Études économiques de l'OCDE : Union européenne 2018

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Union européenne

19 juin 2018

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Chapitre 1. Construire une Europe plus forte et plus intégrée

Abstract

L’économie européenne connaît enfin une croissance solide. Cette évolution positive offre à l’Union européenne l’occasion de renouveler ses efforts pour relever les défis auxquels elle est confrontée à long terme. Le bilan de l’UE en termes de réduction des disparités de revenus entre les régions est mitigé, ce qui explique en partie le mécontentement des citoyens vis‑à‑vis du projet européen. Réformer la politique de cohésion en concentrant davantage les dépenses sur les postes qui apportent des retombées sur la croissance à long terme et des externalités claires au‑delà des frontières, y compris le capital humain et l’investissement dans les infrastructures, pourrait soutenir plus avant la convergence des revenus. Un relèvement des taux de cofinancement et un allègement de l’administration contraignante des fonds de cohésion et des fonds structurels pourraient favoriser une efficacité accrue des dépenses. La faiblesse de la productivité et de l’investissement dans de nombreux pays empêche toute amélioration soutenue des niveaux de vie. Donner un nouvel élan au projet du marché unique, en levant les obstacles qui demeurent dans les services, l’énergie, le numérique et le transport, peut contribuer à stimuler la croissance à long terme. Un approfondissement du marché unique et une adoption accélérée des technologies numériques créeront des emplois, mais en menaceront d’autres, peut‑être dans les régions qui sont à la traîne. L’UE peut aider ces régions à rattraper leur retard en réformant la politique de cohésion et en facilitant les créations d’entreprises grâce à la suppression des obstacles existant au sein du marché unique. Elle peut aussi apporter un soutien plus fort aux perdants de la mondialisation et à ceux qui ont été privés de leur emploi par l’évolution de la technologie, en facilitant l’accès au Fonds européen d’ajustement à la mondialisation et en élargissant son champ d’application pour aider les travailleurs ayant perdu leur emploi du fait de la mondialisation ou d’une crise économique, mais aussi pour d’autres raisons, comme l’automatisation.

L’économie européenne enregistre depuis deux ans une croissance soutenue, qui s’enracine dans l’ensemble des secteurs et des pays. La confiance des citoyens dans l’Union européenne se raffermit (graphique 1.1), après s’être fortement détériorée pendant la crise souveraine et celle des réfugiés. L’amélioration continue de la situation sur le marché du travail en Europe devrait contribuer à accroître encore la confiance, l’insécurité économique étant une grande source de préoccupation pour la population. La popularité de l’UE reste néanmoins faible par rapport à ses niveaux précédents.

Graphique 1.1. La confiance dans l’UE se redresse, mais reste inférieure aux niveaux d’avant la crise

Personnes indiquant qu’elles font plutôt confiance à l’Union européenne en tant qu’institution, en % du total des personnes interrogées

C’est parmi les laissés‑pour‑compte des crises, de la mondialisation et de la transformation numérique et parmi les habitants des régions les plus pauvres de l’UE‑15 que le mécontentement vis‑à‑vis du projet européen est le plus fort. Les travailleurs dont le niveau de formation est peu élevé sont les moins favorables à l’Union européenne (Dustmann et al., 2017). Si l’effet conjugué de la mondialisation et de l’avènement du numérique a entraîné des créations d’emplois, les marchés du travail européens sont de plus en plus polarisés et marqués par un recul des emplois répétitifs à niveau de qualification intermédiaire. Ces dernières années, les salaires réels ont fortement chuté dans certains des pays qui ont été durement touchés par la crise et ils ont stagné ou tout juste progressé dans d’autres. Le chômage a rapidement décru ces derniers temps, mais de profondes divergences subsistent entre les pays et beaucoup d’entre eux n’ont pas encore retrouvé leur niveau d’avant la crise. De nombreux travailleurs souhaiteraient travailler davantage ou n’ont plus que des liens ténus avec le marché du travail.

Les disparités de PIB régional par habitant se sont atténuées au fil du temps, mais la convergence entre les régions a marqué le pas après la crise et n’a pas repris ensuite (graphique 1.2, partie A). En outre, même s’il se comble au fil du temps, un écart de productivité subsiste encore entre les régions européennes les plus avancées et les autres (graphique 1.2, partie B). Les votes en faveur des partis populistes anti‑européens ont progressé dans la plupart des régions qui ont grandement souffert de la concurrence des importations au Royaume‑Uni et dans les pays de l’UE‑15 (Colantone et al., 2016), ce qui donne à penser que la mondialisation joue également un rôle.

Graphique 1.2. Les disparités régionales restent une réalité

Même si la croissance a été soutenue dernièrement, l’amélioration durable du niveau de vie d’une plus grande partie de la population est freinée, dans de nombreux pays, par la faiblesse de la productivité et de l’investissement. La croissance potentielle a fortement chuté dans l’UE depuis la crise financière mondiale (graphique 1.3). Le faible niveau de la croissance de la productivité déjà observé avant la crise et celui des taux d’investissement pendant la crise sont venus s’ajouter à un vieillissement rapide de la population, pesant sur le potentiel de croissance à long terme de nombreuses économies européennes. Le dynamisme mesuré des entreprises et l’incapacité de celles qui sont peu productives de rattraper leur retard sur les plus performantes expliquent pour une part l’atonie de la croissance de la productivité globale.

Graphique 1.3. La croissance de la production potentielle dans l’UE est faible

Pour accroître encore la confiance de l’ensemble de ses citoyens, l’Union européenne doit se concentrer sur les politiques qui favorisent une croissance plus forte et plus inclusive. Le présent chapitre analyse un large éventail de politiques dont l’UE peut tirer parti pour réduire plus avant les fractures régionales, mieux aider les citoyens européens confrontés au changement, stimuler la productivité et la croissance économique en approfondissant le marché unique dans les services, l’énergie, le transport et le numérique et faire un meilleur usage des technologies numériques.

Mieux faire face aux fractures régionales

Améliorer l’efficacité de la politique de cohésion

L’objectif premier de la politique de cohésion est la réduction des disparités entre les régions et la création des conditions nécessaires au développement durable des régions les plus désavantagées (encadré 1.1). Les résultats de l’UE en la matière sont toutefois mitigés : dans la majorité des pays de l’UE, les disparités de PIB régional par habitant se sont atténuées au fil du temps et on observe une convergence au niveau national et au niveau régional (graphique 1.4 ; encadré 1.2). Mais ces moyennes cachent de profondes fractures régionales (graphique 1.2).

Encadré 1.1. Tour d’horizon des Fonds structurels et d’investissement européens

La politique de cohésion de l’UE se compose de cinq fonds, conjointement connus sous l’appellation de Fonds structurels et d’investissement européens.

