Este capítulo evalúa hasta qué grado el ISSSTESON utiliza la contratación pública de manera estratégica para contribuir al logro de objetivos complementarios de política pública, como la promoción de las PYMES, los objetivos sociales y ambientales, así como la innovación. Además, destaca las vías que el ISSSTESON puede explorar para alcanzar el máximo impacto en cuanto a la contratación pública estratégica y el fomento de objetivos complementarios de política pública. Este capítulo también analiza la competencia del personal de contratación pública del ISSSTESON, identificando lagunas de capacidades y oportunidades de mejora. Parte de este análisis se centra en la gestión estratégica de los recursos humanos con respecto a la función de contratación pública.
Reforma a la Contratación Pública del ISSSTESON para la Sostenibilidad
5. Hacia una contratación pública estratégica y la mejora del marco de competencias del personal de contratación pública del ISSSTESON
Abstract
El origen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora (ISSSTESON) se remonta a hace casi 70 años. El ISSSTESON es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios. Es responsable de otorgar beneficios y prestar servicios de seguridad social, sobre todo pensiones y servicios de salud, a los servidores públicos del gobierno del estado de Sonora, sus municipios y organismos afiliados. El instituto está dividido en departamentos situados en las oficinas centrales en la capital del estado, Hermosillo, y en unidades hospitalarias que se extienden por todo el estado (véase el organigrama del instituto en la gráfica 5.1).
Gráfica 5.1. Organigrama del ISSSTESON
Fuente: (ISSSTESON, 2015[1]), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora, http://transparencia.esonora.gob.mx/NR/rdonlyres/3FF4F43E-5292-4D7D-B260-ECE3BE9C0720/146442/ORGANIGRAMAGENERALAC TUALIZADOJUNIO2015.pdf, consultado el 5 de octubre de 2017.
El propósito de este capítulo es analizar dos elementos clave de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (en adelante “Recomendación de la OCDE”) (OCDE, 2015[2]): la contratación pública estratégica y el desarrollo de capacidades. La contratación pública se ha vuelto más compleja, pasando de ser una tarea administrativa a una función estratégica, lo que invita al personal de contratación pública a adquirir capacidades multidisciplinarias. Por lo tanto, es muy pertinente tratar ambos asuntos en este capítulo.
La Recomendación de la OCDE exhorta a los países adherentes a fomentar en el personal de contratación pública la capacidad de aportar constantemente una rentabilidad eficiente y eficaz (véase el recuadro 5.1). Para que la función de contratación sea estratégica, los profesionales deben poseer un amplio conjunto de competencias, incluidas las de negociación y gestión de proyectos y riesgos. La función de contratación pública debe especificar, hacer accesibles y administrar los recursos y activos externos que la institución puede necesitar para cumplir sus objetivos estratégicos. La capacidad adecuada del personal de contratación pública es un componente decisivo de un sistema sólido de esta función y sienta las bases para el desarrollo exitoso de todos los demás elementos.
Recuadro 5.1. Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública (personal de contratación pública)
IX. RECOMIENDA que los adherentes dispongan de personal dedicado a la contratación pública con capacidad de aportar en todo momento, de manera eficaz y eficiente, la debida rentabilidad en este campo.
Para este fin, los adherentes deberán:
i) Garantizar que los funcionarios de contratación tienen un alto nivel de integridad, capacitación teórica y aptitud práctica, para lo cual les brindan herramientas específicas y periódicamente actualizadas, así como, por ejemplo, suficientes empleados con las capacidades adecuadas, el reconocimiento de la contratación pública como una profesión en sí misma, capacitación y certificaciones periódicas, normas de integridad para los funcionarios de este campo y una unidad o equipo que analice la información sobre contratación pública y vigile el desempeño del sistema.
ii) Ofrecer a los funcionarios de contratación pública opciones profesionales atractivas, competitivas y basadas en el mérito, facilitándoles medios claros de ascenso, así como protección contra injerencias políticas en el procedimiento de contratación, y promoviendo las buenas prácticas nacionales e internacionales en su desarrollo profesional a fin de mejorar su desempeño.
iii) Promover las actitudes colaborativas con instituciones como universidades o centros de investigación para mejorar las capacidades y la competencia del personal de contratación. Deberá aprovecharse la pericia y la experiencia pedagógica de estas instituciones, en su calidad de medios valiosos para ampliar los conocimientos en la materia, y establecer un canal recíproco entre teoría y práctica capaz de impulsar el uso de la innovación en los sistemas de contratación pública.
Fuente: (OCDE, 2015[2]), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.
La Recomendación de la OCDE alienta el equilibrio entre el uso del sistema de contratación pública para buscar objetivos secundarios de política pública y el objetivo primario de la propia contratación, que consiste en otorgar bienes y prestar servicios necesarios para alcanzar funciones gubernamentales de manera oportuna, económica y eficiente (OCDE, 2015[2]). A fin de alcanzar un proceso de adjudicación competitivo y eficaz, la OCDE recomienda que las instituciones faciliten el acceso a las oportunidades de contratación buscando objetivos secundarios de política (práctica también llamada contratación pública estratégica). La decisión sobre si buscar o no objetivos secundarios varía según el gobierno y las necesidades de los ciudadanos, pero la Recomendación identifica los pasos que deben tomarse siempre que se persiguen esos objetivos (véase el recuadro 5.2).
Recuadro 5.2. Recomendación de la OCDE sobre contratación pública (objetivos secundarios de política pública)
V. RECOMIENDA que los adherentes reconozcan que todo uso del sistema de contratación pública en busca de objetivos secundarios de política pública debe sopesar sus pros y sus contras en relación con el objetivo principal de la contratación.
Para este fin, los adherentes deben:
i) Evaluar el uso de la contratación pública como método para buscar objetivos secundarios de política pública conforme a prioridades nacionales claras, valorando los posibles beneficios frente a la necesidad de alcanzar la rentabilidad. Debe tenerse en cuenta tanto la capacidad del personal de contratación pública para ayudar al logro de los objetivos secundarios de política como la carga asociada con el seguimiento del avance de esos objetivos.
ii) Elaborar una estrategia adecuada para integrar los objetivos secundarios de política en los sistemas de contratación pública. En cuanto a los objetivos secundarios de política a cuyo logro contribuirá la contratación pública, se debe emplear una planeación adecuada, un análisis de referencia y una evaluación de riesgos, y deben determinarse los resultados previstos, como base para elaborar los planes de acción o las directrices de aplicación.
iii) Emplear una metodología adecuada de evaluación de impacto para medir la eficacia de la contratación pública a fin de lograr los objetivos secundarios de política. Deben medirse, conforme a metas o etapas adecuadas, los resultados de todo uso del sistema de contratación pública para lograr objetivos secundarios de política, a fin de dar a los responsables de formular las políticas públicas la información necesaria sobre los beneficios y los costos de este uso. La eficacia debe medirse tanto al nivel de cada proceso de contratación como en relación con los resultados previstos en materia de política. Además, hay que evaluar periódicamente el efecto global que la búsqueda de objetivos secundarios de política tiene sobre el sistema de contratación pública, a fin de abordar la posible sobrecarga de objetivos.
Fuente: (OCDE, 2015[2]), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.
5.1. La configuración institucional de la gestión de recursos humanos en el ISSSTESON
La Subdirección de Servicios Administrativos vigila la determinación y aplicación adecuadas de las políticas y los procedimientos para la administración de los recursos humanos, materiales y de servicio. Propone y aplica las políticas básicas de reclutamiento, selección, remuneración, capacitación y desarrollo profesional de los trabajadores que están al servicio del instituto. La subdirección tiene una doble función: no solo es responsable de las cuestiones de recursos humanos (RH), sino que también organiza el sistema de abasto de medicamentos en los procesos de adquisición, almacenaje y distribución. El área administrativa programa la ejecución de los proyectos de licitaciones públicas.
Hay 11 áreas diferentes en el Departamento de RH de las oficinas centrales del ISSSTESON, según el organigrama; su manera de funcionar se define en los manuales elaborados por el instituto.1 Además, hay tres departamentos de RH dentro de los hospitales, que funcionan de manera más administrativa (es decir, organizando las nóminas). El principal departamento de RH se localiza en las oficinas centrales y sus principales funciones son:
Optimizar los procesos administrativos de contratación, inducción, capacitación, desarrollo profesional y evaluación del personal del instituto.
Asistir en la identificación de las necesidades de RH del instituto, aplicando los programas de capacitación e informando al personal.
Preparar y mantener al día las descripciones de puestos, los manuales y los perfiles de las áreas que constituyen el instituto, para los procesos de reclutamiento, inducción, capacitación y promoción del personal.
