En este capítulo se analiza el sistema institucional actual de Nuevo León en relación con la planeación estratégica, el monitoreo y la evaluación. Se convoca a aclarar las respectivas responsabilidades de planeación estratégica del Consejo Nuevo León de Planeación Estratégica y del centro de Gobierno (de manera especial, la Oficina Ejecutiva del Gobernador y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado). En particular, se recomienda fortalecer la función del Consejo Nuevo León como órgano asesor e intermediario estratégico de conocimiento, con la planeación y la evaluación como su foco de interés, y no la implementación y el monitoreo. Además, se recomienda fortalecer el Centro de Gobierno en su mandato y capacidades para la coordinación y el monitoreo de políticas públicas. Por último, se sugiere que utilizar una estrategia para todo el Gobierno orientada al monitoreo y la evaluación de políticas públicas podría contribuir a alcanzar mayor coherencia en esta materia.
Monitoreo y Evaluación del Plan Estratégico de Nuevo León 2015-2030
1. Hacia un Sistema Institucional de Planeación, Monitoreo y Evaluación Sólido en Nuevo León
Resumen
Introducción
Los gobiernos de todos los niveles —nacionales, supranacionales o subnacionales— se interesan cada vez más en la planeación de largo plazo (Máttar and Cuervo, 2017[1]). Dicho interés se debe a dos factores principales:
En el ámbito internacional, los gobiernos están siguiendo la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y los objetivos correspondientes.
En el ámbito nacional, los gobiernos se han percatado de la necesidad de asegurar la continuidad de las políticas públicas más allá de los ciclos electorales (véase el Recuadro 1.1).
Recuadro 1.1. Enfoques comparativos de la planeación estratégica a largo plazo
Al estudiar las prácticas internacionales se revela una amplia gama de herramientas de planeación estratégica a largo plazo. A continuación, se muestran algunos ejemplos de estos planes de largo plazo y su estructura.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada por todos los miembros de la Organización de las Naciones Unidas, provee un plan de acción compartido orientado a alcanzar la paz y la prosperidad para las personas y el planeta, ahora y en el futuro. La agenda se compone de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que trazan un camino para lograr las metas relacionadas con ellos. Además, cada meta tiene uno o varios indicadores para dar monitoreo a su desempeño en los ámbitos local, nacional y global. Debido a la naturaleza de los ODS, las metas incluidas en la Agenda podrían considerarse objetivos de impacto o de resultados.
La Estrategia Europa 2020, que es la agenda de la Unión Europea (UE) en pro del crecimiento y el empleo para la década actual, se utiliza como marco de referencia para las actividades realizadas en el ámbito de la UE, así como en el nacional y el regional. La Estrategia propone un conjunto de objetivos para consideración por parte de los países miembros de la UE. Los objetivos, que se establecen en términos de resultados, se controlan por medio de informes anuales de los programas nacionales de reforma.
En Colombia, la Constitución de 1991 proporciona el marco para la planeación estratégica en los ámbitos nacional y subnacional. Requiere la promulgación de un Plan Nacional de Desarrollo (PND), así como de planes de desarrollo subnacionales. A este nivel subnacional, la principal herramienta de planeación es el Plan de Desarrollo del Departamento, que es el modelo para el mandato del gobernador. La planeación estratégica en Colombia también se refuerza con mecanismos de coordinación vertical y horizontal, como los “Pactos Territoriales” utilizados para emprender iniciativas multinivel que contribuyan a los objetivos del PND.
Fuentes: : (United Nations, 2020), Sustainable Development Goals, https://sustainabledevelopment.un.org/; (European Commission, 2010[2]) Europe2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, https://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf; (Scottish Government, 2020[4]), National Performance Framework, https://nationalperformance.gov.scot/.
Con la planeación estratégica los gobiernos tienen la capacidad de agrupar iniciativas de política, priorizar áreas de interés y definir un pequeño número de prioridades políticas integradas (OECD, 2018[3]). Estas prioridades deberán desarrollarse anticipándose y preparándose para las necesidades y tendencias futuras, considerando los costos futuros de las acciones actuales y gestionando los riesgos actuales y futuros (OECD, 2010[4]). Asimismo, la planeación estratégica puede ayudar a armonizar las estructuras de gobernanza de tal forma que los gobiernos puedan poner en marcha y cumplir sus prioridades políticas con eficacia. Dicha armonización incluye garantizar la coherencia a lo largo de horizontes temporales al vincular prioridades de corto, mediano y largo plazo, así como guiar a las entidades y unidades gubernamentales en la ejecución de políticas públicas (OECD, 2018[3]). Por último, la planeación estratégica puede facilitar la labor de medir y comunicar los avances, tanto a nivel interno como externo (OECD, 2018[3]).
Para conformar un sistema de planeación estratégica sólido se requiere de la presencia de múltiples elementos, como una revisión minuciosa de los problemas con base en evidencia, la consulta y la interacción con las partes interesadas pertinentes, el desarrollo de objetivos y la definición de indicadores importantes, así como la elaboración de un plan de acción y el cálculo de costos. Los responsables de la planeación estratégica, así como los actores externos implicados en el proceso, necesitan tiempo suficiente para abordar estos elementos de manera integral (Vági and Rimkute, 2018[5]).
Un sistema sólido de monitoreo y evaluación (MyE) es fundamental para garantizar una planeación eficaz
Un sistema sólido de monitoreo y evaluación (MyE) es esencial para alcanzar con éxito los objetivos de mediano y largo plazo. Un sistema de MyE sólido genera evidencia sobre lo que ha funcionado, por qué y para quién. Cuando la información generada por el trabajo de MyE se incorpora de nuevo en el proceso de toma de decisiones y de planeación, puede contribuir a mejorar el diseño de políticas y programas públicos. Por otra parte, un sistema de MyE sólido ayudará a identificar las dificultades para implementar políticas públicas y las formas de abordarlas, con base en las lecciones aprendidas (OECD, 2019[6]). Además del aprendizaje de políticas, el sistema de MyE puede propiciar la transparencia y la rendición de cuentas al proporcionar a los ciudadanos información relativa al desempeño y a los avances en el logro de los objetivos del Gobierno (Vági and Rimkute, 2018[5]). Esto aplica en especial para los gobiernos subnacionales, los cuales, dada su cercanía a sus electores, son considerados la "primera línea" de la prestación de servicios públicos (Masuku and Ijeoma, 2015[7]).
Aunque están interconectados, el monitoreo y la evaluación son prácticas distintas (véase la descripción en el Cuadro 1.1). El monitoreo corresponde a un proceso rutinario de recopilación de pruebas y presentación de informes para asegurar que los recursos se gasten adecuadamente, los resultados se entreguen con eficacia, y los objetivos y las metas se cumplan (OECD, 2020[8]). Por otra parte, la evaluación de políticas públicas es una valoración estructurada y objetiva de una iniciativa en curso o finalizada, su diseño, implementación y resultados. El propósito de la evaluación de políticas públicas es determinar la pertinencia y el cumplimiento de los objetivos, la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad, así como el valor o la importancia de una política (OECD, 2020[8]).
Cuadro 1.1. Comparación del monitoreo y la evaluación de políticas públicas
Fuente: Adaptado de J.C. McDavid y L.R.L. Hawthorn (2016[9]), Programme evaluation and performance measurement, an introduction to practice, Thousand Oaks, California: Sage, en (OECD, 2019[6]), Open Government in Biscay, https://doi.org/10.1787/e4e1a40c-en.
El sistema de MyE de Nuevo León se ubica apenas por encima del promedio en comparación con otros estados mexicanos.