Le Fonds européen de développement régional (FEDER) est de loin le plus important et finance des projets d’infrastructure et des initiatives visant à stimuler la compétitivité. Ses investissements se concentrent sur trois priorités : 1) renforcer la recherche, la mise au point de technologies et l’innovation ; 2) améliorer l’accès aux TIC, leur utilisation et leur qualité ; 3) soutenir la transition vers une économie bas carbone dans tous les secteurs d’activité. Le FEDER finance en outre des projets transfrontaliers, interrégionaux et transnationaux dans le cadre de l’objectif visé par la Coopération territoriale européenne.
Le Fonds social européen (FSE) finance des mesures en faveur de l’éducation et de la formation. Il intervient pour améliorer les compétences des catégories de population défavorisées, comme les chômeurs de longue durée, les personnes en situation de handicap, les réfugiés, les minorités ethniques, les communautés marginalisées et les personnes de tout âge confrontées à la pauvreté et à l’exclusion sociale, en mettant en place, par exemple, des services de proximité et en agissant pour prévenir l’instauration de mécanismes induisant une ségrégation du logement.
Le Fonds de cohésion, qui a été établi par le Traité de Maastricht, a pour vocation de soutenir le FEDER et le FSE ERDF en renforçant la cohésion économique et sociale dans l’UE. Il finance principalement les réseaux transeuropéens de transport et des projets environnementaux. Contrairement au FEDER et au FSE, il intervient au niveau des pays et non des régions. Les États membres éligibles à un financement par le Fonds de cohésion sont ceux dont le revenu national brut (RNB) par habitant est inférieur à 90 % du RNB moyen de l’UE. Jusqu’à l’élargissement de 2004, seuls l’Espagne, la Grèce, l’Irlande et le Portugal étaient éligibles. De 2007 à 2013, le Fonds de cohésion a contribué à financer des projets dans les nouveaux États membres, ainsi qu’en Grèce et au Portugal et, pour une durée limitée, en Espagne. Par rapport au FEDER et au FSE, le Fonds de cohésion nécessite de moindres co financements de la part des États membres, puisque ceux-ci s’élèvent à 15 %, contre 25 % pour les Fonds structurels.
Le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), instrument financier de la politique européenne de développement rural, contribue au développement des territoires ruraux en finançant des programmes de développement rural dans tous les pays membres et les régions de l’UE. Pour la période 2014 20, il se concentre sur trois objectifs principaux : stimuler la compétitivité de l’agriculture ; assurer la gestion durable des ressources naturelles et l’action en faveur du climat ; parvenir à un développement territorial équilibré des économies et communautés rurales, notamment par la création d’emplois et le maintien de l’emploi.
Le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) a pour vocation de soutenir la politique de la pêche et la politique maritime de l’UE en aidant les pêcheurs à opérer la transition vers une pêche durable ; en aidant les populations côtières à diversifier leurs activités économiques ; en finançant des projets destinés à créer des emplois et à améliorer la qualité de vie le long du littoral européen et en simplifiant l’accès des demandeurs aux financements.

Source: Commission européenne.

Graphique 1.4. Les régions à bas revenus se sont développées plus vite que celles à hauts revenus

Régions NUTS 2

Encadré 1.2. Y a- t- il eu une convergence réelle dans l’UE?

Dans la littérature relative à la croissance économique, la convergence réelle se mesure à l’aide de deux indicateurs complémentaires, la bêta- convergence et la sigma- convergence.

Bêta- convergence : mesure le processus de rattrapage et la tendance des pays ou des régions à bas revenus à croître plus vite que ceux à hauts revenus. Le processus de rattrapage est généralement représenté par une corrélation négative entre le taux de croissance du PIB par habitant (en parité de pouvoir d’achat) et le niveau initial du PIB par habitant. Le graphique 1.4 fait clairement ressortir un phénomène de rattrapage : les régions à bas revenus se sont développées à un rythme plus rapide, en moyenne, que celles à hauts revenus, sur la période 2000- 2014.

Sigma- convergence : correspond à une dispersion plus faible de la distribution des revenus. Elle est habituellement représentée par le coefficient de variation du PIB par habitant. Si la dispersion transversale décroît avec le temps, on observe une sigma- convergence des économies de l’échantillon. Le graphique 1.4 donne à penser qu’il y a eu une convergence entre les régions d’Europe ces dix dernières années, en dépit d’une certaine stagnation après la crise.

Les signes tangibles des répercussions de la politique de cohésion sur la convergence sont également mitigés. La plupart des études économétriques mettent en évidence un impact positif, bien que peu marqué, des fonds structurels sur la croissance du PIB (Pieńkowski et Berkowitz, 2015), tandis qu’un nombre limité d’études ne dénotent aucun effet significatif sur la croissance régionale, pas même un effet négatif. Les études utilisant des modèles macroéconomiques révèlent des effets positifs plus importants des dépenses de cohésion sur le niveau du PIB des pays bénéficiaires, pendant la mise en œuvre du programme et à long terme (Bradley et Untiedt 2012, Varga et in t'Veld 2010). Il existe néanmoins des différences notables entre les modèles, pour ce qui est de l’ampleur des répercussions et de leur répartition dans le temps, et les résultats sont influencés par les hypothèses théoriques appliquées aux modèles, qui impliquent des dépenses optimales des fonds (Pieńkowski and Berkowitz, 2015) et ce pourrait ne pas se produire dans la pratique

Les détracteurs de la politique de cohésion font valoir que ses avantages ne sont pas aussi importants qu’ils pourraient l’être, pour plusieurs raisons. Les États membres cofinancent les dépenses de cohésion pour garantir des investissements supplémentaires. Ils financeront en moyenne 38 % de l’ensemble des dépenses de cohésion sur la période 2014‑2020 (CE, 2017a). Le problème est qu’une telle additionnalité est difficile à imposer et à vérifier dans la pratique et les données recueillies portent à croire qu’il existe un effet d’éviction sensible (CPB, 2012). De plus, on s’emploie trop à dépenser les fonds par peur de perdre de l’argent, sans tenir compte de la qualité de l’investissement, en particulier vers la fin de la période de programmation (Cour des comptes européenne, 2017ab). Enfin, d’aucuns estiment que la politique de cohésion, et en particulier un afflux substantiel de fonds, entraînent des phénomènes de corruption et de recherche de rente (Blankhart et Ehmke, 2015). Un relèvement des taux de cofinancement pourrait contribuer à atténuer l’effet d’éviction, ainsi que le risque que les fonds de l’UE ne soient consacrés à des projets peu intéressants.

Acceptant certaines de ces critiques et soucieuse d’améliorer l’efficacité des fonds structurels, la Commission met davantage l’accent sur la performance depuis 2014. Au début de chaque période de programmation, les autorités doivent définir un cadre de résultats, sélectionner des indicateurs pour suivre le stade d’avancement et fixer des objectifs intermédiaires clairs, réalistes et mesurables. Le suivi a également été renforcé : chaque année, les pays doivent rendre compte de leur degré d’avancement par rapport aux objectifs chiffrés et soumettre des rapports d’étape détaillés à la fin de chaque cycle de financement. La Commission a aussi créé une « réserve de performance » pour récompenser les projets et les priorités ayant rapidement atteint leurs valeurs intermédiaires. Si les projets accusent un retard important, la Commission peut suspendre la totalité ou une partie des paiements intermédiaires. Enfin, les pays doivent remplir des conditions ex ante qui doivent permettre de s’assurer que les capacités administratives et réglementaires sont suffisantes pour tirer le meilleur parti des fonds.

Il est trop tôt pour dire si ce nouveau cadre orienté sur les résultats apportera une efficacité accrue des dépenses. Cela étant, on peut déjà en tirer certains enseignements pour l’améliorer. Ainsi, il s’est avéré très difficile, dans la pratique, de mettre en œuvre les nouveaux outils de performance. Les États membres et les régions ont éprouvé des difficultés à formuler des objectifs spécifiques bien définis et à fixer les valeurs cibles des programmes. La Cour des comptes européenne a aussi relevé que les performances étaient évaluées par rapport à un nombre d’indicateurs inutilement élevé et sans qu’il y ait de cohérence entre les différents fonds, même lorsque les objectifs étaient similaires (Cour des comptes européenne, 2017a). Le nombre d’indicateurs utilisés pour mesurer les performances devrait être réduit et harmonisé entre les divers fonds. Le nombre de rapports d’analyse d’impact devrait aussi être limité et être proportionnel à la taille du projet afin de ne pas surcharger les bénéficiaires. Enfin, les autorités de gestion doivent bénéficier d’un soutien et d’un retour d’informations adéquat pour mettre en œuvre les nouveaux outils.

