite a través del Poder Ejecutivo. Para el diseño del proceso ideal se considerarán las prácticas internacionales, que se adaptarán a las condiciones y necesidades del gobierno peruano, a fin de hacer que este proceso atienda de manera eficaz y eficiente las distintas problemáticas que requieran la intervención gubernamental.

La metodología utilizada para la realización de este estudio consta de las siguientes fases que se describen en este capítulo: la primera, en la que se eligieron los ministerios que forman parte del presente estudio y que integrarán el programa piloto para la adopción del AIR en el gobierno central, y en la que también se describe el proceso de selección de la normativa que sirvió de referencia a los ministerios para describir el proceso actual de emisión de regulación; la segunda, conformada por las dos misiones de investigación creadas para recabar información de primera mano de los servidores públicos directamente relacionados con el proceso de creación de normativa; la tercera, que comprende un análisis de gabinete en el que se examinó el marco jurídico actual aplicable al proceso de creación de normativa, así como el análisis de toda la información recopilada por las misiones de investigación, a fin de poder determinar el proceso actual que se sigue en el gobierno central para la emisión de regulación; y la cuarta, que consta de un análisis comparativo entre el proceso actual para la emisión de regulación y las mejores prácticas internacionales, para la creación del proceso ideal que se propone para la emisión de regulación que emane del poder Ejecutivo.

Selección de ministerios y normativa

Al comenzar el estudio se determinaron, en primer lugar, los ministerios que se considerarían para el programa piloto para la implementación del AIR. Para ello, se seleccionaron cinco ministerios que comúnmente emiten regulación o cuya regulación afecta a un gran número de unidades económicas.1 Los ministerios seleccionados se muestran en el Cuadro ‎2.1.

Cuadro ‎2.1. Ministerios seleccionados

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

Ministerio del Ambiente (MINAM)

Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)

Ministerio de la Producción (PRODUCE)

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (VIVIENDA)

Una vez definidos los ministerios, se procedió a hacer una búsqueda en el Diario Oficial El Peruano2 de la regulación emitida por esos ministerios, para seleccionar la que serviría de base en la descripción del proceso de emisión de normativa que actualmente se lleva a cabo en Perú. Para la selección de normativa, y toda vez que el estudio se centra en regulación emanada por el poder Ejecutivo, se consideraron las siguientes características de la regulación:

• Actos emanados del poder Ejecutivo;

• De carácter general, y

• Con probable impacto sobre empresas o ciudadanos (pudiendo tenerlo, además, sobre lo público y social).

La Constitución Política de Perú, Artículos 107 y 118, numeral 8, establece la facultad del presidente para emitir regulación (leyes y reglamentos, y dentro de estos últimos, tiene la facultad de dictar decretos y resoluciones).

En virtud de lo anterior, y conforme a los conceptos contenidos en la Guía de Técnica Legislativa para Elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Ejecutivo, los tipos de regulación que se consideraron son los que se describen en el Cuadro ‎2.2.

Cuadro ‎2.2. Tipos de regulación a considerar

Tipo de regulación	Descripción
Iniciativa legislativa o Proyecto de ley	Documento formal que contiene una propuesta de ley que, de acuerdo con la Constitución Política del Perú, el presidente tiene la potestad de presentar ante el Congreso de la República para su estudio, discusión y, de ser el caso, aprobación.
Decretos Legislativos	Normas con rango de ley que emanan del poder Ejecutivo en virtud de una autorización expresa del Congreso de la República mediante ley autoritativa. Estas normas tienen límite material y temporal.
Decretos Supremos	Normas de carácter general que reglamentan normas con rango de ley o regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional y a través de las cuales el presidente de la República ejerce la potestad de reglamentar las leyes, sin transgredirlas ni desnaturalizarlas. Estos pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, según lo disponga la ley, y deben ser rubricados por el presidente de la República y refrendados por uno o más ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan.
Resoluciones Ministeriales	Normas que permiten formular, ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales a cargo de un Ministro de Estado. Son aprobadas por el Ministro de Estado respectivo.
Resoluciones Viceministeriales	Normas que regulan aspectos específicos de un sector determinado.

