La contratación pública es una de las actividades gubernamentales que plantean el mayor riesgo de corrupción, conflictos de intereses y uso ineficiente de los recursos públicos. Algunas de las causas principales por las que la contratación pública se considera una actividad de alto riesgo son el volumen y la regularidad de las transacciones, la estrecha interrelación entre los sectores público y privado y la complejidad de los procedimientos. Además, el hecho de que implique recursos financieros considerables crea tanto oportunidades como incentivos para la falta de honradez por parte de los funcionarios públicos y los proveedores privados.
Reforma a la Contratación Pública del ISSSTESON para la Sostenibilidad
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
4. Gestión de riesgos y apoyo a la rendición de cuentas en el ciclo completo de contratación pública
Abstract
La corrupción puede estar presente en cualquier etapa del ciclo de contratación pública. Puede alterar las decisiones sobre la selección del procedimiento de contratación, por ejemplo, prefiriéndose un proceso de adjudicación directa antes que una licitación pública. También puede falsear el tipo y el volumen de suministros necesarios, los precios de compra y los criterios de selección. Además, las posibles prácticas de corrupción durante los procesos de contratación para el sector de la salud (como el soborno de funcionarios públicos o la colusión entre licitantes) pueden traer consigo graves pérdidas financieras para la institución contratante (OCDE, 2014[1]).
Las convenciones internacionales definen el soborno o cohecho como una ventaja indebida (que puede ser pecuniaria o no pecuniaria, tangible o intangible), que es delito si la ventaja indebida se ofrece a un funcionario público o en beneficio de una tercera persona. La ventaja indebida puede adoptar distintas formas, como dinero, préstamos, acciones en una empresa, vacaciones, alimentos y bebidas, sexo o un ascenso (OCDE, 2008[2]). Los sobornos también pueden producirse en cualquier etapa de la cadena de abasto de cualquier producto o servicio adquirido por el gobierno. En la contratación pública, el soborno puede manifestarse cuando los funcionarios obtienen una ventaja indebida a cambio de adjudicar contratos gubernamentales, o cuando se otorga una posición monopólica en la etapa de licitación, o cuando los proveedores incumplen la entrega o prestación del producto o servicio y no se les responsabiliza de ello (OMS, 2008 en (OCDE, 2014[1])).
En México la percepción de la corrupción es grande. Una reciente encuesta del Instituto Nacional de Estadística (INEGI, 2016[3]) reveló que 82% de las empresas perciben la corrupción como frecuente o muy frecuente. En el estado de Sonora esta proporción asciende a 86%.
Gráfica 4.1. Percepción de la corrupción en México y en cada estado del país
Fuente: Elaboración de la OCDE con datos del INEGI- ENCRIGE, 2016. http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/encestablecimientos/especiales/encrige/2016/.
Según la percepción de las empresas, dos de las diez principales causas para incurrir en actos de corrupción están relacionadas con la contratación pública. Las estadísticas nacionales muestran que 14% de las empresas perciben corrupción al obtener contratos gubernamentales y 13% en las licitaciones públicas. En cambio, en el estado de Sonora, 43% de las empresas perciben corrupción al obtener contratos gubernamentales y 37% en las licitaciones públicas.
Gráfica 4.2. Percepción de las causas para incurrir en actos de corrupción
Fuente: Elaboración de la OCDE con datos del INEGI- ENCRIGE, 2016. http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/encestablecimientos/especiales/encrige/2016/
La prevención eficaz de la corrupción, los sistemas bien concebidos de contratación pública y la buena gobernanza de los procesos de contratación pública contribuyen a la asignación eficiente de recursos y a la eficacia en el logro de objetivos secundarios de las políticas públicas (como la protección ambiental, la innovación, la creación de empleos y el apoyo a pequeñas y medianas empresas, normas de conducta empresarial responsable y objetivos más amplios de la política industrial, entre otros).
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[4]) comprende doce principios integrados tendientes a afrontar los riesgos de corrupción exponiendo medidas esenciales a fin de guiar a los responsables de elaborar políticas públicas para que infundan una cultura de integridad en todo el ciclo de contratación pública. Los doce principios adoptan una postura holística al atender diversos riesgos para la integridad, desde la evaluación de necesidades, pasando por la etapa de adjudicación y gestión de contratos, hasta el pago. Entre estos principios se incluyen fomentar la integridad en los sistemas de contratación pública; promover acciones para integrar estrategias de gestión de riesgos para identificarlos, advertirlos y mitigarlos durante todo el ciclo de contratación pública; aplicar mecanismos de supervisión y control para promover la rendición de cuentas en todo el ciclo de contratación pública; incluir procesos apropiados de quejas y sanciones; fomentar una participación transparente y eficaz de los interesados, y preservar la integridad del sistema de contratación pública por medio de normas generales y medidas preventivas específicas para la contratación pública.
Gráfica 4.3. Los 12 principios integrados de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública
Fuente: (OCDE, 2015[4]), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/, (consultado el 26 de noviembre de 2017).
Este capítulo evalúa el marco de integridad para gestionar los riesgos y promover la rendición de cuentas durante todo el ciclo de contratación pública en el ISSSTESON, desde el punto de vista de los principios de gestión de riesgos, integridad, participación y rendición de cuentas. Está organizado en cuatro secciones: 1. Promover un control interno eficaz, centrado en los riesgos, en las actividades de contratación del ISSSTESON; 2. Preservar la integridad del sistema de contratación por medio de normas generales y medidas preventivas específicas para la contratación pública; 3. Ofrecer oportunidades de participación directa de los interesados externos en el sistema de contratación para aumentar la transparencia y la integridad, y 4. Elaborar un sistema eficaz de quejas y sanciones, que incluya a los proveedores.
4.1. Promover un control interno eficaz, centrado en los riesgos, en las actividades de contratación del ISSSTESON
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (2015[4]) sugiere aplicar un marco de control interno y gestión de riesgos para proteger la integridad en las instituciones del sector público. Aconseja crear un ambiente de control y un planteamiento estratégico de la gestión de riesgos, así como construir un mecanismo eficiente de vigilancia y garantía de calidad para el sistema de gestión de riesgos. La recomendación sugiere en particular:
Garantizar un ambiente de control con objetivos claros que demuestren el compromiso de los funcionarios directivos con la integridad pública y los valores de la función pública y ofrezca un nivel razonable de confianza en la eficiencia, el desempeño y la observancia de la ley en la institución;
Garantizar un método estratégico de gestión de riesgos que incluya evaluar los riesgos para la integridad pública y atender los puntos débiles del control (entre otras cosas integrando señales de advertencia en los procesos críticos), así como establecer un mecanismo eficiente de vigilancia y aseguramiento de la calidad para el sistema de gestión de riesgos;
Garantizar que los mecanismos de control son coherentes e incluyen procedimientos claros para responder a las sospechas creíbles de violaciones de leyes y reglamentos y facilitar la denuncia ante las autoridades competentes sin miedo a represalias.
Los controles ayudan a las instituciones a funcionar sin contratiempos, reducir costos, evitar el desperdicio, pedir cuentas de sus acciones a los funcionarios e informar al público y a las instituciones de supervisión sobre el desempeño y la rentabilidad alcanzados. Los controles internos son las políticas, estructuras, procedimientos y procesos que permiten a una institución identificar y responder adecuadamente a los riesgos internos o externos, a fin de cumplir con su mandato o sus objetivos, salvaguardar sus activos y usar los recursos públicos adecuada y eficientemente (OCDE, 2017[5]).
En la gestión y el control eficaces de riesgos, las obligaciones de los equipos de auditores internos, especialistas empresariales en gestión de riesgos, especialistas en control interno, inspectores de calidad e investigadores de fraude, deben estar designadas y coordinadas cuidadosamente para garantizar que los procesos de riesgo y control funcionan como es debido; asignando y coordinando responsabilidades claras de manera eficaz entre estos grupos y entendiendo los límites de sus obligaciones, a fin de que no haya ni “lagunas” en los controles ni duplicaciones innecesarias. Los gobiernos deben adoptar una actitud cohesiva, coordinada y sistemática para mejorar las comunicaciones sobre gestión y control de riesgos, y aclarar las funciones y los deberes esenciales. El modelo de las tres líneas de defensa constituye una manera eficaz de ilustrar este punto (The Institute of Internal Auditors, 2013[6]) (véase la gráfica 4.4 y el recuadro 4.1).
Gráfica 4.4. El modelo de las tres líneas de defensa
Fuente: Adaptado de (The Institute of Internal Auditors, 2013[6]), “Position paper: The three lines of defence in effective risk management and control”, disponible en https://global.theiia.org/, (consultado el 19 de marzo de 2018).
Recuadro 4.1. Mecanismos de operación del modelo de las tres líneas de defensa
Primera línea de defensa: gestión operativa
Es responsabilidad de los superiores inmediatos y los gerentes de nivel intermedio (gerentes operativos), que son responsables de:
Mantener controles internos eficaces y ejecutar procedimientos diarios de gestión y control de riesgos.
Identificar, evaluar, controlar y mitigar los riesgos.
Guiar la elaboración y la aplicación de las políticas y los procedimientos internos.
Garantizar actividades consecuentes con las metas y los objetivos.
Tomar acciones correctivas para atender las deficiencias de los procesos y el control.
Segunda línea de defensa: funciones de gestión de riesgos y observancia
Tiene por objeto vigilar los controles de la primera línea de defensa y cumple funciones relacionadas con la gestión de riesgos, la observancia y el control de riesgos financieros. Las responsabilidades de la segunda línea de defensa varían según la naturaleza específica de la institución, pero por lo general incluyen las siguientes:
Respaldar las políticas de la dirección, definir funciones y responsabilidades, y fijar metas para su aplicación.
Aportar marcos de gestión de riesgos.
Identificar problemas conocidos y nuevos.
Identificar cambios en el apetito implícito de riesgos de la institución.
Asistir a la dirección en la creación de procesos y controles para gestionar riesgos y problemas.
Impartir orientación y capacitación sobre los procesos de gestión de riesgos.
Facilitar y vigilar la aplicación de prácticas eficaces de gestión de riesgos por parte de los gerentes operativos.
Alertar a los gerentes operativos sobre los problemas nuevos y las condiciones cambiantes de la normativa y los riesgos.
Vigilar la idoneidad y eficacia del control interno, la exactitud e integralidad de los informes, la observancia de leyes y reglamentos, y el remedio oportuno de las deficiencias.
Tercera línea de defensa: auditoría interna
La auditoría interna da confianza en la eficacia de la gobernanza, la gestión de riesgos y los controles internos, incluida la manera en que la primera y la segunda líneas de defensa alcanzan los objetivos de gestión de riesgos y control. El auditor interno debe actuar conforme a las normas internacionales reconocidas para efectuar auditorías internas, subordinado a un nivel lo bastante alto en la institución para poder cumplir sus funciones de manera independiente y provisto de un canal activo y eficaz de comunicación con el órgano rector. Entre las responsabilidades de la tercera línea de defensa están las siguientes:
Revisar, auditar e informar sobre la eficiencia y eficacia de las operaciones y el logro de los objetivos de cada área administrativa de la institución (incluidas la protección de los activos; la confiabilidad e integridad de los procesos de información, y la observancia de leyes, reglamentos, políticas, procedimientos y contratos).
Revisar, auditar e informar sobre todos los elementos del marco de gestión de riesgos y control interno, entre ellos, el ambiente de control interno y los elementos del marco de gestión de riesgos (es decir, identificación y evaluación de riesgos, respuesta a ellos, información y comunicación, y vigilancia).
Revisar, auditar e informar sobre la entidad en general, las divisiones, filiales, unidades operativas y funciones, incluidos los procesos comerciales como funciones de ventas, producción, comercialización, seguridad, clientes y operaciones, así como funciones de apoyo (es decir, contabilidad de ingresos y gastos, recursos humanos, adquisiciones, nómina, presupuesto, gestión de la infraestructura y los activos, inventario y tecnología de la información).
Fuente: Elaborado con información de (The Institute of Internal Auditors, 2013[6]), “Position paper: The three lines of defence in effective risk management and control”, disponible en https://global.theiia.org/, (consultado el 19 de marzo de 2018).
Los órganos rectores y los altos funcionarios son los primeros interesados a quienes benefician las “líneas”, y están en la posición óptima para garantizar que el modelo de las tres líneas de defensa se refleje en los procesos de gestión y control de riesgos de la institución. Las tres líneas deben estar presentes de una u otra forma en toda organización, sin importar su tamaño o complejidad. Además, como sea que se aplique el modelo de las tres líneas de defensa, los altos funcionarios y los órganos rectores deben comunicar claramente la expectativa de que la información se intercambie y las actividades se coordinen entre cada uno de los grupos responsables de gestionar los riesgos y controles de la institución (The Institute of Internal Auditors, 2013[6]).
Antes el ISSSTESON carecía de una estructura administrativa para vigilar los riesgos, pero el 28 de agosto de 2017 se instaló el Comité de Control y Desempeño Institucional (COCODI). De acuerdo con el Marco Integrado de Control Interno (MICI) y su Manual Administrativo, emitidos por la Secretaría de la Contraloría General, cada dependencia y entidad de la administración pública del Estado de Sonora deberá integrar un COCODI con la finalidad de apoyar al Titular en la aplicación del MICI y, de esta manera, implementar y fortalecer el control interno, la política de ética e integridad y los mecanismos para prevenir riesgos de corrupción. El COCODI del ISSSTESON es presidido por el Director General del Instituto y llevó a cabo tres sesiones ordinarias durante 2018 (abril, julio y octubre) y una más en febrero de 2019. Asimismo, durante 2018 aprobó 23 acuerdos. El seguimiento a dichos acuerdos lo lleva a cabo la Unidad de Planeación e Innovación Institucional (UPII).
Recuadro 4.2. El Comité de Control y Desempeño Institucional (COCODI) del ISSSTESON
El COCODI es un órgano colegiado y especializado presidido por el Director General del Instituto e integrado también por los siguientes funcionarios:
titular del OIC, como Vocal Ejecutivo;
jefe de la UPII, como Vocal 1;
jefe de la Unidad Jurídica, como Vocal 2;
jefe del Departamento de Informática, como Vocal 3;
representante del Coordinador Sectorial, como Vocal 4.
Además, son invitados permanentes los titulares de las áreas administrativas y los enlaces de control interno y administración de riesgos.
Los objetivos del COCODI son los siguientes:
Contribuir al cumplimiento oportuno de metas y objetivos institucionales mediante la implementación de actividades con enfoque preventivo.
Impulsar el fortalecimiento y actualización del control interno institucional.
Vigilar el cumplimiento y mejora de los programas presupuestales.
Impulsar la identificación y administración de riesgos institucionales y de corrupción.
Identificar y monitorear los temas relevantes y, en su caso, contribuir a la atención y solución de problemáticas con la aprobación de acuerdos y compromisos.
Administrar las situaciones o variaciones relevantes y negativas que se presenten en la operación de los resultados (financieros, presupuestales, tecnológicos y administrativos) y proponer acuerdos con medidas correctivas para subsanarlas.
Agregar valor a la gestión institucional para su eficiencia y eficacia en la toma de decisiones.
Fuente: Elaborado con información proporcionada por el ISSSTESON.
Originalmente, el instituto había planeado la creación de un área administrativa llamada Unidad Especializada de Control Interno, que se encargaría de advertir riesgos institucionales que pudieran impedir el funcionamiento adecuado del instituto. Sin embargo, esta idea nunca maduró y se abandonó. De hecho, el contar con un mecanismo institucional para controlar los riesgos podría haber contribuido a evitar la actual situación financiera. Por medio del Programa Anual de Trabajo de Control Interno, que autoriza el COCODI, se atienden cuatro rubros enfocados en mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión institucional y prevenir riesgos de corrupción: control interno, cuenta pública y presupuesto, transparencia e integridad y fiscalización y auditoría. Su evaluación la realiza anualmente el Órgano Interno de Control (OIC) del ISSSTESON (véase el recuadro 4.3 para un resumen de los resultados de la evaluación del ejercicio 2018).
Recuadro 4.3. Resultados de la evaluación al Informe Anual del estado que guarda el Sistema de Control Interno Institucional y al Programa de Trabajo de Control Interno del ISSSTESON (ejercicio 2018)
Hasta finales de 2018, se habían llevado a cabo dos evaluaciones del control interno del ISSSTESON, en diciembre de 2016 y en septiembre de 2018. A nivel estratégico el grado de cumplimiento pasó de 44.71 a 68.68%, mientras que a nivel directivo subió de 56.82 a 61.93%. No obstante, a nivel operativo el grado de cumplimiento bajó de 64.60 a 47.72%, pasando de una calificación “regular” a “deficiente”. Por tanto, los resultados de las evaluaciones muestran la necesidad de mejorar, sobre todo, a nivel operativo.
