Los jóvenes han sido fuertemente afectados por las amplias repercusiones sociales y el mercado laboral debido la crisis de COVID‑19. El desempleo entre jóvenes se ha incrementado de forma considerable; la educación y el aprendizaje basado en el trabajo han sido altamente afectados y muchos jóvenes están sufriendo de inseguridad financiera, inestabilidad en temas de vivienda y angustia mental. Los gobiernos de la OCDE han respondido a esta situación adoptando acciones políticas integrales enfocadas a los jóvenes, que van desde apoyos al mercado laboral y al ingreso, hasta respuestas políticas en temas de vivienda y de salud mental. Este informe de políticas ofrece una revisión general de las medidas que los países han implementado para evitar los efectos negativos a largo plazo en las prospectivas de empleo y las aspiraciones de los jóvenes.
¿Qué han hecho los países para apoyar a los jóvenes durante la crisis de COVID-19?
Abstract
Mensajes principales
Los jóvenes (15 a 29 años) han sido afectados fuertemente por el impacto causado por la crisis de COVID‑19 en lo social y el mercado laboral. El desempleo juvenil se incrementó bruscamente al inicio de la pandemia y se mantiene por encima de los niveles prepandemia en casi todos los países de la OCDE. Muchas oportunidades para el aprendizaje basado en el trabajo y pasantías —mismas que pueden ayudar a la transición entre estudiar y trabajar— han sido interrumpidas, en tanto que muchos jóvenes experimentan inseguridad financiera, inestabilidad de la vivienda y problemas de salud mental. Entre los jóvenes, los más afectados por la crisis son aquellos cuyas circunstancias eran ya difíciles antes de la pandemia.
Casi dos terceras partes de los países de la OCDE han implementado medidas emergentes para apoyar el ingreso de los grupos jóvenes, pero el alcance y la escala de estas varía entre países. Los jóvenes, especialmente aquellos que experimentan dificultades financieras o la pérdida del empleo, se les ha dado un mejor acceso a los programas existentes de apoyo al ingreso, cuando anteriormente eran excluidos. Se realizaron pagos únicos a estudiantes para compensar la pérdida de empleos de tiempo parcial y para apoyar la continuación de los estudios.
A pesar de que los programas para la retención del empleo no son enfocados a ciertos grupos de edad específica, se han usado con mayor frecuencia en jóvenes con empleo. Las industrias más afectadas —por ejemplo, alojamiento, servicios de comida, artes— que dependían mayormente de programas para retención de empleo y proteger dichos empleos, suelen tener un alto porcentaje de empleados jóvenes. La ampliación del espectro de beneficiarios en estos programas ha buscado incluir empleados temporales y se benefició aún más a muchos trabajadores jóvenes.
Casi dos terceras partes de los países de la OCDE han tenido subvenciones a la contratación específicamente para empleadores que reclutan jóvenes. Una tercera parte de los países de la OCDE ha puesto en marcha nuevos apoyos a empleadores que reclutan gente joven o que extienden los programas existentes en algún punto de la pandemia. Estas ayudas pueden ser una forma costeable de ayudar a los jóvenes a encontrar empleo durante la (incierta) recuperación. Además, los servicios de empleo públicos y privados han puesto en marcha nuevos programas orientados a los jóvenes y unos pocos países están incrementando sus esfuerzos para aumentar su alcance y lograr registrar jóvenes en los servicios de empleo.
Más de tres cuartas partes de los países de la OCDE han fortalecido las oportunidades para el aprendizaje basado en el trabajo, incluyendo programas de pasantías y empleos de verano para jóvenes. Estas medidas van desde nuevos y mejores apoyos al aprendizaje basado en el trabajo, hasta incrementar la flexibilidad en los programas existentes. Es probable que la escasez de oportunidades para el aprendizaje basado en el trabajo persista en algunos países, pero en otros, las medidas instauradas han permitido a los países mantener e incluso aumentar el número de plazas para prácticas profesionales o pasantías.
Alrededor de la mitad de los países de la OCDE ha reforzado los servicios de salud mental orientados a la juventud, inclusive en los contextos educativos, pero estas medidas tan solo han causado un cambio moderado. Dado que la crisis de COVID‑19 sigue afectando la salud mental de los jóvenes de forma particularmente fuerte, se requieren compromisos financieros y políticos más grandes, ahora y después de la crisis.
Muchos países de la OCDE han puesto en marcha medidas de emergencia sobre la vivienda como prohibiciones al desalojo y el aplazamiento de las rentas para ayudar a la gente a quedarse en sus hogares, pero estas medidas no fueron orientadas a los jóvenes de manera exitosa. La mayoría de los países de la OCDE también han tratado la problemática de las personas sin hogar como una emergencia de salud pública durante la pandemia, lo que resultó en esfuerzos concertados para proveer alojamiento a personas sin hogar.
Actuar pronto es la mejor manera de prevenir efectos traumatizantes a largo plazo en las ofertas de empleo para jóvenes. Durante la crisis global financiera de 2008, muchos gobiernos no adoptaron medidas tempranas suficientes para apoyar a la gente joven, lo que resultó en daños a largo plazo al desarrollo profesional e impactos al bienestar. Con las medidas correctas puestas en marcha, los jóvenes pueden encontrar su camino en el mercado laboral y vivienda independiente.
Los jóvenes han sido fuertemente afectados por la crisis de COVID-19
Tras una década en declive, la tasa de desempleo promedio de la OCDE en personas entre 15 y 29 años de edad se incrementó de 8.6% al final del 2019 hasta 11.5% al final del 2020 (Figura 1).1 Este porcentaje es significativamente superior a la tasa general de desempleo, que se mantuvo en 7.1% al final de 2020. Al comienzo de la pandemia en la primavera de 2020, el desempleo aumentó más entre las mujeres jóvenes que entre los hombres jóvenes, mas este vacío de género se acortó desde entonces. Con tantos países presentando altos niveles de juventud desempleada de forma constante previo a la pandemia, es usual que las tasas de desempleo de jóvenes sea lo primero que se incremente frente a los retos estructurales existentes del ingreso al mercado laboral para los jóvenes.
La crisis de COVID‑19 ha impactado más fuertemente a la gente joven en el mercado laboral debido a varios factores. Los trabajadores jóvenes se ven sobrerrepresentados en las industrias y sectores más afectados por la crisis, y es más probable que trabajen bajo contratos temporales, lo que les expone a riesgos mayores de pérdida del empleo. A través de la OCDE en 2019, las personas entre 15 a 24 años tuvieron más del doble de posibilidades de ser contratados en empleos temporales (25.7%) que la población activa total (11.8%) (OECD, 2021[1]). Además, al ser los últimos en entrar, los jóvenes suelen tener menos conocimientos y habilidades específicas de la empresa, por lo que suelen ser los primeros en salir. La gente joven que busca empleo –con frecuencia por primera vez– lo hacen en un momento de vacantes limitadas y competencia feroz de aquellos con más experiencia que buscan empleo, haciendo su integración al mercado laboral incluso más difícil.
Figura 1. Las tasas de desempleo de los jóvenes entre los 15 y 29 años han crecido en casi todos los países de la OCDE
Como un porcentaje de la fuerza laboral juvenil, 2019-T4 y 2020-T4 (o último trimestre disponible)
Nota: El Promedio OCDE-37 es un promedio no ponderado de 37 países OCDE (excluyendo a Israel). El Total del OCDE-37 es un promedio ponderado de 37 países OCDE (excluyendo a Israel). Sin datos ajustados por temporada.
Fuente: Encuestas de Fuerza de Trabajo Europea y nacionales.
El aumento en las tasas de desempleo no demuestra por completo el impacto de la crisis en el impacto a los mercados laborales para jóvenes. En el segundo trimestre de 2020, las horas trabajadas por jóvenes cayeron un 26% interanual, lo que es 11 puntos porcentuales más que los trabajadores en edad productiva y la asignación de horas trabajadas al regreso laboral es mucho más lento para la gente joven, comparado con las cantidades anteriores a la crisis (OECD, 2021[2]). En las primeras etapas de la crisis de COVID‑19, el porcentaje de jóvenes ente 15 y 29 años que no trabajan, ni estudian ni están bajo otro tipo de capacitación (Nini) también se incrementó, muchos de estos volviéndose inactivos. Al final del 2020, la tasa de estos jóvenes entre 15 y 29 años en países de la OCDE se mantuvo a un 12% y 2.9 millones más jóvenes se volvieron Nini, en comparación con el año anterior (OECD, 2021[2]).
Muchas empresas se han mostrado reacias a contratar personal (joven) en un momento en que la economía es débil y los beneficios disminuyen, lo que refleja las pautas observadas durante la mayoría de las recesiones económicas. La proporción de gente joven trabajando que comenzaron en su empleo en los pasados tres meses y que puede ser interpretado como la tasa de contratación de jóvenes, bajó 12.7% interanual en el EU‑26 al final del (OECD, 2021[2]). Las oportunidades de trabajo para jóvenes siguen viéndose fuertemente afectadas por la crisis de COVID‑19 y las nuevas incorporaciones al mercado laboral representan una gran parte del aumento en el desempleo entre la gente joven.