Une politique de cohésion plus efficace contribuerait à réduire les disparités régionales, mais ne saurait obtenir un tel résultat à elle seule. L’utilisation efficace des fonds doit s’accompagner de politiques nationales visant à instaurer un environnement favorable à l’investissement et au développement du capital humain.

Concentrer les dépenses de cohésion sur les postes de croissance à long terme

Des objectifs trop nombreux risquent de surcharger la politique de cohésion. Celle‑ci doit favoriser la convergence économique, mais aussi servir des objectifs plus vastes, et notamment faciliter l’intégration, stimuler la compétitivité ou assurer un développement durable. Elle couvre tous les pays quels que soient leurs besoins en matière de développement et peut financer un éventail d’activités très large et dispersé (graphique 1.5), sans définir nécessairement de priorité parmi les investissements en fonction des dividendes les plus élevés en matière de croissance et de convergence. Cette large portée sape l’efficacité de la politique de cohésion, disperse les ressources et rend très difficile l’évaluation de l’efficacité de la politique.

Graphique 1.5. Domaines financés par la politique de cohésion

2014-2020, en milliards EUR

Pour mieux favoriser la convergence, il serait plus utile d’axer principalement les dépenses de la politique de cohésion sur les postes qui sont porteurs de croissance à long terme, dont le capital humain (éducation et formation), l’innovation et les infrastructures. Pour soutenir la croissance en Europe, il importe également d’appuyer l’investissement dans les projets d’infrastructures (transport, TIC ou énergie) dans des domaines qui dépassent les frontières nationales et que les gouvernements seraient incapables de financer seuls.

Il est aussi important d’améliorer la qualité institutionnelle. Les données recueillies portent à croire que l’efficacité de l’administration et des capacités institutionnelles est déterminante pour que les fonds structurels génèrent de la croissance (Rodriguez‑Pose A, 2013). L’UE a soutenu le renforcement des capacités institutionnelles via un budget spécifique des fonds structurels et la définition de conditions ex‑ante à remplir pour avoir accès aux fonds. Il n’en demeure pas moins de fortes disparités quant à la qualité des institutions en Europe (graphique 1.6 ; Charron et al., 2016). Les efforts destinés à soutenir l’amélioration des institutions pourraient être intensifiés en accroissant l’investissement dans le renforcement des capacités, comme la formation des agents publics participant à la gestion des fonds structurels ou la mise en place de plateformes d’échange de pratiques exemplaires. Une confidentialité plus stricte et une corrélation plus étroite entre les financements relevant de la politique de cohésion et les performances des pays en matière de réformes économiques, en particulier celles qui concernent les marchés publics ou l’efficacité des pouvoirs publics, pourraient aussi être envisagées, ainsi que le proposent certains États membres. Cela pourrait inciter les États membres à mettre en place les cadres de programmation, juridiques et institutionnels nécessaires pour utiliser efficacement les fonds structurels. Plus généralement, un durcissement des conditions requises pour bénéficier des fonds structurels et/ou la possibilité de geler les financements pourraient servir à écarter les menaces contre les valeurs fondamentales de l’UE, dont l’état de droit, de manière plus efficace qu’en invoquant l’article 7 – qui prévoit la suspension des droits de vote – comme on l’a fait récemment dans le cas de la Pologne, ce qui requiert l’unanimité.

Graphique 1.6. La qualité des institutions doit être améliorée dans certains pays

Indicateur de gouvernance mondial¹, rang centile moyen de tous les pays, de 0 (le plus bas) à 100 (le plus élevé)

Il est possible d’accroître la redistributivité des dépenses de cohésion de l’UE

Si l’essentiel des aides à la cohésion va bel et bien aux régions et aux États membres les plus pauvres (graphique 1.7), des régions relativement plus prospères en reçoivent également, d’un montant conséquent : sur la période 2014‑20, 25 % de l’ensemble des fonds (soit 90 milliards EUR) iront à des régions dont le PIB par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne de l’UE à 27 (c’est‑à‑dire à des régions dites « en transition » ou « plus développées »). Pour parvenir à un accord sur le budget de l’UE, les pays ont tendance à équilibrer les transferts entre les États membres. Ce phénomène est renforcé par le fait que la règle de l’unanimité qui régit la planification des financements relevant de la politique de cohésion confère à chaque pays une influence considérable. Néanmoins, le fait d’accorder à des fins de cohésion des sommes importantes à des pays relativement plus riches réduit l’efficacité redistributive de la politique des pays à plus bas revenus et leurs ressources.

Graphique 1.7. L’essentiel du soutien accordé dans le cadre de la politique de cohésion va aux États membres et aux régions les plus pauvres

En dépit des difficultés en résultant sur le plan politique, les ressources de cohésion devraient être nettement plus ciblées sur les régions accusant un retard dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l’UE. Selon la Commission, si le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen cessaient de soutenir les régions plus développées et en transition, cela libèrerait environ 95 milliards EUR au cours de la période considérée, soit un quart des dotations actuelles de ces fonds (CE, 2018). Ces ressources pourraient être redirigées vers des régions moins développées ou vers des projets d’infrastructures transfrontalières et des projets visant à soutenir la croissance à long terme en Europe.

Réduire les pesanteurs administratives : des règles moins nombreuses, plus claires et plus brèves sont nécessaires

Des modifications réglementaires pléthoriques et des différences dans l’interprétation des règles par les autorités nationales et européennes rendent la mise en œuvre des fonds de l’UE difficile à gérer et à contrôler, entraînent souvent des erreurs et peuvent aussi dissimuler des fraudes. Les bénéficiaires et les autorités de gestion se plaignent de la grande complexité de l’administration des fonds (Mendez et Bachler, 2015 ; Kah et al., 2015). Le chevauchement fréquent des règles et leur multiplication constante constituent une difficulté particulière pour les bénéficiaires les moins importants, comme les PME et les jeunes pousses (Groupe d'experts à haut niveau, 2017). Dans certains cas, d’aucuns font valoir que le coût de la gestion des fonds pourrait même être supérieur au montant des financements (CE, 2016a).

Les autorités européennes et nationales ont simplifié la politique de cohésion à plusieurs reprises. Tout récemment, de nouvelles mesures ont été introduites pour la période 2014‑2020 : les États membres ne doivent plus rédiger qu’un seul document pour faire une demande de financement, au lieu d’un document par fonds, et elles peuvent utiliser des options de coûts simplifiées fondées sur des méthodes comptables prédéfinies. La Commission considère comme l’une de ses grandes priorités de poursuivre la simplification de ses programmes de financement et a mis en place un groupe à haut niveau pour l’aider, en la conseillant, à simplifier les règles et l’architecture des fonds pour la prochaine période de financement qui débutera après 2020. Ce groupe a recommandé de diminuer le nombre de règlements et d’orientations, de renforcer la stabilité et la sécurité juridique d’une période de financement à l’autre, et de s’assurer que la Commission édicte les nouveaux règlements à temps, de sorte que les retards si fréquents dans le démarrage des dépenses soient réduits au minimum (Groupe d’experts à haut niveau, 2017). Pour promouvoir la stabilité et la sécurité juridique, le groupe a conseillé d’éviter toute application rétroactive des règles, orientations, textes, doctrines ou décisions, en particulier pour ce qui concerne les audits. Il s’agit là de recommandations judicieuses, qui devraient être prises en compte.