Las responsabilidades de los empleados del ISSSTESON se establecen en el Reglamento Interior, incluidos los manuales de procedimientos de cada unidad administrativa que participa en el proceso de contratación pública, donde se determinan las actividades y responsabilidades de todos los funcionarios públicos. Hay sistemas internos para el propio proceso de contratación pública en que los funcionarios se interrelacionan para aprobar el procedimiento de adquisiciones. Se han elaborado manuales para los siguientes procedimientos de contratación pública:
Adjudicación de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, 2017
Objetivo: atender las solicitudes de adjudicaciones directas y suministro de obras públicas y servicios relacionados con ellas.
Asignación de claves por proveedor para la adquisición de medicamentos, bienes y suministros a través de adjudicación directa, 2017
Objetivo: Realizar procedimientos oportunos de contratación pública de bienes y suministros médicos a través de contratación directa, por medio del Sistema Electrónico de Compras (SIEC).
Integración del Programa Anual de Adquisiciones, 2015
Objetivo: Hacer adquisiciones oportunamente conforme a las necesidades del instituto y el presupuesto autorizado, garantizando la integración adecuada del programa anual de contratación pública.
Trámite de Licitación Pública, 2017
Objetivo: Garantizar la adjudicación de bienes y servicios de manera transparente e imparcial, cerciorándose de la calidad y asegurando las mejores condiciones para el Estado.
Aproximadamente 3 300 empleados trabajan en el ISSSTESON, incluidos sus cuatro hospitales. Según información proporcionada por el instituto, 90% de estos empleados están sindicalizados, y 10% son empleados de confianza (véase el cuadro 5.1). Los empleados pueden ser sindicalizados (es decir, afiliados a un sindicato) o no sindicalizados. Según el ISSSTESON, el índice de rotación es muy bajo entre los empleados que se dedican a la contratación pública. Las rotaciones tienden a ocurrir con el cambio de gobierno del estado, cada seis años, que ocasiona la entrada de nuevos funcionarios directivos. Las vacantes de los cargos directivos no se llenan por medio de procedimientos competitivos, sino por designación política. Sin embargo, el área de planeación ha desarrollado algunos criterios, como los perfiles de puestos para todos los cargos en el ISSSTESON, perfiles que incluyen las principales funciones, la descripción general del trabajo, así como las competencias deseables, el salario y la remuneración.
Cuadro 5.1. Personal del ISSSTESON por tipo de contratación (2016)
Fuente: Información proporcionada por el ISSSTESON.
Hay 30 empleados asignados exclusivamente a tareas relacionadas con la contratación pública todos los días. Como se dijo en el Capítulo 2, los empleados de contratación pública trabajan en dos departamentos distintos. Seis funcionarios públicos trabajan en el Departamento de Licitaciones, que administra los procedimientos de contratación pública como licitaciones, y 12 funcionarios en el Departamento de Adquisiciones, donde se centraliza la gestión de la contratación por medio de adjudicaciones directas. El ISSSTESON tiene un Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (Comité de Adquisiciones), que autoriza la contratación pública centralizada para las distintas áreas y unidades hospitalarias; hay cuatro hospitales provistos de una unidad de contratación encargada de adquirir los insumos y materiales que se consideran necesidades urgentes de las que carecen sus almacenes (véase el cuadro 5.2).
Cuadro 5.2. Unidades de contratación pública del ISSSTESON
Fuente: Información proporcionada por el ISSSTESON.
5.2. Fundamentos para mejorar la competencia del personal
Encuestas recientes de la OCDE indican que el personal es el principal punto débil de muchos sistemas de contratación pública (OCDE, 2017[3]). En todos los países de la OCDE los funcionarios de contratación pública enfrentan retos ante la transición de la función administrativa a la estratégica, reglas cada vez más complejas, el carácter multidisciplinario de las labores y la falta de profesionalización. La experiencia de colaboración de la OCDE con diversos países ilustra que la capacidad es un pilar fundamental de un sistema sólido de contratación pública. Un sistema eficiente suele incluir:
1. reglas y procedimientos de contratación pública simples, claros y que garantizan el acceso a las oportunidades de contratación;
2. instituciones eficaces para realizar los planes y procedimientos de contratación pública, y para producir, gestionar y vigilar los contratos;
3. herramientas electrónicas adecuadas;
4. recursos humanos adecuados en número y competencias, para planear y llevar a cabo los procedimientos de contratación pública, y
5. una gestión de contratos competente.
La calidad de la contratación pública depende en gran medida de las competencias de cada contratante. En los procedimientos de contratación de todos los días, es el funcionario responsable quien toma las decisiones críticas que marcan la diferencia entre la contratación pública eficaz y eficiente, y la dispendiosa. Al mismo tiempo, aunque las adquisiciones menores y menos complejas requieren pocas aptitudes especializadas, los casos de contrataciones complejas no pueden negociarse en beneficio del público a menos que el funcionario adquiriente encargado del asunto tenga el conocimiento profesional para ello.
El ISSSTESON no ha determinado ningún requisito específico para los funcionarios de contratación pública en cuanto a competencias laborales, capacidades o perfiles del puesto, y tampoco hay requisitos de ingreso que el personal de contratación pública deba cumplir antes del reclutamiento. El ISSSTESON no ha evaluado los principales retos de capacidad con que se enfrentan los funcionarios de contratación pública. De ahí que no haya estrategia alguna para mejorar la capacidad de los trabajadores para la contratación pública. El ISSSTESON debe elaborar planes de adquisición de competencias o capacitación para su personal de contratación pública, incluido un sistema de incentivos para estimular un mejor desempeño. Tampoco se dispone de servicios de asesoría ni oficina de apoyo técnico para responder preguntas, dar consejo ni informar sobre las buenas prácticas ni los marcos de referencia. Otros funcionarios que se dedican a la contratación pública, como auditores y contralores internos, no reciben capacitación específica. Lo mismo ocurre con los proveedores, que no reciben ningún apoyo ni capacitación por parte del ISSSTESON y tienen que ingeniárselas solos para entender los procesos de contratación pública.
El ISSSTESON podría beneficiarse con la adopción de medidas que estructuren formalmente los esfuerzos de desarrollo de capacidades para el sistema de contratación pública. El Departamento de RH también podría encargarse de la elaboración de material de orientación y programas de capacitación, según sea necesario. Irlanda, por ejemplo, podría servir como modelo para la elaboración de materiales de orientación (véase el recuadro 5.3).
Recuadro 5.3. Elaboración de las directrices nacionales de la contratación pública en Irlanda
Uno de los objetivos primordiales para establecer la Oficina de Contratación del Gobierno (OGP, por sus siglas en inglés) en Irlanda era promover la profesionalización del personal dedicado a la contratación pública. Cada año el Estado irlandés gasta aproximadamente EUR 8 500 millones en bienes y servicios. En este contexto, es esencial que el servicio público funcione de manera coordinada y eficiente. La contratación pública es un elemento clave de la reforma del servicio público del gobierno.
Actualmente la OGP está por terminar las directrices nacionales para la adquisición de bienes y servicios de bajo y alto valor en concursos de licitación pública. Estas directrices se publicarán en forma de documento dinámico; es decir, que se tendrá acceso a ellas de manera electrónica. El documento contendrá enlaces a informaciones pertinentes, así como a documentos de política y plantillas.
El propósito de estas directrices es promover las prácticas óptimas y la congruencia en la aplicación de las reglas de contratación pública para la adquisición de bienes y servicios. Las directrices se han escrito en lenguaje llano para ofrecer una descripción clara de las reglas. Forman parte del Marco Nacional de Políticas de Contratación Pública de la OGP, que consta de cinco ramas:
legislación (directrices, reglamentos);
política gubernamental (circulares, etc.);
lineamientos generales;
marco Capital de Gestión de Obras, y
lineamientos técnicos detallados, plantillas y notas que se emiten periódicamente.
Fuente: Información proporcionada por la Oficina de Contratación del Gobierno de Irlanda (OGP).
5.2.1. Una visión estratégica del personal de contratación pública
Muchos países elaboran estrategias para aumentar sistemáticamente la capacidad de su personal del sector público, a menudo específicamente en el área de la contratación pública. Estas estrategias de capacidad para el sector público y en particular para la contratación pública pueden rendir beneficios en la medida que se proponen aumentar sistemáticamente la capacidad de los contratantes públicos. Una estrategia puede ayudar a los funcionarios a priorizar las actividades. En condiciones ideales, el ISSSTESON optaría primero por la evaluación del personal de contratación pública, destacando puntos fuertes y débiles, lagunas y bloques de construcción que sirvan como punto de partida para toda medida de fomento de capacidades. Las evaluación de necesidades debe allanar el camino para la elaboración de un plan de capacitación ambicioso y sostenible. El plan de acción de capacitación debe aportar un mapa detallado hacia mayores competencias y capacidades de los empleados de contratación pública (véase la gráfica 5.2).