México es uno de los pioneros en lo referente al monitoreo y la evaluación en América Latina, tras haber evolucionado de la ejecución de prácticas limitadas y dispersas en este rubro a un sistema de MyE para todo el Gobierno. La historia de la función de MyE en el país se remonta a mediados de la década de 1970; sin embargo, el sistema de MyE y las reformas de gestión basada en el desempeño comenzaron a integrarse en la administración pública federal a fines de los años 1990 (Castro, López-Acevedo and Busjeet, 2009[10]). Por ejemplo, en 1997, el Gobierno de México emprendió su primera evaluación rigurosamente planeada del programa nacional de asistencia social (Progresa/Oportunidades). En 1998, el Congreso comenzó a requerir la implantación de programas gubernamentales que otorgaran subsidios para preparar reglas de operación (ROP) que describieran el diseño, los objetivos, los indicadores de desempeño y las operaciones de los programas, con lo que se mejoró la calidad y la cantidad de los datos sobre desempeño. Por último, en 1999, el Congreso estableció que todos los programas con ROP se evaluaran cada año por parte de evaluadores externos.
Este avance hacia la institucionalización de la función de MyE fue impulsado por las dos crisis financieras, las cuales, junto con una tasa de pobreza extrema de 20%, provocaron que se pusiera en tela de juicio la eficacia del gasto social (Castro, López-Acevedo and Busjeet, 2009[10]). Para poder responder a estos cuestionamientos, se requería de un sistema de monitoreo y evaluación sólido. El principal resultado de todo ello fue la creación en 2005 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) (véase el Recuadro 1.2). Debido a su autonomía, capacidades técnicas y mandato, en 2005 dicho organismo fue la punta de lanza del desarrollo de un sistema de MyE en el sector social de México, así como en el Gobierno Federal en general (Castro, López-Acevedo and Busjeet, 2009[10]).
Recuadro 1.2. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
El CONEVAL se estableció en 2005 como un organismo descentralizado de la administración federal con la misión de evaluar la política de desarrollo social, sus programas, recursos y acciones, así como de medir la pobreza en los ámbitos nacional, estatal y municipal. El mandato del CONEVAL abarca de 100 a 130 programas federales cada año, a todos los cuales se les requiere ejecutar evaluaciones internas regidas por las directrices del CONEVAL. De igual manera, el organismo supervisa directamente más de una docena de evaluaciones por año. Los resultados de las evaluaciones ejercen gran influencia. En el periodo 2013-2014, la mitad de los programas evaluados se sujetaron a considerables reorientaciones y en 41% de ellos se corrigieron actividades o aspectos operativos (Lázaro, 2015[11]).
El CONEVAL es el principal medio para alcanzar la institucionalización de la evaluación de políticas públicas dentro de México mediante iniciativas que aclaran, consolidan y fomentan los procesos de MyE. Con la promulgación en 2007 de las Directrices Generales obligatorias para la evaluación de programas federales se proporcionaron definiciones, regulaciones, principios y requisitos para los componentes del sistema de monitoreo y evaluación. En 2008 se puso en práctica un sistema de monitoreo de evaluaciones y posteriormente se trabajó en desarrollar plataformas digitales para este sistema, con el fin de hacerlo accesible al público en general. Asimismo, se organizaron seminarios de formación para directores de programas (Gaarder and Briceño, 2010[12]). Estas medidas pueden tener efectos de largo plazo en lo que se refiere a la estructuración de las prácticas de evaluación y el aumento de la capacidad, incluso fuera de las entidades afiliadas al CONEVAL, lo cual fomentará una cultura de evaluación (Lázaro, 2015[11]).
Fuentes: (Lázaro, 2015[11]), Comparative study on the institutionalisation of evaluation in Europe and Latin America, http://sia.eurosocial-ii.eu/files/docs/1456851768-E_15_ENfin.pdf ; (Gaarder and Briceño, 2010[12]), Institutionalisation of government evaluation: balancing trade-offs, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/19439342.2010.505027.
El CONEVAL también asesora a los gobiernos subnacionales en lo referente a la puesta en marcha de sus sistemas de MyE y brinda orientación sobre cómo llevar a cabo evaluaciones de programas de calidad y exitosas. Desde 2011, ha preparado una evaluación de los sistemas de MyE de los estados mexicanos con un índice agregado (véanse los resultados en la Gráfica 1.1. Índice de monitoreo y evaluación por estado [2017]). El índice se compone de dos dimensiones principales. La primera cubre los instrumentos "normativos", referentes a las regulaciones promulgadas por los estados para regir sus prácticas de MyE. La segunda (es decir, la dimensión "práctica") se centra en cómo implementar las prácticas de MyE con eficacia (CONEVAL, 2017[13]). De tal modo, para construir el índice, el CONEVAL recaba información pertinente de los estados y les asigna un puntaje (basado en criterios preestablecidos y buenas prácticas) en cada una de estas dimensiones, cuya suma refleja el desempeño general del sistema estatal de MyE.
Durante la última década, con esta evaluación se detectó una mejora generalizada en los sistemas de MyE de los gobiernos subnacionales de México. Por ejemplo, en 2017, 21 estados recibieron la clasificación de “medio-alto” o “alto” en términos de su nivel de avance, en comparación con 10 en 2011 (CONEVAL, 2017[13]). En 2017, a Nuevo León se le clasificó como ligeramente por arriba del promedio, con un puntaje de índice combinado de 77.8 (véase la Gráfica 1.1), que corresponde a la categoría media-alta. No obstante, su posición socioeconómica avanzada y su sólido desempeño en la dimensión "práctica" del índice (sexto lugar entre los 32 estados mexicanos), la posición intermedia de Nuevo León en el índice combinado se explica por su desempeño deficiente en la dimensión "normativa" (23.o lugar entre los 32 estados mexicanos). Los siguientes son ejemplos de criterios por los cuales el CONEVAL le asignó a Nuevo León un puntaje bajo:
Las regulaciones estatales establecen que los resultados de la evaluación deben publicarse.
Las regulaciones estatales establecen indicadores de desempeño y gestión de las políticas y programas de desarrollo social.
Las regulaciones estatales establecen las responsabilidades de los encargados de coordinar y llevar a cabo la evaluación de la política de desarrollo social en el estado.
Gráfica 1.1. Índice de monitoreo y evaluación por estado (2017)
Nota: la línea discontinua roja representa el promedio.
Fuente: (CONEVAL, 2017[13]), Diagnóstico del avance en monitoreo y evaluación en las entidades federativas, https://www.coneval.org.mx/InformesPublicaciones/Documents/Diagnostico_mye_estados_2017.pdf
Construir un sistema de planeación de largo plazo sólido en Nuevo León
El Consejo Nuevo León recoge las acciones de toda la sociedad encaminadas al desarrollo de largo plazo del estado
En 2010, el huracán Alex azotó numerosas ciudades de Nuevo León, incluida la capital del estado, Monterrey, donde destruyó obras de infraestructura, instalaciones de agua y electricidad, y hogares. Ante el desastre natural más grave de su historia, el estado necesitaba poner en marcha acciones de reconstrucción y desarrollo, por lo que se creó el Consejo Estatal para la Reconstrucción de Nuevo León (2010-2013). Con la instauración de este foro de intercambio intersectorial y la innovadora colaboración con el sector privado derivada de sus funciones, las autoridades estatales detectaron la necesidad de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. De ahí surgió el impulso para que el Gobierno y el sector privado establecieran el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica. Establecido de manera formal en 2014, este órgano consultivo estatal tiene como objetivo apoyar al Ejecutivo en el desarrollo de una visión de largo plazo por medio del Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030 “Nuevo León Mañana” (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2019[14]).