Pour simplifier la politique de cohésion, on pourrait aussi faire preuve de plus d’audace en fusionnant les différents fonds structurels en un seul. La complexité de la politique de cohésion tient pour une part à la coexistence de plusieurs fonds structurels. Les cinq Fonds structurels et d’investissement européens poursuivent fréquemment des objectifs similaires, mais ils sont assortis de règles différentes et gérés par des autorités différentes, au sein de la Commission et des États membres. En dépit des difficultés, puisqu’elle nécessiterait de modifier les traités de l’UE, l’existence d’un fonds unique permettrait de réduire les doublons et l’éparpillement des ressources, tout en favorisant les synergies et en facilitant la planification. À moyen terme, il serait peut‑être plus facile d’aller vers un « corpus réglementaire unique » comportant un ensemble de règles et de définitions communes aux cinq fonds. L’existence de règles différentes et d’un grand nombre d’autorités freine l’émergence de synergies entre les fonds et rend le suivi difficile. Ce corpus devrait s’accompagner d’une plus grande coordination entre les différentes directions générales de la Commission. Ainsi, il pourrait être utile de développer des programmes de travaux communs ou des appels communs pour les fonds structurels. Il conviendrait également d’harmoniser les règlements sur les échanges d’informations et les exigences en matière de communication d’informations pour différents instruments.

Les règlements devraient être clairs, raisonnablement courts et aussi stables que possible dans le temps. Les obligations en matière de communication d’informations ont été sensiblement durcies au fil des ans, afin de mieux suivre la trace des dépenses, mesure appréciable, mais qui a fortement alourdi la charge administrative (CdR, 2016). La Commission a mené à bien des examens horizontaux des obligations en matière de communication d’informations en vigueur dans différents domaines de l’action publique, lesquels ont débouché sur des mesures de simplification. Elle devrait continuer à passer en revue les exigences dans ce domaine afin d’identifier ce qui est vraiment nécessaire pour mesurer les progrès et les réussites en matière de dépenses et supprimer tout ce qui est superflu. Les informations devraient être communiquées en une seule fois et les échanges d’informations se faire obligatoirement par voie électronique. La Commission encourage déjà ce type d’échanges, mais de nombreux pays sont à la traîne quant à l’utilisation des services en ligne (link to section on digital). L’UE devrait aussi promouvoir et faciliter les échanges de pratiques exemplaires en matière de gestion des fonds structurels. Certains enseignements utiles valent la peine d’être diffusés. Par exemple, la Slovaquie a mis en place, au niveau national et régional, une plateforme commune aux divers fonds, qui semble avoir contribué à une gestion plus efficace de ces fonds. Les régions galloises, estoniennes et flamandes ont développé des pratiques exemplaires qui pourraient être mises en commun (Groupe d'experts à haut niveau, 2017).

L’audit est un secteur où le grand nombre de règles et d’intervenants crée des problèmes. Les bénéficiaires se plaignent que les autorités de gestion et les différentes autorités d’audit – Cour des comptes européenne, Commission européenne et autorités d’audit nationales et/ou régionales – n’interprètent pas les mêmes règles de la même manière (CdR, 2016). Ces différences d’interprétation entraînent incertitude et risques financiers. Une plus grande coordination entre les autorités de gestion et d’audit dès le début de la période de programmation jusqu’au bouclage serait la bienvenue. Une diminution du nombre de règles et une application accrue du principe du contrôle unique – qui implique qu’une opération ne devrait pas être contrôlée deux fois et que les autorités d’audit devraient se fonder sur les travaux de leurs homologues – le seraient également.

Le respect des règles relatives aux aides d’État semble également susciter des difficultés (CdR, 2016 ; Groupe d’experts à haut niveau, 2016). Les éléments des aides d’État sont plus difficiles à déterminer dans le cas des instruments financiers, ce qui accroît l’incertitude et limite le recours à ces instruments (CdR, 2016). L’application des règles relatives aux aides d’État est particulièrement complexe dans le cadre des Programmes de coopération territoriale européenne, car elles peuvent être interprétées de manière différente par les États membres (CdR, 2016). La Commission devrait définir des orientations plus claires sur les modalités d’application de ces règles aux projets de fonds structurels ainsi que des obligations communes en termes de sélection, de gestion et de communication d’informations. Au sein de la Commission européenne, DG COMP œuvre en étroite collaboration avec DG REGIO pour recenser les domaines dans lesquels la poursuite des efforts de rationalisation et de simplification des règles pourrait faciliter l’utilisation des financements de l’UE. Ces deux directions générales coopèrent aussi amplement en ce qui concerne les programmes de formation à l’intention des autorités nationales consacrés à la mise en œuvre des règles régissant l’articulation de l’utilisation des aides publiques et des fonds structurels.

Améliorer la gestion des fonds

La politique de cohésion a été ternie par le niveau d’erreurs de mise en œuvre le plus élevé dans le budget de l’UE, principalement en raison de celles qui ont été commises dans l’application des règles relatives aux marchés publics et dans l’éligibilité des dépenses. Parmi les projets analysés sur la période 2009‑2013, la Cour des comptes européenne a détecté des problèmes dans 40 % environ des projets de marchés publics (Cour des comptes européenne, 2015), et des erreurs significatives ou graves dans quelque 80 % de l’ensemble des cas (graphique 1.8). Les erreurs graves indiquent qu’il y a eu un manque ou une absence totale de concurrence loyale et/ou que les marchés financés à l’aide des fonds structurels n’ont pas été attribués aux soumissionnaires les mieux placés. Selon un rapport destiné au Parlement européen, les mauvaises pratiques en matière de marchés publics consistent habituellement à éliminer délibérément des entreprises du processus d’adjudication de sorte qu’il ne reste plus qu’un candidat valable ou à limiter le délai imparti à une entreprise pour répondre à un appel d’offres pour un nouveau marché (Parlement européen, 2016).

Il est possible d’améliorer la gestion de l’utilisation des fonds structurels. Premièrement, un volume important d’actes législatifs et/ou d’orientations, un déficit de capacités administratives de la part des pouvoirs adjudicateurs et des autorités d’audit et une planification insuffisante conduisent souvent à des erreurs (Cour des comptes européenne, 2015). Deuxièmement, les termes juridiques ne sont pas clairs et la Commission applique souvent des interprétations juridiques rétroactivement, les audits présentant tout particulièrement des difficultés, car ils interviennent souvent trop tard dans le processus pour permettre d’identifier les problèmes (CdR, 2016). Troisièmement, des interprétations différentes, par des autorités différentes (comme la Commission ou des autorités nationales telles les autorités des marchés publics, ou les autorités d’audit), des règles relatives aux marchés publiques posent également des problèmes (Groupe d'experts à haut niveau, 2017).

Graphique 1.8. Des erreurs dans la comptabilisation des Fonds structurels sont courantes

Répartition des erreurs relevées dans les audits en fonction de leur gravité, 2009-2013¹

Des fraudes se produisent également dans l’utilisation des fonds structurels (CE, 2012a). En 2016, la Cour des comptes européenne estimait que 60 % des fraudes affectant le budget de l’UE concernaient les dépenses relevant de la cohésion et des pêcheries, pour un montant évalué à 391 millions EUR (Cour des comptes européenne, 2017b). Il existe aussi un sentiment général que des fraudes sont commises : de nombreux Européens (71 %) estiment que les fraudes sont monnaie courante dans l’utilisation du budget de l’UE, selon une enquête Eurobaromètre 2015. Si les estimations font état de chiffres très bas (0.5 % des dépenses de cohésion et 0.2 % du budget de l’UE en 2016), il est difficile de quantifier l’ampleur des fraudes réelles. Les dépenses étant supervisées par un réseau complexe, sans coordination véritable, de contrôles menés aux niveaux des pays, des régions et de la Commission, des abus peuvent se produire. Les États membres sont censés signaler les fraudes éventuellement commises dans l’utilisation des fonds européens à l’OLAF – l’Office européen de lutte antifraude – mais ils ne sont guère incités à le faire car ils sont alors passibles d’une amende (Cour des comptes européenne, 2017ab).