Gráfica 5.2. Proceso para evaluar las necesidades, elaborar un plan y ejecutarlo
Fuente: (OCDE, 2017[4]), Developing Public Procurement Capacity in Europe, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/public-procurement-capacity-europe.pdf
Un plan de capacitación detallado para el ISSSTESON debe incluir los cursos que se hayan identificado en la evaluación de necesidades. La capacitación debe incluir indicadores que permitan una evaluación periódica de sus efectos. Un plan de capacitación debe ser preciso y concreto, y tiene que incluir información específica como el nombre del curso, su objetivo, grupo al que está dirigido, modo de impartición y fecha. El plan de acción de capacitación debe durar por lo menos de dos a tres años, de manera que la previsión de mejora pueda materializarse realmente (OCDE, 2017[4]). Un periodo más breve limitaría las posibilidades de demostrar los resultados. Parte de la evaluación de los empleados consiste en poner a prueba su competencia antes de cualquier capacitación, y también después de la aplicación del programa de capacitación para medir los avances.
El ISSSTESON no ha actualizado su estrategia ni su visión de la contratación pública desde 2006. Sin embargo, entre 2006 y 2009 se confirió al instituto el certificado ISO-9001 por conducto de la empresa American Trust Register. Durante ese periodo el Departamento de Licitaciones elaboró indicadores para los empleados que trabajaban en el área. Lamentablemente no se dio seguimiento a esta iniciativa y la certificación se perdió. Elaborando una estrategia para la contratación pública, el ISSSTESON determinaría el camino que sus empleados de contratación pública han de seguir. Es importante que los funcionarios de contratación pública tengan una idea clara de cuáles son su finalidad y sus objetivos y, una vez que la tengan, vincularlos con el objetivo general del ISSSTESON de prestar mejores servicios de salud a sus derechohabientes. La antigua estrategia fija un nivel de calidad al señalar que el ISSSTESON está comprometido con satisfacer eficazmente las peticiones o pedidos que reciba, mediante un seguimiento oportuno que asegure un servicio de calidad. La misión y la visión formuladas en 2006 siguen resonando 12 años después:
Misión:
Adquirir productos de calidad para nuestros clientes, atendiendo sus demandas o peticiones de manera oportuna, a fin de garantizar su completa satisfacción.
Visión:
Ser un departamento con un alto sentido de servicio y una actitud positiva, que adquiere y provee productos de calidad para nuestros clientes.
Mucho ha cambiado durante los últimos 12 años: el personal, el marco normativo y los métodos de contratación pública usados, así como la tecnología empleada para realizar las contrataciones. También es probable que el mercado haya cambiado con nuevos proveedores, así como las expectativas de los usuarios. Por ejemplo, las unidades hospitalarias habrán cambiado, pues el tiempo de entrega de los productos también ha cambiado. Es probable que todos estos factores influyan en la formulación de objetivos y metas para la contratación pública en el ISSSTESON. Será importante combinar los resultados cuantitativos de cosas tales como el acopio oportuno del programa anual de adquisiciones y el tiempo de entrega con metas más subjetivas como la satisfacción con el trabajo hecho por los dos departamentos de contratación pública.
El ISSSTESON tiene que comprometerse a desarrollar aún más a su personal. Por ejemplo, el estado de Nuevo León tiene un plan que atiende no solo a los funcionarios de contratación pública, sino a los funcionarios públicos en general. Este plan comprende siete “pilares” para el desarrollo del talento (véase la gráfica 5.3), que podrían beneficiar al ISSSTESON en la elaboración de normas de competencia para todos los cargos públicos, programas de capacitación del personal y encuestas de retención del talento.
Gráfica 5.3. Los siete pilares para el desarrollo del talento aplicados por el Gobierno del Estado de Nuevo León
Fuente: (Consejo Nuevo León, 2015[5]), El Nuevo León que queremos. Plan Estratégico para el estado de Nuevo León 2015-2030.
5.2.2. Contratar a la persona idónea: profesionalizar el proceso de reclutamiento
El proceso de reclutamiento en el ISSSTESON depende del área que lo realiza, ya sea para un puesto eventual o permanente. La mayoría de las vacantes no suelen anunciarse. Hay una lista de personas que se han registrado en el ISSSTESON expresando su interés en trabajar en el instituto. Los interesados entregan sus currículos al ISSSTESON y luego se les inscribe en una lista de posibles candidatos. Así, cuando una posición está vacante, el área reclutadora consulta la lista e identifica a las personas dotadas de las competencias necesarias. Una vez que un área reclutadora identifica a una persona a quien quiere entrevistar, la oficina central la entrevista, y finalmente toma la decisión de emplear a determinado individuo. El principal problema de esta forma de reclutamiento, al contrario de un concurso abierto, es que el instituto se circunscribe a una lista de personas en la que quizá no se incluya el candidato más calificado para el trabajo. Sin embargo, el instituto tiene que definir primero esas competencias. Para compensar el no emplear a la persona más calificada, el instituto debe ofrecer un programa de capacitación que garantice, junto con la experiencia en el trabajo, que el nuevo recluta es capaz de un desempeño acorde con las normas definidas por la unidad.
Dado que hay un presupuesto limitado para capacitación, se realiza una encuesta anual entre el personal para sondear sus preferencias de capacitación. Los participantes pueden elegir entre opciones predeterminadas, pero también pueden anotar cualquier tema en el que les parezca necesario capacitarse. El instituto tiene instructores registrados, pero también hay otros centros de capacitación gestionados por el gobierno estatal, a los que a veces asisten los empleados del ISSSTESON. En ocasiones el instituto trabaja con instructores locales, pero estos pueden ser muy caros. El ISSSTESON ofrece a sus empleados capacitación general en temas como la calidad del servicio, cómo responder a los usuarios, cómo deben abordar los asesores a los clientes, etcétera. Cada mes se realizan en promedio tres cursos de capacitación, cada uno con 40 asistentes aproximadamente. Ninguno trata de asuntos relacionados con la contratación pública. Los empleados que asisten a los cursos organizados por el instituto se someten a evaluación para determinar su aprovechamiento a los seis meses de haber terminado el curso. Su superior inmediato evalúa en qué medida han aplicado la capacitación recibida, junto con una evaluación general. Se ha establecido un procedimiento en las áreas que solicitan un curso sobre determinado tema. Sin embargo, eso rara vez ocurre, lo que indica la necesidad de que el área de contratación pública sea más proactiva para asegurarse de que las capacidades y competencias del personal están al día.
5.2.3. Ampliar las competencias de los funcionarios de contratación
La función de los empleados de contratación depende de las tareas que se les hayan asignado, y en el ISSSTESON tienen una función limitada cuando se trata de la elaboración de especificaciones técnicas y análisis de mercado. En cuanto a las especificaciones técnicas, cada subdirección exige a cada una de sus áreas programar sus necesidades anuales y proyectar su presupuesto; la subdirección luego las organiza, estudia, modifica y autoriza. Posteriormente, se hace una solicitud al Departamento de Licitaciones o al de Adquisiciones para que inicie el procedimiento correspondiente. En consecuencia, los funcionarios de contratación pública no participan en la elaboración de las especificaciones técnicas.
Un análisis de mercado minucioso debe aportar información valiosa para la autoridad contratante sobre los operadores económicos que serían capaces de satisfacer las necesidades y sobre la actividad del mercado. Por lo tanto, una de las funciones clave de un funcionario de contratación pública es conocer el mercado. La investigación de mercado ayuda a la entidad compradora a reunir información para definir sus requerimientos de contratación pública, seleccionar el método de licitación más conveniente, analizar y evaluar las ofertas y determinar con eficacia la oferta económicamente más ventajosa (OCDE, 2016[6]). Estas competencias son limitadas en el ISSSTESON, donde la investigación de mercado se considera una simple tarea administrativa; no hay ningún procedimiento establecido ni equipos de expertos para garantizar que los funcionarios de contratación del ISSSTESON adquieran un conocimiento correcto de los mercados.
Para que el ISSSTESON impulse la eficiencia en todo el ciclo de contratación pública a fin de satisfacer las necesidades del gobierno y sus ciudadanos, el instituto debe evaluar activamente los procesos para realizar análisis de mercado. Después, el gobierno debe utilizar herramientas adecuadas para mejorar los procedimientos de contratación pública. Se necesita aumentar el grado de conocimiento sobre la investigación de mercado, dentro de los dos departamentos de contratación pública del ISSSTESON. Los estudios de mercado deben ser realizados por personas provistas de pericia en contratación pública o investigación, a quienes se proporcione tiempo y recursos suficientes. Además, el ISSSTESON debe crear una guía para el contenido mínimo aceptable de los estudios de mercado. Puede hacerlo elaborando un manual que puedan usar las unidades de contratación pública de los hospitales o las oficinas centrales cuando realicen los estudios de mercado. Además, el manual debe señalar claramente que el análisis de mercado se realiza en la etapa de planeación de un procedimiento de contratación pública, mucho antes del inicio del procedimiento mismo. Aclarado lo anterior, el análisis de mercado puede llevarse a cabo en momentos fijos durante el año para las adquisiciones que se contratan periódicamente.