El Consejo fue creado por la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León y se rige por ella y por sus regulaciones correspondientes (Reglamento de la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León). Se trata de un órgano asesor y consultivo del Ejecutivo estatal en materia de planeación estratégica y su evaluación (artículo 7 de la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León). Por su diseño, el Consejo es un órgano público apartidista con un mandato "transexenal"; por consiguiente, si bien asesora al Poder Ejecutivo, está concebido para guiarse por una estrategia de largo plazo más allá de los ciclos electorales (OECD, 2018[15]).
La misión del Consejo Nuevo León consiste en promover una visión de largo plazo para el desarrollo sostenible de Nuevo León y el bienestar de todos sus ciudadanos, sobre todo por medio de la planeación y la evaluación de políticas públicas. Para tal fin, el Consejo también se propone fomentar una cultura de desempeño en el estado y en toda su administración. De acuerdo con la Ley de Planeación Estratégica, el Consejo es responsable, entre otras cosas, de elaborar el Plan Estratégico, de definir estrategias para incluir a la sociedad en las medidas para su implementación, de definir criterios para desarrollar indicadores (artículo 9), así como de monitorear y evaluar la ejecución y los resultados del Plan Estratégico (artículo 19) (véase el Recuadro 1.3). Las responsabilidades encomendadas reiteran el compromiso previsto para el Consejo con un enfoque que abarque a toda la sociedad al desarrollo de largo plazo, ya que incluyen elementos relativos a la participación eficaz de los actores interesados (por ejemplo, participación ciudadana, diálogo entre todos los órdenes de gobierno, entre otros) y coherencia política y estratégica (por ejemplo, homologación de los instrumentos de planeación, armonización sectorial, entre otros).
Además, el Consejo tiene que “conocer, proponer y opinar sobre el Plan Estatal de Desarrollo”. Según se explica en el capítulo 2, el Plan Estatal de Desarrollo es un documento de planeación estratégica que cada administración estatal debe elaborar al tomar posesión de su cargo. Por tanto, la administración de Nuevo León elaboró un PED en 2016, en el cual especificó sus objetivos de largo plazo hasta 2021. Por su parte, las prioridades de política pública del Gobierno Federal se establecen en un Plan Nacional de Desarrollo, el cual define las metas y los objetivos nacionales en un horizonte de planeación de seis años (PND 2019-2024). Todos los PED deberán conformarse de acuerdo con el PND.
Recuadro 1.3. Responsabilidades y facultades del Consejo
El Consejo tiene por mandato legal las siguientes responsabilidades y facultades:
Elaborar el Plan Estratégico.
Fomentar la cultura de la honestidad en la planeación de mediano y largo plazo, la medición del desempeño y la rendición de cuentas.
Trazar estrategias que permitan enfocar el esfuerzo de los diferentes sectores de la sociedad al logro de los objetivos y metas establecidos.
Conocer, proponer y opinar sobre el proyecto de Plan Estatal de Desarrollo y sus proyectos estratégicos y programas prioritarios, como también sus revisiones, todo ello atendiendo a los lineamientos del Plan Estratégico.
Establecer criterios para la elaboración de indicadores cuantificables en los ámbitos económico, social, del medio ambiente y otras áreas pertinentes, con el propósito de medir y evaluar el progreso en el logro de los objetivos y metas del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo.
Comunicar a la ciudadanía los objetivos del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo, sus indicadores y los avances respecto de sus metas.
Promover el diálogo y los acuerdos necesarios con los tres órdenes de gobierno, empresas, organizaciones sociales e instituciones educativas, a efecto de realizar conjuntamente las acciones tendientes a lograr los objetivos establecidos.
Conocer los avances en relación con los proyectos estratégicos y programas prioritarios, así como la evolución de los indicadores del desarrollo económico y social del Estado.
Elaborar un pronóstico de largo plazo acerca de la evolución de los ingresos, gasto corriente y de inversión y deuda del Gobierno del estado, a fin de contar con un marco de referencia para los objetivos del Plan Estratégico.
Emitir el manual de procedimientos para la elaboración del Plan Estratégico.
Conocer de las asignaciones de recursos presupuestarios canalizados a la elaboración del Plan Estratégico.
Aprobar la creación de comisiones para la atención de temas específicos.
Fuente: Adaptado del artículo 9 de (Consejo Nuevo León, 2016[16]), Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León.
El Consejo también se propone fomentar la transparencia y la participación de los actores interesados en virtud de su composición; sus miembros representan a los sectores público y privado, la academia y la sociedad civil. Esto se ajusta a los estándares de la OCDE sobre gobierno abierto, que recomiendan que las partes interesadas se involucren “en todas las etapas del ciclo de políticas públicas, diseño y prestación de servicios, contribuyendo a generar ideas y cocrear soluciones” (OECD, 2017[17]). La participación eficaz de los actores interesados y el compromiso público amplían la gama de aportaciones brindadas en cada etapa del diseño y la ejecución de políticas públicas, lo cual permite comprender mejor las sutiles necesidades públicas (OECD, 2019[18]). Esto, a su vez, puede dar paso a una toma de decisiones más sólida basada en evidencia y a una mayor eficacia en las políticas públicas (OECD, 2009[19]). Asimismo, puesto que la comprensión y el apoyo del público son esenciales para instaurar políticas públicas, la participación ciudadana es un componente esencial en su implementación eficaz y de la disminución de casos de incumplimiento (OECD, 2019[18]). En el Recuadro 1.4 se presentan ejemplos de alianzas importantes entre el Gobierno y los ciudadanos y la participación de los actores interesados.
Recuadro 1.4. Fomentar la relación gobierno-ciudadanos
La participación ciudadana se ha reconocido durante mucho tiempo como una herramienta poderosa para mejorar las políticas públicas, en especial en el ámbito subnacional. Puede mejorar la calidad de las políticas públicas y su capacidad de respuesta a las necesidades de la población y las propuestas de los ciudadanos podrían resolver los retos del desarrollo.
La experiencia de Alberta en Canadá y el informe "Lo que escuchamos"
En Canadá, la provincia de Alberta aporta un ejemplo valioso de la participación de los actores interesados en las primeras etapas de la formulación de políticas públicas. Con el fin de garantizar que su diseño y puesta en marcha se adaptaran a las necesidades de su "Marco de Políticas de Salud", el Gobierno solicitó la opinión de actores del sistema de salud, profesionales de la salud, sindicatos, dirigentes municipales, educadores y organizaciones comunitarias mediante cartas, reuniones y expresión de opiniones en línea, entre otras cosas. Los resultados de este proceso de consulta se utilizaron más adelante, buscando mejorar aún más los enfoques para integrar las opiniones de los ciudadanos en la formulación de políticas públicas.
Involucrar a la ciudadanía en la definición y el monitoreo de los Planes Estatales de Desarrollo en México
En México, el estado de Aguascalientes creó un Comité Consultivo Ciudadano encargado de participar en la elaboración de los planes y programas del estado, así como de monitorear y evaluar el sistema de planeación estatal. El Comité está conformado por representantes de los sectores público, privado, social y académico.
En el estado de Jalisco operan cuatro consejos ciudadanos sectoriales encargados de la planeación, la medición y la evaluación. El objetivo de dichos consejos es, entre otros, promover la participación ciudadana en el monitoreo de los indicadores del Plan Estatal de Desarrollo. Los consejos están compuestos por representantes de la sociedad civil y de instituciones públicas, a quienes se selecciona de acuerdo con su experiencia profesional en cuatro áreas temáticas: desarrollo social, desarrollo económico, desarrollo territorial y seguridad.