De plus, l’OLAF n’a ni les ressources nécessaires pour enquêter sur tous les cas de suspicion de fraude, ni autorité pour imposer des sanctions ; il peut uniquement publier des rapports et des recommandations auxquels l’autorité nationale et le système judiciaire national doivent donner suite. Cela étant, les enquêtes sur les cas de fraude menées par les autorités nationales sont souvent entravées par des procédures judiciaires assez longues et de maigres ressources. Les affaires de fraude sont fréquemment complexes et requièrent des connaissances et une expérience spécifiques. En outre, le taux de condamnations dans les affaires signalées par l’OLAF est peu élevé : de 2009 à 2016, l’OLAF a adressé 541 recommandations judiciaires aux États membres, dont 44 % seulement ont abouti à une mise en examen par la justice des différents pays (Cour des comptes européenne, 2017b)

Intensifier les efforts entrepris pour lutter contre la fraude pourrait contribuer à donner confiance dans les institutions de l’UE. En 2013, la Commission a proposé, à juste titre, d’instaurer un Parquet européen pour renforcer la lutte contre la fraude dans l’utilisation du budget de l’UE et le Parlement européen a appuyé sa création en octobre 2017. Le Parquet sera chargé de mener des enquêtes sur les auteurs d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, d'engager des poursuites contre ceux‑ci et de les traduire en justice. Pour l’heure, 20 États membres participent officiellement au nouveau Parquet, qui devrait être opérationnel en 2020. Les autres (la Hongrie, l’Irlande, Malte, les Pays‑Bas, la Pologne, le Royaume‑Uni et la Suède) pourraient les rejoindre à tout moment. En complément, une simplification des règles et un recours accru à l’administration en ligne et à la passation électronique des marchés publics pourraient contribuer à améliorer l’efficience et à réduire les risques d’abus de pouvoir. Améliorer la disponibilité publique des données sur la ventilation des fonds structurels faciliterait la supervision extérieure et l’analyse ex post de l’efficacité des fonds, et pourrait donc permettre d’orienter les dépenses de la politique de cohésion en se référant davantage à des principes d’optimisation des ressources.

Les marchés publics sont un domaine où il est possible d’aller plus loin (graphique 1.9). La Commission et les États membres ont élaboré un plan d’action en matière de marchés publics, afin d’améliorer les performances des administrations et des bénéficiaires. La Commission a aussi conçu des panoplies pour ces marchés, qui se sont avérées utiles, mais des améliorations sont encore possibles dans de nombreux pays. Des audits des marchés publics devraient être réalisés dès que possible pour anticiper les erreurs et limiter les corrections, en suivant l’exemple réussi de certains États membres (CdR, 2016). Améliorer la formation pour les agents publics chargés de ces marchés et pour les bénéficiaires pourrait contribuer à des changements judicieux.

Graphique 1.9. Les marchés publics sont attribués dans des conditions de faible concurrence dans de nombreux pays

En pourcentage, 2016

Réduire la lenteur au démarrage et faciliter les transitions entre les périodes de financement

La lenteur observée lors du démarrage des projets est, en matière de fonds structurels, un problème récurrent. Fin 2017, 16 % seulement des dépenses prévues sur la période 2014‑2020 avaient été engagés et 53 % des financements affectés à des projets donnés (graphique 1.10, partie A). Il arrive donc fréquemment qu’au début de la nouvelle période de financement, des sommes importantes de la période précédente n’aient pas encore été dépensées : en moyenne, 36 % des fonds n’ont pas été utilisés à la fin de la période de financement précédente (graphique 1.10, partie B). Dans une certaine mesure, il est normal que le nombre de bénéficiaires soit peu élevé au début de la période de programmation, car il faut du temps pour façonner et mettre en œuvre les projets et obtenir le remboursement des fonds. Une telle lenteur pose néanmoins des problèmes, parce qu’elle entraîne une concentration des investissements en fin de période et qu’elle peut se traduire par des projets de piètre qualité et de plus grands risques d’irrégularités, comme l’ont montré plusieurs études de l’OCDE (OCDE, 2016a ; OCDE, 2014a). Les données empiriques communiquées par la Slovaquie et la Hongrie portent à croire qu’à la fin de la période de programmation, les projets sont choisis selon l’urgence qu’il y a à dépenser les fonds, et non en fonction de leur qualité (KPMG, 2017). L’expérience de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la République slovaque, de la République tchèque et de la Slovénie en 2015‑16 montre que la mise à disposition plus ou moins importante d’investissements publics significatifs sur la durée complique la gestion macroéconomique dans les pays où les fonds structurels représentent une part importante de l’investissement (OCDE, 2017a ; graphique 1.11).

Graphique 1.10. La lente absorption des ressources des Fonds structurels est courante

Graphique 1.11. La gestion macroéconomique est délicate dans les pays qui reçoivent une fraction significative des fonds de cohésion

Variation annuelle en pourcentage de la formation brute de capital fixe total (volume)

Les facteurs retardant la mise en œuvre et ralentissant l’utilisation des fonds sont multiples. En ce qui concerne l’UE, l’objet et les règles des fonds européens ont tendance à changer d’une période à l’autre, et il faut du temps pour comprendre de nouveau comment fonctionne un système aussi complexe. Pour ce qui est des pays, ces facteurs sont notamment la piètre qualité des documents de programmation, qui entraîne le report ou l’échec des appels à propositions, un taux de rotation élevé du personnel qualifié, le respect tardif des conditions ex ante à remplir pour avoir accès aux financements ou la dépendance vis‑à‑vis du cycle politique (KPMG, 2017 ; Cour des comptes européenne, 2014).

L’UE et les pays doivent prendre des mesures pour réduire la lenteur au démarrage et faciliter les transitions entre les périodes de financement. S’agissant de l’UE, il serait utile d’accélérer les négociations sur la période de programmation, qui sont souvent très lentes et entraînent des retards dans la mise en œuvre. À cet égard, la Commission devrait veiller à ce que les propositions législatives pour l’après-2020 soient présentées dans des délais permettant au Parlement européen et au Conseil de conclure leurs négociations sans retarder la mise en œuvre de la politique. La Commission pourrait également préparer les documents d’orientation en temps utile et simplifier le report des projets d’un cycle à l’autre. Des mesures supplémentaires visant à simplifier les règlements seraient aussi les bienvenues. Les pays, de leur côté, devraient rationaliser les procédures administratives, renforcer les capacités administratives pour la gestion des fonds, harmoniser les critères de l’UE et les critères nationaux, et faire en sorte que les projets soient approuvés en temps voulu, en se fondant sur l’expérience acquise par d’autres pays dans l’amélioration de l’absorption des fonds structurels (encadré 1.3).

Encadré 1.3. Réformes destinées à améliorer l’absorption des fonds structurels de l’UE : expériences nationales

Plusieurs pays ont entrepris des réformes pour améliorer la mise en œuvre des fonds de l’UE. Ces expériences nationales donnent à penser qu’une amélioration des capacités, le recours accru aux demandes en ligne, une simplification des processus et une coordination renforcée peuvent contribuer à accélérer la mise en œuvre.