En vez de trabajar con descripciones de puestos aisladas, los gobiernos usan cada vez más los marcos de competencias para organizar a su personal de contratación pública. Los marcos de competencias aprovechan las competencias que están representadas en diversos grados por distintas funciones de la contratación pública. Los empleados pueden aumentar sus competencias y ascender de un nivel a otro (véase el recuadro 5.4).
Recuadro 5.4. ¿Qué es la gestión de competencias?
La gestión de competencias es una manera de definir las capacidades que los empleados deben tener, así como las conductas que deben adoptar para hacer bien su trabajo. La gestión de la competencia vincula varias actividades de la gestión de recursos humanos para garantizar que una institución cuenta con un personal que tiene un desempeño eficaz. El uso de la gestión de competencias en los países de la OCDE ha aumentado a un ritmo constante en años recientes y se ha vinculado con demandas de mayor flexibilidad y autonomía en la gestión del personal.
Fuente: (OCDE, 2015[7]), Achieving Public sector Agility at Times of Fiscal Consolidation, http://dx.doi.org/10.1787/9789264206267-en; (OCDE, 2011[8]), Public Servants as Partners for Growth, http://dx.doi.org/10.1787/9789264166707-en.
Adoptar un sistema basado en las competencias para gestionar a los contratantes públicos desde la perspectiva de los recursos humanos ofrece varias ventajas. Puede contribuir a un entendimiento más claro de las expectativas de los empleados a distintos niveles y en diversas funciones. Además, este marco de competencias puede identificar a los funcionarios que necesitan capacitación y desarrollo profesional (Gobierno de Escocia, 2016[9]).
Las capacidades y competencias para el desempeño eficaz deben especificarse en cada uno de los empleos, e integrarse en un modelo o marco de competencias. Los marcos de gestión de competencias no solo ayudan a identificar las capacidades que el personal necesita; también pueden usarse en distintas etapas de los procedimientos de recursos humanos, como la planeación, el reclutamiento, la promoción, la capacitación y la evaluación del desempeño del personal. En un proceso de selección basado en la competencia, las competencias necesarias identificadas para un puesto vacante se emplean como criterios de selección. Perú, por ejemplo, ha elaborado un marco basado en cuatro categorías (véase el recuadro 5.5. Tiene pocas competencias que cubren la mayoría de los aspectos del ciclo de contratación pública. Sin embargo, muchos países de la OCDE han creado marcos más complejos de gestión de competencias. En Escocia, por ejemplo, el marco tiene 13 competencias que se refieren a las capacidades técnicas necesarias a distintos niveles para realizar contrataciones públicas. El ISSSTESON podría beneficiarse si elaborara un marco similar al descrito en el recuadro 5.5, adaptándolo a su propia estructura y organización.
Recuadro 5.5. Cuatro tipos de competencias de los funcionarios de contratación, definidas por el OSCE de Perú
El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) de Perú definió las cuatro capacidades y competencias siguientes, que los funcionarios de contratación pública deben tener:
1. competencias transversales (trabajo en equipo, administración basada en resultados);
2. competencias generales (gestión de registros, automatización de la oficina, matemática y estadística, aptitudes organizativas y administrativas);
3. competencias jurídicas y administrativas (sistema de contratación pública, otros sistemas administrativos, administración pública y procedimientos administrativos), y
4. competencias técnicas (técnicas de planeación y programación, técnicas de análisis de mercado, técnicas de vigilancia y control y gestión de la cadena de abasto).
El último punto se refiere a las capacidades de eficacia profesional, técnica y personal. La definición de las capacidades y competencias requeridas permite a los funcionarios de contratación pública conocer los requisitos y los ayuda a identificar las áreas en las que deben centrar la atención.
Fuente: (OCDE, 2017[3]), La Contratación Pública en el Perú: Reforzando Capacidad y Coordinación, https://dx.doi.org/10.1787/9789264281356-es.
Las capacidades y competencias identificadas pueden usarse luego en la creación de perfiles de puesto, que combinan una declaración sobre lo que se espera de un puesto en relación con lo que el titular debe aportar en capacidades, experiencia y conductas necesarias para hacer bien el trabajo (OCDE, 2013[10]). El ISSSTESON podría considerar la conveniencia de usar la evaluación para identificar o finalizar determinados perfiles de empleados de contratación que corresponden a los requisitos para ocupar ciertos puestos.
5.3. Aplicación de la contratación pública estratégica
Hasta hace unos cuantos años, la contratación pública se percibía como una función administrativa interna. Hoy en día, en cambio, es vista como un pilar fundamental de la prestación de servicios para los gobiernos y una herramienta estratégica para alcanzar objetivos clave de política pública, desde la rendición de cuentas presupuestal, la eficiencia del gasto y la adquisición verde, hasta la mejora de los resultados de salud, la atención de retos mundiales como el cambio climático y la promoción de proveedores socialmente responsables en la cadena global de valor. La contratación pública estratégica puede promover una economía más circular y transformar los modelos de negocios de la cadena de abasto, dada la magnitud que representa en el gasto del gobierno y su función predominante en la prestación de algunos de los servicios públicos más intensivos en recursos, como la infraestructura. Casi todos los países de la OCDE han elaborado políticas de contratación pública estratégica que recompensan los esfuerzos ecológicos y alientan la innovación; por ejemplo, promoviendo la reducción en el consumo de energía, adoptando análisis de costos del ciclo de vida o innovaciones industriales reducidas en emisiones de carbono.
Los objetivos complementarios de política se refieren a los que los gobiernos buscan cada vez más por medio de la contratación pública. Además de objetivos como la eficiencia, la eficacia y la transparencia, los países se dan cada vez más cuenta de que la contratación pública puede contribuir a lograr objetivos complementarios más extensos. Entre ellos se cuentan comúnmente los siguientes:
apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYMES);
innovación;
“ecologización”; es decir, mejorar los efectos positivos sobre el medio ambiente;
mejorar las condiciones de los grupos marginados o económicamente sub representados, y
atender otros retos sociales.2
Las siguientes secciones ofrecen información contextual sobre estos objetivos de política, en lo que se relaciona con la contratación pública. El ISSSTESON no ha realizado esfuerzo alguno específicamente sobre objetivos complementarios de la contratación pública.
5.3.1. El marco del ISSSTESON para promover objetivos secundarios
La ley principal que rige las adquisiciones del ISSSTESON es la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal. La legislación permite el uso de distintos criterios para evaluar las licitaciones. La unidad administrativa Coordinación de Licitaciones es responsable de verificar los requisitos de registro para participar en la licitación, así como comprobar la entrega de los documentos requeridos. El ISSSTESON aplica el criterio binario; es decir, la evaluación técnica y económica. Con la evaluación técnica los documentos se estudian y analizan íntegramente, y se emite una decisión técnica que tiene en cuenta varios factores, como las mejores condiciones legales, técnicas y económicas. Las PYMES del estado de Sonora recibirán trato preferente sobre las empresas de otras regiones en los casos en que la diferencia de precios ofrecidos no sea mayor de 5% en comparación con la propuesta más baja, según el artículo 24 de la ley.
El principal objetivo de todas las adquisiciones públicas realizadas por el ISSSTESON es lograr el mejor precio por el producto requerido, teniendo también en cuenta las condiciones del propio producto. Antes de la adquisición se realiza una evaluación de la propuesta por parte de la unidad requirente, cerciorándose de que se consideran todos los aspectos técnicos, como tiempo de entrega, garantía, etc. El proceso para los medicamentos es similar, pero una de las principales decisiones a este respecto consiste en si el objetivo es adquirir medicamentos genéricos, ya que tienden a ser más asequibles. El Departamento de Licitaciones o Adquisiciones evalúa la oferta económica. No se consideran mayormente los aspectos ambientales de la producción de los bienes ni de su entrega. El ISSSTESON requiere que los proveedores a los que compra medicamentos tengan los certificados necesarios, pero la mayoría de ellos no incluyen ninguna norma ambiental adicional. En el caso de la planeación anual, muchos de los aspectos técnicos de los bienes o servicios que se van a adquirir se han definido e incluido en un catálogo junto con el cálculo del precio. Cuando hay un nuevo producto, el área requirente envía un formulario de pedido a la unidad de contratación, junto con la descripción y las especificaciones técnicas del producto. Cuando la unidad contratante recibe un nuevo pedido, debe realizarse una evaluación identificando las opciones para incluir criterios ambientales mejorados.