En el escenario de crisis en el mercado laboral, no es sorprendente que la gente joven esté indicando tener fuertes presiones financieras. Cuando fueron encuestados en septiembre y octubre 2020 para la encuesta de la OCDE Risks that Matter, el 36% de los encuestados entre 18 y 29 años reportaron dificultades financieras durante el inicio de la pandemia, una proporción mayor que los encuestados entre 30 y 49 años (33%) y aquellos entre 50 y 64 años (26%) (OECD, 2021[3]). El impacto también ha sido desigual entre los jóvenes. Entre aquellos encuestados que se identifican como pertenecientes a una clase social baja, el 61% reportó que sus hogares han sido afectados por alguna disrupción relacionada al empleo y el 21% reportó la pérdida de empleo como tal, comparado al 49% y 13% respectivamente, en los resultados de gente joven de clase media (OECD, 2021[3]).
Las oportunidades de aprendizaje basado en el trabajo y las pasantías o prácticas profesionales también se han visto afectadas. En algunos países, la legislación existente excluía realizar prácticas profesionales de forma remota y las inscripciones disminuyeron debido a incertidumbre por las restricciones del COVID‑19 y la incapacidad de los empleadores de seguir proporcionando capacitación basada en el empleo, frente a los impactos económicos de la crisis y las restricciones de salud (OECD, 2021[4]). En Australia, los ingresos a prácticas profesionales y pasantías cayeron 18.8% en los 12 meses previos a septiembre 2020, comparado a los 12 meses anteriores a finales de septiembre 2019. En Alemania, al inicio del año de capacitación en septiembre 2020, el número de solicitantes a puestos de aprendices disminuyó 7.6%, mientras que el número de puestos disponibles disminuyó en un 7.3% a comparación con el año anterior. La evidencia mensual hasta mayo 2021 sugiere que tanto el número de solicitantes como de puestos disponibles no se ha recuperado a los niveles previos de la pandemia. Sin embargo, en algunos países de la OCDE, el número de oferta para aprendices se ha mantenido (por ejemplo, en Suiza) mientras que Francia vio un incremento del 40% de la oferta de posiciones para aprendices en 2020, en gran parte debido a políticas para promover la contratación de aprendices.
Los jóvenes que cursan estudios también se enfrentan a las presiones de la crisis de COVID‑19. El aprendizaje se ha visto interrumpido durante muchos meses y, en algunos casos, durante más de un año. Aunque las pérdidas de aprendizaje pueden ser solo temporales, las aspiraciones educativas pueden verse reducidas y la desvinculación de los estudiantes, así como las tasas de abandono escolar prematuro pueden aumentar por factores como la desmotivación, los retos para asistir a clases (virtuales) y las dificultades para proporcionar apoyo a los estudiantes. Existen crecientes evidencias que la asistencia escolar ha caído en muchos países. En Estados Unidos, se estima que hasta 3 millones de jóvenes de entornos desfavorecidos no han recibido ninguna educación formal entre marzo y octubre de 2020 (Bellweather Education, 2020[5]). Por otro lado, algunos jóvenes pueden retrasar su ingreso al mercado laboral y extender sus estudios, lo que puede ayudar a superar la crisis en un momento en que hay menos empleos disponibles. Para los estudiantes que trabajan, la falta de oportunidades de empleo temporal puede causar retos para el financiamiento de los costos de educación y vivienda, mientras que para otros podría ser un obstáculo en su educación.
A pesar de estas circunstancias complejas, los jóvenes están respondiendo de manera creativa a estos retos, desarrollando nuevas formas de solidaridad. Muchos de ellos resultan capaces de adaptarse y mudarse hacia los medios digitales de comunicación, aprendizaje y trabajo, también son rápidos para aprovechar las oportunidades de transformación digital acelerada. Aunque no todos han podido disfrutar de los beneficios. Existen grandes desigualdades en el acceso a internet y a los dispositivos digitales, siendo ambos prerrequisitos para aprender y trabajar de manera remota. En 2018, en toda la zona de la OCDE, aproximadamente uno de cada cinco jóvenes de 15 años, provenientes de entornos desfavorecidos, no contaban ni con un lugar tranquilo en casa para estudiar ni con una conexión a internet (OECD, 2020[6]).
La salud mental de muchos jóvenes se ha visto severamente afectada. En tres países de la OCDE (Bélgica, Francia y los Estados Unidos) donde existen datos disponibles, en marzo 2021, la tasa de prevalencia en síntomas de ansiedad y depresión era entre 30% y 80% más alta entre jóvenes que en la población general, siendo los jóvenes particularmente afectados por la soledad. Este deterioro en la salud mental se puede atribuir a una combinación de factores protectores que se han visto deteriorados —acceso al ejercicio, la educación, rutina, conexión social y empleo— y un incremento en los factores de riesgo para problemas de salud mental —inseguridad financiera, desempleo e incertidumbre— (OECD, 2021[7]). Las mujeres jóvenes y las personas LGBTI+ están reportando mayores declives en su salud mental durante la pandemia. En 2018, en Bélgica, la prevalencia de síntomas de depresión entre mujeres jóvenes de 15 a 29 años era de 2.5 puntos porcentuales mayor que entre hombres jóvenes. Sin embargo, para marzo 2021, la diferencia de género en la prevalencia de los síntomas de depresión entre las personas de 18 a 29 años era de casi 15 puntos porcentuales.
Por último, pero no menos importante, la crisis de COVID‑19 ha sacado a la luz la importancia de garantizar la seguridad en la población, hogares accesibles y costeables para jóvenes, especialmente aquellos que no viven con sus padres. Las medidas de contención dejaron a muchos jóvenes sin hogar “ocultos” sin un lugar seguro para quedarse, especialmente aquellos que previamente se habían quedado con amigos o algún otro familiar. A pesar de los esfuerzos para colocar a personas sin hogar en alojamientos autosuficientes, los jóvenes continúan siendo los más afectados por la inestabilidad en la vivienda. En Inglaterra (Reino Unido), el 78% de los consejos locales encuestados, reportaron un incremento en las personas sin hogar desde el inicio de la pandemia y hasta mediados del 2020 (Centrepoint, 2020[8]). Mientras tanto, el 2.4% de los jóvenes encuestados para la encuesta de la OCDE del 2020 Risks that Matter reportaron haber perdido su hogar debido a que no pudieron costearse hipotecas o la renta, desde el principio de la pandemia. (OECD, 2021[3]). Los jóvenes de entornos desfavorecidos o comunidades marginalizadas, como la comunidad LGBTI+ y los jóvenes con discapacidades, se enfrentan a retos adicionales.
Respuestas políticas de la OCDE para apoyar a los jóvenes durante la crisis de COVID-192
Tras la crisis financiera global de 2008, muchos gobiernos respondieron tarde y de manera insuficiente a las dificultades de los jóvenes, resultando en marcas permanentes en las carreras y bienestar general de los jóvenes (OECD, 2013[9]; Carcillo et al., 2015[10]). Tomó casi una década para que la tasa de desempleo en jóvenes de la OCDE volviera a los niveles previos a 2008 y muchos otros impactos se mantienen frágiles. Esta vez, para evitar efectos similares a largo plazo en las prospectivas laborales de los jóvenes, todos los gobiernos a través de la OCDE han puesto en marcha políticas orientadas a apoyarlos durante la crisis y la recuperación. Las respuestas han variado significativamente de país a país tanto en escala como en áreas de especialidad, sin embargo, abarcan muchas áreas de políticas transversales, desde el apoyo para encontrar y mantener un empleo hasta el apoyo al ingreso y la prevención de la exclusión social; así como iniciativas de salud mental. La Tabla 1Tabla 1 presenta un resumen de las medidas implementadas.Tabla 1
Tabla 1. Tablero de respuestas políticas para apoyar a los jóvenes ante la crisis de COVID-19
Nota: El tablero cubre un total de 37 países de la OCDE. El símbolo de confirmación (✔) es utilizado cuando los países han puesto en marcha las nuevas medidas desde el inicio de la pandemia de COVID‑19 en marzo 2020 que corresponda a la categoría. Las únicas excepciones son las estrategias de jóvenes y las subvenciones a la contratación, donde las medidas que tomaron lugar antes de la crisis también se marcan con un símbolo de confirmación. El símbolo de punto (●) es utilizado para referirse a los planes nacionales de jóvenes que están actualmente en Desarrollo. Para más detalles, cada categoría y descripciones de las respuestas políticas se encuentran disponibles en el Anexo 1.A El tablero de programas está basado en encuestas de respuestas a las políticas, enviados por la OCDE a todos los países miembros en feb. 2021 y donde fuera posible, la información se actualizó a las medidas actualizadas hasta mayo 2021. Las respuestas fueron recibidas desde 37 países incluidos en la tabla de arriba.
Fuente: OECD Policy Questionnaire on Youth Policies (2021).