Bulgarie : L’atonie des débuts s’est traduite par un taux d’absorption peu élevé, phénomène qui a été atténué par une progression des versements anticipés, par l’introduction du dépôt des demandes en ligne et de procédures de communication d’informations, par une simplification et une uniformisation des appels d’offres, et par un renforcement du rôle des institutions financières internationales et des banques dans la préparation, l’évaluation et le suivi des projets (Paliova et Lybek, 2014).

République tchèque : Des mesures importantes ont été prises pour améliorer la coordination, les capacités et les conditions cadres pour la période 2014 2020 (OCDE, 2016a). Des « conférences permanentes » ont été établies au niveau national et régional (à partir des huit groupements régionaux acheminant les financements de l’UE). Ces conférences réunissent des parties prenantes territoriales importantes et elles élaboreront des plans d’action qui serviront de base aux appels d’offres. De plus, l’accent est davantage mis sur des stratégies intégrées avec les régions et sur le développement local conduit par les communautés. Le nombre de programmes a été revu à la baisse, les procédures relatives à leur gestion ont été simplifiées et une méthodologie unique s’applique à tous les programmes.

Pologne : Un forum a été mis en place pour coordonner la planification stratégique des investissements financés par l’UE (FMI, 2016). La gestion de projet et la transparence de l’exécution se sont améliorées dans le cadre des efforts entrepris pour mieux absorber les fonds de l’UE. Les financements accordés dans le cadre de l’assistance technique ont servi à former les régions et les bénéficiaires des fonds au suivi des performances. Un système d’informations pour le suivi et le contrôle des fonds structurels et de cohésion a été mis en place en 2007 afin de vérifier l’avancement financier et physique des projets cofinancés par des fonds de l’UE tout au long de leur mise en œuvre, afin de faciliter le processus de certification en vue du déblocage des fonds de l’UE. De plus, chaque projet de ce type s’est vu rattacher à un comité de suivi qui a réalisé des évaluations systématiques des progrès accomplis pendant toute sa durée de vie.

République slovaque : Certaines mesures ont été prises pour améliorer l’administration des fonds de l’UE, comme la publication semestrielle relative à la mise en œuvre de ces fonds, qui permet aux autorités de réagir rapidement dès lors que des problèmes sont identifiés au regard de l’absorption des fonds (OCDE, 2014a). Les procédures administratives ont aussi été simplifiées et permettent à l’autorité de gestion de demander uniquement une documentation partielle sur le projet lors du dépôt de la demande, le reste des documents devant être remis uniquement après la sélection des projets (OCDE, 2017b). À la suite des résolutions prises par le gouvernement en 2014 et 2015, il a été décidé d’accroître sensiblement le nombre d’employés travaillant dans les entités responsables des Fonds structurels et d’investissement européens. L’Unité d’analyse de l’Organe central de coordination a été créée en juin 2015. Le principal objectif de cet organe est de fournir des données permettant la prise de décisions sur des bases factuelles, en mettant tout particulièrement l’accent sur l’étude de l’efficacité des fonds de l’UE (FMI, 2017). Un système électronique destiné aux échanges de données entre les autorités de gestion et les bénéficiaires des fonds de l’UE a été mis en place pour suivre et évaluer l’ensemble du processus. Les autorités de gestion ont commencé à collaborer avec les bureaux régionaux pour proposer une assistance technique et des consultations libres afin d’aider les demandeurs durant le processus de dépôt des demandes. Le paquet national sur les marchés publics adopté récemment est censé faciliter le processus de dépôt des demandes et de versement.

Slovénie : Le gouvernement a mis en place une structure de coordination interministérielle, qui a organisé des réunions avec des demandeurs potentiel et conseillé les plus petites entreprises (Paliova et Lybek, 2014). Il a aussi simplifié les procédures relatives aux versements et amélioré les délais d’annonce des appels d’offres.

Lituanie : Depuis son entrée dans l’UE en 2004, la Lituanie a pris des mesures pour améliorer la planification et la mise en œuvre des projets d’investissement public, en particulier ceux qui sont financés par les fonds de l’UE (FMI, 2016). Pour faire face à l’augmentation du nombre de demandes d’utilisation des fonds de l’UE pour des projets potentiels, une procédure de sélection des projets après mise en concurrence a été introduite, ce qui signifie que les organismes publics et les prestataires de services publics doivent déposer des demandes de financement à conditions égales et respecter des critères et procédures bien précis.

Grèce : Le Service d’appui à la réforme structurelle de la Commission fournit une assistance technique pour aider à la Grèce renforcer ses capacités administratives d’élaboration et de mise en œuvre de réformes importantes en ce qui concerne l’absorption et l’utilisation des financements de l’UE. La Grèce a procédé à une simplification de sa législation relative aux fonds structurels de l’UE et à leur mise en œuvre. Au nombre des mesures qu’elle a prises en ce sens figure la dissociation des tâches politiques et administratives, une meilleure coordination des financements, ainsi que le renforcement des dispositions antifraude. Elle a mis en place un comité interministériel afin de lever les obstacles à la mise en œuvre de projets et a pris des mesures législatives pour simplifier le circuit de financement des projets en vue d’une meilleure absorption des fonds. Elle a en outre instauré un « mécanisme de sanctuarisation » pour garantir que les financements de l’UE sont dirigés vers l’économie réelle et ne sont utilisés que pour les paiements aux bénéficiaires des programmes opérationnels.

L’approfondissement du marché unique est un levier essentiel de l’UE pour stimuler la croissance à long terme et le processus de rattrapage

Un marché unique vaste et dynamique, propre à stimuler la concurrence et l’efficience, est le principal atout de l’UE pour relancer la concurrence, l’investissement et la croissance économique. L’approfondissement du marché unique faciliterait en outre le rattrapage des régions qui accusent un retard en leur permettant de développer leurs marchés et leurs perspectives économiques. La création du marché unique dans les années 1986‑1992 est l’une des plus grandes réussites de l’Europe. En élargissant l’union douanière de libre‑échange des biens à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux, le marché unique a apporté ces 25 dernières années des avantages substantiels aux citoyens de l’UE (OCDE, 2007). La Commission européenne estime que le programme du marché unique a fait croître le PIB de l’UE de 2.1 % au cours de ses 15 premières années (CE, 2012b).

En dépit de ces avantages reconnus, il est largement admis que le marché unique reste inachevé. Il demeure fragmenté à plusieurs égards, comme le montre une série d’indicateurs couramment utilisés pour évaluer les progrès réalisés quant à son approfondissement (graphique 1.12) .

Libre circulation des biens : le marché des biens est relativement intégré. Néanmoins, les échanges intra‑UE de biens, qui représentent près de 20 % du PIB, restent nettement inférieurs à ceux des États‑Unis (graphique 1.12, partie A) ;
Libre circulation des services : les échanges intra‑UE de services progressent régulièrement depuis 1992, les exportations intra‑UE de services exprimées en pourcentage du PIB de l’UE ayant doublé, pour passer de 3 % en 1992 à 7 % en 2016. Toutefois, les échanges intra‑UE de services restent inférieurs à un tiers de la valeur des échanges intra‑UE de biens ;
Libre circulation des personnes : les migrations entre les pays de l’UE ressortaient à 3.9 % de la population de l’UE d’âge actif en 2016 (soit 11.8 millions de personnes environ), contre 1.6 % en 2004, même si ce chiffre demeure plus bas que celui de la mobilité entre États aux États‑Unis ou dans d’autres structures fédérales ;
Convergence des prix : le marché unique a contribué à stimuler la convergence des prix entre les pays, mais la dispersion des prix au sein des pays reste supérieure à celle observée aux États‑Unis (graphique 1.12, partie C) ;
Productivité et croissance : le vecteur ultime de croissance et de bien‑être au sein du marché unique devait être la productivité, via différents canaux directs et indirects, à moyen et à long terme (Marinello et al., 2015). Néanmoins, l’écart de productivité avec les États‑Unis demeure important (graphique 1.13, partie A) et au niveau des entreprises, il est particulièrement marqué dans les services (graphique 1.13, partie B), secteur où le marché unique est le moins développé.