Por otro lado, la última evaluación destaca logros como los siguientes:
Difusión del Código de Ética y Conducta, así como de la visión y misión del Instituto.
Aplicación de encuestas de clima organizacional.
Formalización de las funciones relacionadas con el Sistema de Control Interno y de Administración de Riesgos en los Manuales de Organización de la Dirección General y la Subdirección Administrativa.
100% de cumplimiento, por segundo año consecutivo, en la presentación de la declaración patrimonial.
En materia de administración de riesgos, la evaluación destaca que en marzo y abril de 2018 comenzó la elaboración de matrices de riesgos y programas de trabajo sobre los riesgos operativos y estratégicos del Instituto.
Finalmente, la evaluación recomienda al ISSSTESON analizar los resultados por elemento de control para buscar mayor congruencia con las acciones de mejora planteadas para el Programa de Trabajo 2019.
Fuente: Elaborado con información proporcionada por el ISSSTESON.
4.1.1. Los altos funcionarios de ISSSTESON podrían demostrar un compromiso sólido con las funciones de control, auditoría, ética e integridad
La Junta Directiva del ISSSTESON debe crear y organizar las tres líneas de defensa y empoderar a las unidades administrativas encargadas de aplicarlas. La primera línea está en manos de los gerentes operativos de la institución. Los superiores inmediatos y los gerentes de nivel intermedio están encargados de aplicar los controles y ayudar a identificar y prevenir riesgos en sus áreas. La segunda línea de defensa del ISSSTESON debe confiarse al cuidado de los altos directivos y, al mismo tiempo, podría ser organizada y supervisada por la UPII, como encargada del seguimiento de los acuerdos tomados en el COCODI. Además, para cumplir con la tercera línea de defensa, el ISSSTESON podría crear una nueva función de auditoría interna que estuviera subordinada a la Junta Directiva y complementara la auditoría externa.
El COCODI representa una oportunidad para que el ISSSTESON elabore estrategias eficientes de gestión de riesgos a fin de evitar los riesgos de corrupción en la contratación pública y obtener mejores resultados en lo relativo a sostenibilidad financiera, logro de objetivos (servicios de salud, servicios financieros, administración de pensiones y préstamos hipotecarios) y promoción de objetivos secundarios de políticas públicas, como la competitividad de las empresas locales en el sector de la salud.
El hecho de que la UPII tenga la responsabilidad de dar seguimiento a los acuerdos del COCODI implica varias ventajas. Por ejemplo, los temas relacionados con el control interno se coordinan y gestionan fácilmente porque en el Reglamento Interior vigente del ISSSTESON (artículo 18), esta unidad está también encargada de elaborar y coordinar varios programas, como los siguientes: funciones de planeación institucional como la coordinación e integración del programa sectorial, el programa de desarrollo institucional, el programa operativo anual del instituto, el presupuesto y el programa anual de obras, así como funciones de vigilancia, evaluación del desempeño y rendición de cuentas del instituto (incluidas las unidades administrativas y los órganos desconcentrados); por ejemplo, la producción de estadísticas, informes de cuentas públicas, manuales de organización y procedimientos, e implementación de códigos de ética y conducta, entre otras. Asimismo, esta unidad tiene la función de identificar oportunidades, proponer innovaciones administrativas y reformas a los reglamentos, y elaborar recomendaciones sobre desarrollo y procesos administrativos, incluida la simplificación de los trámites.
No obstante, hay áreas de oportunidad para mejorar los sistemas de gestión de riesgos y control interno. Por ejemplo, el ISSSTESON debe crear una función de auditoría interna. Esta función debe localizarse en la primera línea del ámbito de control del director general y debe informar sobre sus hallazgos y recomendaciones a la Junta Directiva. La Unidad de Auditoría también debe someter las reglas y los planes de auditoría a la aprobación de la Junta Directiva.
Gráfica 4.5. Organigrama del ISSSTESON. Nueva Unidad de Auditoría
Fuente: Adaptado del Reglamento Interior del ISSSTESON (2015).
Integrar estrategias de gestión de riesgos para identificar, advertir y mitigar riesgos durante todo el ciclo de contratación pública es necesario para un control interno eficaz. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[4]) propone precisamente identificar y atender: 1) las amenazas al funcionamiento adecuado del sistema de contratación pública; 2) los posibles errores en el desempeño de las tareas administrativas, y; 3) las transgresiones deliberadas. Se debe llamar la atención del personal competente hacia los riesgos y amenazas que se identifiquen. Para prevenir los riesgos de fraude, mal uso de los fondos públicos o corrupción en la contratación pública, los funcionarios, en particular aquellos que se dedican a la contratación pública, deben conocer esos riesgos. Una vez provistos de ese conocimiento, quizá puedan identificar y enfrentar las amenazas, y podrían tomar las acciones necesarias para limitar las posibilidades de fraude y corrupción, advirtiendo las posibles desviaciones por anticipado, excluyendo a los proveedores/licitantes corruptos y tomando medidas contra quienes incurren en prácticas deshonestas de contratación (OECD, 2009[7]).
La gestión de riesgos comprende dos áreas principales: la evaluación de riesgos y la mitigación o el tratamiento de riesgos (OECD, 2009[7]). La evaluación de riesgos desempeña un papel clave en la selección de medidas adecuadas de control interno (OCDE, 2017[5]), porque consiste en identificar el posible riesgo, analizar sus cusas y consecuencias, y evaluar sus repercusiones.
Gráfica 4.6. Ciclo de gestión de riesgos conforme a la norma ISO 31000:2009
Fuente: Adaptado por (OCDE, 2017[5]), de ISO 31000: 2009; (OCDE, 2013[8]), OECD Integrity Review of Italy: Reinforcing Public Sector Integrity, Restoring Trust for Sustainable Growth, http://dx.doi.org/10.1787/9789264193819-en.
Los riesgos para la integridad se pueden encontrar en distintos tipos de procedimientos, así como en distintas etapas del ciclo de contratación pública. Por ejemplo, en las licitaciones abiertas la corrupción puede presentarse cuando la información confidencial sobre las ofertas de los proveedores se da a conocer selectivamente, dando acceso a ciertos oferentes a información privilegiada. En una adjudicación directa, la corrupción puede surgir cuando la evaluación de la calidad y la confiabilidad es injusta y está influida por sobornos. Y en una contratación por concurso de un número restringido de participantes, puede haber oportunidades de extorsión y soborno durante las negociaciones de precios con las empresas (Vian, 2002, en (OCDE, 2014[1])). Por otra parte, cuando las empresas que se espera que compitan entre sí se ponen de acuerdo tácita o explícitamente para subir el precio de los bienes o servicios, se trata de un tipo particular de colusión llamado licitación fraudulenta (OECD, 2011[9]), una práctica perniciosa para los gobiernos porque no les permite maximizar la rentabilidad de los recursos públicos.
La corrupción puede ocurrir en las distintas fases de las licitaciones. El siguiente cuadro ilustra las acciones u omisiones que implican riesgos de corrupción, según las actividades correspondientes a cada fase de una licitación.
Cuadro 4.1. Lista de verificación de riesgos para la integridad en el proceso de contratación pública
Fuente: (OCDE, 2016[10]), Preventing Corruption in Public Procurement, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf.
El ISSSTESON afronta importantes retos en el ciclo de contratación, como los siguientes:
Fase previa a la licitación: Aunque el ISSSTESON prepara un plan presupuestal cada año, los procedimientos no competitivos como las adjudicaciones directas no son excepciones, sino la práctica habitual.
Fase de licitación: Los métodos del precio más bajo y binario son los criterios comunes de evaluación y adjudicación en los procedimientos de contratación pública del ISSSTESON. Además, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal establece en su artículo 24 la opción de usar dos criterios más, la evaluación por puntos y porcentajes y la de costo-beneficio. Estos mecanismos podrían usarse si las entidades públicas dieran justificaciones y demostraran que la implementación de esos mecanismos les permite evaluar objetivamente la solvencia de las propuestas o cuando las entidades requieren la obtención de bienes, arrendamientos o servicios que implican el uso de características o innovaciones tecnológicas muy especializadas. Sin embargo, en entrevistas con los recursos humanos técnicos responsables de las licitaciones en el ISSSTESON, señalaron el temor de ser sancionados porque las áreas administrativas suelen considerar solamente el criterio del menor costo. En consecuencia, se percibe alguna confusión entre ambas áreas (técnica y administrativa) en cuanto al modo de entender los métodos establecidos por la ley, lo que impide a los responsables de la contratación tomar mejores decisiones.
Fase posterior a la adjudicación: el ISSSTESON usa un sistema electrónico de la Secretaría de la Contraloría General del Estado de Sonora (Sistema de Evidencias) para vigilar el avance de los contratos (http://sevi.sonora.gob.mx). Sin embargo, el ISSSTESON no tiene estrategia de vigilancia, ni método de evaluación, ni registro de la evaluación del desempeño de cada contrato y proveedor.
4.1.2. Para afrontar la corrupción, COCODI y UPII deben tener claras las funciones de gestión de riesgos y control interno
El COCODI, por medio de la UPII, debe comunicar mejor a las diferentes áreas del ISSSTESON las metodologías utilizadas para la evaluación de riesgos, consistente, por lo menos, en algunos de los siguientes elementos:
Identificación de riesgos
La UPII podría identificar todos los riesgos relacionados con la corrupción. Para hacerlo, puede usar listas de verificación. como la referente a riesgos para la integridad en el proceso de contratación (Cuadro 4.1) y la lista genérica para aumentar la integridad en los métodos de licitación no competitivos (Recuadro 4.4)
El mapa de riesgos de corrupción debe identificar procesos críticos, actividades de riesgo y situaciones de vulnerabilidad. Con esa información, la UPII podría crear y establecer controles internos con una postura centrada en los riesgos, de manera que las actividades de supervisión se concentren en los procesos, actividades y situaciones que representen el más alto riesgo de corrupción.
Recuadro 4.4. Lista genérica de verificación para aumentar la integridad en los métodos de licitación no competitivos
Competencia y comparabilidad de los precios
¿Se han buscado múltiples cotizaciones u otra forma de competencia de precios para la contratación?
¿Se han hecho comparaciones o conciliaciones con respecto a contrataciones anteriores?
Cuando se requieren bienes o servicios especificados, ¿se han considerado proveedores existentes y probados?
Identificación de riesgos
¿Se han identificado y considerado los posibles riesgos asociados con la contratación (p. ej., seguro, garantías, productos, etc.)?
¿Se han hecho los esfuerzos adecuados para identificar y atender los posibles conflictos de intereses?
¿Se han limitado al mínimo necesario el alcance y el término de los contratos celebrados conforme a procesos no competitivos, para obtener respuestas adecuadas y eficaces?
Documentación y entrega de informes
¿Se han documentado y archivado las conversaciones, comunicaciones e instrucciones asociadas con la contratación?
¿Se han publicado en la gaceta o el portal web de contratación correspondiente los contratos que exceden de determinado precio especificado?
¿Se han señalado como procedimientos no competitivos en los informes de las autoridades de contratación los contratos que exceden de determinado precio especificado?
Fuente: (OECD, 2009[11]). “Public Procurement Toolbox, Tool: Template and checklist for enhancing integrity in non-competitive tender methods”, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/template-checklist-enhancing-integrity-non-competitive-tender-methods.pdf, (consultado el 20 de marzo de 2018).
Evaluación de los posibles impactos de los riesgos
No basta identificar los riesgos; también es necesario vincularlos con sus posibles consecuencias así como, siempre que sea posible, medir los impactos de tales consecuencias en caso de que la situación se haga realidad. La medición de los impactos siempre es deseable porque aporta una perspectiva de la magnitud del riesgo y ayuda a elaborar las estrategias para mitigarlo.
Estrategias para mitigar los riesgos
Consisten en la elaboración de un sistema de señales de advertencia en relación con procesos críticos, situaciones de vulnerabilidad y actividades o proyectos que implican riesgos. El ISSSTESON podría elaborar un sistema de banderas rojas (sistema de indicadores) de corrupción para su proceso de contratación, para ayudar a advertir y prevenir riesgos. Algunas de las banderas rojas más comunes en la contratación pública son las siguientes (OCDE, 2017[12]):
pérdidas físicas
relación poco común con los proveedores
manipulación de datos
documentos fotocopiados
proceso incompleto de gestión o auditoría
controles electrónicos de registros de auditoría desactivados; gastos que exceden el presupuesto
ingreso al sistema electrónico fuera del horario de trabajo; facturas poco comunes (p. ej., formato, cifras, dirección, teléfono, número de registro de contribuyentes)
descripción vaga de los bienes o servicios que se deben suministrar
factura duplicada o fotocopiada
gran número de intentos fallidos de ingreso al sistema electrónico
cantidades redondas facturadas
trato preferencial al cliente
números de factura consecutivos durante un tiempo considerable
no declarar conflictos de intereses, regalos u otros beneficios
falta de proceso de identificación de riesgos (registro de riesgos, entre otros)
aumentos o reducciones fuera de lo común.
Además, el Banco Mundial ha identificado las diez banderas rojas más comunes de fraude y corrupción en la contratación pública.
Recuadro 4.5. Las diez banderas rojas más comunes de fraude y corrupción en los procesos de contratación pública
1. Quejas de los licitadores;
2. Numerosos contratos por montos apenas debajo de los máximos de las reglas de contratación pública (división de contratos);
3. Conductas raras de oferta, por ejemplo:
Ofertas que varían sistemáticamente entre sí por un mismo porcentaje, por ejemplo, 1%, 3%, 10%;
Ofertas inexplicablemente muy cercanas o muy lejanas entre sí; por ejemplo, menos de 1% o más de 10% entre la oferta más baja y la que sigue hacia arriba:
Los precios de las ofertas perdedoras son redondos o números poco naturales; por ejemplo.: USD 355 000 o USD 65 888 000.
Ofertas con precios inexplicablemente inflados; p. ej., el total o los componentes de la oferta son injustificadamente mayores que el cálculo de costos;
Los licitadores que pierden se vuelven subcontratistas;
Rotación aparente de los licitantes ganadores;
Los retrasos en la terminación del informe de evaluación de las ofertas o en la adjudicación y la firma del contrato pueden indicar una negociación en condiciones de corrupción, y
Prórrogas repetidas de la garantía de la oferta.
4. Cuotas de los agentes o precios de los bienes aparentemente inflados;
5. Licitadores sospechosos, como empresas ficticias o fantasma;
6. La oferta de más bajo precio se declara injustificadamente no conforme;
7. Adjudicaciones repetidas al mismo contratista;
8. Cambios injustificados a los términos o el monto de un contrato;
9. Múltiples peticiones de cambio al contrato después que este se ha firmado y durante su ejecución, y
10. Bienes o servicios de mala calidad o no entregados o prestados.
Fuente: (The World Bank, n.d.[13]), Most Common Red Flags of Fraud and Corruption in Procurement in Bank-financed Projects, http://siteresources.worldbank.org/INTDOII/Resources/Red_flags_reader_friendly.pdf, (consultado el 20 de abril de 2018).
Medidas específicas que hay que tomar para evitar riesgos según el ciclo de contratación
Entre las actividades específicas que deben tenerse en cuenta están crear conciencia de los riesgos en la fuerza de trabajo de contratación y los proveedores, talleres de contratación para la fuerza de trabajo a fin de atender los riesgos identificados, capacitación especializada para quienes se dedican a la contratación y programas de protección de los denunciantes.
La UPII debe proponer al director general y a la Junta Directiva del ISSSTESON un conjunto de medidas para prevenir y detectar los riesgos del ciclo de contratación. La misma unidad debe concebir y coordinar la implementación de estas medidas y las recomendaciones de los informes de las evaluaciones anuales.
Vigilancia y evaluación de la estrategia de gestión de riesgos
Los riesgos de corrupción no son estáticos, sino que evolucionan junto con los cambios que se producen en la institución y en el mundo exterior. En consecuencia, otra medida para mejorar la estrategia de evaluación de riesgos de corrupción es adoptar un sistema para vigilar y evaluar periódicamente la estrategia a fin de garantizar que es congruente con la realidad y por ende eficaz (OCDE, 2017[12]).
El COCODI podría encabezar la vigilancia y el análisis de la estrategia de evaluación de riesgos para mantenerla actualizada y, si es necesario, ajustarla.
Comunicación de la estrategia de gestión de riesgos
Los altos directivos ejercen una fuerte influencia en el ambiente de control y la gestión de riesgos. Los empleados por lo general detectan sus patrones de conducta con atención e incluso los tonos en que se comunican y, en consecuencia, sus decisiones, actitudes y acciones están influidas por el clima ético de la cúpula (OCDE, 2017[12]).