Una comisión multisectorial para monitorear la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) en Perú
En Perú, una comisión multisectorial permanente está a cargo de monitorear la implementación de los Planes de Acción Nacionales de la Alianza para el Gobierno Abierto. La comisión se compone de varios ministerios gubernamentales, el Poder Judicial, así como varias organizaciones de la sociedad civil y del sector privado. Los representantes de la sociedad civil participaron ampliamente en la preparación de la AGA, analizaron los compromisos correspondientes, ofrecieron sugerencias y tomaron parte en las consultas.
Fuentes: Basado en (OECD, 2016[20]), Open Government: The Global context and the Way Forward; https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/9789264268104-en.pdf?expires=1583850456&id=id&accname=ocid84004878&checksum=E6A7AD508FAABD7F84466B00395192D4; Open Government Partnership, (2019[21]), Designing and Managing an OGP Multistakeholder Forum, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2016/09/Multistakeholder-Forum-Handbook.pdf; Sitio web de consejos ciudadanos sectoriales de planeación, medición y evaluación, https://seplan.app.jalisco.ob.mx/evalua/consejo-evalua/consejo-ciudadano.
Además de su carácter multiactor, el Consejo también abarca a todos los órdenes de gobierno. Como se aprecia en la Gráfica 1.2, el Consejo incluye a un representante del Gobierno Federal. Además, puede convocar, como asesores especiales invitados, a servidores públicos de las entidades de gobierno federal, estatal y municipal, así como a expertos nacionales e internacionales que contribuyan al análisis de temas concretos (artículo 7 de la Ley de Planeación Estratégica).
Gráfica 1.2. Desglose del Consejo Nuevo León
Nota: El representante del Congreso estatal es, de preferencia, el/la presidente/a o un miembro de la Comisión de Hacienda del Estado.
Fuente: Adaptado del artículo 7 de (Consejo Nuevo León, 2016 [17]), Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León.
El Consejo está compuesto por 16 integrantes y una secretaría técnica (véase el Cuadro 1.2). Lo dirige su presidente, que es el o la titular de la gubernatura del estado. Por su parte, la presidencia ejecutiva es elegida entre las seis consejerías ciudadanas del Consejo, en tanto que las cinco restantes con el tiempo se desempeñan como presidentes de sus cinco comisiones temáticas. Cada comisión consta también de una secretaría técnica, integrante del organismo del Poder Ejecutivo cuya área de especialización corresponde a la de la comisión. Dentro de las seis comisiones, hay cinco comisiones temáticas, que corresponden a los temas principales del Plan Estratégico 2015-2030: desarrollo económico, desarrollo humano, desarrollo sustentable, gobierno eficaz y transparencia, y seguridad y justicia. También es posible conformar otras comisiones. Por ejemplo, en 2018 se creó una comisión de finanzas públicas para asegurar una mayor armonización entre el Plan Estratégico y el presupuesto estatal. El Consejo es financiado a partes iguales por el Gobierno del estado y el sector privado.
Cuadro 1.2. Funciones y responsabilidades obligatorias de los miembros del Consejo
Fuente: Adaptado del artículo 10 de (Consejo Nuevo León, 2016[16]), Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León.
El hecho de que las consejerías ciudadanas presidan tanto el Consejo como las comisiones refuerza la participación de la ciudadanía en el trabajo del Consejo. En específico, como se aprecia en el Cuadro 1.2 en el caso de la presidencia ejecutiva, la ciudadanía participan en la supervisión del funcionamiento general del Consejo, al convocar y presidir (de ser necesario) sesiones, solicitar información pertinente a las entidades gubernamentales y asegurar el cumplimiento interno. Asimismo, en lo referente a las presidencias de comisiones, los ciudadanos tienen derecho a voz y voto, así como capacidad para presentar propuestas sustantivas y realizar consultas ciudadanas.
Sin embargo, no existen reglas o procedimientos claros para tomar decisiones sobre la membresía o participación en el Consejo y las comisiones. Esto se refleja en la evaluación del Consejo Nuevo León por GESOC (Gestión Social y Cooperación), organización de la sociedad civil centrada en temas de gobernanza, la cual reconoce la falta de un proceso competitivo para el nombramiento de cargos directivos (GESOC, 2017[22]). Al ser entrevistados por la OCDE, varios actores expresaron también que en todos los sectores de la sociedad civil su representatividad se percibe como desequilibrada. Sobre todo, la ciudadanía parece tener voz o influencia limitadas, a diferencia de la que ejerce el sector privado. Además, varios actores destacaron la necesidad de involucrar de manera más activa a las universidades en el trabajo del Consejo.
Contar con métodos claros para la participación de las y los actores es importante, entre otras cosas, para incorporar en el proceso de toma de decisiones del Consejo a las poblaciones subrepresentadas o vulnerables y sus necesidades. Este aspecto se abordará con más detalle en el capítulo 5.
El Consejo ofrece una plataforma incluyente para reflexionar sobre iniciativas de política fundamentales
El Consejo ofrece un foro para debatir nuevas iniciativas que no se establecieron en forma explícita en el Plan Estratégico. Parece haber un fuerte compromiso por parte de varios actores, tanto con el Plan como con el diálogo y el debate en el seno del Consejo. Cada una de las personas que integran el Consejo (Presidencia, Presidencia Ejecutiva, presidencia de comisiones, representantes estatales, academia, representante del Gobierno Federal y Secretaría General) tiene voz y voto. Esto propicia la participación y el diálogo entre la sociedad civil y el Ejecutivo (Consejo Nuevo León, 2019[23]).
De manera especial, la creación de comisiones sectoriales estimuló el pensamiento estratégico en áreas de política específicas. Tal es el caso de la iniciativa Hambre Cero Nuevo León (véase el Recuadro 1.5), un programa interinstitucional derivado del Plan Estratégico y orientado a erradicar la pobreza alimentaria extrema y el desperdicio de alimentos en el estado. La iniciativa convoca a emprender la acción concertada y coordinada del Gobierno, el sector privado, la sociedad civil y el público en general.
Recuadro 1.5. Iniciativa Hambre Cero
La iniciativa Hambre Cero es de carácter multiactor y su propósito es erradicar el hambre en Nuevo León al reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos, así como al desarrollar capacidades para alcanzar la autosuficiencia alimentaria de su población objetivo. La iniciativa refleja los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (Objetivo 2: Hambre Cero) y el Plan Estratégico 2030 (área temática de Desarrollo Humano). La población objetivo de la iniciativa es el porcentaje de la población que vive por debajo de la línea mínima de bienestar (según la determina el CONEVAL), que es el segmento cuyo ingreso total es menor que el costo de una canasta básica de alimentos. Los objetivos se organizan en torno a tres pilares estratégicos, descritos a continuación:
Ayuda alimentaria y orientación en la materia: proporcionar ayuda alimentaria y orientación para contribuir a la seguridad alimentaria; mejorar la salud nutricional de los grupos poblacionales pobres y vulnerables, y evaluar con periodicidad los avances en la tarea de disminuir la escasez de alimentos.
Reducción de la pérdida y el desperdicio de alimentos: establecer políticas y mecanismos para aminorar el desperdicio de alimentos en la cadena de suministro de alimentos, al centrar la atención en identificar, capturar, transformar y distribuir los posibles desperdicios de alimentos a las poblaciones objetivo.
Autosuficiencia alimentaria y familiar: desarrollar las capacidades individuales, familiares y comunitarias para la autogestión y la superación personal, así como propiciar la inclusión social completa, mediante la coordinación y la colaboración interinstitucionales.
Además de los pilares estratégicos, la iniciativa también es sustentada por cuatro ejes transversales que especifican con mayor detalle sus objetivos y modalidades, como se describe enseguida:
Innovación social: generar prácticas innovadoras para cubrir las necesidades sociales, desarrollar programas de colaboración para facilitar la transformación deseada y emplear un proceso con respaldo científico para reproducir experiencias de una comunidad en algún otro sitio.