Graphique 1.12. Le marché unique reste fragmenté

Graphique 1.13. L’écart de productivité est particulièrement marqué dans les services

La mise en œuvre des directives sur le marché unique permet également d’évaluer le développement du marché unique. Le déficit de transposition moyen de l’UE s’est résorbé régulièrement au fil des ans, grâce à une volonté politique affirmée, à une meilleure coordination et aux objectifs fixés par le Conseil de l’Europe (graphique 1.12, partie D). Malgré tout, la plupart des États membres accusaient, en 2016, de sérieux retards dans la transposition des directives récentes. Ces retards devraient faire l’objet d’un suivi attentif et les initiatives en amont des infractions devraient se voir attribuer des ressources suffisantes, notamment humaines, pour pouvoir être pérennisées avec succès, comme préconisé dans l’Étude économique de l’Union européenne de 2016. Il existe en outre de profondes différences dans l’adoption et dans l’application de la législation sur le marché unique.

L’UE doit donner une nouvelle impulsion au marché unique afin de stimuler la productivité et la croissance et promouvoir l’investissement, en particulier dans les secteurs où il est possible de réaliser les progrès les plus importants, comme les services, l’énergie, le transport et le numérique. Les actions prises au niveau de l’UE devraient s’accompagner, à l’échelle nationale, de nouveaux efforts en faveur des réformes susceptibles d’accélérer la croissance, conformément aux recommandations figurant, pour chaque pays, dans les Études économiques et dans Objectif croissance. La dynamique des réformes s’essouffle régulièrement depuis les années 2011‑12 (graphique 1.14, partie A). Un constat similaire se dégage de l’analyse de la mise en œuvre des recommandations spécifiques par pays du Semestre européen. Leur application n’a cessé de se détériorer depuis l’adoption du Semestre européen en 2011 (graphique 1.14, partie B). Les réformes qui stimulent l’innovation et intensifient la concurrence sur les marchés de produits et celles qui améliorent l’environnement des entreprises et la qualité des institutions pourraient aussi contribuer à doper la résilience économique dans les États membres et la zone euro en général (CE, 2017b).

Graphique 1.14. Les recommandations sont peu mises en œuvre

En Europe, il existe de formidables possibilités de réformer les marchés de produits pour aiguillonner la concurrence, favoriser l’innovation et le dynamisme des entreprises et accroître la diffusion des nouvelles technologies (tableau 1.A1‑A3). Si l’Europe réclame des réformes de nature à accroître la productivité, ces réformes pourraient, selon les estimations de l’OCDE, aller jusqu’à rehausser le PIB de 0.7 % jusqu’en 2023 dans l’UE (graphique 1.15).

Graphique 1.15. Gains potentiels à partir de réformes visant à augmenter la productivité de 1 % sur cinq ans

Augmentation du PIB et des salaires réalisée à l’horizon 20231

Les services se heurtent à de nombreux obstacles administratifs et réglementaires à l’international

Les entreprises restent confrontées à de nombreux obstacles administratifs et réglementaires lorsqu’elles proposent des services dans d’autres États membres (graphique 1.16), l’essentiel des restrictions pesant de façon disproportionnée sur les plus petites d’entre elles (graphique 1.17). La lenteur des réformes des services limite pour une bonne part la hausse de la productivité (graphique 1.18). Alors que les services représentent 70 % du PIB de l’UE et quelque 70 % de l’emploi total, les services transfrontaliers ne constituent que 5 % du PIB de l’UE, contre 20 % environ pour les biens. Ainsi, 10 % seulement des sociétés de services aux entreprises et du secteur de la construction proposent des services au‑delà de leurs frontières (Commission européenne, 2017b).

Graphique 1.16. Il est encore possible, dans l’UE, d’assouplir la réglementation sur les services

Indice de restrictivité des échanges de services¹ (IRES), variant de 0 pour un secteur complètement ouvert à 1 pour un secteur complètement fermé, 2017

Graphique 1.17. Les restrictions pèsent de manière disproportionnée sur les plus petites entreprises

Effet moyen par secteur et par pays1, en pourcentage2

Graphique 1.18. La lenteur des réformes des services est liée à des divergences de productivité

Contribution en pourcentage à la variation annuelle de l’écart de PMF du rythme de réforme le plus lent par rapport au secteur affichant des pratiques exemplaires¹

Dans plusieurs secteurs, les prestataires de services se plaignent de la complexité administrative et des coûts à supporter à l’étranger (Cour des comptes européenne, 2016). Parmi les obstacles figurent non seulement le manque d’informations sur les règles applicables, mais aussi la complexité des procédures et des formalités, un manque de procédures électroniques, des différences dans les règles et les exigences des pays, des délais flous et des frais multiples. Les services aux entreprises (comme la comptabilité, le conseil fiscal, l’architecture, l’ingénierie ou l’informatique) et la construction sont particulièrement touchés par de sérieux obstacles réglementaires à l’étranger. Il s’agit notamment d’exigences excessives en matière de détention du capital, de la nécessité que des professionnels détiennent 100 % des droits de vote ou du capital d’une entreprise, ou des tarifs obligatoires minimum pour certaines professions (Commission européenne, 2017c). Enfin, la directive Services de 2003 a créé un système permettant de renforcer la coopération administrative entre les États membres ainsi que les échanges d’informations ; elle est toutefois rarement utilisée. En conséquence de quoi, les États membres continuent d’imposer des exigences nationales spécifiques aux prestataires de services établis dans d’autres États membres.

Aplanir encore les obstacles existants pourrait permettre à de nouvelles entreprises de toucher davantage de marchés et stimuler la croissance. Selon les estimations, la pleine mise en œuvre de la directive Services pourrait faire grimper le PIB de l’UE de 1.7 % (Commission européenne, 2017c). Il existe d’énormes possibilités de supprimer les obstacles, en particulier dans les secteurs des services où le commerce et l’investissement transfrontaliers restent faibles (graphique 1.12, Panel B).

Pour que les entreprises et les professionnels aient moins de difficultés à fournir des services dans un autre État membre, la Commission a lancé un nouveau paquet « Services » en janvier 2017. Le lancement d’un nouveau service en ligne a été l’une des principales mesures prises. Les autres mesures du paquet Services sont notamment la proposition concernant les notifications en matière de services, la proposition relative au test de proportionnalité avant l’adoption d'une nouvelle réglementation pour une profession, ainsi que les recommandations de réformes en matière de réglementation des services professionnels, qui contiennent toutes des incitations destinées aux États membres pour qu’ils évaluent et réforment les obstacles existant sur leurs marchés de services.