Los altos directivos del ISSSTESON deben enviar a los empleados de la institución mensajes fuertes y claros de que apoyan la estrategia y actúan como ejemplos de integridad. También deben empoderar a las áreas administrativas encargadas de las funciones de control interno y auditoría. En este sentido, la UPII debe elaborar un plan de comunicación de la estrategia de gestión de riesgos para informar a los empleados sobre los riesgos identificados (procesos críticos, actividades de riesgo y situaciones de vulnerabilidad) y las medidas específicas para mitigarlos, tales como programas de protección de denunciantes y los mecanismos y sanciones para el caso de actos de corrupción.
4.2. Normas generales para salvaguardar el sistema de contrataciones
Las organizaciones deben crear un marco jurídico y de integridad institucional fuerte y desarrollar las capacidades de los funcionarios públicos para gestionar los riesgos de corrupción en el ciclo de contratación pública. La finalidad de las políticas de integridad durante todo el ciclo de contratación pública es promover y aumentar una cultura de integridad, desde la evaluación de las necesidades hasta la gestión de contratos y el pago. La integridad puede definirse como el uso de los fondos, recursos y activos, así como de la autoridad, conforme a los fines oficiales previstos, que coinciden con el interés público. La integridad pública también se refiere a la adecuación y adhesión constantes a los valores, principios y normas éticos compartidos de salvaguardar y priorizar el interés público por encima de los intereses privados en el sector público (OCDE, 2017[14]).
Preservar la integridad en la contratación pública exige marcos de integridad y códigos de conducta con altas normas éticas y reglas de probidad para todos los participantes del ciclo de contratación y los programas de capacitación de la fuerza de trabajo de contratación, así como controles internos, medidas de observancia y programas anticorrupción para proveedores, incluida la vigilancia adecuada (OCDE, 2009[15]).
Las políticas de integridad en la contratación pública deben adaptar herramientas a los riesgos específicos del ciclo de contratación según sea necesario. La contratación pública, al ser la actividad gubernamental que implica los mayores riesgos para la integridad, exige funcionarios altamente calificados. Por ejemplo, la fuerza de trabajo de contratación debe poder identificar los posibles conflictos entre los intereses privados y las obligaciones públicas, que podrían influir en la toma de decisiones pública.
4.2.1. Marco de integridad
El marco de integridad es una estrategia sistémica e integral que reúne instrumentos, procesos y estructuras para fomentar la integridad y prevenir la corrupción en las instituciones públicas. Como estrategia sistémica, el marco de integridad implica la interdependencia y la coordinación entre los elementos internos del sistema (instrumentos, procesos y estructuras), la dependencia respecto a los elementos contextuales y la coordinación entre estos. Los gobiernos deben organizar estos elementos internos conforme a cuatro funciones: determinar y definir la integridad; guiar hacia la integridad; vigilar la integridad, y hacer cumplir la integridad. Además, estos elementos y funciones deben optar por un equilibrio entre dos modelos: el basado en reglas y el basado en valores (OCDE, 2009[16]).
Cuadro 4.2. Una clasificación de los instrumentos de gestión de la integridad
Fuente: (OCDE, 2009[16]), Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation [Hacia un marco de integridad: instrumentos, procesos, estructuras y condiciones de implementación] http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=GOV/PGC/GF(2009)1, (consultado el 20 de marzo de 2018).
En México, en términos generales, incluyendo a las entidades federativas, se ha dado preferencia a los modelos basados en reglas para las políticas de integridad. El 11 de mayo de 2017 el estado de Sonora aprobó su Sistema Estatal Anticorrupción (SEA) reformando un conjunto de leyes y creando otras, en particular la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción y la Ley Estatal de Responsabilidades. La primera establece los principios y las reglas generales del marco de integridad del estado de Sonora, así como las entidades públicas que constituyen el sistema, y sus mandatos (véase el recuadro 4.6). La segunda establece los principios y las obligaciones para el desempeño adecuado de los funcionarios públicos, las sanciones aplicables y el grado de las mismas, así como los procedimientos para su aplicación y las facultades de las autoridades competentes para ese fin.
Recuadro 4.6. Objetivos de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción del Estado de Sonora
I. Establecer las bases y mecanismos de coordinación entre los diversos órganos de combate a la corrupción en los entes públicos;
II. Establecer y, en su caso, implementar las bases mínimas para la prevención de hechos de corrupción y faltas administrativas;
III. Establecer las bases para la emisión de políticas públicas integrales contra la corrupción, así como para la fiscalización y control de los recursos públicos;
IV. Establecer las directrices básicas que definan la coordinación de las autoridades competentes de todos los órdenes de gobierno, para la generación de políticas públicas en materia de prevención, detección, control, sanción y combate de la corrupción;
V. Regular la organización y funcionamiento del Sistema Estatal Anticorrupción, su Comité Coordinador y su Secretaría Ejecutiva, así como establecer las bases de coordinación entre sus integrantes;
VI. Establecer las bases, principios y procedimientos para la organización y funcionamiento del Comité de Participación Ciudadana;
VII. Establecer las bases y políticas para la promoción y difusión de la cultura de integridad en el servicio público, así como la rendición de cuentas, la transparencia, la fiscalización y el control de los recursos públicos;
VIII. Establecer las acciones permanentes que aseguren la integridad y el comportamiento ético de los funcionarios públicos, así como crear las bases para que todo órgano de gobierno de la entidad establezca políticas eficaces de ética pública y responsabilidad en el servicio público;
IX. Establecer las bases para la coordinación de las autoridades del estado integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización;
X. Armonizar las bases para la creación e implementación de los sistemas electrónicos que ordena la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción para el suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información generada por los entes públicos; y
XI. Promover las bases para la creación e implementación de un sistema electrónico que garantice el debido suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que deberán generar en el marco de las leyes de transparencia, las instituciones competentes en el estado y los municipios.
Fuente: Ley del Sistema Estatal Anticorrupción, artículo 2, estado de Sonora, expedida el 11 de mayo de 2017.
El 1 de junio de 2017 el gobierno del estado de Sonora emitió su Código de Ética y Conducta, así como las Reglas de Integridad para los servidores públicos de la Administración Pública Estatal. Según el artículo 5 de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción del Estado de Sonora (LSEAES), los entes públicos del estado de Sonora están obligados a crear y mantener condiciones estructurales y normativas que permitan el adecuado funcionamiento del estado en conjunto, y la actuación ética y responsable de cada servidor público. El ISSSTESON, como organismo descentralizado con personalidad jurídica y presupuesto propio, debe regirse por este marco normativo.
El artículo 5 de la LSEAES establece los principios rectores que rigen el servicio público: legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia, eficacia, equidad, transparencia, economía, integridad y competencia por mérito. Por otra parte, el artículo 7 de la Ley Estatal de Responsabilidades establece que los servidores públicos observarán en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, los principios de disciplina, legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, integridad, rendición de cuentas, eficacia y eficiencia. En este sentido, el artículo 4 del Código de Ética y Conducta para los Servidores Públicos de la Administración Pública Estatal establece y define los valores que todo servidor público del estado de Sonora debe observar en sus actividades, los cuales son: honestidad, legalidad, colaboración, conectividad, eficiencia, integridad, equidad de género, rendición de cuentas, respeto, servicio, sustentabilidad y transparencia. En este contexto, el marco de integridad del estado de Sonora promueve 21 valores o principios (Gráfica 4.7).
Gráfica 4.7. Principios y valores en las leyes y el Código de Ética del estado de Sonora
Fuente: Información del artículo 5 de la LSEAES, el artículo 7 de la Ley Estatal de Responsabilidades y el artículo 4 del Código de Ética.
Veintiún valores o principios figuran en los tres instrumentos legales; solo cuatro de ellos (19%) se mencionan en los tres instrumentos, siete (33%) en dos de ellos, y los diez restantes (48%) solo en uno. El cuadro que sigue presenta los valores mencionados conforme a esos instrumentos.
Cuadro 4.3. Principios de integridad del estado de Sonora
Fuente: Información del artículo 5 de la LSEAES, el artículo 7 de la Ley Estatal de Responsabilidades y el artículo 4 del Código de Ética.
Además, el estado de Sonora aprobó recientemente las siguientes diez reglas de integridad: 1) actuación pública, 2) conocimiento de la normativa y su aplicación, 3) ejercicio de funciones, 4) utilización y distribución de recursos materiales, humanos y financieros, 5) información pública, 6) contrataciones públicas, licencias, permisos, autorizaciones y concesiones, 7) relación con compañeros de trabajo, 8) relación con entidades públicas estatales, 9) relación con la sociedad, y 10) cooperación con la integridad. La sexta regla establece que los funcionarios públicos directa o indirectamente relacionados con contrataciones públicas, licencias, permisos, autorizaciones y concesiones deben conducirse con transparencia, imparcialidad y legalidad, orientar sus decisiones conforme a las necesidades e intereses de la sociedad, y garantizar las mejores condiciones para el Estado. Para garantizar el cumplimiento del Código de Ética y Conducta y las Reglas de Integridad por parte de los funcionarios públicos, todos ellos firman una carta compromiso.
En 2014 el estado de Sonora emitió una Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas que se aplica a los procedimientos de contratación pública a nivel estatal y municipal. Establece las responsabilidades y sanciones que se impondrán a cualquier persona o empresa (compañías, proveedores y servidores públicos que participen directa o indirectamente en el proceso de contratación) por las infracciones en que incurran con motivo de su participación en las contrataciones públicas de carácter estatal o municipal. La ley también regula el procedimiento para que los órganos de control determinen las responsabilidades y apliquen las sanciones a que se hagan acreedores quienes participan en las contrataciones públicas. El artículo 6 establece que quienes participan en un proceso de contratación pública deberán conducirse con ética, apego a la verdad y honestidad en todo acto y actitud, sin que den motivo a actos de corrupción a lo largo de todo el procedimiento de contratación hasta su culminación, evitando, en todo momento, ofrecer, prestar, regalar, condicionar, entregar o cualquier otro acto que se le asemeje, por sí o por interpósita persona, por cualquier motivo, prestaciones, servicios, dinero o cualquier otro bien a cualquier servidor público en el procedimiento de contratación.
Además, en junio de 2018 la Secretaría de la Contraloría General emitió la Guía para identificar y prevenir la actuación bajo conflicto de interés en el ejercicio de la función pública en la Administración Pública Estatal. Esta Guía pretende ser una herramienta que oriente a los servidores públicos y contribuya en la identificación, prevención y tratamiento de los conflictos de interés que se generen dentro y fuera del área laboral. Sus objetivos específicos son los siguientes:
Establecer los lineamientos generales para facilitar la comprensión, identificación y el adecuado tratamiento de situaciones de conflicto de interés, que deberán observar las personas servidoras públicas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal;
Contribuir en el fomento a una cultura de transparencia, rendición de cuentas, legalidad, ética e integridad pública, por medio de la implementación de herramientas para la prevención de conflictos de intereses; y
Uniformar y homogenizar los criterios en la identificación, prevención y tratamiento de conflictos de interés en las dependencias y entidades de la administración pública estatal.
Dentro de este marco general y a partir de lo estipulado en los Lineamientos para la Integración y Funcionamiento de los Comités de Integridad, Prácticas Éticas y Buen Gobierno de la Administración Pública Estatal, publicados el 26 de junio de 2017 en el Boletín Oficial, ISSSTESON aprobó su propio Programa de Integridad en diciembre de 2017 e instaló su Comité de Integridad, Prácticas Éticas y Buen Gobierno (CIPEBG) el 8 de junio de 2018. El CIPEBG tiene como objetivo principal el fortalecer los principios y valores fundamentales para formar servidores públicos que respeten las leyes y rechacen actos de corrupción, así como el consolidar las conductas que dignifiquen y revaloren el servicio público. Se integra por su Presidente, que es el Director General del Instituto, un vicepresidente, un secretario técnico y enlace con la Secretaría de la Contraloría General y los vocales que representan a las unidades administrativas. El Informe Anual de Actividades 2018 del CIPEBG reporta un índice de cumplimiento de 93.3% con su Programa Anual de Trabajo (véase el recuadro 4.7).
Recuadro 4.7. Informe Anual de Actividades 2018 del Comité de Integridad, Prácticas Éticas y Buen Gobierno del ISSSTESON
Este informe reporta que se desarrollaron y atendieron 14 actividades de las 15 establecidas en el Programa Anual de Trabajo, quedando pendiente capacitar al personal en materia de ética y valores. Además, documenta que se aplicó una encuesta de evaluación para conocer el grado de conocimiento y la implementación de los principios y compromisos establecidos en el Programa de Integridad. La encuesta fue enviada vía correo electrónico a personal de enlace para ser aplicada en las unidades médicas de Guaymas, Nogales y Ciudad Obregón. De manera presencial, se aplicó la encuesta en oficinas centrales y en el hospital de Hermosillo, para un total de 161 encuestados.
Los resultados muestran que 70% de los trabajadores del ISSSTESON encuestados tienen conocimiento de la existencia del Código de Ética y Conducta del Instituto, sin embargo, solamente 43% puede reconocer su contenido. Derivado de estos resultados se recomienda dar una difusión permanente al Programa de Integridad, capacitar al personal de todas las unidades administrativas e integrar el Código de Ética y Conducta del ISSSTESON para firma durante el proceso de contratación a personal de nuevo ingreso.
Asimismo, el informe destaca que el Comité no recibió denuncias por incumplimiento al Código de Ética y Conducta durante el periodo reportado.
Fuente: Elaborado con información proporcionada por el ISSSTESON.
Como parte del Programa de Integridad del ISSSTESON, en agosto de 2017 se publica el Código de Ética y Conducta y las Reglas de Integridad del ISSSTESON (véase el recuadro 4.8). Aunque estos instrumentos propios del ISSSTESON siguen la pauta marcada por el código y las reglas aplicables a la generalidad de los servidores públicos del Estado de Sonora, y aunque contiene algunas disposiciones claramente aplicables a las funciones de contratación pública, el ISSSTESON podría complementar sus esfuerzos con un marco de integridad específico para los funcionarios dedicados a la contratación pública.
Recuadro 4.8. El Código de Ética y Conducta y las Reglas de Integridad del ISSSTESON
Este código es aplicable a todo servidor público que labora en las oficinas centrales del ISSSTESON, unidades hospitalarias, farmacias, depósitos, botiquines y módulos. Se divide en las siguientes secciones:
Principios éticos del servidor público: Misión, visión y política de calidad del Instituto.
Código de Ética: Colaboración, conectividad, eficiencia y resultados, honestidad, integridad, legalidad, perspectiva de género, rendición de cuentas, respeto, servicio, sustentabilidad y transparencia.
Valores y conductas (Oficinas administrativas): Sensibilidad y cercanía; honestidad, responsabilidad y equidad; liderazgo e innovación; compromiso e integridad; unidad y congruencia; y transparencia, imparcialidad y legalidad.
Valores y conductas (centros médicos, hospitales, policlínicos y módulos): Sensibilidad y cercanía; honestidad, responsabilidad y equidad; liderazgo e innovación; compromiso e integridad; unidad y congruencia; y transparencia, imparcialidad y legalidad.
Reglas de integridad: Actuación pública; conocimiento de la normatividad y su aplicación; ejercicio de funciones; utilización y distribución de recursos materiales, humanos y financieros; información pública; contrataciones públicas, licencias, permisos, autorización y concesiones; relación con compañeros de trabajo; relación con dependencias y entidades de la administración pública; relación con la sociedad; cooperación con la integridad; y conflicto de interés.
Fuente: ISSSTESON (2017), Código de Ética y Conducta y Reglas de Integridad. Hermosillo. http://www.isssteson.gob.mx/index.php/codigoetica, (consultado el 2 de mayo de 2019).
Con ese marco general y el específico del ISSSTESON y, teniendo en cuenta las reglas de actuación establecidas en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal y en la Ley de Obras Públicas del Estado de Sonora, el ISSSTESON debe crear un Código de Conducta propio para los funcionarios de contratación y una guía específica para los mismos, considerando las disposiciones de la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas, y también debe garantizar que las disposiciones relativas a la contratación pública se incluyan en los códigos creados en los hospitales y clínicas. Un Código de Conducta específico para los funcionarios de contratación tendría la ventaja de estar adaptado a los riesgos particulares del ciclo de contratación en el sector de la salud.