No hay ninguna orientación de política legal, normativa o de otra índole en el ISSSTESON en lo tocante a la contratación pública estratégica. Tampoco se dispone de estrategia ni política alguna para promover los objetivos secundarios de política en el marco normativo de contratación pública (tales como promover las PYMES, la contratación sostenible, la innovación, la contratación pública social, las empresas socialmente responsables, etcétera). No se hacen consideraciones a los objetivos complementarios en la documentación de las licitaciones ni en la evaluación de las ofertas. En estas últimas tampoco se tiene en cuenta el costo del ciclo de vida (incluidos los costos de uso, propiedad, mantenimiento y eliminación). No hay métodos de evaluación de impacto en los procesos del ISSSTESON para medir la eficiencia del marco legal de la contratación pública en el logro de objetivos secundarios de política.
El ISSSTESON tiene poca experiencia en la aplicación de cualquier otra medición que el criterio binario, y no se hacen esfuerzos para adoptar otros métodos de evaluación a fin de lograr objetivos secundarios de política. Se dispone de pocos datos e información sobre los proveedores a quienes el ISSSTESON les ha comprado en el pasado. Por ejemplo, el sistema es incapaz de determinar el número de PYMES a las que el instituto les ha comprado, ni si se trata de medicinas o de otros bienes, servicios u obras. Como se dijo antes, el ISSSTESON proporciona muy poca capacitación a sus empleados de contratación pública. No se ha identificado capacitación alguna relacionada con los retos inmediatos del instituto en cuanto a contratación pública. Sin embargo, se ofrecen cursos más generales sobre cuestiones como el servicio al cliente, que son accesibles para el personal de contratación pública.
5.3.2. Promover objetivos secundarios mediante la contratación pública
La inmensa mayoría de los países miembros de la OCDE usan la contratación pública como herramienta para aplicar políticas o estrategias de fomento a objetivos secundarios de política. De hecho, 28 países miembros de la OCDE han elaborado estrategias o políticas para impulsar una de las siguientes categorías o todas ellas: contratación pública verde, PYMES, y bienes y servicios innovadores. Estas estrategias se elaboran predominantemente al nivel central (Cuadro 5.3). El gobierno federal de México, por ejemplo, ha dado pasos en apoyo de las PYMES, la contratación pública verde y los bienes y servicios innovadores elaborando estrategias para el nivel central. En 2014, 20 países miembros de la OCDE (71%) miden los resultados de su estrategia o política para apoyar la contratación pública verde. Diecisiete países miembros de la OCDE (61%) miden los resultados de su estrategia o política para apoyar a las PYMES (OCDE, 2016[11]).
Cuadro 5.3. Estrategias de contratación pública para contribuir al logro de objetivos secundarios de política
Nota: Las comillas (“..”) indican que no se dispone de datos.
Fuente: (OCDE, 2018[12]), Panorama de las Administraciones Públicas 2017, https://dx.doi.org/10.1787/9789264304543-es.
Algunos de los instrumentos de que disponen los países, estados e instituciones para promover la contratación pública estratégica son criterios que discriminan positivamente los objetivos secundarios de manera que tales objetivos, ya sean sociales, ecológicos, innovadores o PYMES, obtienen puntos adicionales cuando se calcula la puntuación final de las ofertas. Por lo mismo, los proveedores tienen que ser competitivos con sus ofertas en diferentes aspectos, no solo en precio, para tener mayor oportunidad de ser seleccionados. Uno de los pre-requisitos para que el ISSSTESON apoye objetivos secundarios de política, como preferir los productos locales, es incluir criterios que reconozcan que determinado porcentaje de contenido local de todos los bienes y servicios sujetos a contratación pública obtendrá mayor reconocimiento en la fase de evaluación.
5.3.3. Más allá de las PYMES y hacia una contratación pública estratégica más compleja
El ISSSTESON todavía no está en la etapa de adoptar la contratación pública estratégica. El instituto debe considerar la elaboración de una estrategia para promover objetivos secundarios de política como las PYMES, la contratación sostenible, la innovación, la contratación pública social o las empresas socialmente responsables. Sin embargo, tiene que moderar el paso y establecer la infraestructura adecuada antes de avanzar con la contratación pública estratégica. Actualmente no mide ni es capaz de agregar los datos sobre el número de PYMES a las que les compra. El conocimiento, como ya se dijo, es limitado en este tema; de ahí la importancia de proporcionar capacitación a los funcionarios de contratación pública a fin de aumentar sus competencias para la aplicación de los objetivos secundarios de política pública.
El Departamento de Licitaciones hace pocas aportaciones en lo tocante a formular las especificaciones técnicas de una adquisición preparada por el área requirente. El departamento evalúa los estándares requeridos, pero no añade criterio alguno relacionado con el medio ambiente. Durante la misión investigadora a Sonora, se plantearon en el Departamento de Licitaciones temores de que los requisitos adicionales limitaran la participación de los proveedores en las licitaciones públicas. Es sin duda una posibilidad en algunos casos, pero si el ISSSTESON se compromete plenamente con la aplicación de la contratación pública estratégica, se debe idear un plan indicando los procedimientos que el instituto va a incorporar a sus documentos de licitación en los siguientes meses y años, permitiendo que el mercado se adapte, pero también haciendo espacio para que nuevos proveedores compitan por los contratos.
Uno de los principales factores que pueden retrasar la aceptación de la contratación pública estratégica en el ISSSTESON son los criterios de adjudicación que aplica actualmente. El instituto depende demasiado del criterio binario, lo que no es propicio para la contratación estratégica. Con el criterio binario cada proveedor cumple o incumple los requisitos específicos. Por lo general, el proveedor seleccionado reúne las condiciones en el aspecto técnico, pero también ofrece el precio más bajo.
Este método es común en la contratación pública y debe usarse cuando se adquieren productos o servicios estandarizados o cuando la meta principal es ahorrar dinero. Por lo tanto, el ISSSTESON debe considerar la conveniencia de ampliar el uso de los criterios de evaluación para incorporar requisitos asociados con la contratación estratégica. Ejemplo de ello es la oferta económicamente más ventajosa (MEAT, por sus siglas en inglés), que debe usarse para la contratación de servicios u obras complejos o equipo de alta tecnología, o cuando la meta principal es la “alta calidad”. La MEAT se identifica sobre la base del precio o costo (usando un método de rentabilidad como el cálculo de costo por ciclo de vida) o la mejor relación calidad-precio. La aplicación de este criterio puede incluir tres modalidades distintas:
solo precio;
solo costo, usando un método de rentabilidad como el cálculo de costo por ciclo de vida;
la mejor relación calidad-precio.
Cuando se usa la mejor relación calidad-precio, los criterios reciben una ponderación relativa por parte de la autoridad contratante, que refleja su importancia relativa. El propósito de la mejor relación calidad-precio es identificar la licitación que ofrece la mayor rentabilidad. Exige que los funcionarios de contratación asignen puntuaciones a distintos aspectos de una licitación cuando se incorporan criterios de ponderación, para que se puedan comparar entre sí y sumar; así es posible obtener una puntuación total para cada oferta. La regla usada para asignar una puntuación en relación con cualquier aspecto de una licitación es una “regla de puntuación”. El ISSSTESON ha aplicado principalmente el criterio binario, en el que los proveedores reúnen o no reúnen los requisitos técnicos. Los puntos y porcentajes para ponderar los distintos criterios se han aplicado solamente a las obras públicas, en razón de que el instituto no ha sido capaz de formular un mecanismo para los bienes y servicios. El ISSSTESON tendrá que ampliar el uso de criterios de evaluación para incorporar mejor los requisitos que apoyan la contratación estratégica.
Apoyar a las pequeñas y medianas empresas
En muchos países las PYMES representan una gran proporción del empleo y el crecimiento. Debido a su importancia en la economía, los gobiernos han reconocido la relevancia de las PYMES para fomentar la prosperidad económica y el bienestar social. En 2015 en México las PYMES representaron aproximadamente 99% del total de empresas y 70% de los empleos en promedio, y generaron entre 50% y 60% de valor agregado en promedio (OCDE, 2016[13]). En todo el mundo, las microempresas dominan el paisaje empresarial, al representar de 70% a 95% del total de empresas (OCDE, 2017[14]). En este contexto, los países se esfuerzan por apoyar a las PYMES. La contratación pública representa una abundante fuente de demanda de los servicios de las PYMES. Sin embargo, las PYMES a menudo enfrentan obstáculos para participar en la contratación pública. Por ejemplo, las PYMES quizá carezcan de capacidad para competir por y cumplir contratos grandes del gobierno. A veces el atraso en los pagos disuade a las PYMES de buscar contratos del gobierno debido a limitaciones de liquidez. Además, las PYMES suelen tener menos acceso al crédito, lo que dificulta aún más invertir, crecer o responder a los pedidos más grandes ( (Bell and Tayler, 2016[15]; Comisión Europea, 2014[16]; OCDE, 2016[17]).