Para efectos de este estudio no se consideraron las resoluciones directorales, ya que son normas que regulan el ejercicio de las funciones de los órganos de un sector determinado, conforme a su organización y funciones.

Para seleccionar la regulación de cada Ministerio se estableció un periodo de consulta de dos años, del lunes 2 de junio de 2014 al jueves 30 de junio de 2016, a fin de contar con un periodo lo suficientemente largo para garantizar la inclusión de regulación actual y pertinente; pero que, a su vez, dicho periodo no comprometiera la vigencia de la regulación, es decir, que fuera obsoleta.

Al efectuar la consulta en el portal de El Peruano se utilizaron las opciones para los parámetros de búsqueda de regulación que, conforme a dicho portal, son los siguientes:

• ¿Qué desea buscar?

• ¿Qué desea excluir del resultado?

• Tipo de publicación

• Fecha de publicación (desde-hasta)

• Grupo de entidad

• Entidad

Considerando esos parámetros, se obtuvo la siguiente información:

• Economía y Finanzas: 1 580 dispositivos, entre los que hay decretos supremos, resoluciones supremas, ministeriales, viceministeriales, directorales y jefaturales.

• Ambiente: 293 dispositivos, entre los que hay decretos supremos, resoluciones ministeriales y supremas.

• Transportes y Comunicaciones: 3 013 dispositivos, entre los que hay decretos supremos, resoluciones ministeriales, viceministeriales y directorales.

• Producción: 949 dispositivos, entre los que hay decretos supremos, resoluciones ejecutivas, ministeriales y directorales.

• Vivienda, Construcción y Saneamiento: 463 dispositivos, entre los que hay decretos supremos, resoluciones ministeriales, supremas, viceministeriales.

En la lista obtenida de regulaciones, se observó que gran cantidad de ellas se relacionan directamente con aprobaciones para que funcionarios salgan del país y atiendan diversos compromisos internacionales, muchas otras son de carácter particular y no general, otras más atienden solo normativa interna o regulan condiciones internas de la administración pública, como procedimientos de gestión interna, designaciones o renuncias de funcionarios y conformaciones de grupos de trabajo en diversos organismos, autorizaciones de eventos, como congresos, seminarios y foros, entre otros instrumentos regulatorios. De manera particular, además de las anteriores, en el caso del MEF, también existe una gran cantidad de decretos supremos relacionados con transferencia de partidas en el presupuesto público; en el MINAM, existe un gran número de resoluciones ministeriales que tienen por objeto el reconocimiento de áreas de conservación privada; en el MTC, se presenta un gran número de autorizaciones para prestar servicios de radiodifusión; en PRODUCE, normativa relacionada con la suspensión de actividades extractivas de determinados recursos marinos y normativas sobre la organización y funcionamiento de instancias públicas; y, finalmente, en VIVIENDA, se publican diversas normativas relacionadas con el servicio de agua de provincias, así como autorizaciones de distintos programas y designaciones de funcionarios ante diversas instancias.

Es por ello que, para efectos del presente estudio, todas esas regulaciones no se consideraron. En el Anexo 2.A se muestra la regulación seleccionada para cada uno de los ministerios.

Posteriormente, esa información se envió a los ministerios para que eligieran tres normativas, que sirvieron de base para la descripción del proceso actual que llevan a cabo para la emisión de regulación. También se elaboró un cuestionario, que se remitió a los cinco ministerios con el objeto de recabar información sobre las prácticas actuales que llevan a cabo para la emisión de normativa, así como para identificar las que – conforme a las prácticas internacionales – no se realizan, o se hacen, pero de manera no estandarizada. Una vez respondidos los cuestionarios, fueron devueltos y se analizó la información recabada junto con el marco regulatorio vigente, con el objeto de identificar tanto en la práctica como en el ámbito teórico las actividades que se realizan en los cinco ministerios y poder definir un proceso homologado de emisión de regulación, así como definir las áreas de oportunidad para la adopción de un proceso ideal.