El Reglamento Interior del ISSSTESON (artículo 18, fracción XX) otorga a la UPII la facultad de coordinar y guiar las acciones directas para la promoción de los valores en el instituto, preparar, en colaboración con las unidades administrativas y los órganos desconcentrados, el correspondiente Código de Ética y Conducta para autorización de la Secretaría de la Contraloría General del estado, mantenerlo actualizado y coordinar su difusión con el apoyo de la Unidad de Enlace de Comunicación Social.
La UPII del ISSSTESON debe elaborar, con la participación de los funcionarios públicos y otras partes interesadas, un Código de Ética o Conducta que subraye las conductas específicas que se esperan en la contratación pública y priorice los valores que han de observarse para conducir las acciones de los funcionarios de contratación cuando enfrenten dilemas éticos. Asimismo, esta unidad debe crear un programa anual para capacitar a los funcionarios públicos de contratación y a proveedores habituales y posibles, centrado en el entendimiento de los valores priorizados, la identificación de conflictos de intereses y los mecanismos para denunciar la corrupción.
Recuadro 4.9. Códigos de conducta y códigos de ética
Problemas conceptuales
A menudo se hace una distinción entre un “código de conducta” y un “código de ética”. La distinción por lo común se refiere tanto al contenido del código como a la manera en que se hace cumplir.
El “código de conducta” es un instrumento típico de una concepción basada en reglas de la integridad en la gestión. Parte del supuesto de que las personas en esencia buscan el interés propio, y solo se conducen con integridad cuando esta coincide con dicho interés. Por lo tanto, un código de conducta detallado describe de la manera más explícita y menos ambigua posible qué conducta se espera de quienes estén sujetos a este. Este código de conducta también establece procedimientos estrictos para su observancia: una vigilancia sistemática y un riguroso castigo a quienes incumplen las reglas.
Un “código de ética”, por otra parte, se arraiga en la concepción basada en valores. Se centra en valores generales y no en directrices específicas de conducta, por lo que deposita mayor confianza en la capacidad de razonamiento moral de los miembros de la institución. En vez de decir qué hacer, la institución ofrece a sus miembros un marco general que identifica los valores generales y da apoyo, capacitación y consejo para implementar esos valores en situaciones reales de todos los días.
En cuanto a cuál de los dos códigos elegir, es aconsejable situar la pregunta en la cuestión más amplia sobre el equilibrio entre el modelo basado en reglas y el basado en valores, un equilibrio que también debe tener en cuenta el contexto externo. Si ya hay un marco legal bien detallado y desarrollado fuera de la institución, pero aplicable a ella, entonces se podría argumentar que no hacen falta códigos detallados basados en reglas dentro de la institución.
Fuente: (OCDE, 2009[16]), Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation [Hacia un marco de integridad: instrumentos, procesos, estructuras y condiciones de implementación] http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=GOV/PGC/GF(2009)1, (consultado el 20 de marzo de 2018).
La UPII debe garantizar la creación de códigos basados en reglas y en valores para el ciclo de contratación pública, y fase por fase en los casos en que proceda, en relación con los siguientes temas:
Priorización de valores en la contratación pública, siempre que sea posible, por fases del ciclo de contratación
Conductas que se esperan durante el ciclo de contratación pública
Política de conflictos de intereses, en línea con la Guía para identificar y prevenir la actuación bajo conflicto de interés en el ejercicio de la función pública en la Administración Pública Estatal, emitida por la Secretaría de la Contraloría General
Política de regalos y gratificaciones
Esquemas post-empleo
A fin de elaborar un Código de Ética y Conducta para los Funcionarios de Contratación, el ISSSTESON debe tener en cuenta los nuevos marcos legales anticorrupción nacionales y estatales, y las disposiciones referentes a valores, conflictos de intereses, regalos y gratificaciones, y esquemas post-empleo, especialmente la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) y la Ley Estatal de Responsabilidades.
Recuadro 4.10. Código de Conducta para Contrataciones del gobierno de Canadá
El Código de Conducta para Contrataciones respalda al gobierno de Canadá en el cumplimiento de su compromiso de reforma de la contratación pública, al promover mayor transparencia, rendición de cuentas y las más altas normas de conducta ética. El código consolida las exigencias de las políticas, leyes y reglamentos vigentes del gobierno en una declaración concisa y transparente de las expectativas de sus empleados y proveedores. El Código de Conducta para Contrataciones se aplica a todas las transacciones celebradas por Obras Públicas y Servicios Gubernamentales de Canadá (PWGSC, por sus siglas en inglés), ya sea para su propia proveeduría o en nombre de un departamento cliente. El Código de Conducta para Contrataciones da orientación respecto de 1) responsabilidades de los servidores públicos, 2) medidas para los conflictos de intereses, 3) esquemas post-empleo, 4) responsabilidad de los vendedores en cuanto a convocatorias y disposiciones contractuales, 5) obligaciones de los vendedores de respetar las responsabilidades de los servidores públicos, 6) quejas de los vendedores y garantías procedimentales, y 7) sanciones.
Medidas para los conflictos de intereses
Los servidores públicos:
deben evaluar sus activos y pasivos, teniendo en cuenta el carácter de sus obligaciones oficiales y sus activos. Si hay cualquier conflicto de intereses real, aparente o posible entre la ejecución de sus funciones oficiales y sus activos o pasivos, deben comunicárselo a su superior inmediato de manera oportuna;
pueden ocuparse en un empleo fuera del servicio público y participar en actividades externas a menos que el empleo o las actividades puedan plantear un conflicto de intereses real, aparente o posible o menoscabar la imparcialidad del servicio público o la objetividad del servidor público;
si piensan participar en actividades políticas, deben pedir consejo a su superior inmediato, un funcionario de su departamento designado para ello, la Comisión del Servicio Público (PSC, por sus siglas en inglés) o un consejero de recursos humanos antes de actuar;
no habrán de aceptar regalo, hospitalidad ni ningún otro beneficio que pudiera influir de manera real, aparente o posible en su objetividad para desempeñar sus funciones y deberes oficiales u obligarlos con quien da el beneficio. Lo anterior incluye actividades como entradas gratuitas o con descuento a eventos deportivos o culturales, viajes o conferencias.
no pueden solicitar regalos, hospitalidad, otros beneficios ni transferencias de valor económico de persona, grupo u organización alguna del sector privado que tenga tratos con el gobierno (excepto la recaudación de fondos para actividades que gozan de apoyo oficial como la Campaña Benéfica del Gobierno de Canadá en el Lugar de Trabajo [GCWCC, por sus siglas en inglés]). Cuando recauden fondos para tales actividades, los servidores públicos deben cerciorarse de contar con autorización previa por escrito de su superior inmediato para pedir donativos, recompensas o aportaciones en especie de organizaciones o personas externas;
son responsables de demostrar objetividad e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones y en su toma de decisiones, ya sea en relación con la dotación de personal, las adjudicaciones o sanciones pecuniarias a interesados externos, pagos por transferencia, operaciones de programas o cualquier otro ejercicio de responsabilidad.
Esquemas post-empleo
Todos los servidores públicos están obligados a minimizar la eventualidad de un conflicto de intereses real, aparente o posible entre sus más recientes responsabilidades dentro del servicio público federal y su empleo subsecuente fuera del servicio público. Los ex servidores públicos que ocupan puestos ejecutivos o puestos que implican riesgo de conflicto de intereses post-empleo, durante un periodo de un año a partir de dejar el cargo público, no deberán:
aceptar ni empleo ni nombramiento alguno en la junta directiva de un ente privado con el que tuvieron considerables tratos oficiales durante el lapso de un año inmediatamente antes de la terminación de su servicio. Los tratos oficiales en cuestión pueden ser directamente por parte del servidor público o por conducto de sus subordinados;
representar a persona o ente alguno fuera del servicio público en ninguna dependencia o institución gubernamental con la que tuvieron considerables tratos oficiales durante el lapso de un año inmediatamente antes de la terminación de su servicio. Los tratos oficiales en cuestión pueden ser directamente por parte del servidor público o por conducto de sus subordinados;
dar consejo a sus clientes o empleadores usando información de la que no se dispone públicamente en relación con los programas o políticas de las dependencias o instituciones en las que estaban empleados o con las que tenían una relación directa e importante.
Fuente: Adaptado de (OCDE, 2016[17]) con información de Obras Públicas y Servicios Gubernamentales de Canadá (2014), Context and purpose of the Code, www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/cndt-cndct/contexte-context-eng.html, (consultado el 21 de marzo de 2016).
4.3. Ofrecer oportunidades de participación directa de los interesados externos en el sistema de contratación para aumentar la transparencia y la integridad
La participación de las partes interesadas es decisiva para el éxito de las políticas de contratación y para fomentar su eficiencia, transparencia, integridad y rendición de cuentas. Para garantizar un clima de equidad en el que los proveedores compitan por los contratos gubernamentales y promover la participación de los ciudadanos en la supervisión de las operaciones del gobierno, es necesario dar a conocer de manera proactiva y adecuada la información durante todo el ciclo de contratación (OCDE, 2009[18]).
La participación de los interesados en los procesos de contratación favorece la igualdad de condiciones para los proveedores, lo que fomenta la competencia en la contratación pública y abre canales para la participación de la sociedad civil (OCDE, 2018[19]). En el mismo sentido, las oportunidades de participación directa de los interesados externos en el sistema de contratación aumenta la transparencia y reduce el riesgo de corrupción en la contratación pública. De hecho, el escrutinio de las operaciones de contratación por interesados externos (esto es, sociedad civil, organizaciones, los medios de comunicación, agrupaciones empresariales y el público en general) crea incentivos favorables para los funcionarios públicos y complementa la rendición de cuentas y los mecanismos de control del gobierno.
En este sentido, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015) establece tres pilares para fomentar la participación transparente y eficaz de los interesados:
Crear y seguir un procedimiento estandarizado al formular cambios al sistema de contratación pública;
Participar en diálogos transparentes y periódicos con los proveedores y las asociaciones empresariales para presentar los objetivos de la contratación pública y garantizar un entendimiento correcto de los mercados, y
Ofrecer oportunidades de participación directa de los interesados externos en el sistema de contratación y garantizar un grado adecuado de escrutinio.
Gráfica 4.8. Pilares de participación en el sistema de contratación pública
Fuente: (OECD, 2009[20]), Public Procurement Toolbox, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/, (consultado el 21 de marzo de 2018).
4.3.1. Consulta pública sobre las reformas al sistema de contratación pública
La experiencia de los países miembros de la OCDE indica que la elaboración abierta e incluyente de las políticas públicas puede ayudar a los gobiernos a entender y responder mejor a las necesidades cambiantes de la sociedad, usar ideas y recursos de la sociedad civil y las empresas para hacer frente a los complejos retos de las políticas públicas, reducir costos, mejorar los resultados de las políticas y reducir las cargas administrativas de la implementación de las políticas y la prestación de servicios (OCDE, 2017[21]).
Una herramienta particular para fomentar la participación en el proceso de contratación es organizar consultas públicas sobre las reformas al sistema de contratación mismo. La consulta pública debe realizarse con transparencia y ser incluyente, convocar la participación de las asociaciones empresariales, organizaciones de la sociedad civil, proveedores habituales y posibles, funcionarios de contratación, así como ciudadanos y empresas en general.
Hacer participar al sector privado y a la sociedad civil cuando se promueven cambios al sistema de contratación pública tiene por objeto reflejar las expectativas y el entendimiento de ambas partes: proveedores y funcionarios de contratación.
El proceso estandarizado para formular cambios al sistema de contratación pública debe permitir la consulta pública y, al mismo tiempo, establecer reglas específicas para realizar consultas públicas en la institución. Estas reglas deben incluir indicaciones sobre la manera de organizar consultas públicas, qué tipos de canales deben usarse (consulta activa y pasiva), qué alcance debe tener el proceso de consulta, y cómo deben divulgarse los comentarios recibidos y las respuestas dadas por la autoridad de contratación, así como los resultados de la consulta y la justificación de las decisiones tomadas.
Recuadro 4.11. Requisitos para un buen proceso de consulta
La Comisión Australiana de Productividad ha identificado varias condiciones necesarias para un buen proceso de consulta:
1. Deben establecerse los objetivos de la consulta. Los objetivos claros ayudan a identificar la audiencia destinataria y seleccionar el método correcto de consulta para ayudar a la evaluación.
2. Es necesario identificar claramente a los interesados. En particular, la audiencia destinataria puede ser más amplia que las personas directamente afectadas o quienes tienen un interés conocido.
3. Quizá sea necesario invitar a participar a otros departamentos o instituciones.
4. Hay que determinar los métodos de consulta.
5. Es necesario considerar la naturaleza y la forma de las preguntas incluidas en los documentos de consultas escritas.
6. Hay que gestionar los riesgos de la consulta. Quizá deban tomarse acciones para mitigar riesgos como escasos índices de participación o exposición deficiente de asuntos complejos que puedan resultar difíciles de entender.
Fuente: Comisión de Productividad de Australia (2004), Regulation and its Review 2003-04, Annual Report Series, Canberra, en (OCDE, 2008, p. 17[22]), Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/buildinganinstitutionalframeworkforregulatoryimpactanalysisriaguidanceforpolicymakers.htm, (consultado el 21 de marzo de 2018).
Las autoridades de contratación deben considerar la necesidad de (OCDE, 2009[18]):
Establecer reglas de consulta pública en el proceso estandarizado para formular cambios en el sistema de contratación pública;
Promover una consulta pública;
Invitar al sector privado y la sociedad civil a hacer comentarios;
Tener en cuenta las sugerencias, comentarios e información correctiva que se reciban, si son pertinentes y aplicables;
Publicar los resultados de la fase de consulta;
Explicar las decisiones tomadas, y
Crear programas para desarrollar las capacidades de los interesados a fin de que entiendan los cambios al sistema de contratación pública.
Hay una Ley de Mejora Regulatoria para el Estado de Sonora, que establece un procedimiento para la revisión, mejora y participación ciudadana en la preparación del marco normativo en dependencias y entidades de la administración pública estatal. El procedimiento regulatorio dispone que los reguladores estatales elaboren un Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) por cada propuesta de cuerpo legal que se vaya a emitir, con los siguientes elementos:
Las razones para emitir la nueva normativa;
Las alternativas consideradas, las razones para rechazarlas y la solución propuesta;
Los posibles riesgos de no emitir la propuesta regulatoria;
La base legal de la propuesta normativa, el trasfondo regulatorio y la congruencia de la propuesta con el sistema legal vigente;
Los costos y beneficios de la propuesta;
La identificación y descripción de los trámites creados por la propuesta normativa, y
Los recursos y mecanismos para garantizar la observancia de la normativa.
La Comisión de Mejora Regulatoria de Sonora (COMERS) se encarga de poner en marcha un proceso de mejora regulatoria semejante al que se implementa a nivel federal en México. Según su Ley de Mejora Regulatoria, la COMERS debe publicar en canales electrónicos, tan pronto como las reciba, el AIR y los proyectos de regulación, a fin de que los interesados envíen sus comentarios, sugerencias y observaciones. Como en el proceso federal de mejora regulatoria, cuando las propuestas de legislación no implican costos de observancia ni retrasos para los ciudadanos ni las empresas, las dependencias y entidades de la administración pública estatal no están obligadas a elaborar AIR.
Recuadro 4.12. El proceso de AIR de México, la consulta regulatoria y asuntos de contratación pública
A nivel federal en México, la consulta regulatoria (es decir, consultar a las partes interesadas sobre el contenido de los proyectos de leyes) está muy influida por los requisitos formalmente establecidos en dos cuerpos legales. En primer lugar, la Ley General de Mejora Regulatoria establece requisitos específicos de consulta pública como parte integral del proceso de Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) aplicable a los proyectos de legislación primaria y secundaria. En segundo lugar, la legislación de transparencia ha establecido requisitos de consulta más generales que son independientes del proceso de AIR. En particular, esta ley exige que todas las propuestas regulatorias se publiquen en el sitio web de la secretaría o entidad regulatoria correspondiente.
El proceso de AIR ofrece importantes oportunidades de consulta pública, así como importantes protecciones para garantizar que se tienen en cuenta debidamente los comentarios recibidos de los interesados. En particular, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) publica todos los AIR de los proyectos en cuanto los recibe, así como comentarios propios sobre el AIR del proyecto y las observaciones recibidas de los interesados. La publicación generalizada de un amplio abanico de documentación relacionada con el AIR es una buena práctica en los países de la OCDE. Cabe subrayar que la publicación de la respuesta de la CONAMER al AIR de los proyectos da a los interesados información adicional que quizá les permita participar más eficazmente en el proceso. Por ejemplo, al señalar puntos débiles en la evaluación, es posible que este material ayude a los interesados a identificar datos u otros materiales que posean y que podrían introducirse en el análisis para mejorar su calidad. Por regla general la publicación de todos los comentarios de los interesados sobre la propuesta constituye la base para un diálogo más detallado entre las partes interesadas sobre sus méritos.