Estrategias juveniles para guiar las políticas de apoyo a los jóvenes durante la crisis
Los planes y estrategias juveniles nacionales pueden ayudar a orientar las políticas a través de ministerios y sectores, donde la mayoría de los países de la OCDE tenían estas estrategias antes de la crisis de COVID‑19, aunque estas difieren en su alcance y ambición.3 En 22 de los 37 países de la OCDE que respondieron, se tiene una estrategia juvenil nacional operativa que cubre múltiples sectores y cinco estaban en el proceso de elaborar una estrategia actualizada o nueva (véase el Anexo1 A). Estos hallazgos son consistentes con una encuesta aplicada en abril de 2020, en la cual 25 países de la OCDE reportaron tener una estrategia juvenil nacional operativa (OECD, 2020[11]).
En varios países de la OCDE, se han creado nuevos planes, estrategias y compromisos como respuesta a la pandemia de COVID‑19, frecuentemente dando atención al empleo para jóvenes. En Corea, el gobierno anunció un Plan Básico de Políticas Juveniles en diciembre de 2020, para promover una respuesta que abarque todo el gobierno y apoyar a los jóvenes durante la crisis de COVID‑19 mediante directivas políticas para cada ministerio. En Nueva Zelanda, un plan para jóvenes 2020-2022 fue creado para mitigar los efectos de la crisis de COVID‑19 en esta población, con atención especial a los jóvenes māori y del Pacífico, jóvenes LGBTI+ y jóvenes con discapacidades. En Francia, aunque no existe un programa juvenil general que cubra todo el país, el gobierno desarrolló una estrategia de empleo para jóvenes durante la recuperación del COVID‑19. Iniciado en julio de 2020, el plan 1 jeune 1 solution (un joven, una solución) tenía un presupuesto inicial de € 6.7 mil millones y fue incrementado posteriormente a € 9 mil millones. El plan ofrece soluciones hechas a la medida a través de un paquete de programas, incluyendo apoyos a la contratación de jóvenes menores de 26 años y para contratos de aprendices, fortaleciendo al apoyo al empleo y una capacitación orientada a jóvenes desfavorecidos.
Recuadro 1. El refuerzo a la Garantía Juvenil de la Unión Europea (UE)
En octubre de 2020, en medio de la preocupación por el impacto de la crisis en las prospectivas de empleo de los jóvenes, todos los países de la UE adoptaron una recomendación en la que reafirmaban su compromiso para “asegurar que todos los jóvenes menores de 30 años reciban buenas ofertas de empleo, educación continua y prácticas profesionales o pasantías durante los primeros cuatro meses tras perder el empleo o abandonar la escuela”. El refuerzo al programa Garantía Juvenil se construye sobre el programa de Garantía Juvenil de 2013, al extender el límite de edad en jóvenes de 25 a 29 años y, al necesitar acercamientos focalizados y personalizados para los grupos vulnerables. El refuerzo a la Garantía Juvenil es una mirada al futuro que busca facilitar el desarrollo de las habilidades de los jóvenes para un mundo laboral cambiante, incluyendo las habilidades necesarias para las transiciones verdes y digitales.
Varios países de la UE están actualizando o desarrollando nuevas estrategias juveniles para reflejar el refuerzo a la Garantía. En España, la Estrategia 2021-2027 para el refuerzo de la Garantía Juvenil fue desarrollada y negociada con las regiones, sindicatos, organizaciones de negocios y grupos interesados en la juventud, siendo publicada en junio de 2021. En Irlanda, el programa Pathways to Work 2021-2025 que actualmente está finalizando, presenta la futura estrategia para servicios de empleo y será utilizada para implementar el refuerzo a la Garantía Juvenil al fortalecer los servicios disponibles para los jóvenes que buscan empleo. En Luxemburgo, el plan nacional de implementación del refuerzo a la Garantía Juvenil incluirá la descripción de los grupos meta y las políticas para incrementar el alcance a grupos vulnerables.
La participación de los jóvenes y organizaciones juveniles es necesaria para una estrategia juvenil nacional efectiva, particularmente en un escenario de pandemia de COVID‑19, para construir o reconstruir la confianza de la juventud en el gobierno y las instituciones públicas. Tras la crisis financiera global de 2008, la confianza en las instituciones públicas disminuyó en muchos países, en particular entre la gente joven. Existe el riesgo de que la crisis de COVID‑19 pueda causar, de manera parecida, una reducción en la confianza (OECD, 2020[12]). Muchos países han hecho previsiones para integrar a los jóvenes en los procesos de toma de decisiones dentro de sus estrategias para jóvenes. En México, uno de los tres pilares del Programa Nacional de Juventud 2021-2024, que se adoptó en enero de 2021 es integrar y consultar a los jóvenes sobre las políticas en desarrollo. En Luxemburgo, como parte de la elaboración del Youth Action Plan 2022-2024, se está aplicando una encuesta para consultar las opiniones de los jóvenes, así como de profesionales que trabajan con jóvenes.
Ampliar las medidas de apoyo al ingreso para jóvenes para suavizar el impacto de la crisis
Durante los periodos de crisis, el apoyo de emergencia al ingreso a través de transferencias y aumentos en los beneficios de programas sociales puede ayudar apoyando al ingreso para aquellos más afectados y, la mayoría de los países respondieron rápidamente a la pandemia al poner en marcha respuestas amplias (OECD, 2020[13]). Estas medidas han resultado vitales para ofrecer asistencia rápida para aquellos que lo necesitan con urgencia, aunque será necesario considerar con cuidado el aseguramiento de estas medidas para lograr que sean tanto efectivas como sostenibles. Incluso cuando no están orientadas a grupos de edad específicos, estas medidas frecuentemente ayudan a fortalecer el ingreso entre los jóvenes.
A pesar de esto, algunos jóvenes no han podido acceder a este apoyo, especialmente cuando está vinculado al empleo. Los requisitos de contribución mínima para el seguro al desempleo —que van desde 34 meses en Francia, Italia, Grecia, Canadá y los Estados Unidos hasta 12 meses en Bélgica, Alemania, Portugal y Suecia, y de 24 meses en Irlanda y la República Eslovaca antes de la crisis— no incluyen a los jóvenes que recientemente empezaron a trabajar. Los jóvenes suelen trabajar bajo contratos no estandarizados y, por tanto, están menos protegidos por las medidas de protección social existentes. Ante la crisis, una serie de países relajaron sus requisitos de contribución mínima, lo que pudo haber ayudado particularmente a los jóvenes que tenían más posibilidades de ser nuevos en el empleo. En Canadá, hasta septiembre del 2021, las personas solo necesitan 3 semanas de trabajo sin seguro para cumplir los requisitos del seguro de desempleo; mientras que, en Portugal, se redujo el requisito de contribución mínima a 6 meses para quienes fueran desempleados entre mediados de marzo 2020 y finales de junio 2020. En España, los requisitos de contribución mínima fueron suspendidos provisionalmente, incluso para trabajadores temporales.
Las medidas utilizadas para ofrecer apoyo al ingreso enfocado a los jóvenes han variado dentro de la OCDE, tanto en alcance como en acercamiento (véase el Anexo 1.A). Al menos nueve países de la OCDE han implementado medidas de emergencia de apoyo a los ingresos e incrementado los beneficios sociales orientados específicamente a jóvenes que buscan empleo y jóvenes provenientes de entornos de bajos ingresos (Australia, Bélgica, Colombia, Corea, Francia, Israel, Letonia, México y Nueva Zelanda). En estos países, las medidas de emergencia de apoyo al ingreso fueron ofrecidas en intervalos regulares, comúnmente durante los periodos más agudos de la crisis. En Letonia, el gobierno introdujo una subvención para solicitantes de empleo con educación superior recién adquirida y que podía ser entregado durante un máximo de 4 meses, hasta junio del 2021. En Francia, un pago inicial de € 200 fue otorgado en mayo de 2020 a 800 000 jóvenes menores de 25 años que experimentaban dificultades financieras. Esto fue seguido por dos decretos en diciembre de 2020, que establecieron subsidios mensuales para aquellos jóvenes menores a 30 años que buscan empleo y que recibieron becas para educación superior previamente y para jóvenes en busca de empleo menores de 26 años y que estén registrados en los servicios de empleo. En Australia, un Suplemento por Coronavirus ofreció apoyo al ingreso a jóvenes entre 16 y 21 años que recibieran el Youth Allowance y buscaran trabajo de tiempo completo, estudiasen a tiempo parcial o fueran temporalmente incapaces de trabajar. Esta aportación de 550 dólares australianos, cada quincena hasta septiembre del 2020 fue reduciéndose gradualmente hasta terminar en marzo de 2021 cuando mejoraron las condiciones. Se implementaron medidas similares en Colombia, donde el gobierno otorgó cinco pagos extraordinarios adicionales (sumando un total de 356 000 pesos colombianos por beneficiario) a los participantes del programa Jóvenes en Acción, que ofrece transferencias de efectivo condicionales a jóvenes entre los 14 y 26 años que viven en situaciones de pobreza o vulnerabilidad. Mientras tanto, en Nueva Zelanda se introdujo un incremento al presupuesto del 2021 para el programa de Pagos Juveniles para jóvenes entre 16 y 17 años y para el Pago a Padres Jóvenes para progenitores entre 16 y 18 años, como parte de un esfuerzo más amplio buscando incrementar los beneficios sociales después de la pandemia.