Misiones de investigación

Se llevaron a cabo dos misiones de investigación, como se señala en el Cuadro ‎2.3.

El objetivo de la primera misión de investigación fue recabar información de primera mano de los ministerios que forman parte de este estudio sobre el proceso y prácticas que se realizan durante el proceso de emisión de regulación. Para ello se celebraron diversas reuniones tanto con los ministerios como con otras instancias que participan en este proceso, como el MINJUSDH y la PCM.

En la segunda misión de investigación el objetivo fue presentar el proceso general que se emplea para la emisión de regulación. Esto, con la finalidad de recibir la retroinformación de los ministerios y de las diversas instancias que participan en este proceso; y poder definir el proceso generalizado, así como el proceso ideal y los pasos necesarios para lograrlo.

Por otra parte, dentro de las actividades de estas misiones, el 14 y 15 de diciembre de 2016 se llevó a cabo un taller de capacitación sobre impacto regulatorio y consulta, en el que participaron diversos ministerios.

Cuadro ‎2.3. Misiones de investigación para implementar el AIR en Perú

Número de Misión	Fecha	Descripción
Primera	21-24 de noviembre, 2016	Objetivo: celebrar reuniones con los ministerios seleccionados para obtener información sobre el proceso de creación de la regulación y poder realizar los mapeos correspondientes por ministerio, así como un mapeo general de los elementos del proceso de regulación del Perú.
Segunda	3 y 4 de abril, 2017	Objetivo: presentar y discutir los resultados preliminares, que incluyó presentar los mapeos identificados de los procesos de política pública de la regulación, así como el diagnóstico inicial de los elementos del sistema de AIR y recibir retroinformación de los Ministerios.

Análisis del proceso actual y definición del proceso ideal

A fin de poder definir el proceso actual que se sigue en Perú para la emisión de normativa, en primer lugar, se hizo un análisis de gabinete del marco jurídico aplicable. Para ello se consideraron, principalmente, los siguientes instrumentos normativos (véase capítulo 4):

• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Nº 29158)

• Ley del Procedimiento Administrativo General (Nº 27444)

• Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa (Nº 26889)

• Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa (Nº 008-2006-JUS)

• Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de proyectos normativos y difusión de normas legales de carácter general (Nº 001‑2009-JUS)

• Guía de Técnica Legislativa para la Elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Ejecutivo (Nº 007-2016-JUS/DGDOJ)

• Normativa específica aplicable a los ministerios respecto a sus facultades y competencias para la emisión de regulación.

De manera paralela al marco normativo, también se analizó la información proporcionada por los ministerios tanto en los cuestionarios que les fueron enviados de manera previa a la primera misión de investigación, como la información obtenida en las entrevistas durante esa primera misión. Considerando estas fuentes de información se realizó un primer proceso general, en el que se destacaron las prácticas generales que se hacen en todos los ministerios, así como las individuales que, según proceda, se efectúan en cada uno de ellos. En este caso, se observó que el ministerio con las prácticas regulatorias más completas es el MINAM, el que a diferencia de los otros ministerios – entre otras prácticas – realiza formalmente una consulta preliminar con grupos de interés que, en la mayoría de los casos, es útil para definir el problema y su magnitud y, en consecuencia, la mejor alternativa para solucionarlo.

En la segunda misión de investigación se presentó el proceso identificado a los ministerios participantes, tanto para su validación como para que, en su caso, hicieran las observaciones correspondientes; y se definió el proceso general definitivo que actualmente se lleva a cabo en el Perú para la emisión de normativa (véase capítulo 5).