El AIR del proyecto debe abrirse a consulta durante al menos 20 días hábiles; sin embargo, en la práctica parecen ser la norma periodos de consulta mucho más largos. Esto refleja, en parte, la necesidad de que la CONAMER lleve a cabo su análisis inicial del documento de AIR y publique su respuesta. En consecuencia, el proceso da amplias oportunidades para los comentarios de los interesados.
Siempre cabe la posibilidad de que la legislación relacionada con la contratación pública imponga costos de cumplimiento solo para las instituciones gubernamentales y no para los particulares. En tal caso, se puede solicitar una excepción. Por ejemplo, en octubre de 2011 la CONAMER eximió las Políticas, bases y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y la prestación de servicios (POBALINES) del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) del proceso de AIR sobre esta base.
Fuente: (OCDE, 2018[19]), Segundo estudio de la OCDE sobre contratación pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Rediseñando las estrategias para mejorar el cuidado de la salud, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.
El ISSSTESON carece de un procedimiento estandarizado para modificar sus normas relacionadas con la contratación pública. Aunque el gobierno del estado de Sonora tiene una Comisión de Mejora Regulatoria (la COMERS), no hay evidencia de que el ISSSTESON haya observado el procedimiento para revisar y analizar los proyectos de legislación, ni del uso de otras herramientas de mejora regulatoria como la consulta pública y el AIR. Además, el ISSSTESON no invita a la sociedad civil ni a las asociaciones empresariales a enviar sugerencias o comentarios para mejorar el sistema de contratación pública cuando reforma la legislación o emite nuevas normativas.
Como medida de buena práctica, el ISSSTESON debe crear una política interna para someter sus normas relacionadas con la contratación a los requisitos y controles de calidad regulatoria establecidos en la Ley de Mejora Regulatoria para el Estado de Sonora, pero que hoy por hoy no necesariamente se implementan en el ISSSTESON.
Convendría que el ISSSTESON estableciera un protocolo o procedimiento interno para someterse sistemáticamente al proceso de impacto regulatorio de la COMERS cuando cree nuevas normas de contratación o modifique las existentes, aun en los casos en que no hay costos de cumplimiento para los ciudadanos y las empresas. Al hacerlo, el ISSSTESON podría beneficiarse con la pericia que la COMERS ofrece, y también con el proceso de consulta, lo que permitiría a los interesados acceder a más información de proyectos regulatorios de contratación y facilitaría una participación más eficaz y activa de su parte.
En el caso de que la COMERS no tenga la capacidad de recibir y procesar las propuestas regulatorias de contratación pública del ISSSTESON, sería necesario que el ISSSTESON estableciera y regulara un proceso estandarizado interno (proceso de impacto regulatorio) que tendría que seguirse cada vez que modifique uno o más elementos de su sistema de contratación pública. El proceso estandarizado debe incluir un proceso previo de consulta pública regulatoria que sería accesible para todos los interesados (internos y externos, extranjeros y nacionales), lo que permitiría institucionalizar una política para permitir a los interesados comentar los proyectos de normativa de contratación. Además, el ISSSTESON debe revelar formalmente a todos los interesados y mantener publicados en su sitio web tanto el proceso estandarizado como las reglas de la consulta regulatoria previa.
Recuadro 4.13. La consulta pública en Canadá
En 2009 el gobierno de Canadá emitió una Guía para una consulta regulatoria eficaz. Las directrices ofrecen información sobre los componentes de una consulta regulatoria efectiva, junto con listas de verificación sobre:
una relación continua, constructiva y profesional con los interesados
plan de consultas
declaración de misión y objetivos
análisis del entorno público
contar con calendarios realistas
coordinación interna e interdepartamental
selección de las herramientas de consulta
selección de los participantes
elaboración eficaz del presupuesto
evaluación, retroalimentación final de proceso y documentación continua
comentarios/seguimiento
realización de las consultas
comunicar información imparcial, pertinente y oportuna
garantizar que los funcionarios tienen las competencias necesarias
Fuente: Treasury Board of Canada Secretariat (2009), Guidelines for Effective Regulatory Consultations, www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/erc-cer/erc-cer01-eng.asp, en (OCDE, 2015[23]), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en, (consultado el 20 de marzo de 2015).
El ISSSTESON podría considerar las siguientes preguntas a fin de crear su proceso estandarizado interno:
¿Cuándo debe implementar su proceso estandarizado interno de consulta hacia las partes interesadas externas con relación a las reformas a la normativa de contratación? Por ejemplo, siempre que el ISSSTESON emita nuevas reglas de contratación o reforme las existentes.
¿Quién se encarga del proceso estandarizado interno? Es aconsejable considerar a la Unidad de Planeación e Innovación Institucional del ISSSTESON.
¿Qué clase de normas de contratación pública estarían sujetas al proceso estandarizado? Por ejemplo, todas las normas relativas contratación que se vayan a emitir o solamente las reglas de contratación reformadas con los costos de cumplimiento para las empresas o los ciudadanos.
¿Qué clase de análisis debe elaborarse para presentar las propuestas de normativa de contratación? Por ejemplo, el ISSSTESON podría adoptar la estructura propuesta por la OCDE para el AIR (Recuadro 4.14).
¿Dónde y cuándo deben publicarse las propuestas de normativa de contratación y su AIR o análisis? Por ejemplo, en el sitio web del ISSSTESON o en un sitio web especial creado para el proceso estandarizado.
¿Cuánto tiempo debe durar la consulta pública sobre la normativa? Por ejemplo, la mayoría de los países de la OCDE garantizan periodos mínimos de consulta pública de más de cuatro semanas (OCDE, 2015[23]).
¿Por qué canal(es) deben los interesados enviar sus comentarios? Por canales electrónicos (incluidas las tecnologías de la información y las comunicaciones [TIC] usadas para consulta: correo electrónico, un sitio web operado por el gobierno, conversaciones virtuales o redes sociales) o de manera presencial. El ISSSTESON podría usar grupos asesores o comités preparatorios, reuniones formales e informales de consulta con grupos seleccionados y grupos de sondeo, entre otros.
¿Cómo y cuándo el ISSSTESON responderá a los comentarios recibidos? El ISSSTESON debe considerar la conveniencia de establecer la obligación de elaborar un informe de los procesos de consulta pública sobre regulación.
¿Qué debe contener el informe de consulta pública sobre regulación? Sería aconsejable que incluyera la respuesta a los comentarios recibidos, indicando las aportaciones que se tomaron en cuenta, explicaciones de la(s) opción(es) elegidas y, en su caso, la nueva versión de la propuesta regulatoria.
¿Dónde pueden encontrar los interesados el informe de la consulta pública sobre regulación? En el sitio web del ISSSTESON o en un sitio web especial creado para el proceso estandarizado.
¿Cómo dará a conocer la institución la nueva normativa emitida y su fecha de entrada en vigor? Sería aconsejable que el ISSSTESON establezca en el proceso estandarizado interno la obligación de crear una estrategia de comunicación de la nueva normativa de contratación emitida o reformada para informar a los interesados pertinentes. La estrategia podría incluir programas a fin de fomentar la capacidad de los interesados para entender los cambios del sistema de contratación pública.
Recuadro 4.14. Elementos del AIR en los países de la OCDE
Elementos constitutivos
I. Definición del contexto de políticas públicas y los objetivos, en particular la identificación sistemática del problema que da bases para la acción.
II. Identificación y definición de todas las opciones posibles, regulatorias y no regulatorias, que alcanzarán el objetivo de las políticas públicas.
III. Identificación y cuantificación de los impactos de las opciones consideradas, incluidos los costos, beneficios y efectos distributivos.
IV. La creación de estrategias de observancia y cumplimiento de cada opción, incluida una evaluación de su eficacia y eficiencia.
V. La creación de mecanismos de vigilancia para evaluar el éxito de la propuesta de política e incorporar esa información a la creación de futuras respuestas regulatorias.
VI. Incorporación sistemática de la consulta pública para dar a todos los interesados la oportunidad de participar en el proceso de regulación. Esto ofrece información importante sobre los costos y beneficios de las alternativas, incluida su eficacia.
¿En qué centrar el análisis?
Además, el AIR podría incluir análisis específicos:
evaluación de riesgos
evaluación de la competencia
impacto ambiental
apertura del mercado
Fuente: (OCDE, 2008[22]), Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, OECD Publishing, Pars. http://dx.doi.org/10.1787/9789264050013-en.
Además de poner en marcha un proceso de AIR para la normativa de contratación pública, el ISSSTESON podría considerar la conveniencia de reducir los trámites burocráticos implementando un programa de simplificación de cargas administrativas para su procedimiento de contratación pública. La idea subyacente en la reducción de los trámites burocráticos consiste en facilitar la participación de nuevos proveedores y PYMES en la contratación pública. El ISSSTESON podría convocar a todos los proveedores que han participado recientemente en una o más licitaciones, aunque no les fuera adjudicado un contrato, con la finalidad de consultarlos sobre los problemas clave que enfrentaron durante el proceso de licitación, y específicamente sobre las oportunidades para mejorar los trámites de la contratación.
Recuadro 4.15. Simplificación del procedimiento de contratación pública en España: Declaración
España, por medio de la Ley 14/2013 para el apoyo y la internacionalización de los emprendedores (que modificó el Real Decreto Legislativo 3/2011, de Contratos del Sector Público), adoptó medidas encaminadas a apoyar y facilitar la participación de las PYMES en la contratación pública.
Además de varios cambios al régimen legal de clasificación para aumentar los límites mínimos que requieren clasificación previa, la Ley 14/2013 agregó un párrafo al artículo 146 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de Contratos del Sector Público, que permite a las entidades contratantes recibir de sus posibles proveedores una auto declaración responsable —en lugar de varios documentos para certificar la situación legal, social y fiscal de las PYMES dispuestas a participar en procedimientos de contratación pública. La auto declaración será siempre suficiente en los contratos de obras por debajo de EUR 1 millón, y en los contratos de prestación de servicios por debajo de EUR 90 000.
Sin embargo, se le exige al licitador adjudicado que presente las pruebas pertinentes, y las autoridades contratantes no deben suscribir contratos con licitadores que no sean capaces de presentarlas. Las autoridades contratantes también tienen derecho a solicitar en todo o en parte los documentos de apoyo en cualquier momento que lo consideren necesario para la marcha apropiada del proceso.
Aunque estas medidas incorporan los objetivos de las autoridades nacionales en España, cumplen con las nuevas Directrices sobre Contratación en la Unión Europea: “Muchos operadores económicos, y en concreto las PYMES, consideran que un obstáculo importante para su participación en la contratación pública son las cargas administrativas que conlleva la obligación de presentar un número de certificados u otros documentos relacionados con los criterios de exclusión y de selección. Limitar estos requisitos, por ejemplo, mediante el uso de un documento europeo único de contratación (DEUC) —el cual consiste en una declaración actualizada del propio interesado—, podría aportar una simplificación considerable que beneficiaría tanto a las autoridades contratantes como a los operadores económicos”.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de España, en (OCDE, 2015[24]), Compendium of Good Practices for integrity in public procurement, GOV/PGC/ETH(2014)2/REV1.
4.3.2. Promover el diálogo entre las autoridades contratantes, proveedores y asociaciones empresariales.
Otro pilar para fomentar la participación de los interesados pertinentes (internos y externos) en el sistema de contratación pública consiste en realizar diálogos transparentes y periódicos entre las autoridades de contratación y los proveedores y asociaciones empresariales. Los diálogos con los interesados pertinentes aportan un nivel de escrutinio que puede ayudar a identificar problemas (cuellos de botella de los procesos y posibles riesgos para la integridad, de corrupción o colusión), y oportunidades de mejora del proceso de contratación, así como optimizar la concepción de las licitaciones.
Las autoridades de contratación deben promover diálogos eficaces para dar a conocer mejor a los posibles proveedores sus necesidades, y a los funcionarios de contratación información para elaborar especificaciones de licitación más realistas y eficaces, entendiendo mejor las capacidades del mercado (Cuadro 4.4). Estas interacciones también deben garantizar que las empresas extranjeras que participan en licitaciones reciben información transparente y eficaz. Sin embargo, las interacciones entre los posibles proveedores y los funcionarios de contratación deben sujetarse a las debidas garantías de imparcialidad, transparencia e integridad (OCDE, 2009[18]).
Cuadro 4.4. Objetivos y acciones básicas para los diálogos periódicos con los proveedores
Fuente: Elaborado con información de (OCDE, 2009[18]), Public Procurement Toolbox, Participation Principle, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/participation/, (consultado el 22 de marzo de 2018).
Hay herramientas eficaces para gestionar los diálogos con los interesados pertinentes (internos y externos), lo que se podría estructurar según la fase del ciclo de contratación (Cuadro 4.5). No hay limitaciones para invitar a participar a los interesados en cualquier momento del ciclo de contratación, siempre y cuando las autoridades de contratación se conduzcan con un alto grado de integridad (imparcialidad, apertura, transparencia, igualdad de acceso y trato, no discriminación, así como brindar la misma información a todos los proveedores) y lleven registro de las discusiones, listas de asistentes e información difundida, así como preguntas y respuestas.
En la fase previa a la licitación, sería aconsejable que las autoridades de contratación organizaran talleres de desarrollo de capacidades en cuanto al marco legal de la contratación pública, el sistema anticorrupción y las sanciones. También sería conveniente organizar sesiones de capacitación especializada para comunicar a los posibles proveedores las necesidades de adquisición (por ejemplo, el programa anual de adquisiciones), así como consejos y sesiones prácticas sobre la manera de elaborar propuestas de licitación, entre otros temas que los proveedores soliciten y consideren necesarios.
Además, es aconsejable que el ISSSTESON organice conversaciones sobre los proyectos de convocatorias a licitaciones, lo que permitiría obtener importantes aportaciones de los proveedores para mejorar los documentos y elaborar especificaciones eficaces para las licitaciones. Además, convendría establecer mesas de ayuda para proveedores (por medios físicos o electrónicos) a fin de brindarles asistencia.
Al mismo tiempo, y con el fin de obtener información del mercado, las autoridades de contratación podrían poner en marcha las siguientes actividades: Solicitudes de información, invitando a los proveedores a “mostrar y relatar” eventos y organizando días de la industria. Estas actividades invitan a los adquirientes a hablar de sus necesidades y permiten a los proveedores o representantes de la industria informar sobre sus productos o servicios, así como explicar cómo funciona la industria, analizar posibles soluciones e identificar proveedores que pueden ofrecer el tipo de bienes y servicios que las autoridades contratantes necesitan.
Durante la fase de licitación la autoridad contratante podría preparar una conferencia de prensa con la industria y otros interesados externos para presentar la licitación y otra para comunicar los resultados. Como ya se dijo, la participación de los medios de comunicación y los interesados externos pertinentes aumenta el grado de escrutinio y promueve la igualdad de condiciones para la competencia, lo que a su vez aumenta la transparencia y la rendición de cuentas. Las juntas de aclaraciones con todos los posibles proveedores son deseables. El número de juntas depende de la magnitud de la licitación y de las especificaciones técnicas de la adquisición, pero hay que organizar por lo menos una. Los proveedores interesados en presentar una propuesta o que han presentado una declaración de interés pueden participar en las juntas de aclaraciones. En el mismo sentido, las autoridades contratantes podrían celebrar una sesión de preguntas y respuestas o enviar una lista de las preguntas y sus respuestas a todos los proveedores.
La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para el Estado de Sonora establece en sus artículos 44 y 46 que la convocatoria a licitación debe incluir la fecha, hora y lugar donde se llevará a cabo la junta de aclaraciones. Aunque la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal no incluye expresamente la obligación de realizar una junta de aclaraciones, el ISSSTESON sigue como buena práctica el requisito establecido en la Ley de Obras Públicas y por lo común incluye una junta de aclaraciones en sus convocatorias a licitaciones.
Cuadro 4.5. Herramientas eficaces para promover la participación de los interesados en el ciclo de contratación
Fuente: Adaptado de (Gobierno de Nueva Zelanda, 2015[25]), Constructive Market Engagement: A guide to Engaging Effectively with Suppliers, https://www.procurement.govt.nz/assets/procurement-property/documents/guide-constructive-market-engagement.pdf, (consultado el 22 de marzo de 2018).