En al menos 11 países de la OCDE se han implementado medidas de emergencia para el apoyo al ingreso de estudiantes en educación postsecundaria y universitaria, siendo estas orientadas a estudiantes que habían perdido sus empleos de medio turno, fueran incapaces de conseguir un empleo o estuvieran experimentando dificultades financieras (Alemania, Austria, Canadá, Colombia, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Irlanda, Japón, Noruega y los Países Bajos). Las medidas implementadas incluyeron el inicio de nuevas becas, facilitar los requisitos para aplicar a estos programas ya creados para estudiantes, así como ajustar las cuotas escolares y los pagos a préstamos. En Estados Unidos, se estableció un Fondo de Emergencia para la Educación Superior para ofrecer ayuda financiera a los estudiantes durante la crisis. Se dedicaron 6 mil millones de dólares en marzo 2020 y otros 18 mil millones de dólares en marzo 2021 para prevenir el hambre, la pérdida de vivienda y las dificultades durante la crisis de COVID‑19. En los Países Bajos se hizo un pago único de emergencia que iba desde los € 800 hasta los € 2 000 para estudiantes en educación superior y universitaria, para compensar los atrasos en estudios y apoyar a los jóvenes a terminar su educación. Actualmente, se está discutiendo en el Senado un proyecto de ley que para 2021-2022 lograría una reducción del 50% a los costos de las cuotas de matrícula y cursos para estudiantes en educación postsecundaria, incluso en centros de educación vocacional y universidades. En Dinamarca, el gobierno realizó cambios temporales a las Becas de Educación Estatal, con el fin de incrementar el apoyo financiero disponible para los jóvenes, muchos de los cuales se vieron dependientes de empleos a tiempo parcial para subsanar sus costos de vida. Esta medida de apoyo se mantuvo hasta junio 2021 e incluye una cláusula para la obtención de un préstamo adicional para los jóvenes que hayan agotado su beca educativa.
Implementando programas de retención de empleo para apoyar la retención de trabajadores jóvenes
En muchos países de la OCDE, los programas para la retención del empleo —principalmente programas de empleo a corto plazo y subvenciones salariales— han sido cruciales para proteger empleos y medios de vida, disminuyendo así el impacto de la crisis de COVID‑19. Estos programas buscan conservar empleos en empresas que experimentan un declive temporal en las actividades del negocio, al reducir los costos de empleo y apoyar el ingreso de los trabajadores cuyas horas de trabajo han sido recortadas. Aunque los programas para la retención del empleo no se han orientado a los jóvenes en particular, se han utilizado mucho más en jóvenes que en otros grupos de edad.
Este resultado probablemente refleja el gran porcentaje de jóvenes en industrias gravemente afectadas, que han utilizado mucho estos programas. En Italia, el Reino Unido y Suiza, más del 25% de los trabajadores jóvenes estaban en programas para la retención del empleo en el segundo trimestre de 2020, que es más de 5 puntos porcentuales arriba de las tasas de empleo para trabajadores en edad productiva (OECD, 2021[2]). También refleja los esfuerzos de los gobiernos para flexibilizar los requisitos de aplicación en los planes de retención del empleo incluyendo a trabajadores temporales o no estandarizados. Los datos de Suiza, por ejemplo, muestran que un gran número de empleos temporales se beneficiaron de estos programas, aunque en menor medida que los empleos fijos. En Alemania y Austria, por su parte, los aprendices también podrían acogerse a los planes de retención de empleo. Aunque los planes de retención del empleo tendrán que seguir existiendo mientras dure la crisis, solo pueden ser una herramienta temporal y tendrán que dirigirse cada vez más a empleos que probablemente sigan siendo viables a medio plazo o a sectores en los que la actividad pueda reanudarse.
Apoyos a la contratación para estimular la creación de empleos para los jóvenes
En medio de la incierta recuperación actual, las subvenciones a la contratación, cuando se orientan con cuidado, pueden ser una forma rentable de ayudar a los jóvenes desempleados a acceder a un puesto de trabajo. Los datos de la crisis financiera mundial muestran que las subvenciones temporales a la contratación dirigidas a las pequeñas empresas y a los trabajadores con salarios bajos fomentaron con éxito la creación de empleo y resultaron rentables (Cahuc, Carcillo and Le Barbanchon, 2018[14]). Para minimizar las pérdidas irrecuperables, las subvenciones a la contratación solo deben utilizarse en caso de una escasa demanda temporal de empleos, o bien, destinarse a grupos más desfavorecidos (por ejemplo, jóvenes o desempleados a largo plazo). Combinar las ayudas a la contratación con capacitación en el puesto de trabajo es fundamental para garantizar beneficios a largo plazo, para los trabajadores subvencionados.
De los países de la OCDE, 23 han concedido ayudas a la contratación en algún momento de la pandemia a los empleadores que contratan a jóvenes a tiempo completo o a largo plazo (véase el Anexo 1.A). De estos países, 13 introdujeron nuevos apoyos a la contratación de jóvenes o ampliaron los programas existentes en medio de la crisis de COVID‑19 (Australia, Bélgica, Chile, Colombia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Nueva Zelanda, Portugal, Suecia y Reino Unido). En Chile, los subsidios al empleo dirigidos a los trabajadores jóvenes se introdujeron en septiembre 2020 y estuvieron disponibles hasta marzo 2021. Las empresas que contraten nuevos empleados jóvenes entre 18 y 24 años, mujeres o personas con discapacidad, procedentes de entornos desfavorecidos, podrán recibir una subvención de hasta el 60% de la remuneración mensual del empleado —comparado con el 50% asignado por otros trabajadores—. La subvención tenía un tope de 270 000 pesos chilenos al mes y se concedía durante un máximo de seis meses, donde el empleador debe demostrar que la nueva contratación incrementaría el número de empleados, con respecto a los niveles de julio 2020. En Italia, los empleadores pueden recibir ahora subsidios a la contratación que contribuyen hasta el 100% de los salarios (un máximo de € 6 000 al año), durante un periodo de tres años cuando contratan de forma permanente a cualquier persona menor de 36 años que no esté trabajando, estudiando o recibiendo capacitación. Antes de la crisis de COVID‑19, las subvenciones se limitaban al 50% de los salarios y tenían un tope de € 3 000 y, los empleadores solo podían solicitar subvenciones para menores de 31 años. Los 10 países restantes de la OCDE ya contaban con ayudas a la contratación de jóvenes desde antes de la pandemia y, hasta ahora, no han realizado ningún ajuste en respuesta a la pandemia (Austria, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Polonia, República Checa, República Eslovaca y Turquía).
Promover el aprendizaje basado en el trabajo para jóvenes en tiempo de crisis
El aprendizaje basado en el trabajo es importante para facilitar la transición entre estudiar y trabajar, pero se ha visto muy afectado por la crisis de COVID‑19 y, frecuentemente, se ha suspendido durante el último año. El aprendizaje basado en el trabajo suele ser un componente de educación formal; incluye no solo la formación de aprendices, sino también el aprendizaje informal en el puesto de trabajo, pasantías y prácticas profesionales. En la OCDE, alrededor de tres cuartas partes de jóvenes adultos (entre 25 y 34 años) que realizaron estudios de bachillerato o postsecundaria no universitario y que adquirieron alguna experiencia laboral durante su periodo de estudios, incluidos puestos de aprendices, prácticas profesionales obligatorias y trabajos de verano (OECD, 2020[15]).
Treinta países de la OCDE han fortalecido las oportunidades de aprendizaje basado en el trabajo (véase el Anexo 1.A), y en muchos países, esto ha sido el resultado de nuevas subvenciones o de la ampliación de iniciativas existentes para promover la retención y contratación de aprendices durante la crisis de COVID‑19. En ocho países (Alemania, Australia, Austria, Francia, Irlanda, Nueva Zelanda, Reino Unido y Suiza), se introdujeron nuevos planes de incentivos para la contratación o retención de aprendices, mientras que en otros ocho países se ampliaron los planes existentes (Bélgica, Corea, Estados Unidos, Grecia, Italia, Luxemburgo, Noruega y Países Bajos). En Alemania, el gobierno federal estableció en julio 2020 un plan de “formación asegurada para aprendices” para apoyar financieramente a las pequeñas y medianas empresas (PYME) que se vieron duramente afectadas por la crisis de COVID‑19 e incentivarlas a mantener la formación de aprendices. El plan también recompensa a las PYME que contratan pasantes que antes trabajaban en empresas que se declararon insolventes debido a la crisis de COVID‑19. Al hacerse evidente la magnitud del reto, el gobierno federal aumentó los montos del plan. En marzo 2021, el programa se prorrogó hasta 2021-2022 y recibirá € 500 millones en 2021. También se duplicó el bono de capacitación, para las empresas que mantengan su nivel actual de formación, pasando de € 2 000 por aprendiz a € 4 000 para este año. En Flandes (Bélgica), la cuota pagada a los empleadores por la capacitación de aprendices subió de entre € 500 y 750 a € 1 000 al año, por aprendiz, entre septiembre 2020 y agosto 2021.
Algunos de estos programas han contribuido incluso a mantener o aumentar el número de puestos de aprendices. En Francia, donde el fortalecimiento para adoptar puestos de aprendiz, ha sido una prioridad para el gobierno desde antes de la crisis de COVID‑19; en 2020, el aumento de los puestos para aprendices se ha atribuido a una combinación de la iniciativa 1 joven 1 solución, que ofrece una bonificación de € 5 000 a € 8 000 para las empresas que contraten aprendices entre el 1 de julio de 2020 y el 31 de diciembre de 2021 y por la ley aprobada en 2018 que simplificó las condiciones para que los empleadores contraten aprendices, ampliando la edad de 25 a 29 años e incrementando el atractivo a los jóvenes para que opten por puestos de aprendices. En Suiza, en mayo de 2020 se creó un nuevo grupo de trabajo de aprendices para tareas relacionadas al COVID‑19 con el fin de coordinar las políticas a nivel subnacional y que contribuyó a evitar cualquier descenso en el número de inscripciones como aprendices en 2020, comparado al año anterior. En Ginebra, por ejemplo, a partir de mayo de 2020, las empresas que contraten aprendices dispondrán de pagos fijos de hasta 3 000 francos suizos.
Incluso con estos incentivos financieros para los empleadores, en algunos países podría persistir la escasez de oportunidades de aprendizaje basado en el trabajo. Para los estudios que tienen como obligatorio inscribirse en un sistema de aprendiz o similar, la falta de oportunidades de aprendizaje basado en el trabajo podría retrasar la graduación, dificultando la transición entre estudiar y trabajar (OECD, 2021[4]). Por ello, muchos países de la OCDE han flexibilizado los acuerdos de aprendizaje basado en el trabajo; en tanto que algunos países esta flexibilidad ya estaba incluida en el sistema. España adoptó una normativa en septiembre de 2020 para aumentar la flexibilidad de los componentes de aprendizaje basados en el trabajo dentro de la formación profesional. Los componentes basados en el trabajo pueden reducirse temporalmente a la cantidad mínima de horas permitida por ley e incluso, pueden sustituirse por módulos de enseñanza que busquen reflejar los beneficios del aprendizaje basado en el trabajo cuando tal cosa no sea posible. En la República Checa, la flexibilidad del sistema de aprendices permite a los estudiantes reducir los elementos de aprendizaje basados en el trabajo dentro de sus estudios. En Austria, ya existía antes de la crisis una garantía para asegurar la capacitación de los jóvenes que no pueden encontrar puestos de aprendices y se inscriban en programas equivalentes en una entidad de capacitación de tipo supraempresarial, que incluya exámenes finales con validez. En respuesta a la crisis, el gobierno puso a disposición 3 000 plazas supraempresariales adicionales. Un obstáculo adicional para continuar con el aprendizaje basado en el trabajo, han sido los requisitos o expectativas para que la capacitación fuera presencial, lo que llevó a la suspensión de puestos, en tanto hubiera restricciones para los traslados. En Estados Unidos, el Departamento de Trabajo publicó en diciembre de 2020 una circular con indicaciones sobre la impartición virtual del aprendizaje basado en el trabajo, así como una guía en línea sobre aprendices virtuales. Estas medidas han facilitado a los empleadores hacer un cambio de la prestación de aprendizaje basado en el trabajo hacia entornos virtuales.
En los países de la OCDE, donde los puestos de aprendiz desempeñan un papel menos destacado, se han introducido medidas para apoyar los empleos de verano y las pasantías, que a menudo proporcionan a los jóvenes un puente hacia el mercado laboral. En Canadá, el Programa de Empleos de Verano que ofrece subvenciones salariales a las PYME, para contratar jóvenes en experiencias de trabajo de calidad, ha sido adaptado debido a la crisis de COVID‑19. Los subsidios salariales se han incrementado del 50% al 75% del salario mínimo, los puestos de tiempo parcial son ahora subvencionables y los trabajos fuera del periodo de verano también son ahora subvencionables hasta la primavera de 2022. En Islandia, el gobierno dedicó 2 200 millones de coronas islandesas con el fin de crear 3 000 empleos temporales de verano para estudiantes mayores de 18 años, durante el verano de 2020 y la campaña fue renovada en 2021, con lo cual se crearon otros 2 500 empleos de verano. En Portugal, en febrero de 2021 entró en vigor un plan de nueve meses en el que los servicios de empleo ofrecen subsidios a los jóvenes que se inscriban en las pasantías y los empleadores también reciben reembolsos por los costos asociados a la contratación. En Turquía, el gobierno puso en marcha un Programa de Movilización de Pasantías en julio de 2020 para compensar la reducción en el número de pasantías disponibles durante la crisis de COVID‑19. El programa ofrece una plataforma para ayudar a estudiantes universitarios del último año en localizar ofertas laborales adecuadas y para quienes las pasantías suelen ser un componente obligatorio dentro del plan de estudios que se contraten en instituciones públicas y empleadores del sector de voluntariado. Más de 300 000 jóvenes se han inscrito en la plataforma desde su lanzamiento.
Fortaleciendo los servicios de empleo para apoyar a los jóvenes a encontrar y conservar sus trabajos
Los servicios de empleo públicos y privados conectan a trabajadores jóvenes con el mercado laboral y ofrecen un amplio rango de servicios, incluyendo la identificación de puestos laborales, consejería y asesoramiento profesional, así como oportunidades de entrenamiento y capacitación. A medida que aumentaba el desempleo, especialmente entre jóvenes, al inicio de la crisis de COVID‑19, los servicios de empleo se adaptaron rápidamente para responder a la gran afluencia de nuevos solicitantes de empleo, al tiempo que se ampliaban los servicios digitales para garantizar la continuidad. Incluso en situación de pandemia, en el que es posible que no puedan existir muchas oportunidades de trabajo, los servicios de empleo tienen un papel importante a la hora de garantizar que los jóvenes en busca de empleo tengan acceso a las prestaciones (si cumplen con los requisitos para ello), proporcionar información y animar a los jóvenes que buscan empleo a permanecer activos (OECD, 2020[16]).
Es fundamental acercarse a los jóvenes de manera temprana, ya que las oportunidades de ponerse en contacto se van limitando con el tiempo, conforme los jóvenes abandonan la escuela o el trabajo y se alejan cada vez más del mercado laboral. Los jóvenes no acuden a los servicios de empleo por diversas razones: puede que no reúnan los requisitos para recibir ayuda; puede que no conozcan los servicios; puede que no confíen en las entidades públicas; o bien puede que no estén buscando trabajo. A pesar de la iniciativa llamada Garantía Juvenil en países de la Unión Europea, el número de países europeos de la OCDE, en los que la cantidad de jóvenes desempleados contactaron a los servicios públicos del empleo, ha disminuido de 12 a 22 países (solo en aquellos donde se tienen datos). En 2019, el porcentaje de jóvenes desempleados registrados en países europeos de la OCDE se mantuvo en 56%, debajo del 59% en 2008 (Figura 2). Esta disminución puede ser atribuida a una combinación de estrategias de alcance poco desarrolladas y bajas tasas de desempleo juvenil, antes de la crisis. Los datos en 2020 apuntan a una reducción, incluso mayor, en la proporción de jóvenes que se registran a servicios públicos del empleo, muy probablemente relacionado con las dificultades relacionadas a las posibilidades de acercamiento y problemas en el registro dentro del escenario de la crisis de COVID‑19 (OECD, 2021[2]).
Figura 2. Los servicios del empleo públicos necesitan fortalecer su alcance a los jóvenes
Porcentaje de jóvenes desempleados entre 15 y 29 años que se ha registrado en servicios del empleo públicos en 2008 y 2019.
Nota: El promedio está ponderado e incluye los países de la Unión europea, Islandia, Suiza y el Reino Unido.
Fuente: Encuesta Europea de Trabajo.
Unos pocos países están teniendo como prioridad acercar a los jóvenes a sus servicios de empleo privados y públicos, con iniciativas rápidamente ajustadas a medios remotos y digitales (véase el Anexo 1.A). En Alemania, la Agencia Federal del Empleo está llevando a cabo servicios virtuales de orientación profesional, orientación profesional al aire libre y consejería en espacios públicos como parques, para conectar con los jóvenes. En los Países Bajos, 35 Equipos de Movilidad Regional trabajaron estrechamente con los servicios de empleo, organizaciones de empleadores y sindicatos, para ofrecer apoyo adicional a las personas en busca de empleo y aquellos en riesgo de quedar desempleados, teniendo a los jóvenes como grupo meta de este programa. En Letonia, el proyecto KNOW AND DO!, que fue desarrollado para incrementar el alcance a jóvenes que no trabajan ni estudian, estaba planeado que finalizara en 2020 y se extendió durante todo el 2022.