La mayoría de los países de la OCDE cuentan con estrategias o políticas que definen objetivos de apoyo a las PYMES en la contratación pública. No es raro ver incluidos en dos o más estrategias o políticas de los países el objetivo de apoyar las PYMES, un asunto transversal. Una reciente encuesta de la OCDE (OCDE, a ser publicado[18]) encontró que aproximadamente 83% de los países de la organización tienen en marcha una estrategia o política para apoyar a las PYMES en la contratación pública. La mayoría de los países (22, 73% del total) incluyen este objetivo en una estrategia o política más amplia de contratación pública, mientras que menos de la mitad de ellos (12, 40% del total) tienen por objetivo apoyar a las PYMES en la contratación pública como estrategia o política aislada.
La mayoría de los países de la OCDE que apoyan activamente a las PYMES tienen un mecanismo de aplicación. El carácter de estos mecanismos de aplicación varía, como muestran los siguientes ejemplos (OCDE, a ser publicado[18]):
Plan de acción; por ejemplo, el Plan de Acción de Austria sobre la Promoción de la Innovación con la Contratación Pública.
Orientación; por ejemplo, la orientación para el uso del principio de la proporcionalidad (Países Bajos).
Marco legal; por ejemplo, el marco legal prevé el mecanismo de aplicación, pues establece los principios que las dependencias y entidades deben aplicar para apoyar a las PYMES (México).
Códigos de conducta; códigos de instrucciones; p. ej., a los ministerios del gobierno para que actúen conforme al código administrativo en lo que respecta a la participación de las PYMES en las contrataciones del gobierno (Israel).
Herramientas; por ejemplo, una herramienta de cálculo electrónico accesible a las autoridades contratantes para ayudarlas a encontrar el volumen adecuado de los lotes (Alemania).
Capacitación para el personal de contratación pública; ya sea integrada a las actividades generales de desarrollo de capacidades (10 países, 33%) o sesiones de capacitación sobre la aplicación del objetivo de apoyar a las PYMES (12 países, 40%).
Para ofrecer igualdad de condiciones a las PYMES, los países de la OCDE han adoptado medidas y métodos específicos como la división de los contratos en lotes, directrices, capacitación y talleres para PYMES (véase la gráfica 5.4). La Unión Europea (UE) fortaleció el uso estratégico de la contratación pública mediante la transposición de las Directrices de 2014 de la UE sobre Contratación Pública. La transposición de las directrices facilitó el acceso de las PYMES a la contratación pública mediante procedimientos simplificados y flexibles y promoviendo la división de los contratos en lotes (OCDE, 2018[12]).
Gráfica 5.4. Métodos para apoyar la participación de las PYMES en la contratación pública
Nota: Disposiciones legislativas específicas, por ejemplo, podrían incluir ofertas preferentes en reserva.
* Por ejemplo, ofertas preferentes en reserva.
Fuente: (OCDE, 2018[12]), Panorama de las Administraciones Públicas 2017, https://dx.doi.org/10.1787/9789264304543-es.
La experiencia de Irlanda muestra lo importante que es apoyar activamente a las PYMES para participar en los contratos públicos (véase el recuadro 5.6).
Recuadro 5.6. Política secundaria en Irlanda: el Programa de capacitación para PYMES Go-2-Tender
Inter-Trade Ireland, una entidad del Departamento de Empleo, Empresa e Innovación de Irlanda (DJEI, por sus siglas en inglés), ofrece varios servicios a las empresas para mejorar sus oportunidades de crecimiento, la innovación y la competitividad. Entre otras tareas, ofrece servicios dirigidos a las PYMES. Estos servicios tienen la finalidad de ayudar a las PYMES a competir en el mercado de la contratación pública.
El servicio emblemático de Inter-Trade Ireland es el programa de capacitación Go-2 Tender, un taller práctico de licitación que dura dos días, destinado a una audiencia de PYMES, que trata los aspectos fundamentales de la contratación pública. Durante el taller, los pequeños y medianos empresarios son instruidos para tener éxito al participar en una licitación. La capacitación en aptitudes prácticas incluye instrucción para identificar oportunidades, decidir si presentar o no una oferta y redactar propuestas de licitación exitosas.
Para participar, las empresas deben reunir varios criterios, como estar clasificadas como PYMES, operar en el sector de manufacturas o servicios comerciables y capacidad para demostrar potencial de exportación. Los talleres son impartidos por especialistas experimentados en licitaciones y aportan valiosos conocimientos sobre las prácticas de contratación de órganos del sector público en Irlanda. También se invita a conferencistas de instituciones contratantes del gobierno central. Además de la sesión plenaria, la mitad de la jornada del taller se dedica a sesiones de tutoría en las que los participantes pueden elegir el tema de su interés. Los talleres se ofrecen en varias localidades y se cobra una cuota de participación de EUR 100. En 2016 se realizaron siete seminarios en todo el país. Los participantes también pueden solicitar un taller de seguimiento una vez que han concluido el primer seminario Go-2 Tender. Desde que el programa se inició, en 2007, más de 900 empresas han terminado el taller. Estas empresas ganaron contratos públicos por EUR 69 millones en el mismo periodo.
Inter-Trade Ireland también organiza eventos de “conocer al comprador”, donde los pequeños empresarios tienen la oportunidad de conocer a compradores del sector público. La entidad ofrece asistencia adicional mediante guías de preguntas frecuentes, videos y presentaciones, así como actos especiales sobre tendencias emergentes que afectan el ambiente de la contratación pública para las PYMES.
Fuente: Información proporcionada por la Oficina de Contratación del Gobierno de Irlanda (OGP).
Para apoyar aún más el trabajo que el ISSSTESON realiza, el instituto debe considerar muchos de los mecanismos de aplicación usados por países de la OCDE para aumentar su conocimiento de los beneficios que el apoyo de las PYMES puede tener en la comunidad. El instituto debe mirar más allá de las condiciones establecidas en la legislación vigente e identificar otras maneras de apoyar a las PYMES, como aligerar los obstáculos para su participación.
Ecologización: aplicar las mejores prácticas en la contratación pública
Los países usan cada vez más la contratación pública verde (CPV) (es decir, la adquisición de productos y servicios que son menos dañinos para el medio ambiente cuando se tiene en cuenta todo su ciclo de vida) para alcanzar economía, eficiencia y objetivos secundarios de política. Aun así, los países han informado a la OCDE que enfrentan obstáculos para implantar con éxito la CPV, por varias razones: hay una percepción común de que los productos y servicios verdes resultan más caros que los convencionales; los funcionarios públicos carecen del conocimiento técnico para integrar normas ambientales en el proceso de contratación pública y hay una falta de mecanismos de vigilancia para evaluar si la CPV logra sus objetivos. Sin embargo, los países reconocen cada vez más que la CPV puede ser un factor importante de innovación, al proporcionar a la industria incentivos para crear obras, productos y servicios amigables con el medio ambiente, sobre todo en sectores donde los adquirientes públicos representan una gran proporción del mercado, como la construcción, los servicios de salud y el transporte público (OCDE, 2015[19]).
La contratación pública verde es la piedra angular de la contratación pública sostenible, pues se puede usar como poderosa herramienta para promover la adquisición de productos verdes. Es esencial para el ISSSTESON aumentar su comprensión de las ventajas y desventajas de reemplazar las adquisiciones convencionales con las verdes. Los estudios de la UE muestran que la aceptación de la CPV se correlaciona estrechamente con la existencia o ausencia de un esquema de etiquetas ecológicas, y que estas desempeñan un importante papel en la aplicación de soluciones de CPV (véase el recuadro 5.7). La capacidad de sostener la aceptación a largo plazo de soluciones verdes puede fracasar a causa de varios factores, como falta de información sobre los productos verdes, poco interés de los compradores y ausencia de incentivos para los proveedores. Los países de la OCDE han informado que el conocimiento, la capacitación y el consejo sobre la CPV por parte del personal de contratación pública son elementos importantes para usar con éxito la contratación pública para obtener beneficios ambientales (OCDE, 2015[19]).
El costo del ciclo de vida de los productos como costo de uso, propiedad, mantenimiento y eliminación no se tiene particularmente en cuenta cuando el ISSSTESON adquiere bienes, servicios u obras públicas. El único caso en que el instituto considera la vida de un producto es cuando adquiere medicinas. En este caso, el ciclo de vida puede llegar a ser un factor, ya que apuntaría a no almacenar un lote de medicinas que han caducado.