Durante la fase posterior a la adjudicación es deseable informar a los proveedores quién ha ganado y publicar un aviso de adjudicación del contrato. Además, las autoridades contratantes podrían realizar reuniones con los licitadores que no ganaron para atender sus inquietudes y al mismo tiempo recibir sus comentarios sobre el proceso de licitación. Las reuniones también son útiles para informar a los proveedores por qué sus propuestas no fueron ganadoras y ayudarlos a desarrollar capacidades y dar transparencia y confiabilidad al proceso. Por otra parte, a fin de gestionar los contratos, la autoridad contratante podría organizar juntas de aclaraciones con el proveedor al que se adjudicó el contrato. Estas juntas podrían ayudar a explicar los términos y plazos del contrato, y sus mecanismos de organización, entre otras cosas. Las encuestas de opinión sobre las licitaciones también son un buen mecanismo para obtener comentarios acerca del proceso e identificar áreas de oportunidad para futuras licitaciones.
Los informes verbales y las reuniones pueden mejorar la relación de los proveedores con las autoridades de contratación y la calidad de sus ofertas, al tiempo que les dan ideas valiosas. Sin embargo, los informes verbales deben usarse con prudencia y estar guiados por un marco claro para reducir cualquiera de los riesgos (esto es, riesgos para la integridad) y los costos asociados. Para aumentar los beneficios de las actividades verbales, al tiempo que se mitigan los riesgos, las autoridades contratantes deben elaborar directrices o protocolos para establecer un marco claro. La cantidad y el tipo de información que se puede dar a conocer varía según las circunstancias de cada contrato y las características del mercado (OCDE, 2018[19]).
La autoridad contratante debe tener cuidado de no dar por ningún motivo una ventaja competitiva a uno o más proveedores. En este sentido, debe ser prudente en cuanto al momento en que revela información y dar los mismos datos a todos los proveedores en todo momento. Por ejemplo, si se acerca una licitación, debe tener especial cuidado en la manera de interactuar con los proveedores y otros interesados externos.
Recuadro 4.16. Información que la autoridad contratante puede preguntar a los proveedores en Nueva Zelanda
Fuente: (Gobierno de Nueva Zelanda, 2015[25]), Constructive Market Engagement: A guide to engaging effectively with suppliers, http://www.procurement.govt.nz/procurement/pdf-library/agencies/guides-and-tools/Constructive-Market-Engagement.pdf, (consultado el 22 de marzo de 2018).
El ISSSTESON no ha creado mecanismo alguno de participación para invitar a los interesados a hacer comentarios o dar información o ideas para mejorar las licitaciones. El único mecanismo identificado fueron las juntas de aclaraciones, que el ISSSTESON debe organizar como parte del procedimiento de contratación previsto por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para el Estado de Sonora. En estas juntas los proveedores pueden aclarar sus dudas y los funcionarios del ISSSTESON pueden obtener elementos para corregir o aclarar las convocatorias a licitaciones. Las juntas de aclaraciones son presenciales y la participación de posibles proveedores es opcional, pero suelen asistir para resolver sus dudas. La información de las juntas se sube al sistema de contratación electrónica, CompraNet. Sin embargo, hoy por hoy el ISSSTESON no tiene un esquema de participación amplio, sistemático y regulado para que se use durante el ciclo completo de la contratación pública.
4.3.3. El ISSSTESON debe crear esquemas de participación de los interesados en todas las fases del ciclo de contratación
Al mismo tiempo, el ISSSTESON debe crear protocolos y un marco de contratación claro, en el que regule precisamente cuándo puede usarse cada herramienta de participación y qué clase de información podría darse a conocer según la fase del ciclo de contratación y las herramientas de participación seleccionadas. El ISSSTESON podría identificar cuáles serían los mejores canales para comunicarse con los posibles proveedores.
Actualmente el ISSSTESON no tiene directrices para elaborar proyectos de licitación, aparte de lo que dispone la ley. En consecuencia, los funcionarios de contratación por lo común dependen de licitaciones anteriores o de la experiencia y las opiniones de la Secretaría de la Contraloría General del Estado de Sonora. Aunque el mecanismo de la Secretaría de la Contraloría General tiene que mantenerse, el ISSSTESON podría crear directrices para elaborar proyectos de licitación a fin de armonizar los criterios y facilitar el trabajo de los funcionarios de contratación.
Recuadro 4.17. Estrategia del IMSS para promover la competencia en las licitaciones públicas
EL 20 de julio de 2017, el IMSS adoptó la Estrategia para Impulsar la Competencia en Compras Públicas, que tiene por objeto facilitar la participación del mayor número de licitadores en el mercado y modernizar las condiciones de contratación para el IMSS en cuanto a precio y calidad.
La estrategia se basa en dos pilares: 1) fortalecer los procesos de licitación llevados a cabo por el IMSS y, 2) un protocolo para llevar a cabo licitaciones prioritarias.
El protocolo establece exigencias más altas que las requeridas por la ley para las licitaciones que se han clasificado como prioridad con base en los siguientes criterios:
Impacto social: las licitaciones de alto impacto debido al tipo de bien o servicio que se adquiere.
Ajustes en la convocatoria a la licitación: las licitaciones cuyos términos se han ajustado en relación con procesos anteriores a fin de aumentar la participación.
Monto: licitaciones de valor superior a MXN 500 millones.
El protocolo empieza por identificar los procesos de licitación en riesgo de quedar sometidos a presiones externas. Todo el proceso de estas licitaciones es público e implica a los interesados en todas las etapas. La implementación del protocolo consiste en los siguientes pasos:
1. Se organiza una reunión con interesados externos, incluidas cámaras empresariales y organizaciones de la sociedad civil, dos semanas antes de la publicación de la convocatoria a la licitación. Durante estas reuniones, el personal del IMSS explica el proceso de licitación y, si difiere de los procesos anteriores, explica por qué.
2. La convocatoria a la licitación se publica en CompraNet durante diez días hábiles.
3. Se celebra una conferencia de prensa el día de la publicación de la convocatoria a la licitación y el día de la adjudicación del contrato. En las conferencias de prensa participan interesados externos, como cámaras empresariales y organizaciones de la sociedad civil.
4. Las juntas de aclaraciones, la apertura de las ofertas y el acto de adjudicación se transmiten en varias plataformas (la propia del IMSS, Twitter y Facebook).
Fuente: (OCDE, 2018[19]) Segundo estudio de la OCDE sobre contratación pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Rediseñando las estrategias para mejorar el cuidado de la salud, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.
4.3.4. Participación de los interesados externos en el sistema de contratación para garantizar el escrutinio público
Para alcanzar mejores políticas públicas, es necesaria la confianza en el gobierno a fin de optimizar las relaciones de este con los ciudadanos. La consulta y la participación activa permiten que el gobierno esté bien informado para la elaboración de políticas públicas. Al mismo tiempo, garantizan una implementación más eficaz, ya que los ciudadanos están bien informados sobre las políticas y participan en su creación. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos favorece la aceptación de los resultados, y la razón es que cuando los gobiernos respaldan la apertura, son percibidos por los ciudadanos como más dignos de confianza. Hacer a los gobiernos más transparentes y responsables fundamenta mejor y alienta la ciudadanía activa, lo que a su vez fortalece la democracia (OCDE, 2001[26]).
Para la (OCDE, 2001[26]), la participación activa significa que los ciudadanos mismos asumen un papel en el intercambio para la elaboración de políticas públicas, por ejemplo, proponiendo opciones de políticas públicas. Al mismo tiempo, la responsabilidad de la formulación y la decisión final de las políticas recae en el gobierno. Invitar a los ciudadanos a participar en la elaboración de políticas públicas es una avanzada relación recíproca entre el gobierno y los ciudadanos, basada en el principio de la colaboración.
Dados los riesgos de corrupción en las operaciones de contratación, es una buena práctica que los gobiernos fomenten la participación de representantes de la sociedad civil, académicos o usuarios finales en la revisión de la integridad y el funcionamiento correcto del proceso de contratación pública, así como la participación de los medios de comunicación y el público en general por medio de programas de concientización y campañas de comunicación. Además de lo anterior, el papel que desempeñan las instituciones de supervisión como el Congreso y la Auditoría Superior (a nivel nacional o subnacional) es de particular relevancia para promover el escrutinio de la contratación pública por medio de sus informes (OCDE, 2009[27]).
Impulsar la participación de interesados externos como observadores del sistema de contratación, así como la implementación de estrategias de datos abiertos durante todo el ciclo de contratación pública supone la participación activa de los ciudadanos en los asuntos de la contratación pública. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (2015[4]) propone la implementación de mecanismos de “control social directo” y “vigilancia de la comunidad” para fomentar la participación activa de los ciudadanos en puntos clave de toma de decisiones. El siguiente recuadro presenta algunas de las acciones más importantes que los gobiernos pueden tomar para promover la participación de interesados externos pertinentes.
Recuadro 4.18. Oportunidades para la participación directa de interesados externos
Acciones para fomentar las oportunidades de participación directa de interesados externos en el sistema de contratación.
Implementar mecanismos de “control social directo” y “vigilancia de la comunidad” que estimulen la participación de representantes de la sociedad civil, académicos o usuarios finales como observadores externos de todo el proceso de contratación o de puntos clave de decisión, como programas de testigos sociales o audiencias públicas;
Facilitar el acceso a datos de interesados externos;
Ofrecer canales claros para permitir a los observadores externos informar a las autoridades de control en caso de posibles irregularidades o corrupción, mediante un mecanismo de queja por página web y el uso de otros medios digitales;
Crear mecanismos de queja confidenciales y accesibles para reducir la posible intimidación de los usuarios y a la vez permitir a los funcionarios públicos acceder a comentarios y sugerencias sobre los servicios y las políticas públicas.
Acciones para garantizar un grado adecuado de escrutinio público orientado a mantener la confidencialidad, el trato imparcial y otras obligaciones legales en el proceso de contratación.
Revelar la información pertinente relacionada con los procesos de contratación pública (los archivos se pueden dar a conocer a la sociedad civil, los medios de comunicación y el público en general), incluidos los sitios web de datos abiertos;
Diseminar información relativa a la ejecución presupuestal y financiera (lo que facilita las iniciativas de la sociedad civil para supervisar el manejo de los fondos públicos);
Implementar el mecanismo de “agenda abierta”, que obliga a los funcionarios de contratación a revelar todas las reuniones que tengan con el sector privado, así como las minutas de esas reuniones.
Fuente: (OECD, 2016[28]), Checklist for Supporting the Implementation of OECD Recommendation of the Council on Public Procurement: Participation, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/Checklist%2005%20Participation.pdf.
A este respecto, los funcionarios de contratación deben trabajar al menos en dos acciones, sobre todo: implementar mecanismos de “control social directo” con canales legales y directos para permitir a los observadores externos informar a las autoridades de control en caso de posibles irregularidades o corrupción, y crear mecanismos de queja confidenciales y accesibles para reducir la posible intimidación de los usuarios (OCDE, 2009[27]).
Los mecanismos de control social directo consisten en la participación de un monitor experto independiente en el proceso de contratación. El experto independiente podría provenir de la sociedad civil, la academia o los usuarios finales, o ser contratado comercialmente. El experto independiente externo por lo general tiene acceso a todos los documentos y reuniones del proceso de contratación.
Las autoridades de contratación deben tener criterios estrictos para definir y determinar cuándo se pueden usar mecanismos de control social directo, así como para seleccionar al observador externo. Algunos criterios para determinar cuándo deben usarse mecanismos de control social directo son el monto (especialmente para las contrataciones de alto valor), la complejidad y lo delicado de la contratación. Por otra parte, el observador externo debe sujetarse a una verificación sistemática para confirmar que está libre de conflictos de intereses y al tanto de las restricciones y prohibiciones en lo que respecta a las situaciones de posible conflicto de intereses, como el manejo de información confidencial. Los gobiernos deben respaldar estas iniciativas garantizando el acceso oportuno a la información y facilitando canales claros para permitir que el observador externo informe a las autoridades de control en caso de posibles irregularidades o corrupción (OCDE, 2009[27]).
A nivel federal en México, hay un mecanismo exitoso de control social directo llamado “testigos sociales”, que se ha documentado en los estudios de integridad de la OCDE (Recuadro 4.19).
Recuadro 4.19. Los testigos sociales en México
Desde 2009, se exige que participen testigos sociales en todas las etapas de los procedimientos de licitación pública que superen ciertos límites mínimos como manera de promover el escrutinio público. En 2017, estos límites eran de MXN 400.2 millones (aproximadamente EUR 18.6 millones) en el caso de bienes y servicios, y de MXN 800.4 millones (aproximadamente EUR 37.2 millones) en el de obras públicas.
Los testigos sociales son organizaciones no gubernamentales e individuos seleccionados por la Secretaría de la Función Pública (SFP). La SFP lleva un registro de los testigos sociales aprobados y evalúa su desempeño; el desempeño insatisfactorio puede tener por consecuencia que se remueva al testigo del registro. Cuando una entidad federal requiere la participación de un testigo social, se lo informa a la SFP, la cual designa a uno del registro.
Entre las funciones de los testigos sociales se incluye proponer estrategias para mejorar la transparencia, la imparcialidad y la observancia del marco legal, así como informar sobre todo acto ilegal que puedan presenciar. Su participación se requiere por ley en las licitaciones públicas cuyo valor supere los cinco millones de salarios mínimos diarios aplicables en la Ciudad de México, así como en otros casos en los que la SFP lo considere apropiado.
Hasta el 16 de agosto de 2017 la SFP había registrado 45 testigos sociales en CompraNet para proyectos de contratación pública (en 2005 eran apenas cinco): siete organizaciones de la sociedad civil y 38 individuos. La SFP señala que la vigilancia de los procesos de contratación más importantes del gobierno federal por parte de testigos sociales ha mejorado a tal grado los procedimientos de contratación con sus aportaciones y experiencia que se han convertido en un elemento estratégico para garantizar la transparencia y credibilidad del sistema de contratación pública. Un estudio de la OCDE y el Banco Mundial reveló que la participación de testigos sociales en los procesos de contratación de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) generó ahorros de aproximadamente USD 26 millones en 2006 y aumentó el número de licitantes en más de 50%.
Al final de un proceso de contratación, el testigo social emite un informe en el que vierte sus comentarios y recomendaciones. Estos informes se publican en CompraNet. Sin embargo, los testigos sociales no tienen facultades para detener un proceso de contratación ni para revocar una decisión. Pueden expresar sus opiniones, pero no tienen ninguna influencia ni derecho a tomar decisiones. Cuando un testigo social plantea preocupaciones sobre un posible acto de corrupción durante un proceso de contratación, sus opiniones e inquietudes se registran en el informe.
Fuente: Investigación basada en información tomada de (OCDE, 2015[24]), Compendium of Good Practices for Integrity in Public Procurement, OECD Publishing, Paris, GOV/PGC/ETH(2014)2/REV1 http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/ETH(2014)2/REV1&docLanguage=En, y (OCDE, 2018[19]).
El ISSSTESON fomenta la participación de “comisarios ciudadanos”, que son responsables de aportar observaciones sobre la percepción de los servicios de salud. La Secretaría de la Contraloría del Estado de Sonora selecciona a estos comisarios. El perfil de los comisarios ciudadanos suele ser el de ciudadanos de edad avanzada y jubilados que trabajaron para el ISSSTESON y conocen los servicios que presta el instituto. Los comisarios ciudadanos reciben una compensación por sus servicios. Los resultados del trabajo realizado por los comisarios ciudadanos se presentan a los altos funcionarios del instituto.
Sin embargo, los comisarios ciudadanos no participan en los procesos de contratación. Por lo tanto, el ISSSTESON, junto con la Secretaría de la Contraloría General, podría considerar la conveniencia de agregar funciones nuevas a los comisarios ciudadanos y adaptar el mecanismo para crear testigos sociales u observadores externos de los procesos de contratación.
Para lograrlo, el ISSSTESON y la Secretaría de la Contraloría General del estado deben desarrollar criterios estrictos para definir en qué casos los comisarios ciudadanos podrían asistir a procesos de contratación pública y cuáles son los perfiles y requisitos para participar como comisarios ciudadanos, dando la posibilidad de participar no solo a los ciudadanos de edad avanzada y a los jubilados (como usuarios finales), sino también a representantes de la sociedad civil y a otros expertos.
Cabe destacar que una institución de educación superior ubicada en el estado, la Universidad Kino, creó un programa de estudios anticorrupción al que llaman “Se puede alcanzar el éxito sin ser corrupto”. Por lo mismo, sería una buena oportunidad vincular a los académicos y estudiantes con los funcionarios de contratación y aumentar la conciencia de la integridad en la sociedad en general.
Además, aunque la sociedad civil, los medios de comunicación y las cámaras de comercio todavía no han participado en actividades de supervisión, el ISSSTESON podría aprovechar la oportunidad para invitarlos a participar en el escrutinio de los procesos abiertos de contratación pública, lo que aumentaría su conciencia de la integridad y su pericia en el campo de la contratación pública.