Comunicación: utilizar procesos participativos para motivar a todos los miembros de la sociedad a contribuir a los objetivos de la iniciativa, por ejemplo, al resaltar las aportaciones de los principales actores participantes en la iniciativa.
Normatividad/regulaciones: atender las lagunas legales creando regulaciones y otros instrumentos jurídicos para ayudar a lograr las metas y los objetivos de la iniciativa.
Evaluación: instituir un proceso riguroso desde el punto de vista científico y metodológico que monitoree cada etapa de la iniciativa, de modo que puedan realizarse ajustes oportunos para mejorar la implementación, optimizar el uso de recursos y aumentar al máximo el impacto y la durabilidad de la iniciativa.
Fuente: Adaptado de Hambre Cero Nuevo León, (2020[24]), Hambre Cero Nuevo León, https://www.hambreceronl.mx/index
El sistema de planeación general de Nuevo León
La Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León organiza y regula el funcionamiento de la administración pública de dicha entidad (OECD, 2018[25]). La jefatura de la administración pública y principal titular del Poder Ejecutivo en Nuevo León es quien ocupa la gubernatura del estado (artículo 2), electa cada seis años (artículo 84 de la Constitución de Nuevo León). La jefatura del Ejecutivo cuenta con el apoyo de organismos y unidades administrativas de la administración pública estatal, como se estipula en el artículo 18 de la Ley Orgánica (véase la Gráfica 1.3).
Entre dichas entidades, las instituciones del Centro de Gobierno resultan esenciales para la planeación de todo el gobierno. El CdG es “el organismo o grupo de organismos que brindan apoyo y asesoramiento directos a las jefaturas de Gobierno y al Consejo de Ministros o Ministras o Gabinete” (OECD, 2014[26]). La función estratégica del CdG se expandió durante la última década debido a la creciente complejidad de la formulación de políticas públicas; el surgimiento del desarrollo e implementación de estrategias para todo el Gobierno; el monitoreo estratégico del desempeño del Gobierno en el mediano plazo, y la gestión de asuntos estratégicos (Alessandro, Lafuente and Santiso, 2013[27]). El CdG tiene el mandato de “garantizar la congruencia y la prudencia de las decisiones gubernamentales y fomentar políticas públicas basadas en evidencia, estratégicas y congruentes” (OECD, 2020[8]).
Gráfica 1.3. Actores de la administración pública estatal
Fuente: Adaptado de (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2009[28]), Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León [Ley Orgánica del Estado de Nuevo León].
Las instituciones del CdG varían de un país a otro, según el orden constitucional, el sistema político y la estructura administrativa del país, así como los actores contextuales e históricos. Definido con mayor amplitud, el CdG puede incluir instituciones o agencias que desempeñan funciones gubernamentales transversales de carácter fundamental, como los ministerios de finanzas o de planeación. En Nuevo León, la capacidad del CdG (en el sentido amplio) se distribuye sobre todo entre las instituciones siguientes:
La Oficina Ejecutiva del Gobernador. Esta unidad administrativa es la encargada de planear, coordinar e informar a la Jefatura del Ejecutivo de la ejecución de planes y programas por parte de organismos y entidades públicos, de acuerdo con el Plan Estatal de Desarrollo. Otro objetivo de esta unidad es facilitar la comunicación entre las entidades públicas y la gubernatura.
La Secretaría de Finanzas y Tesorería General se encarga de la administración financiera, fiscal y tributaria del erario público del estado, así como de preparar el proceso de elaboración del presupuesto anual.
Además, la Secretaría General de Gobierno es responsable de gestionar los asuntos internos del estado y de coordinar las relaciones entre el Ejecutivo y el Gobierno Federal.
Otras secretarías, como la Secretaría de Economía y Trabajo y la Secretaría de Desarrollo Social, contribuyen de manera importante a apoyar la coordinación de políticas gubernamentales transversales.
En cuanto a las funciones de planeación estratégica, el artículo 5 de la Ley de Planeación Estratégica establece que el Consejo y la jefatura del Ejecutivo son los actores principales en la planeación estratégica de Nuevo León. Las siguientes son las responsabilidades de ambos (en lo que se refiere a los instrumentos de planeación estratégica): en tanto que la Oficina Ejecutiva del Gobernador está a cargo de publicar el manual para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo y sus programas derivados, así como de integrarlos (artículo 16, Ley de Planeación Estratégica), el Consejo tiene la tarea de consultar y asesorar en materia de planeación estratégica, así como de evaluación (artículo 7). Eso significa que sus funciones son complementarias.
El reglamento de la Ley de Planeación Estratégica establece las responsabilidades en materia de planeación estratégica de los titulares de determinadas entidades de la administración pública estatal. El artículo 14.V del reglamento define las responsabilidades de las jefaturas de todos los organismos de la administración pública estatal. Además, en las fracciones 14.I a 14.IV (inclusive) se señalan las funciones específicas y especializadas de las siguientes entidades:
Jefatura de la Oficina Ejecutiva del Gobernador. Coordina el proceso de planeación estratégica y da monitoreo a la ejecución de los programas del Plan Estatal de Desarrollo. Esta oficina también absorbió, de facto, la mayoría de las funciones de la antigua Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado, disuelta en 2020. La Coordinación Ejecutiva se encargaba del monitoreo de las tareas del proceso de planeación, así como de la puesta en marcha del Plan Estatal de Desarrollo. Era responsable de preparar manuales de procedimiento para la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo y sus iniciativas. También realizaba una función de monitoreo, pues colaboraba con la Secretaría de Finanzas y Tesorería en la medición del cumplimiento de los programas operativos anuales y con la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado y la Contraloría y Transparencia Gubernamental para supervisar la evaluación de los instrumentos de planeación. Por último, solía coordinar las actividades de investigación y formación (relacionadas con la planeación estratégica) para las entidades de la administración pública estatal.
La Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Es responsable de elaborar y proponer a la jefatura del Ejecutivo un plan financiero, así como las iniciativas relativas a la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León y su Ley de Ingresos, ello de acuerdo con el Plan Estatal de Desarrollo. Asimismo, la Secretaría coordina, junto con la Jefatura del Ejecutivo, la planeación y la organización del presupuesto del Gobierno, respetando el Plan Estatal de Desarrollo. Por último, en conjunto con la Contraloría y Transparencia Gubernamental, la Secretaría monitorea el uso de los recursos financieros de conformidad con el Plan Estatal de Desarrollo y sus programas.
Jefaturas de las entidades y dependencias de la administración pública estatal. Siguiendo la orientación del Poder Ejecutivo, participan en la planeación estratégica y su proceso, para después elaborar y ejecutar los programas y proyectos del Plan Estratégico y el Plan Estatal de Desarrollo dentro del ámbito de su competencia (artículo 14 V.b.). También desempeñan funciones de MyE, ya que se les encarga proponer indicadores para el monitoreo de las políticas públicas y el cumplimiento de sus programas y su presupuesto, así como acciones locales con el Plan Estatal de Desarrollo. Por último, actúan como secretarías técnicas de las comisiones del Consejo que se ocupan de su área de especialización.