Muchos países han extendido la disponibilidad de apoyo al empleo, para jóvenes, con el fin de ayudarlos a encontrar trabajo. En Japón, en abril 2020, estuvieron disponibles servicios especiales de asesoramiento en 56 puntos como Oficinas Públicas de Servicio al Empleo a Recién Graduados. Estos servicios se orientaron particularmente a jóvenes que perdieron ofertas de trabajo debido a la crisis de COVID‑19 e incluyeron servicios de consejería, identificación de puestos laborales y apoyo a la salud mental. En Australia, el servicio de Transición al Trabajo, que está particularmente orientado a jóvenes de entre 15 y 24 años, ahora permite a los jóvenes recibir apoyo por 18 meses, en lugar de los 12 meses antes otorgados. En Finlandia, se destinaron € 45 millones en 2020 para fortalecer los servicios del empleo para jóvenes como resultado al impacto de la crisis de COVID‑19. Como parte de estos esfuerzos, se pusieron en marcha programas de apoyo pilotos en más de 100 municipalidades durante marzo de 2021, para fortalecer el papel de los gobiernos locales en la organización de servicios de empleo y mejorar la coordinación de los servicios ofrecidos en conjunto con el gobierno nacional.
Los servicios del empleo también ofrecen más oportunidades de capacitación para jóvenes, comúnmente dando mayor atención a las habilidades digitales y apoyando la transición al empleo sostenible. En Corea, el servicio de empleo está ofreciendo capacitación en habilidades digitales como inteligencia artificial como parte de su programa K-Digital Credit, mientras que, en Grecia, el servicio de empleo está trabajando con Google Hellas, para ofrecer un programa de formación profesional, en línea, de competencias digitales que busca alcanzar hasta 3 000 jóvenes desempleados no mayores a 29 años. En Irlanda, el gobierno anunció en julio 2020 que pondría a disposición más de 19 000 empleos estudiantiles de tiempo parcial y tiempo completo para jóvenes desempleados, ofreciendo oportunidades de capacitación en sectores seleccionados para proporcionar un empleo sostenible, en áreas como servicios de salud, desarrollo de software y comercio en línea. En Noruega, se amplió el presupuesto de servicios públicos de empleo para medidas enfocadas al mercado laboral y la contratación, en un total de 1.4 mil millones de coronas noruegas en 2021. El financiamiento será clave para lograr los objetivos del programa Youth Effort lanzado en 2017, que busca asegurar que todos los jóvenes que no trabajan ni estudiante y que tienen menos de 30 años, reciban apoyo personalizado para empleo, en las primeras 8 semanas de su registro al servicio de empleo. Gran parte de la inversión será utilizada para implementar medidas para mejorar las habilidades de los jóvenes.
Atendiendo las crisis de salud mental en jóvenes
En un momento en que los jóvenes están experimentando tasas más elevadas de angustia mental, el apoyo a la salud mental para jóvenes —principalmente a través de escuelas, universidades y lugares de trabajo— también se vio fuertemente afectado. Por ejemplo, en una encuesta de la OMS aplicada entre junio y agosto de 2020, más de tres cuartas partes de los países reportaron que sus programas escolares de atención a la salud mental se vieron parcial o completamente interrumpidos y, más del 70% de los países reportaron interrupciones en los servicios de salud mental para niños y adolescentes (WHO, 2020[17]). Los jóvenes se acercaron más a los servicios telefónicas de emergencia y centros juveniles externos, en busca de apoyo. En Irlanda, la organización benéfica de salud mental juvenil “Jigsaw” vio un incremento del 50% a la demanda de servicios durante agosto 2020 y se cuadruplicó el tráfico de visitas a su página en línea sobre salud mental, en la primera mitad de 2020. Aunque los servicios de salud mental de algunos países han sido rápidos para migrar a los medios remotos para consultas y, los jóvenes se han adaptado al acceso digital de los servicios de salud mental, estos ya estaban desbordados antes de la crisis (OECD, 2021[7]). A medida que la crisis se prolongaba, los servicios y programas de salud mental podían reanudarse y, en algunos casos, activar nuevos o mejorarlos. En Estados Unidos, el 15% de los participantes en una encuesta realizada a estudiantes de secundaria en enero de 2021, reportaron que sus escuelas ofrecían programas y servicios de salud mental, mientras que antes de la pandemia no los ofrecían (EdWeek Research Center, 2021[18]).
Aunque muchos países han reconocido el impacto desproporcionado de la crisis en la salud mental de los jóvenes, las medidas adoptadas han sido a menudo moderadas o han presentado tan solo pequeños incrementos al presupuesto. En 19 países de la OCDE se han ampliado los servicios de salud mental destinados específicamente a los jóvenes o bien, se han asignado nuevos fondos para apoyar la salud mental en este sector, durante la crisis de COVID‑19 (véase el Anexo 1.A). En Francia, el programa psy check implementado en febrero de 2021 ofrece acceso a todos los estudiantes universitarios de hasta tres sesiones gratuitas con especialistas de la salud mental. En Polonia, previo a la crisis, ya se había iniciado una reforma a los servicios de salud mental para niños y adolescentes, fue anunciado un presupuesto de 220 millones de zlotys polacos en enero de 2021, el cual estaba orientado a responder al impacto de la crisis en salud mental de los jóvenes, para implementar medidas como el lanzamiento de una línea de emergencia de 24 horas, la ampliación en la oferta de servicios a través del reclutamiento de especialistas en salud mental y, la creación de programas de tratamiento a las adicciones digitales.
Como se define en la OECD Recommendation of the Council on Integrated Mental Health, Skills and Work Policy, las políticas sobre salud mental también deben integrarse a entornos educativos, espacios de trabajo y sistemas de bienestar a través de medidas transversales y, durante la crisis algunos países de la OCDE han creado iniciativas en este sentido. En Finlandia, el gobierno ha ampliado el presupuesto del proyecto Onni, el cual provee de apoyo psicológico a personas con bajo umbral de vida así como servicios en centros juveniles, incluyendo la contratación de nuevos especialistas en salud mental. En Austria, el gobierno anunció que se incrementaría la cantidad de psicólogos escolares un 20% en junio de 2021 y actualmente se encuentra reclutando personal para lograr el objetivo. En Inglaterra (Reino Unido), se designaron 17 millones de libras esterlinas en mayo de 2021 para mejorar los servicios en entornos educativos, aunados a los 13 millones de libras esterlinas previamente asignados a los servicios de salud mental personalizados para jóvenes entre 18 y 25 años. El gobierno también ha desarrollado un Marco para Universidades más seguras ante el Suicidio, con el fin de apoyar a los estudiantes universitarios que experimentan problemas de salud mental.
Asegurar el acceso a hogares seguros, accesibles y asequibles para los jóvenes
La crisis de COVID‑19 ha traído a la luz muchos de los retos sobre la vivienda que enfrentan los países de la OCDE, particularmente presentes en los jóvenes. Incluso antes de la crisis de COVID‑19, muchos jóvenes adultos en todos los países de la OCDE tuvieron dificultades para costear un hogar propio y, en un escenario donde el aumento de los costos de renta y vivienda, la mayoría de los adultos jóvenes se mudaron con sus padres (OECD, 2020[19]). Los mismos jóvenes indicaron el tema de vivienda como una preocupación mayor. En la encuesta de la OCDE Risks that Matter del 2020, poco más de la mitad de los encuestados de entre 18 y 29 años (53%), indicaron estar preocupados o muy preocupados por no poder encontrar y mantener un hogar adecuado durante el siguiente año o dos, un porcentaje más alto del promedio de todos los encuestados (44%) (OECD, 2021[3]). Algunos países de la OCDE han instaurado políticas para apoyar a la gente en lograr completar los primeros pasos para conseguir vivienda, beneficiando principalmente a los jóvenes gracias a estos esfuerzos. En Islandia, un Préstamo Participativo fue puesto en marcha en 2020 para compradores primerizos en situación de bajos ingresos y así, ayudar a la gente a conseguir su primer hogar, en miras de reducir la brecha de igualdad.
Desde el principio de la pandemia de COVID‑19, muchos países han puesto en marcha medidas de emergencia para la vivienda, para ayudar a los arrendadores e inquilinos a no perder sus hogares; medidas que incluyeron la prohibición al desalojo, pausas y congelamientos de la renta, así como medidas de apoyo al ingreso para el pago de los servicios (OECD, 2020[19]). En la mayoría de los países estas medidas han sido calculadas para el promedio poblacional, sin un enfoque particular en los jóvenes. Sin embargo, en algunos países de la OCDE, se han creado medidas de emergencia orientadas específicamente a los jóvenes (véase el Anexo 1.A). En Francia, desde febrero 2021, los trabajadores menores de 25 años de edad que habían tenido empleo por menos de 18 meses pueden recibir un subsidio de € 1 000 mensuales para los pagos de renta. Para cumplir los requisitos de este programa, las personas con empleo deben demostrar que es su primer hogar y que ganan menos de € 1 400 al mes. En Estados Unidos, la ley Consolidated Appropiations Act de 2021 designó USD 20 millones en apoyo a la renta, para jóvenes que anteriormente estuvieron en casas de adopción.