4.4. Crear un sistema eficaz de quejas y sanciones
La rendición de cuentas promueve la buena gobernanza y la integridad en la contratación pública. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[4]) establece cuatro elementos clave para fomentar la rendición de cuentas en el ciclo de contratación pública (Gráfica 4.9).
Gráfica 4.9. Elementos clave para fomentar la rendición de cuentas en el ciclo de contratación pública
Fuente: (OCDE, 2009[29]), “Public Procurement Toolbox, Accountability Principle”, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/accountability/ .
El primero y el segundo elementos se refieren a la creación de una cadena bien definida de responsabilidades señalando las autoridades que aprueban (por ejemplo, aprobación del gasto, el cierre de cuentas y las etapas clave) con base en una adecuada separación de funciones, así como las obligaciones de elaborar informes internos. Esta cadena de responsabilidades debe crearse mediante un marco integral de control a base de reglamentos, directrices internas y, en general, fundamentos legales.
Para garantizar la supervisión adecuada de las transacciones de contratación (recepción, apertura de ofertas, evaluación, adjudicación, gestión de contratos, observancia, eficacia y eficiencia de las operaciones de contratación), el marco de control debe definirse teniendo en cuenta cuatro elementos: 1) controles internos; 2) función de auditoría interna independiente; 3) auditorías externas, y 4) órganos competentes de supervisión. Estos elementos deben estar integrados y coordinados para promover una vigilancia adecuada del desempeño de la contratación, evitar la duplicidad de funciones y esfuerzos, y armonizar y reforzar mutuamente las auditorías internas y externas.
En cuanto a la separación de funciones, conviene tratar de definir a qué nivel de autoridad se debe facultar a los funcionarios de contratación para otorgar aprobaciones en el ciclo de contratación, y qué responsabilidades deben tener los servidores públicos que participan en la contratación. Por ejemplo, los encargados de crear políticas públicas deben saber a quién se puede delegar la facultad de cerrar una cuenta, qué clase de responsabilidades se delegan, qué clase de informes internos se harán y para quién.
Siempre que las obligaciones estén debidamente definidas y haya una cadena clara de autoridad y control para la toma de decisiones en la contratación pública, se facilitarán la eficiencia y la eficacia. Sin embargo, estos elementos no bastan para mantener la confianza del público en las operaciones de contratación. Para completar la estrategia de rendición de cuentas, es necesario agregar dos elementos más: un sistema integral de quejas, incluida la protección a los denunciantes, y un sistema de sanciones eficaz y exigible.
Las reglas de contratación pública del ISSSTESON parecen confusas en lo que se refiere a la separación de funciones y los criterios de aprobación para las adjudicaciones de contratos. Durante las misiones investigadoras, los funcionarios de contratación del ISSSTESON expresaron temores sobre los procesos de control y auditoría, pues aunque la selección del adjudicatario podría considerar tanto criterios técnicos como económicos, la práctica es cuestionar toda decisión de adjudicación que no seleccione la oferta más barata.
4.4.1. ISSSTESON debe crear, junto con la Secretaría de la Contraloría General del Estado, directrices para las auditorías internas y externas
Por otra parte, el ISSSTESON tiene un Comité de Vigilancia y Fiscalización, provisto de responsabilidades pertinentes de analizar, integrar y coordinar las funciones de control interno con la información de las auditorías externas e internas. Este comité recibe cada tres meses del director general del ISSSTESON un informe sobre la gestión financiera de los fondos del instituto. Además, tiene la función de obtener del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF), información relativa a los estados y resultados financieros de las auditorías, así como a las inspecciones y visitas al ISSSTESON. Este comité interviene como colaborador de la Secretaría de la Contraloría General en los procedimientos de auditoría y revisión que se realizan en el ISSSTESON.
El Comité de Vigilancia y Fiscalización tiene por objeto vigilar el gasto del instituto y la inversión de sus recursos, así como supervisar su aplicación. Los miembros del Comité de Vigilancia y Fiscalización no pueden pertenecer a la Junta Directiva del ISSSTESON ni ocupar cargo alguno en el instituto, con excepción del director general, que actúa como secretario técnico del comité, con derecho de voz pero no de voto. Los miembros del comité realizan sus funciones de forma honoraria.
Un comisario público (nombrado por la Secretaría de la Contraloría General del Estado) y un Órgano Interno de Control se encargan del control de las actividades de vigilancia y evaluación del instituto. Ambas autoridades son parte de la estructura institucional del ISSSTESON; sin embargo, toman decisiones y tienen opiniones técnicamente independientes, y responden a la Secretaría de la Contraloría General.
El comisario público evalúa el desempeño general y las funciones del instituto, analiza la eficiencia de su gasto y, en general, solicita información y realiza actos necesarios para el cumplimiento adecuado de sus funciones. El comisario público también participa en el Comité de Adquisiciones, así como en la Junta Directiva del ISSSTESON.
El Órgano Interno de Control (OIC) tiene por objeto apoyar la función de administración y promover la mejora de la gestión del instituto. Este órgano cumple sus funciones conforme a las directrices emitidas por la Secretaría de la Contraloría General del Estado de Sonora. Además, el OIC colabora con el ISSSTESON en la atención de las observaciones de otras entidades de supervisión. El OIC tiene un departamento jurídico que integra las quejas, un departamento encargado de las auditorías y uno más para realizar funciones administrativas.
El OIC tiene un plan anual de auditoría que podría adaptarse si, durante el año, se reciben quejas específicas o si hay circunstancias que hagan necesaria una revisión o supervisión especial. El OIC trabaja en dos tipos de evaluaciones: de desempeño y financieras; algunas de ellas podrían ser “de oficio” y deben incluirse en el plan anual de auditoría, mientras que otras podrían ser a petición de parte y basarse en quejas de los beneficiarios.
4.4.2. El ISSSTESON y los órganos de supervisión (el ISAF, el OIC, la Secretaría de la Contraloría General del Estado de Sonora, el comisario público y el Comité de Vigilancia y Fiscalización) deben ponerse de acuerdo en los planes de auditoría interna y externa
Contar con un acuerdo sobre los planes de auditoría podría apuntalar la rendición de cuentas si se aprovechan los beneficios de publicar en un sistema en línea los resultados de auditorías con sus observaciones y recomendaciones principales, así como el seguimiento puntual para hacerlas cumplir.
El ISSSTESON debe estar consciente de que las quejas comunican información relevante al sistema de contratación y suelen ser un canal para identificar retos en el proceso, obstáculos para la entrada y riesgos de corrupción que los proveedores experimentan. Las quejas son una fuente de aportaciones para mejorar el mismo sistema de contratación.
Recuadro 4.20. Formulario de denuncia en línea, Inspección General del Estado de Nueva York (EE.UU.)
La Inspección General del Estado de Nueva York es responsable de garantizar que el gobierno del estado, sus empleados y quienes trabajan con él cumplen las más altas normas de honradez, rendición de cuentas y eficiencia.
La entidad ha creado un formulario de denuncia en línea para dar a conocer presuntos actos de conducta indebida en el gobierno del estado. El formulario de denuncia está concebido para reunir la mayor información posible sobre:
¿Quién participa en la conducta indebida?
¿Qué dependencia del gobierno del estado está implicada?
¿Qué irregularidad se cometió?
¿Cuándo ocurrió?
¿Hay testigos de la infracción con quien podamos ponernos en contacto?
¿Qué leyes o reglamentos de la entidad se infringieron?
El formulario también pide información sobre el denunciante, pero este puede solicitar confidencialidad. Además, el denunciante puede dar información sobre la documentación que tenga en su poder y esté relacionada con la queja. El formulario está disponible en seis idiomas además del inglés, incluidos francés, español, chino y ruso.
Fuente: (OCDE, 2015[30]), Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México; OECD Procurement Toolbox 2009, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/online-complaint-form-new-york-office-of-the-inspector-general.pdf.
El gobierno del estado debe crear un sistema eficaz de quejas, que pueda reunir y atender todas las quejas de manera imparcial, oportuna y transparente. Un sistema eficaz de quejas en la contratación pública debe permitir recibir, por lo menos, cuestiones relativas a: 1) infracciones de las reglas de contratación pública; 2) procedimientos de contratación pública; 3) decisiones de adjudicación de contratos, e 4) interpretación de las cláusulas del contrato en la gestión contractual.
Un sistema de quejas en la contratación pública debe considerar el establecimiento de mecanismos eficaces para impugnar decisiones de contratación. Estos mecanismos suelen llamarse “recursos de impugnación” y podrían organizarse en dos o más instancias. Por ejemplo, en primer lugar, el sistema de contratación podría incluir un mecanismo alternativo de solución de controversias (esto es, conciliación) que fomente la resolución amistosa de los desacuerdos y evite las revisiones formales. En segundo lugar, el sistema podría establecer un proceso de revisión formal realizado por la entidad contratante y, en tercera instancia, por un órgano con capacidad vinculante que sea independiente de las autoridades contratantes correspondientes.
Los “recursos de impugnación” deben ofrecerse en una etapa temprana del proceso de toma de decisiones, antes de la firma del contrato por el que se concursa. Una buena práctica en los países miembros de la OCDE es un periodo de suspensión obligatoria entre la adjudicación del contrato y el inicio de su ejecución para permitir acciones legales por parte del licitante perjudicado a fin de garantizarle una oportunidad razonable para ser readmitido en el procedimiento de contratación (OCDE, 2009[27]; OCDE, 2009[29]).
Recuadro 4.21. Guía para comentarios y quejas de los proveedores en Nueva Zelanda
La guía para comentarios y quejas de los proveedores en Nueva Zelanda es un breve resumen para los proveedores sobre cómo hacer observaciones o plantear inquietudes sobre un proceso de contratación del gobierno, presentar una queja formal y usar otras opciones para resolver una controversia si no han obtenido resultados por otros medios. También incluye información sobre el proceso de contratación, los derechos de los proveedores en el proceso de contratación, las responsabilidades de los participantes del mismo y el papel del Ministerio de Desarrollo Económico. También explica cómo debe responder una dependencia a toda queja de los proveedores y resolverla, y proporciona una lista de contactos útiles.
Un proveedor puede quejarse ante una dependencia si tiene inquietudes sobre cualquier parte de un proceso de contratación y cree que la dependencia no ha cumplido las reglas. Este proceso respalda el desarrollo y la mejora continua de la contratación en todos los órdenes de gobierno, durante y después del proceso de licitación. Se pueden plantear las inquietudes a la dependencia que lleva el proceso o usar el Servicio de Opiniones de los Proveedores de Contratación del Gobierno de Nueva Zelanda (SFS, por sus siglas en inglés). Contratación del Gobierno de Nueva Zelanda (NZGP, por sus siglas en inglés) vigila el número y la naturaleza de las quejas de los proveedores y, en caso necesario, aclara la política de contratación y orienta a las dependencias para reducir la probabilidad de que surjan problemas en el futuro. Se deben enviar a NZGP copias de todas las quejas escritas (y la correspondencia relacionada) que reciban los jefes ejecutivos de las dependencias del gobierno. El SFS permite a los proveedores expresar sus inquietudes a una dependencia imparcial y presenta al gobierno su percepción de los problemas que los proveedores experimentan en el proceso de contratación.
Según esta guía, los proveedores tienen varias opciones para comunicar sus inquietudes:
Paso 1. Tratar de resolver el problema directamente con la dependencia (Proveedor + Dependencia). Opciones disponibles:
diálogo
queja formal
Paso 2. Hacer participar a un tercero para que ayude a resolver el problema con la dependencia (Proveedor + Dependencia + Tercero [es decir, el SFS]). Opciones disponibles:
mediación o resolución alternativa de la controversia
revisión o investigación independiente, también llamada “auditoría de probidad”
Paso 3. Recurrir a una autoridad o acudir a un tribunal (Proveedor + Dependencia + Autoridad/tribunal). Opciones disponibles:
investigación por parte de la Auditoría General
investigación por parte del Defensor del Pueblo
investigación por parte de la Comisión de Servicios del Estado, o
acudir a un tribunal.
Fuente: (Contratación del Gobierno de Nueva Zelanda, 2015[31]), Guide to supplier feedback and complaints: How to provide feedback or make a complaint about procurement, https://www.procurement.govt.nz/assets/ procurement-property/documents/guide-supplier-feedback-and-complaints.pdf, (consultado el 22 de marzo de 2018).
Para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas del sistema de quejas, siempre es deseable tener procedimientos claramente definidos para la presentación y resolución de quejas, así como seguirlos. Conviene mantener un portal web actualizado con procedimientos, decisiones o resoluciones tomados de las quejas, y estadísticas sobre el número de impugnaciones presentadas y los tipos y el número de sanciones impuestas cada año.
Las autoridades de contratación también tienen que trabajar en la creación e implementación de un marco de protección de denunciantes en la contratación pública. La protección de denunciantes se refiere a una protección legal contra acciones discriminatorias o disciplinarias contra los empleados que dan a conocer a las autoridades competentes, de buena fe y con fundamentos razonables, infracciones de cualquier clase en el contexto de su lugar de trabajo, incluidas lo mismo instituciones del sector público que del privado (OCDE, 2016[32]).
Los empleados tanto del sector público como del privado tienen acceso a información actualizada sobre las prácticas en el lugar de trabajo y suelen ser los primeros en reconocer las conductas indebidas. Sin embargo, si la institución carece de mecanismos para proteger a los empleados que denuncian infracciones, estos generalmente quedan expuestos a la intimidación, el acoso, el despido y la violencia por parte de sus compañeros de trabajo o superiores (OCDE, 2016[32]). El temor a represalias es una razón importante para que los posibles denunciantes eviten dar a conocer la conducta inapropiada. Una cultura institucional que crea “temor a las consecuencias o aversión al riesgo” puede estar menos orientada a la ética y a resultados de integridad.
Los marcos de protección de denunciantes (un marco normativo y su aplicación activa) incentivan positivamente a los empleados para que ayuden a las autoridades a disuadir y descubrir conductas indebidas, como actos de corrupción, fraude y mala administración. Como parte de este marco, se podría establecer una obligación legal de los funcionarios públicos de denunciar la corrupción y otros delitos, así como sanciones penales para quienes no los denuncian.
Recuadro 4.22. Línea directa para denunciantes en Austria
En marzo de 2013 el Ministerio de Justicia de Austria estableció una línea directa para denunciantes en la página web de la Fiscalía contra la Corrupción y el Delito de Cuello Blanco. Hasta septiembre del mismo año se habían presentado aproximadamente 590 notificaciones por medio de la plataforma. Solo 53 de ellas eran irrelevantes. La línea directa para denunciantes tuvo una fase de prueba de dos años. El sitio web de denuncia del Ministerio de Justicia federal permite a los investigadores de la Fiscalía contra la Corrupción y el Delito de Cuello Blanco (Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption, WKStA) ponerse en contacto directo con los denunciantes, manteniendo su anonimidad. En este sentido, el denunciante tiene derecho a decidir si prefiere permanecer anónimo o dar a conocer su identidad a los investigadores.
Fuente: (OCDE, 2016[33]), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.
El ISSSTESON y la Secretaría de la Contraloría General del Estado de Sonora han establecido buzones transparentes como mecanismo para reunir quejas de proveedores y ciudadanos. Sin embargo, los proveedores del ISSSTESON no usan realmente estos mecanismos porque sienten miedo de que los “identifiquen” y no les permitan participar en futuras licitaciones o procesos de contratación. El ISSSTESON no recibe muchas reclamaciones o quejas porque los proveedores no quieren impugnar al gobierno, ya que prefieren seguir haciendo negocios con él. Además, los proveedores a menudo no saben dónde ni cómo presentar una queja o reclamación.
Personal del OIC recolecta las peticiones ciudadanas (quejas, sugerencias o reconocimientos) depositadas en los buzones cada lunes. Una vez analizadas, las quejas se turnan para su investigación y respuesta al área del ISSSTESON que corresponda, proporcionando un plazo de cinco días hábiles para responder al OIC. En todos los casos se marca copia al Director General del Instituto. Después de analizar las respuestas, personal del OIC determina si son procedentes y las envía por correo certificado al quejoso. Si el denunciante no está conforme con la respuesta, tiene algunos días para solicitar más información o aclaraciones. El OIC presenta mensualmente al Director General del Instituto información del estado que guardan las quejas, sugerencias y reconocimientos recibidos, clasificando la información por motivo y unidad administrativa responsable de la atención, entre otros criterios.
Según la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora, hay al menos siete tipos de infracciones relacionadas con la contratación pública (Recuadro 4.23). La ley establece la obligación de todo individuo de denunciar al órgano correspondiente de control las presuntas infracciones previstas por la ley. Además, dispone que todos los participantes del proceso de contratación y todos los servidores públicos denuncien por escrito las acciones u omisiones de las que en el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento y que podrían sancionarse en los términos de la ley. Si no cumplen con esta obligación, pueden ser sancionados.
Recuadro 4.23. Infracciones a la contratación pública en el estado de Sonora
Incurre en responsabilidad toda persona que cometa alguna de las siguientes infracciones:
Prometa, ofrezca o entregue dinero o cualquier otra dádiva a un servidor público o a un tercero, a cambio de que dicho servidor público realice o se abstenga de realizar un acto relacionado con sus funciones o con las de otro servidor público, con el propósito de obtener o mantener un beneficio o ventaja, con independencia de la aceptación o recepción del dinero o de la dádiva o del resultado obtenido.
Se incurrirá, asimismo, en responsabilidad, cuando la promesa u ofrecimiento de dinero o cualquier dádiva se haga a un tercero que, de cualquier forma, intervenga en el diseño o elaboración de la convocatoria de licitación pública o de cualquier otro acto relacionado con las contrataciones públicas;
Ejecute acciones que impliquen o tengan por objeto o efecto obtener un beneficio o ventaja indebida en las contrataciones públicas;
Realice actos u omisiones que tengan por objeto o efecto participar en contrataciones públicas, no obstante que por disposición de ley o resolución administrativa se encuentre impedido para ello;
Realice actos u omisiones que tengan por objeto o efecto evadir los requisitos o reglas establecidos en las contrataciones públicas o simule el cumplimiento de estos;
Intervenga en nombre propio pero en interés de otra u otras personas que se encuentren impedidas para participar en contrataciones públicas, con la finalidad de que esta o estas últimas obtengan, total o parcialmente, los beneficios derivados de la contratación;
Obligue sin tener derecho a ello, a un servidor público a dar, suscribir, otorgar, destruir o entregar un documento o algún bien, con el fin de obtener para sí o un tercero una ventaja o beneficio;
Promueva o use su influencia, poder económico, político o social, sobre cualquier servidor público, con el propósito de obtener para sí o un tercero un beneficio o ventaja, con independencia de la aceptación del servidor o de los servidores públicos o del resultado obtenido, y
Presente documentación o información falsa o alterada con el propósito de lograr un beneficio o ventaja.
Fuente: Artículo 7 de la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora.
Según la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora, la carta de denuncia debe contener los hechos y cualquier otra información sobre las presuntas infracciones, los datos de identificación del presunto culpable y las pruebas que demuestren las presuntas infracciones.
Aunque la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora establece un sistema de quejas y sanciones para la contratación pública municipal y estatal, carece de mecanismos de protección para denunciantes y testigos. El marco legal vigente no protege a los denunciantes externos ni a los funcionarios públicos del ISSSTESON que desean denunciar una infracción.
Para prevenir la violación de las leyes de contratación pública, los órganos internos de control pueden firmar acuerdos de colaboración con individuos y empresas que participen en contrataciones públicas, así como con cámaras empresariales u organizaciones industriales o comerciales, a fin de guiarlos en la creación de mecanismos de autorregulación, incluida la implementación de controles internos y un programa de integridad para promover una cultura ética, así como mecanismos de queja y protección para denunciantes (Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora, artículos 32-33). Sin embargo, no hay evidencia de que se hayan firmado acuerdos de colaboración, ni de la existencia de mecanismos o programas de queja y protección de denunciantes entre el ISSSTESON y sus interesados.
En cuanto a la creación de un sistema de sanciones eficaces y exigibles para los participantes de contrataciones del gobierno y el sector privado, la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora establece un procedimiento de sanciones administrativas que deben cumplir los órganos internos de control. También determina sanciones administrativas y mecanismos para reducir las sanciones.
Las sanciones administrativas podrían ser multas equivalentes a entre una y 50 000 unidades de medida y actualización o a 30-35% del monto del contrato adjudicado tanto para los individuos como para las empresas, así como la inhabilitación para participar en contratos públicos en el estado de Sonora durante un periodo que no será inferior a seis meses ni superior a 10 años tratándose de individuos y hasta 20 años tratándose de empresas. Además, la persona que ha cometido cualquiera de las infracciones sancionadas por la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora, o que participe en su cumplimiento, puede hacerse acreedora a un beneficio por la reducción de las multas si confiesa su responsabilidad. El beneficio podría reducir las sanciones entre 30 y 50% de su monto.
El ISSSTESON y sus órganos de supervisión deben aprovechar la oportunidad brindada por la reforma anticorrupción local para revisar, armonizar y adaptar su marco normativo de contratación a la Ley General de Responsabilidades Administrativas. El ISSSTESON, en colaboración con el gobierno del estado, podría considerar la conveniencia de crear un marco legal claro para la protección de denunciantes, así como de establecer mecanismos simples y transparentes para presentar quejas. Además, deben considerar la conveniencia de adoptar un mecanismo claro que facilite el seguimiento de las quejas presentadas, desde la presentación de las quejas hasta que se tome la decisión final. Sería deseable el uso de una plataforma electrónica para este fin. Por último, el ISSSTESON debe crear una estrategia de comunicaciones para el sistema de sanciones y sus procedimientos, a fin de hacer más visibles las quejas relacionadas con sus procesos de contratación pública, las consecuencias de actuar de manera indebida y los recursos de impugnación.
Propuestas de acción
El ISSSTESON enfrenta importantes retos en su sistema de contratación. Para aumentar su eficiencia y su capacidad para gestionar y evitar riesgos de corrupción en el ciclo de contratación pública, el ISSSTESON debe revisar, ajustar y mejorar sus mecanismos de control interno, políticas y herramientas de integridad y esquemas de participación de los interesados internos y externos, así como sus procedimientos de auditoría y mecanismos de coordinación, y el sistema de quejas y sanciones.
La reciente Ley del Sistema Estatal Anticorrupción del Estado de Sonora y todo el marco legal anticorrupción emitido ofrece al ISSSTESON la oportunidad de crear y armonizar sus políticas internas de integridad con la nueva normativa estatal y las buenas prácticas internacionales. Este marco legal también permite al ISSSTESON promover activamente un marco sólido de legislación secundaria sobre la coordinación de los controles internos y los mecanismos de auditoría que aplican los órganos de supervisión del estado, como la Secretaría de la Contraloría General y el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización.
Las siguientes líneas presentan un resumen de las propuestas clave de acción en este sentido.
Fomentar un control interno eficaz, centrado en los riesgos, en las actividades de contratación del ISSSTESON
El ISSSTESON debe crear y organizar sus tres líneas de defensa a fin de adoptar un enfoque cohesivo, coordinado y sistemático para mejorar las comunicaciones sobre gestión y control de riesgos, y para aclarar las funciones y los deberes esenciales.
La primera línea de defensa es responsabilidad de los gerentes operativos de la institución. Los superiores inmediatos y los gerentes de nivel intermedio se encargan de poner en marcha los controles y ayudar a identificar y prevenir los riesgos en sus respectivas áreas.
La segunda línea de defensa, que incluye funciones de supervisión de riesgos (gestión de riesgos, observancia y contraloría de riesgos financieros) debe ser responsabilidad del COCODI, por medio de la UPII, y de la alta dirección.
La UPII debe ser facultada por la Junta Directiva para crear estrategias eficientes de gestión de riesgos, incluidas las relacionadas con la contratación pública.
El COCODI y la UPII deben tener funciones claras de gestión de riesgos y control interno. La UPII debe comunicar las metodologías empleadas para la evaluación de riesgos, incluyendo —por lo menos— los siguientes elementos: mecanismos de identificación de riesgos, medidas de evaluación de impacto, estrategias de mitigación de riesgos, medidas específicas para prevenir o evitar riesgos relacionados con el ciclo de contratación y vigilancia y evaluación.
En cuanto a la tercera línea de defensa, el ISSSTESON podría crear una nueva función de auditoría interna. Esta función debe proponer a la Junta Directiva las reglas y planes de auditoría y responder directamente a ella.
Preservar la integridad del sistema de contratación pública por medio de normas generales y protecciones específicas para la contratación
El ISSSTESON debe crear un Código de Ética o Conducta propio para los funcionarios de contratación y una guía para los mismos, y también debe cerciorarse de incluir disposiciones específicas para la contratación pública en los códigos creados por los hospitales y clínicas. Un Código de Conducta específico para los funcionarios de contratación tendría la ventaja de adaptarse a los riesgos particulares de la función de contratación.
Como unidad encargada de coordinar y dirigir las acciones directas para la promoción de los valores éticos dentro del instituto, la UPII:
Elaborar, con una amplia participación de los funcionarios públicos y otros interesados, un Código de Conducta o Ética propio de los funcionarios de contratación, destacando las conductas que cabe esperar en la contratación pública y priorizando los valores que deben observarse para atender los dilemas éticos que enfrenten dichos funcionarios.
Elaborar un programa anual de capacitación para funcionarios públicos de contratación, centrado en el entendimiento de los valores priorizados, la identificación de conflictos de intereses y el mecanismo para denunciar conductas indebidas.
Promover la creación de normas de integridad para la función de contratación pública y, en caso necesario, fase por fase, con respecto a los siguientes elementos:
Valores priorizados de la contratación pública
Conductas que cabe esperar de los funcionarios de contratación
Política de conflictos de intereses, en línea con la Guía para identificar y prevenir la actuación bajo conflicto de interés en el ejercicio de la función pública en la Administración Pública Estatal, emitida por la Secretaría de la Contraloría General
Política de regalos y gratificaciones
Reglas post-empleo
Dar oportunidades para la participación directa de interesados externos pertinentes en el sistema de contratación para aumentar la transparencia y la integridad
Como medida de buena práctica, el ISSSTESON podría crear una política, protocolo o procedimiento interno para someter sus reglas relacionadas con la contratación a los requisitos y controles de calidad regulatoria establecidos en la Ley de Mejora Regulatoria para el Estado de Sonora por medio de la COMERS, pero que hoy por hoy no necesariamente se aplican en el ISSSTESON.
En el caso de que la COMERS no tenga la capacidad de recibir y procesar las propuestas regulatorias de contratación pública del ISSSTESON, sería aconsejable que el ISSSTESON estableciera y regulara un proceso estandarizado interno (proceso de impacto regulatorio), que tendría que seguirse cada vez que modifique uno o más elementos de sus normas de contratación pública.
Este proceso estandarizado debe incluir un proceso previo de consulta pública que debe ser accesible para todos los interesados (internos y externos). El proceso estandarizado y las reglas de la consulta regulatoria previa deben darse a conocer formalmente a todos los interesados y publicarse en el sitio web del ISSSTESON.
El ISSSTESON debe crear un esquema de participación de los interesados, en el que los proveedores, la industria y la sociedad civil puedan obtener información más detallada sobre las necesidades del instituto y respaldar mejores políticas públicas. Al mismo tiempo, el ISSSTESON debe considerar la conveniencia de crear protocolos o directrices para seleccionar y aplicar mecanismos de participación de los interesados en los casos aplicables.
El ISSSTESON, junto con la Secretaría de la Contraloría General, podría considerar la conveniencia de agregar funciones a los comisarios ciudadanos y adaptar el mecanismo para crear testigos sociales u observadores externos de los procesos de contratación pública, dando la oportunidad de participar no solo a los ciudadanos de edad avanzada y jubilados (como usuarios finales), sino a representantes de la sociedad civil y la academia. El ISSSTESON, junto con la Secretaría de la Contraloría General, debe establecer criterios para definir en qué casos podrían participar comisarios ciudadanos y cuáles son los perfiles y requisitos para participar como tales.
Crear un sistema eficaz de quejas y sanciones
El ISSSTESON, junto con la Secretaría de la Contraloría General, podría crear directrices claras para las auditorías internas y externas, armonizando las prioridades y los elementos clave de control.
El ISSSTESON y los órganos de supervisión (el ISAF, el OIC, la Secretaría de la Contraloría General y el Comité de Vigilancia y Fiscalización) deben realizar auditorías independientes de las operaciones de contratación pública y coordinar los planes de auditoría interna y externa creando un sistema electrónico en el que puedan dar a conocer los planes e informes de auditoría, las principales observaciones y recomendaciones de las auditorías, así como el seguimiento de la implementación y observancia de tales recomendaciones.
Los órganos de vigilancia del ISSSTESON deben:
Aprovechar la oportunidad que brinda la reforma local anticorrupción para revisar, armonizar y adaptar su marco normativo de la contratación y hacer los ajustes necesarios para incorporar las buenas prácticas internacionales en cuanto a integridad y control de la gestión.
Considerar la conveniencia de crear un marco legal claro para la protección de denunciantes, así como de establecer mecanismos fáciles y transparentes que cualquier persona pueda usar.
Considerar la conveniencia de simplificar los mecanismos de seguimiento de quejas presentadas hasta que se tome una decisión final al respecto. Sería deseable el uso de una plataforma electrónica.
Crear una estrategia de comunicación para el sistema de sanciones y sus procedimientos.
Lecturas adicionales
Código de Ética y Conducta de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, México, http://transparencia.esonora.gob.mx/NR/rdonlyres/165D1234-7A1C-4B48-9FBF-2B5980E4251C/129451/CC3B3digodeC3A9ticayconducta.pdf.
Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas para el Estado de Sonora, México, disponible en el sitio web http://www.congresoson.gob.mx:81/Content/Doc_leyes/doc_381.pdf. (consultado el 29 de enero de 2018).
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal, última reforma el 27 de junio de 2013, Sonora, México, http://transparencia.esonora.gob.mx/NR/rdonlyres/AD4A17EC-5A28-4DB7-9A4A-AE0F0520568C/99073/Leydeadquisicionessrrendamientosyprestacionesdeser.pdf.
Ley de Mejora Regulatoria para el Estado de Sonora, última reforma el 29 de mayo de 2006, Sonora, México, http://transparencia.esonora.gob.mx/NR/rdonlyres/AD4A17EC-5A28-4DB7-9A4A -AE0F0520568C/88835/Leydemejoraregulatoriaparaelestadodesonora.pdf.
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para el Estado de Sonora, última reforma el 26 de diciembre de 2016, Sonora, México, http://transparencia.esonora.gob.mx/NR/ rdonlyres/AD4A17EC-5A28-4DB7-9A4A-AE0F0520568C/197854/2016LeydeObrasPu blicasyServiciosrelacionadosconlas.pdf.
Ley Estatal de Responsabilidades del Estado de Sonora, nueva ley publicada el 18 de julio de 2017, Sonora, México, http://www.stjsonora.gob.mx/acceso_informacion/marco_normativo/LeyEsta talDeResponsabilidades.pdf.
Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), nueva ley publicada el 18 de julio de 2016, Sonora, México, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGRA.pdf.
Reglamento Interior del ISSSTESON, última reforma el 30 de abril de 2015, Sonora, México, http://transparencia.esonora.gob.mx/NR/rdonlyres/BE0EB737-B4FE-479E-BA01-0AF1B B55D097/145459/REGLAMENTOINTERIORISSSTESON2015.pdf.
References
[31] Contratación del Gobierno de Nueva Zelanda (2015), Guide to supplier feedback and complaints: How to provide feedback or make a complaint about procurement, https://www.procurement.govt.nz/assets/procurement-property/documents/guide-supplier-feedback-and-complaints.pdf (consultado el 22 de marzo de 2018).
[25] Gobierno de Nueva Zelanda (2015), Constructive Market Engagement: A Guide to Engaging Effectively with Suppliers, Wellington, New Zealand, https://www.procurement.govt.nz/assets/procurement-property/documents/guide-constructive-market-engagement.pdf.
[3] INEGI (2016), National Survey of Regulatory Quality and Government Impact on Companies [Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas, ENGRIGE], National Institute of Statistics and Geography, Mexico City, Mexico, http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/encestablecimientos/especiales/encrige/2016/.
[19] OCDE (2018), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.
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[20] OECD (2009), Public Procurement Toolbox, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/ (consultado el 21 de marzo de 2018).
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[6] The Institute of Internal Auditors (2013), “IIA Position Paper: The Thee Lines of Defense in Effective Risk Management and Control”, https://na.theiia.org/standards-guidance/Public%20Documents/PP%20The%20Three%20Lines%20of%20Defense%20in%20Effective%20Risk%20Management%20and%20Control.pdf.
[13] The World Bank (n.d.), Most Common Red Flags of Fraud and Corruption in Procurement in Bank-financed Projects, http://siteresources.worldbank.org/INTDOII/Resources/Red_flags_reader_friendly.pdf (consultado el 20 de abril de 2018).