Obviamente, en ocasiones el alcance de estas funciones corresponde al “proceso de planeación” en su conjunto, el cual puede entenderse como Plan Estratégico y también como Plan Estatal de Desarrollo (artículo 15 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica). Por ejemplo, la Jefatura de la Oficina Ejecutiva del Gobernador es responsable de coordinar las tareas implicadas en el proceso de planeación. En otros casos, las funciones son específicas para el Plan Estatal de Desarrollo. Por ejemplo, la Jefatura de la Oficina Ejecutiva del Gobernador es responsable de monitorear la ejecución del Plan Estatal de Desarrollo. La única mención explícita del Plan Estratégico se encuentra en el artículo 14, V.b., que ordena a los organismos de la administración pública estatal elaborar y ejecutar los programas y proyectos del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo dentro del ámbito de su competencia (artículo 14, V.b.). El artículo 14, V.e. también ordena el monitoreo de los programas y del presupuesto, de conformidad con los objetivos y los lineamientos del Plan Estatal de Desarrollo y de la legislatura aplicable, con el fin de favorecer el logro de los mayores beneficios sociales y económicos.
Además de la Ley de Planeación Estratégica y su reglamento, las regulaciones internas de las entidades de la administración pública estatal forman parte del marco jurídico que rige al sistema de planeación estratégica de Nuevo León. Dichas regulaciones definen los objetivos y las funciones de las secretarías, las disposiciones legales a las que debe adherirse y su estructura organizacional. Por ejemplo, la Secretaría de Desarrollo Sustentable es regida por el Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Sustentable. Otros ministerios y dependencias competentes del Ejecutivo tienen documentos legales análogos.
Una interacción compleja entre el Consejo y la administración pública estatal
La interacción entre el Consejo y la administración pública estatal se manifiesta de varias formas. Por ejemplo, el trabajo de cada una de las comisiones del Consejo es apoyado por el personal y las y los funcionarios de las entidades y departamentos de la administración pública estatal pertinentes (artículo 9 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica). Para ello, la secretaría técnica de cada comisión es representante de una institución del Poder Ejecutivo, cuya área de especialización es pertinente para la comisión.
Asimismo, al elaborar sus estudios e informes, la Presidencia Ejecutiva del Consejo tiene la facultad, otorgada por ley, de solicitar la información necesaria a la administración pública estatal de Nuevo León (así como a otros órdenes de gobierno) para que el Consejo pueda realizar sus evaluaciones y estudios sobre políticas públicas (artículo 10 de la Ley de Planeación Estratégica). Esta dependencia mutua significa que la coordinación entre el Consejo y el Poder Ejecutivo es primordial para contar con un sistema de planeación estratégica sólido en Nuevo León. A la fecha, el organismo que realiza esta función es la Oficina Ejecutiva del Gobernador.
Además del Ejecutivo, el Poder Legislativo interviene en el sistema de planeación estratégica de Nuevo León. Como se establece en el artículo 22 de la Ley de Planeación Estratégica, el Consejo está obligado a presentar los resultados de la evaluación del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo al Congreso del Estado. De igual manera, el Ejecutivo tiene el mandato de informar al Congreso estatal de sus decisiones en respuesta a los resultados de la evaluación del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo. Sin embargo, el marco legal no establece cómo debe el Poder Legislativo dar seguimiento al asunto una vez que reciba los resultados de la evaluación del Plan Estratégico, o si debe hacerlo. El Congreso estatal también tiene un rol en el seguimiento del gasto público dirigido al Plan Estratégico y al Plan Estatal de Desarrollo (artículo 3.XV de la Ley de Planeación Estratégica). Además, al incluir a un representante del Congreso estatal en el Consejo, se incorpora al Poder Legislativo de Nuevo León en el sistema de planeación estratégica.
Si bien el Consejo es un órgano consultivo del Ejecutivo estatal en materia de planeación estratégica y su evaluación, en los hechos funciona como un órgano que opera con cierta independencia del Ejecutivo. Está compuesto por representantes del Poder Legislativo y del Poder Judicial del Estado, así como de la academia, la sociedad civil, el Gobierno Federal y el sector privado. Además, se beneficia de una mezcla de financiación, que le otorga cierta autonomía operativa respecto de la administración pública estatal central.
Las responsabilidades de la planeación estratégica son difusas entre la Oficina Ejecutiva del Gobernador y el Consejo
La ley de planeación estratégica contiene varios artículos que han generado algunas confusiones conceptuales sobre las responsabilidades del Consejo en materia de monitoreo y evaluación. Mientras que el artículo 7 otorga al Consejo responsabilidades únicamente en materia de planeación y evaluación, el artículo 18 de la misma ley establece que éste también está a cargo de darle seguimiento (monitoreo) a la implementación del Plan Estratégico. Sin embargo, no especifica cómo debe llevarse a cabo esta función de seguimiento.
Por otra parte, en la actualidad el Consejo está obligado por ley a elaborar un informe anual sobre la implementación del Plan Estratégico, que oficialmente se describe como una “evaluación”, pero que en los hechos es un informe de monitoreo. La publicación del informe anual tiende a crear tensión con el Gobierno por dos razones. Primera, porque pone de manifiesto que existen brechas de implementación en el logro de los objetivos de largo plazo; ello se debe a que el Plan Estratégico es, en esencia, de largo plazo y ambicioso y en varias áreas no es posible percibir avances de impacto en el período de un año. De hecho, las buenas prácticas internacionales indican que la evaluación debería ser selectiva y focalizada, y no necesariamente un requisito anual. Además, las evaluaciones deberían ir más allá de lo que se consigue con un ejercicio de monitoreo, para así comprender qué funciona o no y por qué, y poder sugerir medidas correctivas útiles (Vági and Rimkute, 2018[5]). En segundo lugar, el informe de monitoreo parece centrarse más que nada en los proyectos estratégicos, que son objetivos de productos y no objetivos de resultados y de impacto de largo plazo que corresponden al mandato del Consejo.
Por esa situación al Consejo se le ha percibido, un tanto erróneamente, como una especie de “perro guardián” independiente del Gobierno cuando, de hecho, es una parte del aparato de Gobierno del Estado con visión de futuro. La percepción por parte de la administración pública estatal es que el Consejo es un organismo que controla su desempeño, en vez de apoyarlo en el logro de metas de largo plazo, lo cual no ayuda. Esta situación se debe en parte a la falta de claridad acerca de la función del Consejo en el establecimiento, la implementación, el monitoreo y la evaluación de la estrategia.
Desde su creación, las acciones del Consejo se han expandido en cierta forma en lo que se refiere al ciclo de creación de políticas públicas. Eso ha creado tensiones con la administración pública estatal y ha provocado que el Consejo dedique comparativamente menos atención a la planeación de largo plazo, función que también está intrínsecamente vinculada con la prospectiva y la evaluación. Además, esta situación dio paso a una combinación incompatible de funciones: algunas requieren influencia y compromiso políticos (por ejemplo, monitorear la puesta en práctica de planes), en tanto que otras se benefician de una mayor independencia y legitimidad técnica (por ejemplo, evaluar).
Para resolver esta discrepancia, el Consejo podría considerar centrarse en su función de asesoramiento estratégico y de políticas y alejarse de la implementación y el monitoreo. En investigaciones realizadas por la OCDE se concluyó que para disponer de un sistema eficaz de asesoramiento sobre políticas resulta imprescindible diferenciar claramente las funciones de los órganos consultivos en materia de políticas públicas de las funciones de los tomadores de decisiones (OECD, 2017[29]). Esta delimitación implica permitir que los órganos consultivos desarrollen diferentes opciones de política y aboguen por algunas de ellas, pero asegurando que la tarea de decidir en última instancia sobre las opciones de política recaiga en los responsables políticos. Para ello, las buenas prácticas internacionales sugieren que el proceso de asesoramiento sobre una política pública sea episódico y se detenga una vez que el asesoramiento se dio (OECD, 2017[29]). La Comisión Australiana de Productividad ofrece un buen ejemplo de esta delimitación (véase el Recuadro 1.6).
Recuadro 1.6. Comisión de Productividad de Australia: un organismo gubernamental autónomo
La Comisión de Productividad de Australia, adscrita a la cartera de tesorería del Gobierno, actúa como un órgano independiente de investigación y asesoramiento para el Gobierno del país; abarca diversas cuestiones de política económica, social y medioambiental que inciden en el bienestar de los ciudadanos australianos. A petición del Gobierno de Australia, brinda asesoramiento independiente y de calidad e información sobre aspectos clave de política y regulación. También lleva a cabo investigaciones por iniciativa propia para apoyar al Gobierno en la preparación de sus reportes de desempeño y sus informes anuales, y actúa como secretaría del Consejo del Gobierno australiano para la revisión intergubernamental de la prestación de servicios gubernamentales.
La función de asesoramiento sobre políticas de la Comisión está bien definida y claramente separada de la toma de decisiones políticas. No tiene poder de ejecución y no administra programas gubernamentales; más bien, su principal contribución se centra en informar la formulación de políticas públicas y el debate público al ofrecer asesoramiento independiente y de alta calidad a las entidades gubernamentales. En concreto, la Comisión presenta las siguientes características:
Independencia: opera bajo su propia legislación, y su independencia se formaliza por medio de la Ley de la Comisión de Productividad. Además, tiene su propia asignación presupuestaria y personal permanente que trabaja por separado de los organismos gubernamentales. Aunque el programa de trabajo de la Comisión lo define en gran medida el Gobierno, sus resultados y su asesoramiento siempre se derivan de sus propios análisis.
Procesos transparentes: todo el asesoramiento, la información y los análisis elaborados y presentados al Gobierno están sujetos al escrutinio público a través de foros consultivos y la publicación de conclusiones preliminares y borradores de informes.
Perspectiva de toda la comunidad: según sus directrices legales, se requiere que la comisión adopte una visión que abarque los intereses de toda la comunidad australiana y no los de actores particulares.
Fuente: Adaptado de Australian Government, (2020[30]), About the Commission, https://www.pc.gov.au/about
Otro ejemplo interesante es el de France Stratégie, que es una oficina estratégica adjunta a la oficina del Primer Ministro, pero que opera al margen de la toma de decisiones cotidiana y del resto del CdG francés (véase el Recuadro 1.7).
Recuadro 1.7. La relación entre los órganos asesores y el CdG: el ejemplo de France Stratégie
Creado en 2013, France Stratégie es un organismo asesor independiente adjunto a la Oficina del Primer Ministro francés. Realiza estudios que aclaran cuestiones de política a mediano y largo plazo que corresponden a sus ámbitos de competencia (economía, política social, trabajo, empleo y competencias, desarrollo sostenible y tecnología digital).
Mientras que la Oficina del Primer Ministro y los ministerios competentes están a cargo de poner en marcha y monitorear las políticas públicas, France Stratégie se encarga de coordinar la evaluación ex post de las políticas públicas. También fomenta el diálogo sobre la formulación de políticas con diversas partes interesadas (academia, órganos gubernamentales, sindicatos, organizaciones internacionales y la sociedad civil) y recomienda la orientación y reformas de las políticas públicas. Por último, supervisa una red de siete organismos públicos especializados que realizan estudios, como el Consejo de Análisis Económico (CAE) y el Centro de Pronósticos y Estudios Internacionales (CEPII).
Para llevar a cabo su investigación, France Stratégie cuenta con un equipo de expertos, analistas y asesores científicos multidisciplinarios. La autonomía del organismo está garantizada, ya que es el único responsable de sus publicaciones y emite sus comunicaciones de forma independiente. Además, realiza su trabajo de manera imparcial, en interacción con diferentes partidos políticos, sindicatos e instituciones sociales y regionales.
Cada año, France Stratégie define su programa de trabajo de conformidad con las prioridades en el ámbito de las políticas públicas. Por ejemplo, el desarrollo sostenible fue un tema común en todos los estudios emprendidos en 2019. A solicitud del Primer Ministro, también puede proporcionar pronósticos y recomendaciones sobre las principales reformas gubernamentales.
Fuentes: Adaptado de France Stratégie, (2018 [32]), France Stratégie 2018, https://www.strategie.gouv.fr/
Decidir sobre la distribución de funciones es en sí mismo una decisión política, pero debería hacerse de forma tal que garantice la congruencia y la eficacia de las políticas. Para lograr este fin, sería útil asignar al Consejo una función estratégica en la planeación de largo plazo, centrada en la generación de evidencia y en una evaluación planificada y no en un monitoreo anual. Esto también aportará espacio institucional para elaborar documentos de política pública de alto nivel. Además, reforzaría el papel del Consejo como intermediario de conocimiento y asesor en materia de políticas públicas.
Por su parte, las funciones de implementación y monitoreo son más adecuadas para las estructuras de gobierno cercanas al poder. Esto lo confirman análisis realizados por la OCDE, en los cuales se ha detectado que el centro de gobierno está en una posición ideal para monitorear la implementación de políticas y programas prioritarios para el Gobierno, para eliminar obstáculos y cuellos de botella en la etapa de implementación —cuando el desempeño se ve entorpecido—, así como para gestionar consideraciones políticas con miras a facilitar la aprobación y la puesta en marcha de políticas gubernamentales (OECD, 2017[29]). Por último, la situación actual se agravó por una confusión conceptual entre las funciones de monitoreo y de evaluación, la cual afectó la organización y la dinámica de todo el ecosistema de MyE. De nuevo, el artículo 18 de la Ley de Planeación Estratégica presenta una sola definición de monitoreo y evaluación, cuando las dos prácticas son distintas y requieren diferentes tipos de competencias y experiencia profesional (véase el Cuadro 1.1). Esto ha dado lugar a varios malentendidos. Por ejemplo, los informes anuales del Consejo se han denominado "Evaluaciones anuales", aunque en realidad son informes de monitoreo (véase los capítulos 3 y 4).
En Nuevo León el centro de gobierno tiene capacidades limitadas de planeación estratégica, coordinación y monitoreo.
Desde la perspectiva de la OCDE, el surgimiento de desafíos transversales y multidimensionales requiere la creación de estructuras adecuadas para superar silos, garantizar la coherencia de las políticas públicas y proporcionar funciones de coordinación de políticas tanto horizontalmente entre las unidades administrativas como verticalmente entre los órdenes de gobierno. Estas funciones se ubican por lo general en el Centro de Gobierno. Si bien las peculiaridades institucionales de las estructuras del CdG varían en los distintos países de la OCDE, tienen funciones comunes llegado el momento de encabezar la coordinación de todo el Gobierno. Lo anterior incluye impulsar una toma de decisiones basada en la evidencia, incluyente y oportuna; coordinar políticas en todo el Gobierno; realizar una planeación estratégica de mediano plazo; monitorear y evaluar la implementación de la política gubernamental y gestionar la comunicación pública (OECD, 2020[31]).
En Nuevo León no existe actualmente un órgano con el mandato explícito de coordinar y monitorear en todo el Gobierno la implementación del Plan Estratégico, ya que el Consejo tiene una responsabilidad limitada al seguimiento, pero no a la coordinación. El artículo 3 de la Ley de Planeación Estratégica en efecto indica que el Estado debe coordinarse con los gobiernos municipales y el Gobierno Federal para implementar medidas y programas conjuntos que promuevan el logro de objetivos incluidos en diferentes instrumentos de planeación. Sin embargo, esto no deja en claro quién debe coordinar la implementación del Plan y la forma de hacerlo.
Otra dificultad es que dentro de la administración no se dispone de suficientes recursos y mecanismos destinados a implementar los objetivos y los proyectos del Plan Estratégico. Investigaciones de la OCDE indican que los procesos de planeación deberán siempre incluir el cálculo adecuado de los costos de los recursos requeridos para su implementación. Además, hay que tomar las medidas necesarias para que los recursos identificados estén presupuestados, es decir, que se reserven en el o los presupuesto(s) anual(es) y de mediano plazo (Vági and Rimkute, 2018[5]).
Si bien las áreas de oportunidad del Plan Estratégico se dividieron en líneas e iniciativas estratégicas, estas no se vincularon directamente con el uso de insumos (recursos humanos, financieros o materiales) con una clara responsabilidad de implementarlos (OECD, 2018[32]). Por ejemplo, ejecutar un Plan Estratégico requiere algún tipo de ejercicio de cálculo de costos y armonización con un presupuesto y con objetivos de corto plazo, algo que hace falta en el caso de Nuevo León. Además, este Plan Estratégico no se ha acoplado de manera idónea con el Plan Estatal de Desarrollo, el cual, a su vez, debe vincularse con el proceso presupuestario.
Para atender la necesidad de coordinación estratégica, el estado de Nuevo León creó en 2015 la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública del Estado, cuya función principal era coordinar la integración y la operación del gabinete gubernamental, trabajar en colaboración con la sociedad civil y orientar las políticas, planes, programas y acciones de la administración pública. No obstante, esta unidad tenía un mandato y facultades limitados para homologar y coordinar la puesta en marcha de los diferentes mecanismos de planeación entre ellos (Plan Estratégico, Plan Estatal de Desarrollo y presupuesto) finalmente acabó por disolverse en 2020.
La Oficina Ejecutiva del Gobernador (EOG) absorbió las responsabilidades de la desaparecida Coordinación Ejecutiva. Estos cambios recientes representan una oportunidad para fortalecer el mandato y las capacidades de esta oficina y así armonizarlos aún más con las prácticas de la OCDE en el Centro de Gobierno, en particular con las funciones de planeación y monitoreo. Con el fin de fortalecer las funciones del CdG en materia de planeación estratégica, Nuevo León podría considerar transferir formalmente las funciones antes asumidas por la Oficina de Coordinación Ejecutiva a la Oficina Ejecutiva del Gobernador. Esto es factible en el corto plazo, mediante la revisión del Reglamento Interno de la OEG. La experiencia en los países de la OCDE también indica que el CdG participa relativamente más en asegurar el financiamiento de las estrategias nacionales generales y evaluar si el programa general respeta los límites del marco fiscal del país; poco más de la mitad (54%) de los encuestados dijo tener responsabilidad general de ello” (OECD, 2018[32]). Esto probablemente podría aplicarse al caso de Nuevo León. Según las experiencias de los países de la OCDE, la mayoría de los sistemas de monitoreo se basan en requerimientos de que los departamentos informen sobre los avances en sus propios planes departamentales individuales, incluidos el desempeño financiero, de recursos humanos y administrativo, para recopilación posterior por parte del centro” (OECD, 2018[33]).
Recomendaciones
En vista del análisis anterior y tomando en cuenta los resultados de las experiencias y buenas prácticas internacionales, en este informe se recomienda a las autoridades públicas de Nuevo León lo siguiente:
Aclarar las responsabilidades respectivas del Consejo y del Centro de Gobierno en materia de planeación estratégica (en particular, la Oficina Ejecutiva del Gobernador y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General), con el fin de fortalecer las capacidades de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las prioridades de política pública.
En particular, el Centro de Gobierno debería coordinar las diversas actividades de implementación y monitoreo del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo. Para ello, el CdG tendría que garantizar que el manual de elaboración del PED incluya un vínculo con el Plan Estratégico. Esto debe coordinarse con la Secretaría de Finanzas y Tesorería, como establece el marco legal vigente, con el fin de asegurar la congruencia con los recursos financieros. A mediados del mandato político y al finalizar este, es decir, cada tres años, podría publicarse un folleto informativo sobre el monitoreo del Plan Estratégico, coordinado por la Oficina Ejecutiva del Gobernador. En el capítulo 3 se analizará en mayor profundidad el proceso de monitoreo y la función de los diferentes actores, incluido el Consejo.
Fortalecer el rol del Consejo Nuevo León como órgano asesor e intermediario de conocimiento (knowledge bróker) (véase el capítulo 5), alejándolo de la implementación y el monitoreo (véase el capítulo 4). Esto requiere desarrollar capacidades técnicas dentro del Consejo para:
Brindar asesoramiento político objetivo y oportuno al Gobierno en áreas prioritarias clave, con base en la recopilación, análisis y facilitación de evidencia. Esto puede incluir prácticas como la prospectiva estratégica (de largo plazo), la identificación de brechas de conocimiento, la realización de síntesis de evidencia, entre otras.
Seleccionar y analizar un número limitado de prioridades de política pública que requieran la acción concertada del Gobierno estatal, la sociedad civil y el sector privado, para lo cual el Consejo prepararía evaluaciones focalizadas con recomendaciones claras. Un ejemplo concreto es la iniciativa “Hambre Cero”.
Promover evaluaciones de política pública en varias áreas.
Fortalecer el Centro de Gobierno de Nuevo León, con un mandato y recursos específicos para facilitar su función en materia de coordinación y monitoreo, así como la evaluación de los programas derivados del Plan Estatal de Desarrollo. Para fortalecer las funciones del CdG, Nuevo León podría considerar transferir de manera formal las funciones de la desaparecida Oficina de Coordinación Ejecutiva a la Oficina Ejecutiva del Gobernador. Esto es factible en el corto plazo, mediante la revisión del reglamento interno las de esta última. El CdG debería tener las funciones, el mandato, las responsabilidades y los recursos para:
Asegurar una coordinación eficaz de todo el Gobierno, como la formación de mesas redondas específicas y la creación de instrumentos de monitoreo.
Realizar ejercicios de establecimiento y priorización de objetivos, que es la capacidad de traducir los compromisos políticos en objetivos de política pública y planes de acción claros y medibles. Ello incluye prácticas como diseño estratégico, modelación lógica y no deberá limitarse a la puesta en marcha del Plan Estatal de Desarrollo.
Publicar resultados de monitoreo periódicos. En vez de presentar un informe anual, esto podría hacerse cada dos años en el caso del Plan Estratégico. Podría incluir la definición de indicadores clave de desempeño y, en especial, de la capacidad para integrar y gestionar estratégicamente la información de desempeño para el desarrollo, coordinación e implementación de las principales prioridades de política pública.
Llevar a cabo comunicaciones estratégicas internas y externas, particularmente mediante el uso de las redes sociales para describir avances clave, historias de éxito, cuellos de botella y posibles áreas de mejora.
Dotar a la administración de las herramientas, los recursos humanos y financieros y las estructuras o mecanismos institucionales para divulgar y compartir información clave sobre el desempeño con las partes interesadas pertinentes
Continuar con las iniciativas para implementar una estrategia congruente para la política de monitoreo y evaluación de Nuevo León, aprovechando los puntos fuertes del Consejo, la Oficina Ejecutiva del Gobernador y la Secretaría de Finanzas y Tesorería, respectivamente. La reorganización de funciones servirá para reforzar el aparato de monitoreo y evaluación en su conjunto. En general, dicho aparato requiere:
Una definición clara de los conceptos “monitoreo” y “evaluación” para todo el Gobierno estatal (incluido el Consejo).
Capacidades y disposiciones específicas para el monitoreo y evaluación tanto del Plan Estratégico como del Plan Estatal de Desarrollo.
Aclaración de las funciones del Consejo en términos de planeación, asesoramiento sobre políticas públicas, y evaluación.
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