Muchos países de la OCDE han ofrecido más alojamiento a personas sin hogar durante la crisis de COVID‑19. Incluso en los casos en los que las medidas para apoyar a la gente sin hogar habían sido lentas, los países respondieron con rapidez, ya que consideraban que este problema se trataba de una emergencia de salud pública, —atender el problema de personas sin hogar es importante no solo para los afectados directamente, sino también para contener el contagio de COVID‑19 (Parsell, Clarke and Kuskoff, 2020[20]). Las medidas de apoyo fueron, entre otras, el financiamiento adicional (tanto a proveedores como a personas); incrementar el espacio en refugios y casas de acogida; adaptar las condiciones de los refugios (tales como horas de apertura más amplias, ajuste en los niveles de capacidad, servicios adicionales, etc); expandir los servicios prestados a las personas sin hogar; la creación de centros para cuarentena y ofertas de asesoramiento (OECD, 2021[21]). En la mayoría de los casos, aunque estos esfuerzos no están orientados particularmente a jóvenes, tiene algunas excepciones. En respuesta a la crisis de COVID‑19, los Países Bajos destinaron € 200 millones para lidiar con el problema de la gente sin hogar y, en La Haya, en febrero de 2021, el gobierno local implementó un nuevo plan para eliminar el problema de jóvenes sin hogar, apoyando de esta manera —a nivel nacional— el Plan de Acción para los Jóvenes sin Hogar para el periodo 2019-2021.
Conclusión
Los jóvenes han sufrido de manera desproporcionada los efectos sociales causados por el mercado laboral debido a la crisis de COVID‑19, y en particular, los jóvenes de entornos desfavorecidos. Tras reconocer la necesidad de actuar de manera oportuna, especialmente por una respuesta insuficiente y tardía tras la crisis financiera global de 2008, la mayoría de los países de la OCDE han respondido con medidas orientadas a la juventud desde el inicio de pandemia.
Se han desplegado frecuentemente medidas para apoyar a los jóvenes dentro del mercado laboral para que puedan encontrar y conservar empleos y oportunidades de aprendizaje basadas en el empleo, durante la crisis de COVID‑19. Los programas para la retención del empleo han servido para proteger los trabajos y se han reforzado o creado nuevos incentivos financieros para reclutar y conservar pasantes y jóvenes en empleos de tiempo completo en muchos de los países de la OCDE.
Las respuestas políticas más allá del apoyo en el mercado laboral han sido variadas y con menor alcance. Mientras que amplios apoyos de emergencia al ingreso se han implementado en la mayoría de los países de la OCDE, comúnmente y para beneficio de la gente joven, tan solo alrededor de la mitad de los países de la OCDE han implementado medidas de apoyo al ingreso orientadas a los jóvenes y su alcance sigue limitado. Se pueden hacer observaciones similares sobre la salud mental. Mientras que más de la mitad de los países de la OCDE han puesto en marcha iniciativas y nuevos financiamientos en apoyo a la salud mental de los jóvenes, debido a la escala del problema, se necesitarán inversiones superiores y políticas de acción integradoras.
Referencias
[5] Bellweather Education (2020), Missing in the Margins: Estimating the Scale of the COVID-19 Attendance Crisis, https://bellwethereducation.org/publication/missing-margins-estimating-scale-covid-19-attendance-crisis.
[14] Cahuc, P., S. Carcillo and T. Le Barbanchon (2018), “The Effectiveness of Hiring Credits”, The Review of Economic Studies, Vol. 86/2, pp. 593-626, https://doi.org/10.1093/restud/rdy011.
[10] Carcillo, S. et al. (2015), “NEET Youth in the Aftermath of the Crisis: Challenges and Policies”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 164, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5js6363503f6-en.
[8] Centrepoint (2020), “Locked Out: Youth Homelessness during and beyond the COVID-19 pandemic”, https://centrepoint.org.uk/about-us/blog/locked-out-youth-homelessness-during-and-beyond-the-covid-19-pandemic/.
[18] EdWeek Research Center (2021), “Student Mental Health During the Pandemic: Educator and Teen Perspectives”, https://epe.brightspotcdn.com/b1/6f/d090eb334f3da041da230c14999f/student-mental-health-edweek-research-center-6.15.21.pdf.
[21] OECD (2021), “OECD Affordable Housing Database: Indicator HC3.2 Homeless strategies”, https://www.oecd.org/els/family/HC3-2-Homeless-strategies.pdf.
[2] OECD (2021), OECD Employment Outlook 2021, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/employment-outlook/2020.
[7] OECD (2021), “Supporting young people’s mental health through the COVID-19 crisis”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/84e143e5-en.
[4] OECD (2021), Teaching and learning in VET: Providing effective practical training in school-based settings, https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/teaching-and-learning-in-vet-providing-effective-practical-training-in-school-based-settings-64f5f843/ (accessed on 23 April 2021).
[1] OECD (2021), Temporary employment (indicator), https://dx.doi.org/10.1787/75589b8a-en (accessed on 27 May 2021).
[25] OECD (2021), The Updated OECD Youth Action Plan, https://www.oecd.org/employment/youth/The-Updated-OECD-Youth-Action-Plan.pdf (accessed on 29 June 2021).
[3] OECD (2021), Young people’s concerns during COVID-19: Results from Risks That Matter 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/doi.org/10.1787/64b51763-en.
[15] OECD (2020), Education at a Glance 2020: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/69096873-en.
[11] OECD (2020), Governance for Youth, Trust and Intergenerational Justice: Fit for All Generations?, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/c3e5cb8a-en.
[19] OECD (2020), Housing and Inclusive Growth, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/6ef36f4b-en.
[6] OECD (2020), Learning remotely when schools close: How well are students and schools prepared? Insights from PISA, https://doi.org/10.1787/5b0fd8cd-en.
[16] OECD (2020), Public employment services in the frontline for employees, jobseekers and employers, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), https://doi.org/10.1787/C986FF92-EN.
[13] OECD (2020), “Supporting livelihoods during the COVID-19 crisis: Closing the gaps in safety nets”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/17cbb92d-en.
[12] OECD (2020), “Youth and COVID-19: Response, Recovery and Resilience”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c40e61c6-en.
[23] OECD (2018), Good Jobs for All in a Changing World of Work: The OECD Jobs Strategy, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264308817-en.
[24] OECD (2014), “The crisis and its aftermath: A stress test for societies and for social policies”, in Society at a Glance 2014: OECD Social Indicators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/soc_glance-2014-5-en.
[9] OECD (2013), The OECD Action Plan for Youth, https://www.oecd.org/els/emp/Youth-Action-Plan.pdf.
[22] OECD (2010), OECD Employment Outlook 2010: Moving beyond the Jobs Crisis, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2010-en.
[20] Parsell, C., A. Clarke and E. Kuskoff (2020), “Understanding responses to homelessness during COVID-19: an examination of Australia”, Housing Studies, pp. 1-14, https://doi.org/10.1080/02673037.2020.1829564.
[17] WHO (2020), The impact of COVID-19 on mental, neurological and substance use services, https://www.who.int/publications/i/item/978924012455 (accessed on 26 February 2021).
Reconocimientos
Este documento fue escrito por Shunta Takino y Veerle Miranda. Fue preparado en la Dirección de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales de la OCDE, bajo el liderazgo de Stefano Scarpetta (Director), Mark Pearson (Subdirector) y Monika Queisser (Jefa de Asuntos Sociales).
Anexo 1.A. Descripciones de las respuestas políticas para apoyar a los jóvenes durante la crisis de COVID-19
Este anexo contiene las descripciones de las políticas implementas por los países para apoyar a los jóvenes durante la crisis de COVID‑19. Estas se basan en las respuestas, de 37 países de la OCDE, a un cuestionario enviado a representativos del Comité de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales, en febrero de 2021. Donde es posible, se ha actualizado la información a los datos más recientes, hasta mayo de 2021. Una vez publicado este documento, el Anexo estará disponible en la página web en línea. Las tablas también se utilizaron como una base para preparar un cuadro en resumen de las políticas implementadas, así como los requisitos de inclusión o aceptación. Este cuadro es meramente descriptivo, y no ofrece una opinión sobre las medidas, por lo que no debería de usarse por su cuenta para determinar si las medidas implementadas para los jóvenes durante la crisis de COVID‑19 fueron suficientes o efectivas.