Recuadro 5.7. Criterios de la contratación pública sostenible
Estonia
La Administración de Caminos de Estonia (ERM) es una entidad del gobierno adscrita al área administrativa del Ministerio de Asuntos Económicos y Comunicaciones. Es responsable de la política de transporte; es decir, infraestructura, tránsito y transporte público. La ERM realizó un procedimiento de contratación en octubre de 2010 conforme al Esquema de Inversión Verde (“Promover el uso del transporte público”), financiado a partir de un acuerdo de compraventa de una cuota de emisiones de CO2 entre Estonia y España. El acuerdo se adjudicó conforme al Artículo 17 del Protocolo de Kioto y dispuso que el gobierno estonio invierta el producto de la venta de la cuota de CO2 en zonas donde se pueden lograr reducciones de la emisión de CO2. El objetivo era introducir nuevos autobuses ecológicos que ayudaran a popularizar el uso del transporte público y reducir la emisión de CO2 causada por el sector del transporte. El propósito de la contratación pública era comprar nuevos autobuses rentables y ecológicos, aptos para recorrer rutas municipales y urbanas (vehículos categoría M3).
Criterios de adjudicación
Los criterios de adjudicación se midieron así: 55% por el valor de la licitación (es decir, el menor precio); 24% por una combinación de garantía, opacidad del humo del motor y trabajos de reparación y mantenimiento, y 21% por otras propiedades técnicas de los autobuses, incluidas las siguientes:
Se adjudicaron puntos si los motores de los autobuses cumplían los límites de emisiones aplicables a los vehículos ecológicos EURO V mejorados (EEV), como se especifica en la Directriz 2005/55/EC. El licitante tuvo que demostrar que cumplía este requisito presentando un certificado de aprobación del motor según dicha directriz.
Se adjudicaron puntos si la licitación se acompañaba de una confirmación del fabricante de los motores que especificara que el motor podía usarse sin modificación con diésel, cumpliendo con la norma EVS-EN 590:2009+NA:2009 (el equivalente estonio de la norma europea). El diésel puede contener hasta 7% de éteres metílicos de ácido graso, descritos en la norma EN 14214.
Se adjudicaron puntos si los autobuses urbanos estaban equipados con equipo de aire acondicionado de doble cabina (para el conductor y para los pasajeros), que permite la regulación automática de la temperatura interior.
Para evitar un trato desigual a los licitantes y minimizar el riesgo de disputas, la autoridad contratante decidió no incluir criterios sobre el consumo de combustible ni la emisión de CO2. Esto fue porque para los vehículos categoría M3 no se había establecido ningún procedimiento de verificación obligatoria del consumo de combustible ni la emisión de CO2 en los que la autoridad contratante pudiera basarse. Evaluar tales criterios con base en los resultados de las pruebas presentadas por los licitantes o los fabricantes de los autobuses no habría proporcionado una supervisión adecuada de las diferencias de consumo de combustible ni de emisión de CO2 entre los distintos autobuses. Esto probablemente habría ocasionado un trato desigual a los licitantes y ocasionado disputas.
Hungría
La Dirección de Contratación Pública de Suministros (PPSD) de Hungría es un órgano central autónomo adquiriente. En 2013 planeó publicar seis procedimientos incluyendo criterios ambientales (uno para papel y material de oficina, cuatro para TI y uno para combustible), cuyo valor total era 129 500 millones de forintos (HUF) (papel y material de oficina: HUF 5 500 millones; TI: HUF 118 000 millones; combustible: HUF 6 000 millones). Los plazos de los contratos eran de 24 y 48 meses.
Los criterios verdes aplicados en los procedimientos fueron:
Papel y material de oficina:
i) productos ecológicos (sobres, carpetas y otros productos de papel para uso de oficina)
ii) cumplir la norma de gestión ambiental ISO 14001
iii) especificaciones técnicas: etiquetas ecológicas (FSC, NordicSwan, Blue Angel), reciclable.
TI:
i) normas de la UE
ii) consumo de energía (modo de espera y apagado)
iii) nivel de ruido
iv) gestión de residuos (entrega, reciclaje, eliminación)
v) productos refabricados.
Combustible:
i) normas de la UE y criterios ambientales y de sostenibilidad
ii) combustibles alternativos (biodiesel, bioetanol).
Canadá
La Política Canadiense sobre Contratación Verde se adoptó en 2006. La entidad Public Works and Government Services Canada (Obras Públicas y Servicios Gubernamentales Canadá) encabezó la creación y el apoyo para la aplicación de la política, en colaboración con Environment Canada, Natural Resources Canada y la Secretaría del Tesoro. Canadá tiene un Plan de Contratación Verde que incluye un sistema de puntuación que describe los criterios vigentes y los da a conocer a los proveedores. Esto les da tiempo de prepararse para la siguiente renovación, lo que mantiene la competencia entre proveedores.
El equipo de tecnología de la información (TI) es un ejemplo de producto en el que se han incluido muchos criterios ambientales en la Oferta Permanente que emplea este proceso, y que incluye:
i) Todos los sistemas de escritorio y portátiles, así como los monitores, están certificados con la norma Herramienta de Evaluación Ambiental de Productos Electrónicos (EPEAT, por sus siglas en inglés), nivel plata.
ii) Los sistemas de escritorio y monitores están certificados con la norma EnergyStar 4.0.
iii) Los monitores son TCO’03.
iv) Los sistemas de escritorio incluyen fuentes de energía de alta eficiencia (80plus).
v) Todos los fabricantes representados en la Oferta Permanente son miembros de buena reputación de una entidad reconocida establecida específicamente para reciclar y reutilizar productos electrónicos en Canadá.
vi) Las computadoras personales verdes categoría de escritorio 1.0D y 1.0A contienen menos materiales (con una carcasa reducida y componentes integrados) y menor consumo de energía.
Donde no existe ningún instrumento de contratación centralizada, las consideraciones ambientales de bienes y servicios similares pueden usarse en otras actividades de contratación pública.
Fuente: (OCDE, 2015[19]), Going Green. Best Practices for Sustainable Procurement. https://www.oecd.org/governance/ethics/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf.
La OCDE ha creado un marco analítico para la contratación pública verde. Para que el ISSSTESON avance en este terreno, tendrá que incorporar muchos de los siguientes aspectos:
1. Establecer un marco legal y de políticas de CPV para asistir a las unidades adquirientes en la incorporación de la CPV a sus procedimientos de contratación.
2. Planear la CPV, incluido el conocimiento de la capacidad del mercado y las soluciones técnicas disponibles, así como evaluar los costos y beneficios de la CPV.
3. Adoptar normas ambientales en las especificaciones técnicas, la selección del método de contratación y los criterios de adjudicación, así como en las cláusulas de ejecución del contrato.
4. Profesionalizar la CPV y aumentar la pericia y las competencias.
5. Crear conciencia sobre las soluciones de la CPV y sus beneficios entre los compradores, las empresas y la sociedad civil.
6. Vigilar los resultados de la CPV y aportar comentarios y crear un ciclo de retroalimentación en la política y la normativa.
Hacia una contratación pública más innovadora y sostenible
Los países buscan apoyar la innovación porque esta detona el crecimiento económico y crea empleos. En sus esfuerzos por cultivar la innovación, los países insisten cada vez más en las políticas del lado de la demanda (esto es, crear condiciones más propicias para que la innovación se materialice). La contratación pública es una de las herramientas más importantes para crear y aplicar políticas del lado de la demanda (OCDE, 2017[20]).
La innovación es uno de los más importantes objetivos secundarios de política pública, y se identifica en la Agenda de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para 2030. Es decisiva para las economías, pues impulsa la creación de empleos, la productividad y el crecimiento. Los países usan varias medidas para promover la contratación pública orientada a la innovación, sobre todo instrumentos de política, normativa o legislación, según un reciente estudio de la OCDE (OCDE, 2017[20]) que examina las estrategias vigentes de contratación pública y prácticas de innovación de los gobiernos, y reúne prácticas de 35 países miembros y no miembros. Aproximadamente 80% de los países que participan en el estudio toman medidas para apoyar la contratación pública orientada a la innovación y 50% tienen un plan de acción correspondiente, ya sea como parte de estrategias más amplias de innovación o contratación pública o como iniciativas aisladas. La demanda de un nuevo producto o servicio es la principal razón para usar la contratación pública con fines de innovación. La segunda razón en importancia que los países mencionan es mejorar el desempeño de productos o servicios que ya existen, para reducir los costos o lograr mayor eficiencia energética.