Posteriormente, se hizo un análisis comparativo entre el proceso actual del Perú y los elementos constitutivos del AIR para identificar los pasos que no son considerados por el gobierno peruano (véase capítulo 6) y, basado en eso, emitir las recomendaciones necesarias para que el Perú pueda tomar medidas específicas que lo lleven a modificar su proceso a través de la adopción de las mejores prácticas internacionales, incorporando el AIR de forma sistemática como herramienta para garantizar la calidad de la normativa emitida (véanse capítulos 7 y 8).

Una vez concluido ese análisis, se elaboró el proceso ideal para la emisión de normativa en el Perú, el cual se presentó, junto con las recomendaciones, en una reunión celebrada con el MEF durante el mes de junio de 2017.

Referencia

OECD (2018), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279001-es.

Anexo 2.A. Selección de normativa para evaluar el proceso de emisión regulatoria en Perú

Economía y finanzas

• Decreto Supremo Nº 164-2016-EF

Inclusión de operaciones en el Apéndice V del Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo

• Decreto Supremo Nº 151-2016-EF

Modifican el Decreto Supremo N° 051-2008-EF que regula la devolución de pagos indebidos o en exceso de deudas tributarias cuya administración está a cargo de la SUNAT mediante Órdenes de Pago del Sistema Financiero

• Decreto Supremo Nº 100-2016-EF

Modifican el Reglamento de la Ley N° 29623, Ley que promueve el financiamiento a través de la factura comercial, aprobado por Decreto Supremo N° 208-2015-EF

• Decreto Supremo Nº 059-2016-EF

Modifican Artículos 2, 19, 27, 28 y 29 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1126, que establece medidas de control en los insumos químicos y productos fiscalizados, maquinarias y equipos utilizados para la elaboración de drogas ilícitas, aprobado por Decreto Supremo Nº 044-2013-EF y normas modificatorias.

• Decreto Supremo Nº 006-2016-EF

Aprueban normas reglamentarias de la Ley Nº 30220, Ley Universitaria, relativas al crédito tributario por reinversión

• Decreto Supremo N° 119-2015-EF

Modifican el Decreto Supremo N° 073-2014-EF que dicta normas reglamentarias para la aplicación de la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1103.3

Ambiente

• Resolución Ministerial N° 090-2016-MINAM

Aprueban Lineamientos para la Gestión Integrada del Cambio Climático y la Iniciativa Gestión Clima.

• Resolución Ministerial Nº 066-2016-MINAM

Aprueban la “Guía General para el Plan de Compensación Ambiental”.

• Resolución Ministerial N° 023-2015-MINAM

Aprueban “Compendio de Guías a ser aplicadas en los Procedimientos de Control y Vigilancia para la detección de Organismos Vivos Modificados – OVM”

• Resolución Ministerial N° 398-2014-MINAM

Aprueban Lineamientos para la Compensación Ambiental en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental - SEIA

• Decreto Supremo N° 015-2015-MINAM

Modifican los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Agua y establecen disposiciones complementarias para su aplicación

• Decreto Supremo N° 013-2015-MINAM

Dictan reglas para la presentación y evaluación del Informe de Identificación de Sitios Contaminados

• Decreto Supremo N° 010-2014-MINAM

Decreto Supremo que modifica los artículos 3, 33, 34 y 35 e incorpora dos anexos al Reglamento de la Ley N° 29811, aprobado por el Decreto Supremo N° 008-2012-MINAM sobre el control de ingreso al territorio nacional de organismos vivos modificados

Transporte

• Decreto Supremo N° 009-2016-MTC

Decreto Supremo que modifica el Reglamento Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares y el Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito

• Decreto Supremo N° 008-2016-MTC

Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley de Radio y Televisión, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2005-MTC

• Decreto Supremo Nº 003-2016-MTC

Decreto Supremo que modifica el Decreto Supremo Nº 023-2014-MTC y dispone la utilización del Mecanismo Biométrico para validar la identidad de los abonados de los Servicios Públicos Móviles Prepago