Estrategias juveniles
El Anexo Tabla 1 incluye las descripciones de estrategias juveniles que existían antes de las crisis, así como las estrategias y planes nuevos en desarrollo durante la pandemia o como respuesta a esta. Para los miembros de la Unión Europea, la información sobre la implementación de planes para reforzar el programa Garantía Juvenil, se ha entregado donde ha resultado apropiado. Para los países donde las estrategias juveniles han sido implementadas a nivel subnacional, se ha dado consideración a las estrategias y planes juveniles a nivel regional. Debido a que las políticas juveniles implican ministerios y sectores diversos, solo los países con estrategias y planes juveniles que atiendan la problemática de manera transversal serán marcados con el símbolo de confirmación (✔) dentro del cuadro de respuestas políticas. Los países que actualmente elaboran o desarrollan nuevas estrategias y planes juveniles serán marcados con un símbolo de punto (●). Por ejemplo, los países que tenían estrategias juveniles hasta 2020, pero no habían empezado a trabajar en nuevas estrategias juveniles, se les dejó en blanco, puesto que son países que tienen estrategias para jóvenes, pero solo en un sector o ministerio (por ejemplo: empleo).
Anexo Tabla 1. Estrategias juveniles para orientar las políticas intersectoriales y de empleo
Apoyo al ingreso
El Anexo Tabla 2 incluye las descripciones de las medidas implementadas en situación de pandemia de COVID‑19 para apoyar el ingreso de los jóvenes. Las descripciones se refieren principalmente a medidas de apoyo para ingresos de emergencia o ingresos temporales, diseñadas para aliviar la inseguridad financiera durante la pandemia, pero, también incluye reformas específicas para fortalecer y mejorar el apoyo al ingreso de los jóvenes durante y después de la pandemia. Estas medidas incluyen intervenciones para incrementar la accesibilidad a los beneficios (como seguros al desempleo) para los jóvenes, apoyo financiero orientado a los jóvenes que han perdido su empleo debido a la crisis de COVID‑19 y medidas para reducir los pagos de deuda o el peso financiero de las cuotas educativas. No se incluyen en el Cuadro los incrementos a los beneficios familiares o para niños, pues estas formas de apoyo al ingreso se entregan directamente a los padres y no a los jóvenes. Los países que desde el inicio de la crisis de COVID‑19 hayan puesto en marcha cualquiera de estas medidas orientadas a los jóvenes, que pueden variar en escala y forma, serán marcadas con un símbolo de confirmación (✔) en el cuadro de respuestas políticas.
Anexo Tabla 2. Ampliar las medidas de apoyo a los ingresos de los jóvenes y reducir el impacto de la crisis
Subsidios a la contratación
El Anexo Tabla 3 incluye las descripciones sobre las subvenciones a la contratación e incentivos financieros para que los empleadores recluten a jóvenes en puestos de tiempo completo o a largo plazo, así como formas estándar de empleo. Para esta categoría, las medidas que se hayan implementado antes de la crisis también se incluyen y para estas, se agregó un comentario sobre si las medidas han sido ampliadas o adaptadas en respuesta a la pandemia, o bien, si se mantienen sin cambios. Más observaciones se incluyen en el siguiente cuadro acerca de los países que han creado nuevos programas de apoyo y qué países no han realizado cambios. Los países que tienen apoyos a la contratación e incentivos financieros para que los empleadores recluten a los jóvenes, independientemente si estos existían antes de la crisis o no, serán marcados con un símbolo de confirmación (✔) en el cuadro de respuestas políticas.
Anexo Tabla 3. Apoyos a la contratación para estimular la creación de empleos para los jóvenes
Aprendizaje basado en el trabajo
El Anexo Tabla 4 incluye las descripciones de las medidas implementadas por los países en situación de pandemia COVID‑19 para apoyar, ajustar o fortalecer las oportunidades para jóvenes en aprendizaje basado en el trabajo, las cuales incluyen programas de aprendiz, aprendizaje informal en el trabajo, pasantías y prácticas profesionales. Para esta categoría también se incluyen descripciones de las medidas que incentivan financieramente el reclutamiento de aprendices o aquellos casos donde se utiliza un sistema de aprendices, apoyado a través del gasto público. En los casos donde las medidas existieran antes de la crisis, se incluye un comentario sobre si estas medidas se extendieron o adaptaron en respuesta a la pandemia. Los países que fortalecieron sus sistemas de aprendices u otros programas de aprendizaje basado en el trabajo desde el inicio de la crisis de COVID‑19 serán marcados con un símbolo de confirmación (✔) en el cuadro de respuestas políticas.
Anexo Tabla 4. Promover el aprendizaje basado en el trabajo para los jóvenes durante la crisis
Servicios de empleo
El Anexo Tabla 5 incluye las descripciones de las medidas implementadas en situación de pandemia de COVID‑19, para los servicios de empleo públicos y privados dirigidos a jóvenes, considerando las medidas implementadas a nivel regional o subnacional. Este resumen abarca las acciones para incrementar el alcance y visibilidad de los servicios juveniles, así como el desarrollo o mejora de servicios de capacitación o de programas para la búsqueda de empleo. Solo se consideran las medidas orientadas a los jóvenes o donde los jóvenes son parte del grupo meta. Por ejemplo, los cambios de requerimientos para servicios de empleo, tales como el ajuste de presencialidad a virtualidad, no se incluyen en las descripciones, a menos que esta medida estuviera orientada específicamente a la gente joven, dado que este ajuste aplica a todos los grupos de edad. Los países que han fortalecido sus servicios al empleo para jóvenes desde el inicio de la crisis de COVID‑19 serán marcados con un símbolo de confirmación (✔) en el cuadro de respuestas políticas.
Anexo Tabla 5. Fortalecer los servicios de empleo para jóvenes
Servicios de salud mental
El Anexo Tabla 6 incluye las descripciones de las medidas implementadas por los países en un escenario de pandemia COVID-19, para aumentar la prestación de servicios de salud mental de los jóvenes, sensibilizarlos sobre la salud mental, o bien, cuando se puede identificar la asignación de fondos específicamente a jóvenes. Solo se incluyen las acciones específicas enfocadas en jóvenes o en las que los jóvenes han sido claramente identificados como grupo meta. Por ejemplo, la ampliación de los servicios de salud mental o la creación de nuevas líneas telefónicas de crisis o de salud mental no se incluyen en las descripciones, a menos que estas medidas sean específicamente destinadas a jóvenes. Las medidas para fortalecer los servicios de salud mental para niños y adolescentes también se consideran específicas para los jóvenes. Solo los países en los que se han tomado medidas explícitas para aumentar el acceso de los jóvenes a los servicios de salud mental o que han asignado financiamiento para apoyar la salud mental de los jóvenes, desde el inicio de la crisis de COVID-19, están marcados con un símbolo de confirmación (✔) en el cuadro de respuestas políticas.
Anexo Tabla 6. Ampliar los servicios de salud mental, financiamiento y apoyo a los jóvenes
Medidas de vivienda
El Anexo Tabla 7 incluye las descripciones de las medidas implementadas por los países en situación de pandemia COVID‑19, para ayudar a los jóvenes a permanecer en sus hogares a través de medidas tales como el aplazamiento de rentas y la congelación de facturas de servicios, así como medidas de alojamiento en viviendas seguras para personas jóvenes sin hogar. Debido a que las medidas de emergencia rara vez se orientan a los jóvenes, tal como se explica en el resumen adjunto, no se incluye en la tabla una columna sobre las medidas de vivienda.
Anexo Tabla 7. Medidas de emergencia de vivienda para jóvenes
Contacto
Stefano SCARPETTA (✉ stefano.scarpetta@oecd.org)
Monika QUEISSER (✉ monika.queisser@oecd.org)
Veerle MIRANDA (✉ veerle.miranda@oecd.org)
Shunta TAKINO (✉ shunta.takino@oecd.org)
Notas
← 1. Este informe acompaña la actualización del OECD Youth Action Plan (OECD, 2021[25]), el cual proporciona los bloques fundamentales para mejorar el apoyo en áreas esenciales y el informe de políticas titulado Young people’s concerns during COVID‑19: Results from Risks That Matter 2020 (OECD, 2021[3]), presenta los hallazgos de las preocupaciones de los jóvenes y las preferencias políticas basadas en una encuesta nacional que cubre a 25 países OCDE. El impacto mental de la crisis de COVID‑19 y las respuestas políticas necesarias están cubiertas en el informe de políticas, publicado en mayo 2021, titulado Supporting young people’s mental health through the COVID‑19 crisis and beyond (OECD, 2021[7]). Un mayor análisis del impacto de la crisis de COVID‑19 en los efectos del mercado laboral para jóvenes y prospectivas de empleo, se ofrece en el documento OECD Employment Outlook 2021 (OECD, 2021[2]).
← 2. A menos que se indique lo contrario, la información incluida en las respuestas políticas por los países de la OCDE está tomada de un cuestionario enviado a los representantes de los países en el Comité de empleos, mano de obra y asuntos sociales, en febrero 2021. 37 países de la OCDE respondieron. Respuestas políticas a detalle, están disponibles en el Anexo 1.A. Descripciones de las respuestas políticas para apoyar a los jóvenes durante la crisis de COVID‑19.
← 3. Los países que tenían estrategias juveniles cubriendo múltiples áreas políticas desde antes de la crisis, también fueron incluidas como una estrategia actual que podría ser considerada suficiente para guiar una política juvenil durante la crisis de COVID‑19.