Los países deben superar un abanico de obstáculos para aplicar sus prácticas de contratación pública innovadora. Los retos más comunes tienen que ver con la aversión al riesgo, capacidades de administración, personal y competencia, y apoyo político. Los sistemas de medición sólidos que requieren datos e indicadores fiables son esenciales para evaluar las estrategias de contratación pública para la innovación y aumentar la rentabilidad, así como los beneficios sociales. Para que tenga éxito, la contratación pública estratégica para la innovación requiere que los gobiernos:
comuniquen los resultados positivos de la innovación;
coordinen más estrechamente la administración horizontal y vertical de las tareas;
demuestren liderazgo y compromiso políticos;
fortalezcan la capacidad y el número de personal calificado;
cultiven una cultura más abierta hacia las nuevas maneras de trabajar, y
estimulen la cooperación entre las distintas ramas del proceso de contratación pública.
Cumplir estos objetivos es un reto a largo plazo para cualquier institución. El ISSSTESON no cuenta con políticas ni directrices para fomentar la innovación en las actividades de contratación pública, ni se han establecido requisitos que impliquen soluciones innovadoras en la normativa para trabajar con los proveedores. El instituto no utiliza criterios de evaluación en los documentos de licitación relacionados con objetivos sociales, costos del ciclo de vida ni el medio ambiente.
Aunque hay grandes oportunidades en la atención de la salud para colaborar en proyectos de contratación pública innovadora (véase el recuadro 5.8), el marco legal, la cultura y las competencias en el instituto son a todas luces insuficientes. Para el ISSSTESON y la mayoría de los países latinoamericanos, adoptar la innovación en la contratación pública es un reto, especialmente con la cultura vigente de controles excesivos, que tiende a reducir la flexibilidad en la contratación pública. El proceso está tan formalizado en el papel que los funcionarios de contratación pública tienden a mostrar aversión hacia todo contacto o conversación con el mercado.
Recuadro 5.8. THALEA utiliza la telemedicina y el monitoreo a distancia para mejorar la atención de los pacientes graves
El trabajo de investigación temprana en el proyecto europeo de contratación pública pre comercial (CPP) THALEA sugiere que el consorcio tiene un creciente cuerpo de pruebas empíricas de que la telemedicina puede mejorar los resultados de pacientes en terapia intensiva. Actualmente no existe una plataforma de telemedicina independiente del fabricante, altamente interoperable, para detectar pacientes de la Unidad de Terapia Intensiva (UTI) que corren mayor riesgo. Los resultados alentadores en otros proyectos de servicios electrónicos de salud influyeron en la decisión de usar la contratación pública pre comercial (CPP) para ofrecer la mejor solución posible a THALEA. Una demanda y una estrategia claramente identificadas por expertos internacionales en UTI y acordada por interesados multidisciplinarios (expertos en TI, agrupaciones de excelencia en salud electrónica, compañías de seguros y ministerios) durante una reunión anterior a la formación del consorcio, garantizó una coincidencia perfecta entre demanda, estrategia e instrumentos de financiamiento en una fase temprana del proyecto. Dada una inaceptable tasa de mortalidad en los pacientes de la UTI, la telemedicina tiene la capacidad de mitigar problemáticos retos paneuropeos como los cambios demográficos, la escasez de profesionales de UTI y la falta de recursos financieros. Promoviendo la estrecha colaboración de participantes del mercado e interesados (contratantes públicos, especialistas en UTI y en TI), la CPP en THALEA creará una adecuada solución común, satisfaciendo las demandas de un marco de investigación en telemedicina.
Para mayor información, consulte www.thalea-pcp.eu/
Fuente: (OCDE, 2017[20]), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, http://dx.doi.org/10.1787/9789264265820-en.
Es importante que el ISSSTESON entienda el potencial de la innovación en la contratación pública y cómo los países la aplican. Una encuesta realizada por la OCDE en 2012 indicó que mientras que la mayoría de los países de la organización buscan usar la contratación pública para la innovación, solo unos cuantos tenían un presupuesto independiente para ese fin (Gráfica 5.5). Aun así, muchos han usado especificaciones para licitación basadas en el desempeño para alentar la innovación, dando a los funcionarios de contratación pública orientación e involucrando a los proveedores en una etapa temprana del proceso de licitación para fomentar la innovación. El ISSSTESON podría considerar este tipo de método en la creación de sus estrategias de contratación pública para la innovación.
Gráfica 5.5. Uso de la contratación pública para promover la innovación
Fuente: (OCDE, 2014[21]), "Intelligent Demand: Policy Rationale, Design and Potential Benefits", OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 13, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jz8p4rk3944-en.
Propuestas de acción
Este capítulo se concentró en los retos clave que los empleados de contratación pública del instituto enfrentan. Muchas de las sugerencias y recomendaciones van más allá de la función de los empleados de contratación y pueden reflejarse al personal en general. Es una importante lección para que el ISSSTESON la considere antes de acometer una amplia tarea de desarrollo de capacidades, ya que los empleados de contratación pública representan menos de 1% del total del personal. Aplicar la contratación pública estratégica es un reto grande para el ISSSTESON. No solo exigirá una mayor competencia en el personal de contratación pública, sino que hará falta un cambio de cultura, ya que el trato directo con los proveedores está restringido y, por último, mas no menos importante, tendrá que haber un cambio del marco legislativo que permita la aplicación de muchos de los procesos, y la creación, uso y evaluación de los criterios. Es prometedor que haya cierto conocimiento de las PYMES en el ISSSTESON, pero el instituto no tiene una visión clara de la manera de hacerlas participar más de lo que la ley ya reconoce. El grado de competencia podría incrementarse y adoptarse una nueva visión de la contratación pública estratégica si el instituto tiene en cuenta las siguientes propuestas.
Desarrollar la capacidad del personal de contratación pública:
El ISSSTESON debe elaborar planes de desarrollo de capacidades o capacitación para su personal de contratación pública, incluido un sistema de incentivos para alentar un desempeño superior;
El Departamento de RH del ISSSTESON debe encargarse de elaborar material de orientación y capacitaciones;
El ISSSTESON debe realizar una evaluación del personal de contratación pública, destacar los puntos fuertes y débiles, las lagunas y los bloques de construcción que deben servir como punto de partida para las medidas de desarrollo de capacidad;
El ISSSTESON debe elaborar una estrategia de contratación pública que incorpore una visión y objetivos claros para que los sigan sus empleados de contratación pública;
El ISSSTESON debe anunciar los puestos vacantes de contratación pública a fin de atraer a profesionales que tengan las capacidades y competencias necesarias para el trabajo;
El ISSSTESON debe definir las capacidades y competencias que debe tener un empleado de contratación pública;
El ISSSTESON debe adquirir y reunir conocimientos sobre investigación de mercado en su función de contratación pública;
El ISSSTESON debe establecer una guía del mínimo contenido aceptable de estudios de mercado. Puede hacerlo elaborando un manual que puede ser usado por las unidades de contratación de los hospitales y las oficinas centrales;
El ISSSTESON debe considerar la creación de un marco de competencias que abarque la mayoría de los aspectos del ciclo de contratación pública.
Aplicación de la contratación pública estratégica
El ISSSTESON debe considerar elaborar una estrategia para promover objetivos secundarios de política pública como las PYMES, la contratación sostenible (verde), la innovación, la contratación social o las empresas socialmente responsables;
La unidad de contratación pública del ISSSTESON debe participar en la elaboración de las especificaciones técnicas durante el proceso de planeación y debe permitírsele la incorporación de criterios ambientales mejorados;
El ISSSTESON debe considerar ampliar el uso de los criterios de evaluación para incorporar mejores requisitos relacionados con la contratación pública estratégica;
El ISSSTESON debe apoyar el logro de objetivos secundarios de política aplicando varios de estos mecanismos: un plan de acción, elaboración de material de orientación, ajustar el marco legal, adoptar códigos de conducta y capacitación.
El ISSSTESON debe explorar aún más el potencial de la innovación en la contratación pública y acometer un proyecto piloto para entender las implicaciones;
El ISSSTESON debe considerar asumir los distintos métodos a los que se refiere el presente capítulo para ayudar a promover la innovación entre los proveedores a fin de satisfacer las necesidades del instituto en el futuro.
Bibliografía
[15] Bell, S. and Y. Tayler (2016), Government procurement – a path to SME growth?, http://blogs.worldbank.org/psd/government-procurement-path-sme-growth (consultado el 19 de junio de 2017).
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[2] OCDE (2015), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.
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[18] OCDE (a ser publicado), “Levelling the procurement playing field to facilitate SMEs’ access to public contracts”, OECD Publishing.
Notas
← 1. Las 11 áreas son las siguientes: Capacitación; movimientos escalafonarios; administración, operación e integración de la nómina de sueldos; reclutamiento y selección de personal; control de incidencias y pago de incentivos; relaciones laborales; prestaciones económicas; historia laboral; incapacidades; previsión social y responsabilidad civil; protección civil y contratos.
← 2. (OCDE, 2015), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf