Este capítulo analiza el grado de coordinación que hay entre las diferentes unidades compradoras del ISSSTESON y opciones para mejorar la comunicación y el intercambio de información entre ellas. Evalúa también la recurrencia a excepciones a la licitación pública y argumenta el limitar su uso con el fin de permitir la competencia y mayor eficiencia en las contrataciones del instituto. Además, este capítulo describe los mecanismos utilizados para obtener información de los mercados y sugiere la necesidad de fortalecer las actividades de investigación de mercados en el instituto. Asimismo, trata diferentes alternativas para mejorar la eficiencia de las contrataciones del ISSSTESON, incluyendo la simplificación de procesos, la estandarización de documentos de licitación y el uso de herramientas alternativas, como la contratación centralizada y los contratos marco. Finalmente, evalúa el grado de diálogo que el instituto mantiene con proveedores y propone alternativas para un diálogo constructivo, manteniendo salvaguardas a la integridad.
Reforma a la Contratación Pública del ISSSTESON para la Sostenibilidad
2. Hacia una contratación pública sostenible y eficiente en el ISSSTESON
Abstract
Las limitaciones presupuestales constituyen uno de los obstáculos más importantes para que el ISSSTESON pueda llevar a cabo actividades eficientes de contratación pública. La principal amenaza para la estabilidad financiera del instituto radica en que las aportaciones de los afiliados no se hacen directamente al ISSSTESON, sino a la Secretaría de Hacienda del estado. Debido a los problemas de solvencia que el estado de Sonora enfrentó, la Secretaría de Hacienda retenía sistemáticamente estos pagos y no los entregaba al ISSSTESON o los entregaba solo en parte, y en todo caso con considerables atrasos. En resumen, la falta de acceso pleno del ISSSTESON a las aportaciones de los beneficiarios (que constituyen la mayor parte de sus ingresos) es la causa más importante de que el instituto no pueda pagar a tiempo a sus proveedores, lo que favorece el incumplimiento de los contratos por parte de estos y desincentiva su participación en los procedimientos de licitación del instituto. Además, es probable que la propia cobertura de servicios de salud que el ISSSTESON presta resulte excesiva para su limitado presupuesto.
Estas deficiencias presupuestales constituyen en la práctica un obstáculo para los esfuerzos del ISSSTESON de concebir e implementar prácticas y políticas eficientes de contratación pública. En consecuencia, cualquier análisis de la contratación pública del ISSSTESON está condicionado a la situación presupuestal del instituto, y la eficacia de las recomendaciones que se dan más adelante al respecto dependerá de la medida en que se mitiguen las restricciones presupuestales a las que está sujeto el ISSSTESON.
En el momento de la visita de la misión investigadora, no se había adoptado estrategia ni visión alguna para guiar las actividades de contratación pública del ISSSTESON, y tampoco había planes para formularlas en el futuro próximo.
2.1. La eficiencia de los procesos de contratación pública del ISSSTESON
2.1.1. El ISSSTESON podría integrar o coordinar más a las distintas entidades de contratación
Como se dice en el Capítulo 5, la fuerza de trabajo de contratación pública del ISSSTESON, dentro de la Unidad de Licitaciones, está adscrita a la Subdirección de Servicios Administrativos del instituto, la cual comprende tanto el Departamento de Licitaciones como el Departamento de Adquisiciones. El Departamento de Licitaciones es responsable de administrar los procedimientos de licitación pública (incluidas las licitaciones restringidas), mientras que el Departamento de Adquisiciones gestiona las adjudicaciones directas.1 Las responsabilidades de los funcionarios públicos están establecidas en el Reglamento Interior del ISSSTESON, mientras que cada una de las distintas unidades administrativas que participan en el proceso de contratación tiene un manual de procedimientos propio. El manual de procedimientos aplicable a la Subdirección de Servicios Administrativos está disponible en línea (Secretaría de la Contraloría General, Gobierno del Estado de Sonora, 2016[1]).
Además de la Unidad General de Contrataciones, cada hospital del ISSSTESON tiene un órgano descentralizado de adquisiciones. Cuando estos órganos requieren bienes o servicios, presentan una solicitud al Departamento de Licitaciones o al almacén del ISSSTESON. Si el artículo solicitado no puede adquirirse mediante alguno de estos dos canales, el hospital lo compra por sí mismo mediante un procedimiento de adjudicación directa. Sin embargo, no hay ningún instrumento escrito que delimite las competencias entre los hospitales y la Unidad General de Contrataciones. Cabe señalar que, si bien en la práctica las facultades de estos órganos descentralizados de contrataciones están circunscritas a compras menores y urgentes, este tipo de adquisiciones constituye una proporción considerable del gasto total del instituto, como se mostrará con más detalle en este capítulo.2
El siguiente cuadro muestra una lista de las unidades de contratación del ISSSTESON y sus respectivas ubicaciones:
Cuadro 2.1. Localización de las unidades de contratación del ISSSTESON
Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.
Las distintas unidades de contratación no están coordinadas de manera formal. El ISSSTESON podría considerar la conveniencia de integrar estos órganos (por ejemplo, fusionando el Departamento de Licitaciones con el de Adquisiciones), o establecer procedimientos específicos de coordinación entre ellos si la fusión no es una opción factible, para garantizar que los planes de contratación se debaten entre el nivel central y las distintas dependencias adquirientes.3 Así, el instituto podría garantizar que todas sus dependencias tienen en cuenta y aprovechan la información, la pericia y las lecciones aprendidas con estas prácticas de contratación, y que se minimizan los costos operativos de dichas estrategias para las distintas unidades. Además, esta coordinación podría asegurar que las adquisiciones se agregan cuando es necesario, para evitar la fragmentación y el uso consiguiente de la adjudicación directa, como se tratará con más detalle en este capítulo.
En este contexto, el Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (Comité de Adquisiciones) del ISSSTESON podría ser decisivo. El Comité de Adquisiciones está presidido por el director general del ISSSTESON; la Secretaría Ejecutiva está encabezada por el jefe del Departamento de Licitaciones, y entre sus miembros se cuentan los titulares de la Subdirección de Finanzas del instituto, la Subdirección de Servicios Administrativos, la Subdirección de Servicios Médicos y el Departamento de Proveeduría. El titular de la Unidad Jurídica del instituto, el del Órgano Interno de Control y un representante de la Secretaría de Hacienda del estado participan en el Comité de Adquisiciones en calidad de asesores, pero no tienen derecho a voto.
Entre las atribuciones del Comité de Adquisiciones están las siguientes:
Aprobar las políticas, los reglamentos y las directrices sobre adquisiciones, arrendamientos y servicios;
Analizar y emitir opiniones sobre la formulación y actualización de los programas y presupuestos de contratación pública, con base en la información entregada obligatoriamente por las distintas unidades administrativas acerca de sus requerimientos;
Autorizar las excepciones para abrir procedimientos de licitación conforme a la ley aplicable;
Emitir opiniones sobre los procedimientos de contratación, hacer recomendaciones orientadas a evitar el incumplimiento de las disposiciones legales o administrativas, y
Decidir sobre cuestiones de contratación no previstas en la ley aplicable.
Como las facultades del Comité de Adquisiciones no están limitadas, podrían ampliarse para incluir la coordinación y la integración de las tareas necesarias para el logro de los objetivos antes descritos.
Al coordinar e integrar tareas, el ISSSTESON actuaría de conformidad con la recomendación de la OCDE de racionalizar el sistema de contrataciones públicas y sus marcos institucionales (OCDE, 2015[2]). En este contexto, la OCDE alienta a los países que han seguido la recomendación a evaluar los procedimientos e instituciones existentes para identificar duplicidades de funciones, segmentaciones ineficientes y otras causas de dispendio. La OCDE aconseja, en la medida de lo posible, crear un sistema de contratación pública más orientado al servicio, en torno a procesos de contratación y flujos de trabajo eficientes y eficaces.
2.1.2. El ISSSTESON podría maximizar el uso del procedimiento de licitación pública y limitar las excepciones
El ISSSTESON puede adoptar la regla de contratar los bienes, servicios y obras públicas que requiera por medio de procedimientos de licitación abierta. Sin embargo, el instituto puede usar los esquemas de concurso de invitación a cuando menos tres proveedores o adjudicación directa en los casos de excepción descritos en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal de Sonora. Por ejemplo, el artículo 19 de la ley prevé una excepción al procedimiento de licitación abierta en caso de que el producto no se pueda obtener más que de una sola fuente debido a derechos de patente.
El artículo 26 de la Ley de Adquisiciones permite los procedimientos de adjudicación directa o concurso de invitación a cuando menos tres proveedores para las contrataciones que, consideradas individualmente, no excedan un límite específico establecido en el Decreto del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Sonora, que se expide cada año fiscal. En él se enlistan los montos máximos de cada contrato que las autoridades podrán adjudicar de manera directa o por medio de concurso de invitación a cuando menos tres proveedores, dependiendo del presupuesto anual total autorizado a cada institución.
El artículo 54 del Decreto No. 107 que expide el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Sonora para el Año Fiscal 2017 prevé los siguientes montos máximos para la adquisición de bienes:
Cuadro 2.2. Montos máximos para la adquisición de bienes, 2017
Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.
En el caso de arrendamientos y servicios, los montos para el año fiscal 2017 se fijan como sigue:
Cuadro 2.3. Montos máximos para arrendamientos y servicios
Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.
Para las obras públicas, los montos máximos establecidos para 2017 son los siguientes:
Cuadro 2.4. Montos máximos para obras públicas
Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.
Aunque la Ley de Adquisiciones prohíbe dividir artificialmente los contratos para que se ajusten a los montos máximos, ni la ley ni su reglamento (Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal) dan descripción alguna ni ejemplos de lo que constituye la división artificial de contratos.
El artículo 27 permite la adjudicación directa de contratos en las situaciones que la justifiquen. Estas situaciones pueden consistir en que el orden social o la economía esté en peligro; por causas de fuerza mayor; cuando se adquieren bienes perecederos; en caso de que haya menos de tres proveedores capaces de suministrar el producto; en caso de que se haya terminado el contrato anterior para la adquisición del producto; en caso de que la adquisición se realice por medio de operaciones comerciales poco comunes, y cuando la adquisición se realiza con grupos urbanos marginados o rurales.
En la práctica, el procedimiento de adjudicación directa se usa no solo para las adquisiciones de bajo monto, sino para aquellas que no estaban planeadas ni incluidas en el Programa Anual de Adquisiciones.4 Además, los contratos también se adjudican directamente como medio provisional para satisfacer las necesidades a corto plazo mientras se llevan a cabo los procedimientos de licitación pública.
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]) aconseja usar por norma los procedimientos competitivos de licitación y limitar el uso de excepciones a esta regla. Esta recomendación está encaminada a aumentar la eficiencia, combatir la corrupción, optimizar la rentabilidad y promover la competencia. Las excepciones deben ser limitadas, estar predefinidas y exigir una justificación cuando se recurre a ellas. También deben estar sujetas a una supervisión adecuada.
Sin embargo, parece que el ISSSTESON hace un uso excesivo del mecanismo de adjudicación directa. Las adquisiciones urgentes son frecuentes. Es frecuente que distintas unidades compradoras presentan solicitudes urgentes para adquirir productos tales como material de curación.
El siguiente cuadro ofrece una perspectiva comparativa entre la regla y las excepciones al uso de los procedimientos de licitación abierta.
Cuadro 2.5. Uso de excepciones en los procesos de contratación pública del ISSSTESON (2011-15)
Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.
Esta situación se debe principalmente a varios factores. Primero, las deficiencias del proceso de planeación de las contrataciones públicas podrían ser uno de los factores que obstaculizan los procedimientos de licitación pública y fomentan el uso de las adjudicaciones directas. Puede ser que las necesidades de suministros tiendan a subestimarse: según la experiencia del ISSSTESON, a menudo los productos adquiridos para todo un año se terminan varios meses antes de que transcurra ese periodo. En consecuencia, los artículos para los meses restantes tienen que adquirirse por adjudicaciones directas, con la reducción de la competencia y la disminución de la rentabilidad que el uso repetido de este método implica. La planeación de la contratación pública podría optimizarse con miras a evitar los sobreprecios de las adquisiciones urgentes. En particular, la planeación del calendario de contrataciones podría garantizar que las licitaciones abiertas se realizan con suficiente anticipación para evitar la necesidad de recurrir a las adjudicaciones directas para cubrir las necesidades insatisfechas en los periodos de espera entre dos procedimientos de licitación.
En segundo lugar, como ya se dijo, ni la Ley de Adquisiciones ni su Reglamento contienen definición alguna de lo que constituye la división artificial de los contratos. En la práctica, parece que el ISSSTESON tiende a celebrar licitaciones públicas solo para aquellas necesidades cuyo monto puede preverse con relativa exactitud. Es común que haya medicamentos, materiales y equipos médicos que no se puedan anticipar en el programa anual o en los medicamentos autorizados en el cuadro básico, ya que responden a diagnósticos esporádicos o son para atender derechohabientes con patologías poco comunes. Cuando llega el momento en que estas necesidades se materializan, no se pueden satisfacer con una adquisición agregada por medio de un procedimiento competitivo, y se tienen que cubrir de manera individual mediante adjudicaciones directas. Es aconsejable que se emitan directrices para evitar esta situación o se implementen herramientas innovadoras para dar una solución a estos casos, como por ejemplo los contratos marco. En particular, las directrices deben subrayar que incluso las adquisiciones de bajo monto se deben agregar y licitar, en la medida de lo posible, cuando constituyen necesidades comerciales recurrentes que son previsibles en conjunto con referencia a determinado periodo, aunque el valor exacto de cada pedido no se pueda determinar por anticipado.5 Para tales casos específicos, los acuerdos marco podrían ser una solución que permitiría al ISSSTESON hacer pedidos más pequeños a los proveedores con poca antelación, al tiempo que se obtiene la rentabilidad de precios de contratos más grandes adjudicados por un procedimiento competitivo. Los acuerdos marco están previstos en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]) como herramienta capaz de mejorar los procedimientos de contratación pública, reducir duplicidades y obtener mayor rentabilidad.
El ISSSTESON también ha señalado que su uso habitual de las adjudicaciones directas para satisfacer necesidades urgentes se debe no solo a una insuficiente planeación de la contratación pública, sino a la falta de recursos. Aunque las contrataciones se planeen, cuando no se han pagado, los distribuidores pueden quedarse sin fondos para adquirir los productos de los fabricantes, y quedan así imposibilitados para cumplir el contrato. En estos casos, el ISSSTESON se ve obligado a recurrir a las adjudicaciones directas y buscar a nuevos proveedores con los que esté menos endeudado. El instituto termina pagando un precio más alto como consecuencia de estas deficiencias. Los retrasos en los pagos también inhiben la participación de los proveedores en los procesos de contratación, lo que ha derivado en la recurrencia de claves desiertas.6 Como ya se señaló, es esencial que el ISSSTESON garantice que las deficiencias presupuestales no le impiden pagar en tiempo y forma a los proveedores.
El ISSSTESON ya tiene mecanismos que le permitirían implementar estas medidas. Todos los años, las distintas unidades y almacenes requirentes del instituto elaboran una lista consolidada de productos que necesitan para el año siguiente y la presentan a la subdirección a la que pertenecen (dentro del área de Proveeduría del ISSSTESON) o al área de adquisiciones del hospital correspondiente (si la unidad requirente pertenece a un hospital). Las subdirecciones pertinentes tienen, pues, buenas posibilidades de implementar los principios descritos en esta sección, pues están encargadas de unificar, revisar y evaluar las listas que les presentan las distintas unidades. Las listas de productos solicitados que resultan de esta revisión se toman en cuenta para elaborar el Programa Anual de Adquisiciones.7
Este programa se elabora al mismo tiempo que el presupuesto de egresos. A medida que las distintas listas de productos se incorporan al Programa Anual de Adquisiciones, se incluyen en el presupuesto de egresos.
La Junta Directiva también está encargada de supervisar este proceso; autoriza el Programa Anual de Adquisiciones para presupuestarlo y lo entrega a la Subdirección de Servicios Administrativos, que entonces puede iniciar los correspondientes procedimientos de licitación abierta por medio del Departamento de Licitaciones. Estos órganos y las subdirecciones podrían aportar sus comentarios y un control adicional.
Además, varios órganos de control ya tienen atribuciones para vigilar la observancia de estos principios, garantizando que las adjudicaciones directas se realicen como medidas de verdadera excepción.
El Comité de Adquisiciones ya es responsable de dar seguimiento al número de adquisiciones que se hacen por el procedimiento de adjudicación directa, y supervisa la observancia de la ley aplicable en la elección de este procedimiento. A este respecto, las adjudicaciones directas siempre tienen que ser aprobadas por el Comité de Adquisiciones, conforme al artículo 27, fracción I, de la Ley de Adquisiciones. El Comité de Adquisiciones también debe autorizar el programa de contrataciones para adjudicaciones directas, cuyo valor se calcula mensualmente.
Asimismo, el Instituto Superior de Auditoría revisa si las adjudicaciones directas caen efectivamente dentro de las excepciones establecidas por la ley, mientras que el Órgano Interno de Control revisa los mismos parámetros; es decir, si las adquisiciones caen dentro de los montos máximos autorizados y si se justifican conforme a la ley. El presente estudio, que se realizó con base en datos del Sistema Electrónico de Compras (SIEC), cubre no solo el uso apropiado del criterio binario, sino también si los bienes pueden ser entregados con la urgencia necesaria.
Los instrumentos legales existentes también pueden apoyar la implementación de estos principios sin necesidad de reforma: las excepciones a los procedimientos de licitación abierta sin duda están permitidas, pero no son obligatorias, aunque se den las condiciones descritas en los artículos arriba mencionados.
2.1.3. El ISSSTESON podría mejorar sus mecanismos de conocimiento del mercado
Las investigaciones de mercado son un componente esencial de los procedimientos de contratación pública eficientes y eficaces, y ayudan a las entidades adquirientes a elaborar los procedimientos de contratación de modo que se optimice la rentabilidad de la operación.
El ISSSTESON no dispone de un mecanismo para efectuar estudios de mercado, sino que contrata a una empresa externa para que los elabore y, con base en ello, determinar el valor aproximado de la adquisición prevista y asignar un presupuesto a cada procedimiento de contratación.
Sin embargo, las investigaciones de mercado en el ISSSTESON se consideran un trámite administrativo; el instituto no tiene herramientas específicas y todavía debe desarrollar equipos internos de expertos para realizarlas, y la ley aplicable tampoco contiene disposiciones que indiquen de manera precisa cómo realizar un estudio de mercado. Para obtener información sobre los mercados, los funcionarios del ISSSTESON encargados de preparar especificaciones técnicas y determinar precios de referencia consultan datos históricos de precios del instituto y, en caso de no contar con precios de referencia o un estudio previo de mercado, se ponen en contacto con dos o tres empresas para obtener cotizaciones de precios.8
Recientemente se encomendó a un contratista externo la realización de investigaciones de mercado para el ISSSTESON, conforme al artículo 10 de la Ley de Adquisiciones, que autoriza al instituto a contratar asesores técnicos para que realicen investigaciones de mercado y mejoren el sistema de contratación para adquisiciones, arrendamientos y servicios. La empresa interviene una vez que se han definido los requerimientos, pero antes de que se redacten las convocatorias de licitaciones. La metodología que la empresa sigue consiste en revisar los precios y cotizaciones históricos, los precios vigentes en el mercado, las empresas que operan en el mercado pertinente y las reglas aplicables al producto en cuestión.9
Sin embargo, esta investigación de mercado más sofisticada no se lleva a cabo por norma en la mayoría de los procedimientos de contratación pública. En vez de ello, las investigaciones de mercado por lo general son asuntos que se atienden con premura, debido a la falta de tiempo destinado a realizarlas, y no hay plan alguno que garantice que se puede destinar suficiente tiempo para llevar a cabo una investigación de mercado adecuada: por norma, una vez definidos los requisitos técnicos, se espera que los funcionarios de contratación emitan una convocatoria a licitación casi de inmediato. Además, no hay cooperación entre las distintas áreas del ISSSTESON que contribuyen con las investigaciones de mercado.
El ISSSTESON podría valerse de personal y procedimientos especializados para llevar a cabo investigaciones de mercado más a fondo, que le permitan adquirir un conocimiento más completo del mercado, lo que resulta decisivo para que el instituto alcance la máxima rentabilidad. El ISSSTESON también podría fijar directrices para establecer los procedimientos de realización de investigaciones de mercado integrales, que cubran un número mínimo de fuentes además de precios históricos y cotizaciones de proveedores,10 incluido un diálogo permanente con otras entidades públicas con respecto a los precios que cada órgano adquiriente pagó por productos equiparables. Las directrices de la Comisión Federal de Competencia Económica de México para la ejecución de investigaciones de mercado (COFECE, 2016[3]) podrían servir como base para este documento. Además, se debe crear y observar un calendario para garantizar que se dedica suficiente tiempo a las investigaciones de mercado. También se recomienda que el ISSSTESON cree un canal de comunicación entre las áreas pertinentes en este ámbito, a fin de que intercambien orientación, información y herramientas para realizar investigaciones de mercado.
En lo tocante a organización, el Comité de Adquisiciones tiene buenas posibilidades de ser el órgano que emita las directrices y disposiciones pertinentes en este ámbito. Se podría crear una unidad especializada de investigación de mercado dentro de la Subdirección de Servicios Administrativos. En cuanto al marco legal, aunque la Ley de Adquisiciones no contiene disposiciones detalladas sobre la manera óptima de realizar estudios de mercado, conviene recordar que el artículo 3 de la misma ley faculta a la Secretaría de Hacienda y a la Secretaría de la Contraloría General del Estado de Sonora para interpretar la ley con fines administrativos.
2.1.4. El ISSSTESON podría alcanzar mayor rentabilidad adaptando la redacción de los documentos de licitación
El Departamento de Licitaciones del ISSSTESON es responsable de redactar los documentos de licitación, que consisten en la convocatoria y sus anexos, incluidas las especificaciones y los requisitos técnicos.
Las especificaciones técnicas están en cierto modo estandarizadas en el ISSSTESON y por lo general consisten en la descripción asociada a cierto código de referencia del producto de que se trate; el instituto nunca ha usado requisitos funcionales. Otros requisitos están normalizados de manera parecida; por ejemplo, la garantía exigida una vez adjudicado un contrato es invariablemente 10% del monto del contrato, conforme al artículo 33 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones, independientemente de si la suma es proporcional o suficiente para las características del contrato.
Los requisitos mínimos también pueden resultar problemáticos. Según versiones escuchadas por la OCDE de funcionarios del instituto durante la misión de investigación, en ocasiones sus requisitos de garantía e idoneidad del proveedor no han sido suficientes, y el ISSSTESON ha celebrado contratos con empresas que luego resultaron incapaces de cumplir sus compromisos.11
En cuanto a las garantías, el valor mencionado arriba y determinado por la ley quizá sea insuficiente para garantizar el cumplimiento del contrato o, por el contrario, puede ser excesivo y posiblemente impida a la inmensa mayoría de los proveedores participar en la licitación.
Los requisitos de admisibilidad también deben revisarse periódicamente para seguir evitando riesgos de adquirir fármacos no autorizados del mercado negro. En sus licitaciones de medicamentos, el ISSSTESON siempre solicita registro del producto otorgado por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS). Recientemente la Secretaría de Salud Pública del Estado de Sonora descubrió un fármaco oncológico falsificado que se había adquirido en una compra directa en la que no se exigió la carta de distribuidor autorizado, la cual el ISSSTESON sí requiere. Un ejemplo del caso opuesto: exigir a los proveedores que sean distribuidores y no fabricantes de ciertos productos resultó en el pasado un criterio de admisibilidad demasiado estricto, si se considera que en Sonora la mayoría de los fabricantes de fármacos de patente venden por medio de un solo proveedor, de manera que, si el ISSSTESON celebra una licitación centrada en fármacos de patente, no habrá competencia alguna. En este caso, la elección del procedimiento también podría haber sido materia de mayores consideraciones, para estar mejor adaptados a los requisitos específicos de cada procedimiento. Por ejemplo, en el caso de las adquisiciones de fármacos de patente comprados a distribuidores exclusivos, el uso de un procedimiento de licitación era inapropiado debido a la falta de competencia, y el mecanismo de oferta subsecuente de descuento (OSD) no era adecuado para ninguno de los productos.
Por lo que toca a los criterios de adjudicación, en la práctica el ISSSTESON usa exclusivamente el criterio binario; es decir, la elección de la propuesta de menor precio que cumpla con los requisitos básicos que garanticen que el proveedor puede cumplir con las obligaciones correspondientes. Es tanta la importancia del precio como criterio de adjudicación que los funcionarios de contratación a menudo se sienten obligados a optar por un producto cuyo precio es menor, entendiéndose que, de lo contrario, las instituciones de control podrían objetar su decisión. Lo anterior puede terminar por hacer que el ISSSTESON incurra en mayores costos a la larga, además de tener repercusiones negativas en la experiencia de los pacientes (pues el uso de esos fármacos podría conllevar estancias más largas en el hospital o peores efectos secundarios). No se usa directriz ni política alguna para definir las especificaciones técnicas ni los criterios de adjudicación, y tampoco se da ninguna capacitación en la materia a los funcionarios encargados de establecerlas.
Es aconsejable que el ISSSTESON formule estas directrices o políticas para la redacción de los documentos de contratación, las cuales deben centrarse particularmente en el uso de requisitos funcionales y en la elaboración de criterios de adjudicación que premien la reducción de los costos de todo el ciclo de vida y no solamente del precio. El ISSSTESON podría capacitar a los funcionarios responsables de la redacción de los documentos de contratación para garantizar la implementación de estos principios. De igual manera el instituto podría elaborar un procedimiento o una unidad concretos de control de calidad encargados de revisar los documentos de las licitaciones antes de su publicación. Los documentos de licitación también podrían estandarizarse hasta cierto punto para simplificar y racionalizar los procedimientos de contratación, como se tratará más a fondo en este capítulo.
Estas medidas coincidirían con la recomendación de la OCDE de implementar procesos técnicos sólidos para satisfacer con eficiencia las necesidades de los clientes; por ejemplo, formulando especificaciones técnicas adecuadas o identificando criterios de adjudicación idóneos. Emitir documentos de licitación integrales y claros, estandarizados en la medida de lo posible, y proporcionales a la necesidad que se quiere satisfacer, es otra medida recomendada por la OCDE para facilitar el acceso a las oportunidades de contratación pública (OCDE, 2015[2]).
La estructura actual del ISSSTESON puede servir como base para la implementación de estas medidas, pues comprende varios niveles de revisión de los documentos de licitación. Actualmente, una vez que el Departamento de Licitaciones redacta los documentos, los remite a las subdirecciones que representan a las unidades requirentes para que estas confirmen y aprueben las convocatorias a licitaciones y los anexos, o para que propongan modificaciones o adiciones conforme a sus necesidades. Una vez terminados, los documentos se someten a la aprobación de la Secretaría de la Contraloría General y la Consejería Jurídica del estado. Estos órganos verifican en particular si las bases y documentos cumplen con el marco jurídico y si los requisitos podrían considerarse discriminatorios o limitan indebidamente la participación;12 su revisión también podría ampliarse al control de la observancia de los principios expuestos en esta sección.
El marco legal aplicable también permitiría la implementación de estos principios. Lejos de centrarse exclusivamente en los precios, el artículo 19 de la Ley de Adquisiciones dispone expresamente que las licitaciones deben asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. En este sentido, la Ley de Adquisiciones permite el uso del criterio de puntos y porcentajes (el cual permite una evaluación integral de la relación costo-beneficio de la adquisición), y de hecho lo exige cuando la contratación se refiere a productos que conllevan el uso de características de alta especialidad técnica o de innovación tecnológica (véanse los artículos 20 y 24 de la Ley de Adquisiciones). En otro ejemplo, el artículo 21 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones permite a la entidad contratante determinar el monto de la garantía exigida a los proveedores, en el momento de hacer sus ofertas (para garantizar la seriedad de estas),13 considerando cada caso por separado; el ISSSTESON podría aprovechar esta libertad para eximir del requisito de garantía cuando lo considere apropiado, a fin de no obstaculizar la participación.
2.1.5. El ISSSTESON podría considerar la conveniencia de ampliar el alcance de los contratos públicos
Alcance geográfico
Las licitaciones del ISSSTESON suelen ser de alcance nacional, a pesar de que la Ley de Adquisiciones de Sonora plantea la posibilidad de realizar licitaciones internacionales. Abrir los procedimientos de contratación a la participación de licitantes internacionales fomenta la competencia en el mercado y permite a las entidades contratantes obtener mayor rentabilidad. El ISSSTESON podría explorar la posibilidad de abrir sus procedimientos de contratación a licitantes extranjeros, si bien habría que garantizar la solvencia del instituto para realizar los pagos correspondientes en caso de contratarlos.
Aunque la Ley de Adquisiciones contiene disposiciones que favorecen a las empresas locales, regionales o nacionales en ciertas condiciones en la etapa de evaluación, esto no constituye un obstáculo para que el ISSSTESON abra sus procedimientos de contratación a la competencia internacional. Esta posibilidad podría suponer precios ventajosos para el instituto en particular, dado que Sonora es un estado fronterizo. Una investigación de mercado podría evaluar el potencial de participación de empresas internacionales a la luz de los montos contratados por el ISSSTESON, costos de distribución e implicaciones operativas, entre otros factores.
Alcance de tiempo
Actualmente los contratos del ISSSTESON con los proveedores tienen una vigencia máxima de un año. Aunque la vigencia óptima de los contratos públicos puede determinarse solo considerando cada caso por separado y teniendo en cuenta una investigación de mercado minuciosa, a menudo hay casos en los que una mayor duración del contrato puede suponer ventajas considerables. Por ejemplo, los contratos de mayor vigencia pueden crear economías de escala que reduzcan los precios, permitir el reembolso de grandes inversiones iniciales por parte de empresas que de otra manera no serían comercialmente viables para los proveedores, garantizar la continuidad del abasto, atraer licitantes mayores a los procedimientos de contratación del ISSSTESON o reducir la carga administrativa de satisfacer cada año necesidades que se prevé que existan continuamente durante varios años. En este contexto, parece recomendable para el ISSSTESON tener al menos la opción de firmar contratos multianuales, o contratos anuales con posibilidad de prórroga durante un periodo determinado, en los casos específicos en que el instituto lo considere apropiado.
El ISSSTESON actualmente promueve ante la Secretaría de Hacienda del estado la posibilidad de usar contratos multianuales en los casos en que esto pudiera representar ventajas considerables para el instituto (por ejemplo, programas multianuales de arrendamiento de equipo médico). Desafortunadamente, el marco normativo es ambiguo y hay resistencias al uso de contratos multianuales. Se alienta al ISSSTESON a persistir en la obtención de contratos multianuales y a las autoridades del Gobierno del Estado a revisar la legislación para dar certeza en este respecto.
2.1.6. El ISSSTESON podría promover la simplificación y reducir los trámites burocráticos en los procesos de contratación
El número de propuestas recibidas por el ISSSTESON en sus procedimientos de contratación ha declinado durante toda la presente década, como ilustra la siguiente gráfica.
Gráfica 2.1. Ofertas recibidas en promedio en procedimientos de licitación abierta
Fuente: Información facilitada por el ISSSTESON.
En aras de la competencia, que es una condición para el logro de la rentabilidad, el ISSSTESON podría empeñarse en facilitar el acceso a las oportunidades de contratación a posibles competidores de todos los tamaños (incluyendo PYMES), como sugiere la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]). En consecuencia, el ISSSTESON podría explorar las maneras de maximizar la participación de proveedores que compitan genuinamente entre sí en el marco de sus procedimientos de contratación pública.
Reducir los trámites y las cargas burocráticas puede ser una de las medidas encaminadas a este objetivo. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]) propone racionalizar el sistema de contratación pública y sus marcos institucionales. En este sentido, el ISSSTESON podría evaluar si los procesos y las instituciones existentes de contratación pública suponen fuentes de dispendio; por ejemplo, a causa de redundancias funcionales o segmentaciones ineficientes. Los procesos y flujos de trabajo podrían reelaborarse para que su eficiencia y eficacia aumenten, y se reduzcan los trámites y los costos administrativos.
Registro de proveedores
Actualmente se exige a los proveedores que se inscriban en un registro para poder participar en los procedimientos de contratación del ISSSTESON, conforme al artículo 22 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones. Según la práctica común, la solicitud de inscripción en el registro debe hacerse en persona (para participar en las licitaciones abiertas), y tiene un costo. Además del costo directo, la experiencia internacional sugiere que los costos administrativos indirectos, por ejemplo, las horas-hombre dedicadas a la realización de un trámite, pueden resultar onerosos para las empresas, particularmente para las PYMES. Todos estos aspectos podrían constituir obstáculos para la participación en los procedimientos de contratación del instituto. Idealmente, la solicitud de inscripción en el registro de proveedores no sería obligatoria y no debería suponer cuota alguna o, por lo menos, la cuota debería reducirse al mínimo. Además, debería ser posible presentar solicitudes de inscripción en el registro por medios electrónicos. Aunque hoy en día la Ley de Adquisiciones exige la solicitud de inscripción, los otros aspectos restrictivos (concretamente el de registro presencial y la cuota) no están previstos en la Ley de Adquisiciones ni su reglamento, lo que facilita su eliminación en la práctica. Por otra parte, la inscripción en el registro de proveedores por medio de una plataforma electrónica ya es posible para aquellos proveedores que solicitan la adjudicación de contratos por el procedimiento de adjudicación directa, lo que podría constituir un precedente útil para ampliar este sistema a los proveedores que desean participar en licitaciones públicas.
Sistemas múltiples de contratación electrónica
Actualmente hay varios sistemas de contratación electrónica para las adquisiciones del ISSSTESON. CompraNet, el sistema de contratación electrónica del gobierno federal, se utilizaba para programar las listas de productos requeridos y recibir cotizaciones de manera electrónica en el contexto de los procedimientos de licitación. Una versión local de CompraNet, presentada en junio de 2017 por el Gobierno del Estado, reemplazó este sistema en el caso de las licitaciones en las que el ISSSTESON no hace uso de fondos federales. Los códigos de producto usados en Sonora no están homologados con los usados para los mismos productos en el sistema federal de contrataciones.
El Sistema Electrónico de Compras (SIEC) se usa exclusivamente para los procedimientos de adjudicación directa. Esta herramienta se estableció en 2010 para reflejar de igual manera las necesidades de las distintas unidades requirentes dentro del ISSSTESON para cada año (el Programa Anual de Adquisiciones se carga cada año en el SIEC) y para permitir la presentación electrónica de las cotizaciones.
Un sistema alternativo llamado SEA (Sistema Estatal de Almacenes, una versión más antigua y menos sofisticada del SIEC) se usa actualmente como sistema de respaldo cuando una solicitud emitida por medio del SIEC no produce cotizaciones. En tal caso, los funcionarios de contratación pueden usar el SEA y enviar una invitación a un mínimo de tres proveedores. El SEA es un sistema interno del ISSSTESON, sin acceso público.
La coexistencia de estos portales múltiples de contratación electrónica en paralelo puede dar origen a ineficiencias y dispendios, en particular si se considera que estos sistemas ni siquiera usan los mismos códigos de producto de manera consecuente. Es aconsejable explorar la posibilidad de unificar las distintas herramientas en una ventanilla única o portal de contacto único que permita el acceso a todas las oportunidades de contratación. Esto coincidiría con la recomendación de la OCDE de elaborar y emplear herramientas que mejoren los procedimientos de contratación y reduzcan la duplicidad (OCDE, 2015[2]).14
Documentación de las licitaciones
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]) sugiere a los países que la siguen “emitir una documentación clara e integral para las licitaciones, estandarizada siempre que sea posible y proporcional a las necesidades”. Se aconseja al ISSSTESON elaborar las oportunidades de licitación de tal manera que alienten una amplia participación de los posibles competidores, en particular garantizando que los documentos ofrecen una orientación clara para informar sobre las expectativas de las entidades adquirientes en cuanto a los términos del contrato.
Siguiendo la recomendación mencionada, el ISSSTESON podría ajustar la extensión y la complejidad de la información requerida en la documentación de las licitaciones al tamaño y la complejidad de la oportunidad de contratación. En este sentido, el ISSSTESON podría beneficiarse del uso de documentos estandarizados, como contratos modelo, plantillas para la presentación de ofertas o catálogos de condiciones generales, que permitan la negociación individual de cada caso y se adapten a ella. El tiempo que se da a los proveedores para dar esta información también debe adaptarse a la complejidad del proyecto, teniendo en cuenta la urgencia de la contratación.
Elaboración y uso de herramientas alternativas de contratación
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]) aconseja la concepción de “procesos para aumentar la eficiencia en todo el ciclo de contratación pública a fin de satisfacer las necesidades del gobierno y los ciudadanos”. La compra centralizada, la contratación conjunta, los contratos marco, la adquisición dinámica, los contratos con opciones y los catálogos electrónicos podrían ser herramientas para alcanzar mayor rentabilidad y reducir la duplicidad, como se señaló en la recomendación de la OCDE. Por ejemplo, la contratación centralizada puede derivar en beneficios como ahorros causados por las economías de escala derivadas de la agregación de la demanda y el desarrollo de conocimientos expertos para la contratación pública. De igual forma, la mayoría de los países de la OCDE están usando los contratos marco para incrementar la eficiencia y extraer una mejor relación entre precio y calidad y ahorro de costos del sistema al agrupar y consolidar la demanda, reduciendo así la reserva de proveedores (véase en el recuadro 2.1 una descripción del uso de los contratos marco en Chile). En consecuencia, el ISSSTESON podría considerar la conveniencia de explorar el uso de herramientas alternativas de contratación que le ayuden a alcanzar mayor rentabilidad.
Recuadro 2.1. El uso de los contratos marco en Chile
Los contratos marco se han implementado en Chile desde 2003. La ley N.º 19 886 de Compras Públicas establece que ChileCompra es responsable de implementar y gestionar este tipo de contratos. Un reglamento detalla en mayor medida las obligaciones de las entidades públicas que utilizan los contratos marco.
ChileCompra es uno de los pocos organismos centrales de compra que tienen una cantidad marginal de contratos marco con un proveedor. Además del contrato marco que se relaciona con el seguro médico obligatorio, todos los demás instrumentos se concluyen con varios proveedores. En promedio, ChileCompra adjudica un contrato marco a 185 proveedores de 248 ofertas recibidas. Esto significa que casi 70% de los licitadores resultan admitidos en los contratos marco. No obstante, más de 60% de los proveedores en promedio no recibieron ninguna orden de compra en 2014 y los 10 principales proveedores en cada contrato marco concentraron en promedio 71% de los ingresos totales.
Con la misión y responsabilidad de gestionar los contratos marco, ChileCompra desarrolló una plataforma electrónica (ChileCompra Express) para acceder a todos los bienes y servicios disponibles para la compra por parte de entidades públicas. ChileCompra Express permite que las entidades públicas compren bienes y servicios disponibles en los contratos marco. La plataforma electrónica también proporciona a los proveedores la posibilidad de modificar sus ofertas. ChileCompra luego evalúa los cambios en las especificaciones y los precios de los productos realizados por los proveedores y los incorpora a la plataforma si considera que corresponde.
Fuente: (OCDE, 2017[4]), Contratación Pública en Chile: Opciones de Política para Convenios Marco Eficientes e Inclusivos, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264275614-es.
A este respecto, es posible que el ISSSTESON decida considerar la conveniencia de iniciar o asociarse a procedimientos consolidados de contratación, como permite la legislación aplicable (concretamente el artículo 16 de la Ley de Adquisiciones), en particular con la Secretaría de Salud Pública del Estado de Sonora.15
Otras formas de alcanzar la eficiencia en la contratación pública, como los acuerdos marco (como ya se dijo) o los sistemas dinámicos de adquisición, por lo pronto no se prevén en la ley, pero tampoco están prohibidos expresamente. El ISSSTESON, con el apoyo de la Secretaría de la Contraloría General, podría realizar un análisis del marco legal para ponderar reformas que den certeza en el uso de estos instrumentos como mecanismos disponibles de contratación.
2.1.7. El ISSSTESON podría mejorar la gestión de sus contratos y los mecanismos de evaluación de su contratación
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]) sugiere asegurar que se disponga de los recursos y la pericia adecuada para la gestión de los contratos después de una adjudicación. Además, la OCDE recomienda la implementación de mecanismos de supervisión y control para apoyar la rendición de cuentas durante todo el ciclo de contratación pública, incluidos mecanismos adecuados de quejas y sanciones. Sin embargo, no hay procedimientos ni órganos específicos de gestión de contratos en el ISSSTESON: cada funcionario del Departamento de Licitaciones se encarga de gestionar cada contrato, y no hay supervisión ni coordinación generales de esta función. Dada la situación, el ISSSTESON podría tomar medidas para actualizar su marco de gestión de contratos.
Disputas relacionadas con la ejecución de los contratos
En caso de que surja alguna disputa a raíz del resultado del propio procedimiento de licitación, la Secretaría de la Contraloría General se encargará de dirimirla. Sin embargo, no se ha establecido ningún marco legal para atender las disputas surgidas de la ejecución del contrato. Aunque hay un Área de Conciliación para este fin a nivel federal, no tiene un equivalente en el estado de Sonora.
Es aconsejable que el ISSSTESON ponga en marcha un mecanismo para atender las disputas surgidas en relación con la ejecución del contrato, al cual podrían recurrir tanto los proveedores como el propio instituto.
Evaluación y promoción de la ejecución de los contratos por parte de los proveedores
Como el ISSSTESON no tiene ningún proceso específico para evaluar la ejecución de los contratos ni el desempeño de los proveedores, en la práctica solo los administradores de contratos son capaces de evaluar el desempeño de los proveedores, ya que no hay ningún control formal sobre ellos.
La falta de incentivos para asegurar el cumplimiento de los proveedores y para mejorar su desempeño se agrava ante el retraso en los pagos; tampoco hay mecanismos para permitir el uso de la información del desempeño de los proveedores como guía de evaluación para futuras licitaciones de bienes y servicios similares. Aunque los funcionarios de contratación del ISSSTESON tienen en cuenta el cumplimiento de los proveedores en el caso de las adjudicaciones directas, no hay mecanismo alguno para intercambiar información al respecto entre ellos ni con el Departamento de Adquisiciones o de Licitaciones. Asimismo, no hay un sistema de puntos que permita premiar a las empresas que tienen buenos antecedentes de cumplimiento.
En concordancia con la mencionada recomendación de la OCDE, el ISSSTESON podría adoptar mecanismos para incentivar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los proveedores. A este respecto, un proceso de seguimiento de la ejecución del contrato o del desempeño del proveedor sería particularmente útil; la medida permitiría no solo un mejor control de dicha ejecución, sino que el ISSSTESON tenga en cuenta el desempeño anterior de los proveedores en el contexto de la evaluación de futuras licitaciones. Por ejemplo, en una evaluación basada en puntos y porcentajes, un historial de buen desempeño podría otorgar algunos puntos al proveedor en cuestión y, viceversa, un historial de pobre desempeño podría restar puntos. Esta consideración al desempeño histórico puede ser aún más importante para proveedores de insumos críticos para las actividades del ISSSTESON, de los cuales se requiere estándares elevados de cumplimiento.
Garantizar un sistema de pagos que funcione bien
El cumplimiento de los contratos también se refiere a la responsabilidad del organismo adquiriente de pagar a los proveedores de acuerdo con lo acordado en el contrato (montos y tiempos).
En el caso del ISSSTESON, el pago debe hacerse 30 días después de la ejecución del contrato y la presentación de la factura por parte del proveedor, como lo establece el artículo 31 de la Ley de Adquisiciones de Sonora. Los pagos anticipados son posibles conforme a las condiciones establecidas en el artículo 22 de la misma ley; en el contexto de las obras públicas normalmente se ofrece un anticipo de 30% del precio total. En otros tipos de contratos no suelen ofrecerse pagos anticipados, pero nada impediría esta práctica. En particular, el artículo 19 de la Ley de Adquisiciones señala que, siempre que el proceso de fabricación de un producto lleve más de 60 días, se otorgará un anticipo de entre 10% y 50% del monto del contrato a las PYMES de Sonora a las que se adjudique un contrato.
Sin embargo, debido a las restricciones presupuestales descritas en el Capítulo 1, en la práctica los periodos de pago varían considerablemente según la disponibilidad de recursos. Los pagos pueden tardar varios años en completarse, lo que ocasionalmente ha hecho que los proveedores sufran dificultades financieras o, en ciertos casos, quiebren. Al contrario de lo que ocurre con la legislación federal (que es más estricta con las instituciones públicas en cuanto a los pagos a proveedores), la legislación de Sonora permite que las obligaciones de pago se definan de manera asimétrica; es decir, estrictamente para los proveedores y laxamente para el ISSSTESON. En la práctica, el mayor riesgo que enfrenta el instituto es una posible interrupción del abasto por dejar de pagar a sus proveedores, mientras que estos tienen que asumir los costos financieros de los pagos atrasados.
Lo anterior no solo desalienta la participación en los procedimientos de contratación del ISSSTESON, sino que desincentiva el desempeño de los proveedores y, en algunos casos, los deja imposibilitados para cumplir el contrato.16 La falta de pago del ISSSTESON ha llevado a la quiebra a algunos proveedores, además de hacer que otras empresas se quedaran estancadas, redujeran su capacidad o atravesaran serias dificultades financieras. Las PYMES son particularmente vulnerables a este problema, ya que su limitado acceso al crédito significa que no pueden asumir los costos de los atrasos. En consecuencia, los problemas de pago del ISSSTESON pueden tener efectos de exclusión del mercado, especialmente en el caso de las PYMES, y ocasionar que solo las empresas grandes y poderosas puedan presentar ofertas.
Además, según versiones de los propios proveedores, hace falta mayor claridad sobre el orden bajo el cual se manejan los pagos a los proveedores: mientras que a algunos se les paga oportunamente, otros tienen que esperar años para recibir su pago. Con cada cambio de gobierno estatal, los proveedores beneficiados del ISSSTESON cambian, y aparecen empresas nuevas que tienen acceso a los privilegios de pago.17 El Capítulo 4 contiene recomendaciones sobre la manera en que el ISSSTESON puede promover mejoras de integridad en sus procedimientos y prácticas de contratación.
En consecuencia, el ISSSTESON podría esforzarse para garantizar un sistema de pagos transparente y oportuno, lo que promovería el cumplimiento por parte de los proveedores y fomentaría la competencia en el mercado. Además, esta sería una respuesta ideal al compromiso que hizo la Secretaría de Hacienda del Estado de saldar su deuda con el ISSSTESON.
Medir el desempeño del sistema de contratación pública
Siguiendo la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]), el ISSSTESON podría promover mejoras del desempeño evaluando los resultados de sus políticas y prácticas de contratación en general, así como los de procedimientos individuales de contratación. Para estos fines el instituto tendría que reunir datos detallados sobre los procedimientos de contratación, que podría usar, junto con los datos históricos, para evaluar periódica y constantemente los resultados de las contrataciones, así como orientar las futuras decisiones y estrategias de contratación (incluidas las evaluaciones de necesidades realizadas por las unidades requirentes). Esta evaluación podría llevarse a cabo con ayuda de indicadores, como lo recomienda la OCDE, midiendo el desempeño, la eficacia y los ahorros del sistema de contratación pública.18
El ISSSTESON dispone de mecanismos específicos de control en este ámbito. Como se ha descrito, el Comité de Adquisiciones, el ISAF y el Órgano Interno de Control ejercen la supervisión sobre los procedimientos de contratación: la Secretaría de la Contraloría General, la Consejería Jurídica y la Secretaría de Hacienda del estado también participan en distintas etapas de los procedimientos de licitación abierta. Sin embargo, sus revisiones se centran en la observancia de la ley o de las convocatorias, y no evalúan el desempeño de los instrumentos de contratación. La evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública del ISSSTESON, desde las contrataciones individuales hasta el sistema en conjunto, podría realizarse ampliando las competencias de los mecanismos de control existentes o confiando esta tarea a un nuevo órgano.
2.1.8. El ISSSTESON podría centrar la atención en la colaboración con los interesados y entre estos últimos
Participar en diálogos transparentes y periódicos con los interesados
El diálogo entre el ISSSTESON y sus proveedores podría ayudar al instituto a adquirir mayor conocimiento de los mercados. También permitiría a los proveedores familiarizarse con los objetivos de contratación del ISSSTESON, lo que ayudaría a las empresas a prepararse para satisfacer las necesidades del instituto.
A este respecto la OCDE recomienda que los adquirientes públicos participen en diálogos transparentes y periódicos con los proveedores y las asociaciones empresariales para presentar sus objetivos de contratación pública y promover un entendimiento correcto de los mercados, observando siempre protocolos para mantener la integridad en la interacción entre los funcionarios de contratación y los agentes privados (OCDE, 2015[2]).
El ISSSTESON actualmente no consulta a sus proveedores antes de la implementación de un cambio importante a los mecanismos de contratación, lo que puede tener efectos adversos en el éxito de los procedimientos de contratación y su capacidad para rentabilizar las operaciones del instituto. Por ejemplo, recientemente el ISSSTESON realizó un proceso de contratación con un formato inesperado, poco común y complejo (licitación integral) que tomó por sorpresa a los proveedores debido a que el instituto no les había dado a conocer sus planes. De acuerdo con la versión de proveedores, esto limitó su participación ya que no pudieron prepararse a tiempo para cumplir con los requisitos del procedimiento, considerablemente distintos de los que ellos esperaban.
En este caso particular, determinados requisitos impidieron la participación de más empresas, que los consideraron demasiado estrictos e innecesarios para garantizar el cumplimiento del contrato, como un capital social mínimo, el número de vehículos disponibles o el tamaño de los almacenes. Finalmente hubo una sola empresa que llenaba los requisitos y a la que, en consecuencia, se le permitió participar. Esta situación se habría podido evitar en beneficio tanto del ISSSTESON como de sus proveedores si se hubiera celebrado un diálogo previo a la licitación para que las partes pudieran ponerse de acuerdo en los requisitos mínimos que habrían sido adecuados para garantizar la protección de los intereses de ambas partes. Esta consulta o diálogo no obliga al ISSSTESON a implementar las estrategias que se le sugieran, sino que es un instrumento para que el instituto conozca mejor el mercado, entienda la capacidad del mismo para adaptarse a las estrategias de contratación que defina y mitigue los riesgos correspondientes (como el de una potencial participación muy limitada).
El ISSSTESON podría participar en un diálogo productivo con los proveedores y las organizaciones empresariales para poder contar con sus comentarios al llevar a cabo sus estrategias de contratación. En particular, este diálogo habría sido útil, por una parte, para que el ISSSTESON presentara sus objetivos de contratación pública a los proveedores, a fin de que estos pudieran planear sus actividades comerciales como correspondía, lo que habría mejorado la ejecución del contrato. Por otra parte, el ISSSTESON podría beneficiarse con el mayor conocimiento de los mercados adquirido en estas conversaciones, lo que le habría permitido, además, formular especificaciones de licitación más eficaces y comprender más a fondo las condiciones de competencia en los mercados correspondientes. Es aconsejable que el ISSSTESON también colabore con los proveedores en la discusión de los resultados de los procedimientos de contratación y realice encuestas o publique indicadores para medir la percepción que los proveedores tienen de los procesos de contratación. Por discutir los resultados de los procedimientos de contratación no nos referimos a los fallos en sí mismos, sino, por ejemplo, al nivel de participación, a la adecuación de las ofertas en general a las necesidades del ISSSTESON, y a los resultados obtenidos en términos de ahorros, calidad u otros criterios. Desde luego, todas estas discusiones e intercambios deben estar sujetas a protocolos y reglas que salvaguarden la integridad e imparcialidad de los procesos (véase el recuadro 2.2 que describe la experiencia de Nueva Zelanda).
Recuadro 2.2. La Guía para un diálogo constructivo con el mercado de Nueva Zelanda
La Guía para un diálogo constructivo con el mercado fue desarrollada por la División de Contrataciones Gubernamentales (Government Procurement Branch) del Gobierno de Nueva Zelanda. Define el diálogo con el mercado como un proceso que permite, en todas las etapas de la contratación pública:
comunicar las necesidades y requisitos a los proveedores;
discutir posibles soluciones de manera abierta y transparente;
motivar la innovación en el diseño y ejecución de la solución; y
entender las capacidades y tendencias del mercado.
La Guía explica por qué es importante mantener un diálogo con el mercado y las condiciones bajo las cuales debe desarrollarse para no perjudicar la confianza en las actividades de contratación pública, por ejemplo:
ser equitativo, abierto y transparente;
documentar las discusiones;
tomar medidas para garantizar la integridad, por ejemplo, dar la misma información a todos los proveedores; y
dar el mismo nivel de acceso a todos los proveedores y tratarlos equitativamente.
Finalmente, la Guía proporciona orientación sobre los diferentes métodos disponibles para interactuar con el mercado durante la fase pre-licitatoria (publicar los planes de contratación y asistir a reuniones con la industria), licitatoria (reuniones de información sobre el desarrollo del proceso) y post-licitatoria (gestión estratégica de proveedores y reuniones de retroalimentación para proveedores no adjudicados).
Fuente: (Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo de Nueva Zelanda, 2015[5]), Constructive Market Engagement: A guide to engaging effectively with suppliers, Wellington, Nueva Zelanda.
Estos intercambios también podrían ampliarse a cuestiones más generales relacionadas con el sistema de contratación pública, como reformas al reglamento y los procedimientos aplicables. En las consultas públicas en la materia se podría incluir no solo al sector privado, sino también a la sociedad civil. En este sentido, la OCDE recomienda que los adquirientes públicos formulen y apliquen un proceso estandarizado que promueva la consulta pública cuando propongan cambios al sistema de contratación pública, invitando a hacer comentarios al sector privado y la sociedad civil, garantizando la publicación de los resultados de la fase de consulta y explicando las opciones elegidas, todo de manera transparente (OCDE, 2015[2]). Esto es consistente con el marco legal de Sonora, en particular con la Ley de Mejora Regulatoria para el Estado de Sonora y los Municipios.
Cooperación entre los proveedores
No está claro si la subcontratación y las ofertas conjuntas están permitidas en el marco normativo vigente aplicable a las licitaciones del ISSSTESON. Se autorizan expresamente solo en lo que respecta a las licitaciones de obras públicas y servicios relacionados, en las que se permite la cooperación de los proveedores conforme a los artículos 44 y 48 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados del Estado de Sonora, y el artículo 55 de su reglamento de aplicación.
En la práctica, la subcontratación y las propuestas conjuntas no se permiten nunca fuera del ámbito de las obras públicas y servicios relacionados. El ISSSTESON, en conjunto con la Secretaría de la Contraloría General, podría explorar la posibilidad de permitir por norma la subcontratación y las ofertas conjuntas en sus procedimientos de contratación, ya que estos mecanismos aumentan la participación y fomentan la competencia, y, si es necesario, proponer las reformas legales correspondientes.
Por otra parte, es posible que el ISSSTESON esté facilitando sin querer ciertas formas de cooperación anticompetitiva entre los licitantes, al celebrar juntas de aclaraciones presenciales con los proveedores en el contexto de los procedimientos de licitación. En consonancia con los Lineamientos para combatir la colusión entre oferentes en licitaciones públicas (OCDE, 2009[6]), el ISSSTESON podría evitar reunir a los posibles proveedores en la fase licitatoria, ya que esta práctica aumenta considerablemente el riesgo de colusión entre ellos. Este riesgo es más alto cuando los proveedores son pocos y se les paga de manera inadecuada, como ocurre en el caso del ISSSTESON.
Propuestas de acción
El ISSSTESON podría integrar o coordinar aún más a las distintas entidades de contratación, como el Departamento de Licitaciones, el Departamento de Adquisiciones y los órganos descentralizados de adquisiciones de los hospitales, estableciendo mejores canales de comunicación dentro de los órganos adquirientes del instituto y, por ende, beneficiarse de una mejor calidad de la información y permitir las adquisiciones agregadas.
El ISSSTESON podría maximizar el uso del procedimiento de licitación pública y limitar las excepciones como medio para aumentar la eficiencia, impulsar la competencia, reducir los riesgos de corrupción y alcanzar mayor rentabilidad. Para ello, el ISSSTESON podría aprovechar procesos mejorados de planeación de contrataciones centrados en evitar los sobreprecios por adquisiciones urgentes. En este sentido, las excepciones deben ser limitadas, estar predefinidas y requerir justificación; las reglas sobre la división artificial de los contratos deben observarse adecuadamente de manera que no se utilicen para evitar intencionalmente la licitación pública, y la Ley de Adquisiciones o su reglamento podrían dar orientación en la materia.
El ISSSTESON, con el apoyo de los órganos fiscalizadores, podría mejorar sus mecanismos de investigación de mercado formulando parámetros claros de lo que constituye un estudio de mercado adecuado e ilustrando esos parámetros en su reglamento interior. Además, una vez lograda la claridad en cuanto a los componentes de una investigación de mercado (lo que podría incluir más parámetros que simples precios históricos y cotizaciones de proveedores), el ISSSTESON podría adoptar herramientas específicas para idear esas investigaciones y desplegar equipos internos de expertos a fin de que las realicen. Al hacerlo, el instituto podría obtener un conocimiento más integral del mercado, lo que resulta decisivo para aumentar la rentabilidad.
El ISSSTESON podría alcanzar mayor rentabilidad emitiendo lineamientos o políticas para la redacción de documentos de licitación a fin de definir las especificaciones técnicas para los criterios de adjudicación. El instituto podría centrarse en el uso de requisitos funcionales (genéricos) y en la creación de criterios de adjudicación que premien la reducción de los costos de todo el ciclo de vida19 y no la limiten al precio. La Ley de Adquisiciones del estado actualmente autoriza el uso del criterio de puntos y porcentajes, que quizá permita las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y otras características pertinentes. Esta medida también permite esperar efectos positivos en la experiencia de los pacientes al interactuar con el ISSSTESON (p. ej., estancias más breves en el hospital y menores efectos secundarios).
El ISSSTESON podría considerar la conveniencia de ampliar el alcance de los contratos públicos abriendo sus procedimientos de contratación a licitantes internacionales. Considerando que Sonora es un estado fronterizo, abrir la participación a la competencia extranjera podría suponer precios más ventajosos para el instituto. Asimismo, se anima al ISSSTESON a persistir en usar contratos multianuales, o contratos anuales con posibilidad de prórroga por periodos determinados, para mejorar las condiciones de rentabilidad y reducir las cargas administrativas.
El ISSSTESON podría promover la simplificación y reducir la burocracia en sus procesos de contratación para facilitar el acceso de competidores de todos los tamaños a las oportunidades de contratación. Para ello, el instituto puede considerar la conveniencia de modificar sus procesos y flujos de trabajo a fin de aumentar su eficiencia y eficacia. Por ejemplo, el ISSSTESON podría revocar el registro presencial obligatorio de los proveedores y la cuota asociada con él, y permitir la inscripción por medio de una plataforma electrónica; unificar las distintas herramientas de contratación electrónica vigentes en una ventanilla única o portal de contacto único que dé acceso a todas las oportunidades de contratación; adoptar el uso de documentos estandarizados de licitación, que podrían adaptarse a la situación de considerar cada caso por separado según la complejidad del proyecto, y elaborar herramientas alternativas de contratación para lograr mayor rentabilidad y reducir las duplicidades.
El ISSSTESON podría mejorar su gestión de contratos y su dinámica de evaluación de la contratación para implementar mecanismos de supervisión y control a fin de apoyar la rendición de cuentas durante todo el ciclo de contratación pública, incluidos procesos adecuados de quejas y sanciones. Para ello, el instituto puede considerar la implementación de mecanismos dentro del marco legal, para atender las disputas relativas a la ejecución de los contratos; permitir el uso de la información sobre el desempeño de los proveedores como guía de evaluación de futuras licitaciones, incluidos los mecanismos para motivar a los proveedores a cumplir sus obligaciones contractuales; garantizar a todos los proveedores un sistema de pagos equitativo y que funcione bien; considerar el entorno de restricciones presupuestales y reunir datos detallados sobre los procedimientos de contratación para evaluar los resultados de las políticas y prácticas de contratación, así como los de los proveedores.
El ISSSTESON podría centrar la atención en la colaboración con los interesados y entre estos para adquirir un mayor conocimiento de los mercados y permitir a los proveedores familiarizarse con los objetivos de contratación del instituto. Para ello podría participar en diálogos transparentes y periódicos con los proveedores y las asociaciones empresariales, así como consultar a las partes interesadas antes de implementar cualquier cambio importante en los mecanismos de contratación.
Bibliografía
[3] COFECE (2016), Recomendaciones para promover la competencia y libre concurrencia en la contratación pública, Comisión Federal de Competencia Económica, https://cofece.mx/wp-content/uploads/2017/11/RecomendacionesContratacionPublica-v2.pdf.
[5] Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo de Nueva Zelanda (2015), Constructive Market Engagement: A guide to engaging effectively with suppliers, Wellington, Nueva Zelanda.
[4] OCDE (2017), Contratación Pública en Chile: Opciones de Política para Convenios Marco Eficientes e Inclusivos, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264275614-es.
[2] OCDE (2015), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.
[6] OCDE (2009), Guidelines for Fighting Bid Rigging in Public Procurement [Lineamientos para combatir la colusión entre oferentes en licitaciones públicas], OCDE, París, http://www.oecd.org/daf/competition/cartels/42851044.pdf.
[1] Secretaría de la Contraloría General, Gobierno del Estado de Sonora (2016), Manual de procedimientos, Subdirección de Servicios Administrativos del ISSSTESON, http://www.isssteson.gob.mx/images/gcalidad/386[1].pdf.
Notas
← 1. No obstante, apenas en marzo de 2019 se modificó la estructura orgánica fusionando el Departamento de Licitaciones con el de Adquisiciones.
← 2. El ISSSTESON lleva a cabo actualmente un proceso de reformas para atraer las compras a sus oficinas centrales. Bajo este nuevo esquema, los hospitales únicamente realizarán las compras urgentes autorizadas por la Coordinación de Hospitales y se están elaborando políticas para restringir dicha práctica.
← 3. Las reformas descritas en las dos notas anteriores van en el sentido de atender esta recomendación.
← 4. En el 2019 el instituto comenzó a tomar medidas para limitar las adquisiciones de insumos no contempladas en el Programa Anual de Adquisiciones y las de aquellos medicamentos no incluidos en el cuadro básico autorizado. Por ejemplo, se acordó con los hospitales que únicamente se autorizará la compra de aquellos medicamentos y materiales médicos urgentes, agotando previamente los insumos autorizados.
← 5. Debe considerarse que algunos medicamentos de alta especialidad no se pueden programar por no estar incluidos en el cuadro básico, además de que su manejo y almacenamiento puede ser complicado por requerir red fría o porque su periodo de caducidad es corto.
← 6. La recurrencia de claves desiertas también podría ser resultado de otros factores, como por ejemplo, un débil estudio de mercado que no alimenta el diseño de la licitación y, por tanto, el proceso es incongruente con las condiciones del mercado.
← 7. Este programa incluye información sobre cada bien o servicio que ha de adquirirse y su precio de referencia; toda obra pública que se vaya a realizar se enlista de manera similar, junto con su valor calculado con base en los precios del año anterior. El programa no incluye la fecha estimada de adquisición.
← 8. Sin embargo, ninguno de los proveedores entrevistados por la OCDE durante la misión investigadora dijo que el ISSSTESON se hubiera comunicado con él para estos fines.
← 9. Hay una sola empresa que presta esta clase de servicios al ISSSTESON, y fue seleccionada por la Junta Directiva. Los precios que el ISSSTESON paga por la realización de estos estudios de mercado varían, pues algunos servicios son más complejos que otros, según el número de códigos de referencia de productos que la investigación tenga que cubrir. La empresa no se seleccionó por medio de un procedimiento de contratación debido a que la Ley de Adquisiciones del estado de Sonora no abarca la prestación de servicios profesionales. La contratación de estos servicios está regulada por un decreto fechado entre 2011 y 2013, conforme al cual las propuestas de contratar empresas para la prestación de servicios profesionales se presentan a la Junta Directiva, que puede autorizarlas sin más.
← 10. Limitar las solicitudes de información de precios a los proveedores es tanto más importante cuanto que, según la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) de México, la entrega de cotizaciones para estudios de mercado es uno de los factores que más comúnmente facilitan la colusión en México.
← 11. Sin embargo, dichos incumplimientos también suelen derivarse de falta de liquidez causada por los retrasos de los pagos del instituto.
← 12. Después de incorporar cualquier modificación propuesta por la Secretaría de la Contraloría General o la Secretaría de la Consejería Jurídica del estado, el Departamento de Licitaciones publica una convocatoria en un periódico o en el Boletín Oficial (en el caso de obras públicas), así como en el sistema de contratación electrónica CompraNet. No se publican pre-bases de las licitaciones, aunque no hay impedimento legal para ello.
← 13. Esta garantía es distinta de la mencionada antes, que el artículo 33 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones exige para garantizar el cumplimiento del contrato una vez que este se ha adjudicado.
← 14. El Capítulo 3 trata a profundidad las herramientas de contratación electrónica del ISSSTESON.
← 15. Por ejemplo, el ISSSTESON participó en la licitación consolidada 2018 para el sector salud nacional, encabezada por el IMSS.
← 16. Como muchos productos se compran a distribuidores y no a fabricantes, aquellos pueden llegar a estar imposibilitados financieramente para adquirir los bienes que deben suministrar al ISSSTESON debido a la falta de pago del instituto.
← 17. Las farmacias subrogadas también cambian según el gobierno que está en el poder.
← 18. El Capítulo 3 a continuación trata de manera amplia el tema de la evaluación de la contratación pública y emite recomendaciones para el ISSSTESON.
← 19. Por ejemplo, el método de la oferta económicamente más ventajosa (Most Economically Advantageous Tender, MEAT) permite a la autoridad contratante considerar criterios que reflejan aspectos cualitativos, técnicos y de sostenibilidad, así como el precio, para seleccionar una oferta en un proceso licitatorio.