• Decreto Supremo Nº 006-2016-MTC

Aprueban modificaciones al Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito - Código de Tránsito y al Reglamento Nacional de Administración de Transporte

• Decreto Supremo Nº 001-2016-MTC

Decreto Supremo que modifica el Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones

• Decreto Supremo Nº 013-2015-MTC

Decreto Supremo que modifica la Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 025-2014-MTC y establece otras disposiciones

• Resolución Ministerial Nº 303-2016 MTC/01.02

Proyecto de Decreto Supremo que aprueba modificaciones al Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito - Código de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo Nº 016-2009-MTC

Produce

• Decreto Supremo N° 009-2016-PRODUCE

Establecen medidas para el fortalecimiento de la industria pesquera en el procesamiento del recurso atún

• Decreto Supremo N° 006-2016-PRODUCE

Establecen disposiciones generales para el fortalecimiento de la pesca artesanal en las cadenas productivas

• Decreto Supremo N° 003-2016-PRODUCE

Aprueban el Reglamento de la Ley General de Acuicultura, aprobada por el Decreto Legislativo N° 1195

• Decreto Supremo N° 021-2015-PRODUCE

Aprueban el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones de la Micro y Pequeña Empresa - RENAMYPE

• Resolución Ministerial N° 196-2016-PRODUCE

Resolución Ministerial que aprueba los Lineamientos Generales de la Política Nacional para la Competitividad de Mercados de Abastos.

Vivienda

• Decreto Supremo N° 017-2015-VIVIENDA

Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1177, Decreto Legislativo que establece el Régimen de Promoción del Arrendamiento para Vivienda

• Decreto Supremo Nº 002-2016-VIVIENDA

Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Capítulo I del Título IV de la Ley N° 30327, Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible

• Decreto Supremo Nº 006-2016-VIVIENDA

Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29203, Ley que crea la Central de Información de Promotores Inmobiliarios y/o Empresas Constructoras de Unidades Inmobiliarias

• Resolución Ministerial Nº 330-2015-VIVIENDA

Modifican los reglamentos operativos aprobados mediante RR.MM. Nº 102 y 209-2012-VIVIENDA, a fin de adecuarlos a las disposiciones contenidas en la Ley que crea el Bono Familiar Habitacional (BFH)

• Resolución Ministerial N° 326-2015-VIVIENDA

Aprueban los formatos relativos a los procedimientos de licencias de habilitación urbana y licencias de edificación.

Otros

Independientemente de las propuestas regulatorias anteriores, también se consultaron los decretos legislativos emitidos durante el mismo periodo, encontrándose 74 dispositivos, de los cuales 19 están relacionados con temas de seguridad y 17 son fe de erratas, por lo que del universo restante se proponen los siguientes a ser considerados:

• Decreto Legislativo N° 1205

Decreto Legislativo que modifica el Decreto Legislativo N° 1034, que aprueba la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas

• Decreto Legislativo N° 1209

Decreto Legislativo que establece el procedimiento a seguir para la inmatriculación de predios de propiedad privada de particulares en el Registro de Predios

• Decreto Legislativo N° 1212

Decreto Legislativo que refuerza las facultades sobre eliminación de barreras burocráticas para el fomento de la competitividad

• Decreto Legislativo N° 1232

Decreto Legislativo que modifica diversos artículos y Disposiciones Complementarias Transitorias y Finales del Decreto Legislativo Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado

Notas

← 1.  La definición empleada en este reporte para unidades económicas es: entidades productoras de bienes y servicios, llámense establecimientos, hogares o personas físicas.

← 2.  http://diariooficial.elperuano.pe/.

← 3.  Este decreto se publicó el 26 de mayo de 2015, pero se consideró pertinente incluirlo para tener una mayor variedad de regulación sujeta al estudio por parte del Ministerio de Economía y Finanzas.