Le projet de carte électronique a visé à réduire l’asymétrie d’information et à rendre inutiles les multiples demandes de renseignements, permettant ainsi à un plus grand nombre d’entreprises de proposer des services de construction et des services aux entreprises à l’étranger, des secteurs où le commerce transfrontalier est encore très peu développé. Les cartes électroniques devraient aussi servir à faciliter les prestations de services provisoires à l’étranger et la création d’agences, de succursales ou de bureaux, lorsque la complexité administrative et l’insécurité juridique demeurent particulièrement problématiques (CE, 2017c), comme le préconise l’Étude réalisée par l’OCDE en 2016. Cela étant, il n’est guère probable que les projets de carte électronique soient approuvés, dans leur forme actuelle, dans le cadre du processus législatif de l’UE. Il faudrait trouver une solution pour réduire les obstacles présents dans le secteur des services aux entreprises en simplifiant les procédures auxquelles doivent se soumettre les travailleurs indépendants et les entreprises pour remplir les formalités administratives leur permettant de s’établir et de fournir des services transfrontaliers.

Le fonctionnement du secteur européen de la distribution de détail pourrait être largement amélioré. Les détaillants rencontrent des difficultés persistantes à l’entrée sur le marché, notamment des procédures d’autorisation lourdes et complexes, des restrictions applicables à la superficie et à la localisation des magasins, mais aussi aux horaires d’ouverture, ou encore des règles encadrant les promotions et les rabais. Les données communiquées par la Commission montrent que, par voie de conséquence, les prix des services de détail sont élevés et l’innovation de produit et la croissance de la productivité du travail faibles (CE, 2015a). La Commission a lancé, le 19 avril ;une initiative dans le cadre de laquelle elle a recensé les meilleures pratiques afin de fournir aux États membres des orientations en matière de réforme de l’environnement réglementaire du commerce de détail. Il y a lieu de saluer cette initiative. La Commission devrait effectuer un suivi attentif du degré de restrictivité de la réglementation du commerce de détail et de ses répercussions économiques en vue d’évaluer les réformes engagées par les États membres à cet égard.

Selon l’indice de restrictivité des échanges de services de l’OCDE (IRES), le marché des services de l’UE est relativement ouvert aux pays tiers par rapport à celui d’autres États membres de l’Organisation (graphique 1.19). L’UE est le plus grand exportateur et importateur de services au monde ; ses exportations et importations de services ont été évaluées à 1.517 milliard EUR en 2015 (OMC, 2017). L’ouverture des marchés de services de l’Union européenne se traduit largement dans les engagements pris vis‑à‑vis de l’Organisation mondiale du commerce et dans les accords de libre‑échange, concerne tous les niveaux de l’administration (UE, États membres et entités infrafédérales) et s’étend aux procédures de marchés publics. En raison de cette ouverture, la plus grande intégration du marché unique, qui génèrera un surplus de croissance et de demande, ne bénéficiera pas seulement aux entreprises européennes mais aussi aux fournisseurs de pays tiers.

Graphique 1.19. Le degré d’ouverture du marché des services de l’UE est relativement élevé

Indice de restrictivité des échanges de services1 (IRES), valeurs de 0 (échanges complètement ouverts) à 1 (échange complètement fermés), 2017

Les services professionnels se heurtent à des contraintes en matière de mobilité de la main‑d’œuvre et d’investissement

Les citoyens peuvent tirer directement parti du marché unique en partant travailler dans un autre pays de l’UE. Ils sont cependant très peu nombreux à travailler dans un autre État membre. La langue constitue un obstacle à la mobilité, mais certains de ces obstacles sont induits par l’action publique, comme le fait que les règles nationales soient parfois inutilement contraignantes et archaïques, de sorte qu’il est difficile de travailler à l’étranger. Parmi les obstacles figurent les restrictions relatives à la déontologie ou aux pratiques, les exigences en matière d’éducation et de formation et l’obligation d’être membre d’une association professionnelle.

La Directive de 2013 relative aux qualifications professionnelles réglemente la reconnaissance de ces qualifications dans toute l’Union européenne et cherche à promouvoir la reconnaissance automatique de l’expérience professionnelle ; dans la pratique, toutefois, les procédures ne sont pas efficaces. Les qualifications et formations requises pour accéder aux professions réglementées varient largement selon les pays et la reconnaissance des qualifications se fait souvent au cas par cas, ce qui est un facteur d’incertitude. Pour améliorer la situation, une carte professionnelle européenne électronique est disponible depuis janvier 2016 pour aider les professionnels à faire reconnaître leurs qualifications plus vite et plus facilement. Cette carte définit les obligations des États membres à cet égard et fixe des délais pour le traitement des demandes. Si les autorités du pays d'accueil ne prennent pas de décision finale dans un délai raisonnable, la reconnaissance est accordée automatiquement. Pour l’heure, la carte n’est disponible que pour cinq professions et elle devrait être étendue à d’autres, comme le préconise l’Étude de 2016 publiée par l’OCDE. Une plus grande harmonisation des programmes de formation au niveau de l’UE en dehors des cinq professions déjà concernées pourrait aussi rendre la reconnaissance des qualifications plus automatique.

Aplanir encore les sérieux obstacles existant à l’accès aux professions réglementées dans de nombreux pays (graphique 1.20) pourrait favoriser la mobilité, ainsi que la croissance de la productivité à long terme. La Commission a proposé récemment que les États membres procèdent à un test complet et transparent fondé sur des critères prédéfinis chaque fois qu’ils souhaitent modifier leurs règles nationales sur les services professionnels ou en adopter de nouvelles. Ce test permettrait d’éviter toute réglementation disproportionnée et inutile, ce qui est appréciable. Toutefois, les critères proposés par la Commission sont très vastes et permettent des interprétations très diverses. La Commission devrait aussi veiller à ce que le nouveau test ne mette pas un frein aux efforts de réforme des États membres, qui s’essoufflent déjà, et qu’il n’alourdisse pas une charge administrative déjà importante.

Graphique 1.20. Dans de nombreux pays de l’UE, le nombre de professions réglementées est élevé

Nombre de professions réglementées par secteur principale, 2016

Un système de transport compétitif pour mettre le Marché unique en mouvement

Un système de transport performant et intégré faciliterait la libre circulation des biens et des personnes, y compris au‑delà des frontières. Cela permettrait d’améliorer la productivité des transports, tout en profitant aux autres secteurs, en abaissant les coûts des échanges commerciaux et en garantissant le bon fonctionnement des chaînes d’approvisionnement. Ainsi, des données de l’OCDE portent à croire que les pays où les restrictions au transport routier (par rapport aux autres modes de transport) pèsent sur les exportations de grands secteurs de d’activité tels que l’automobile, les équipements électriques et les produits chimiques (OCDE, 2017c ; graphique 1.21). Comme on l’a vu dans les Études précédentes (OCDE, 2016b), le transport routier reste très fragmenté le long des frontières nationales, ce qui peut être très coûteux, les trois quarts du transport de marchandises en Europe s’effectuant par la route, selon Eurostat. De plus, les besoins en investissement sont importants pour financer les liaisons clés du réseau transeuropéen de transport (RTE‑T) fondamental, notamment sur le réseau routier central des pays d’Europe centrale et orientale, en particulier l’Estonie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie et la Slovaquie (Eurocities, 2017).

Graphique 1.21. Les pays où les restrictions au transport routier sont les plus élevées exportent moins

Impact estimé en pourcentage d’une division par deux de la distance par rapport à l’IRES des pratiques exemplaires¹ sur les exportations manufacturières par secteur dans l’UE², 2014

En mai et novembre 2017, la Commission européenne a lancé de nouveaux paquets Mobilité pour renforcer le marché intérieur du transport routier, améliorer et harmoniser les systèmes de péage et clarifier les règles de l’UE sur le détachement des travailleurs dans le secteur du transport. Ces paquets modifient les restrictions au cabotage – lorsqu’un camion étranger effectue une livraison sur le territoire d’un État membre juste après avoir accompli un transport international depuis un autre État membre ou un pays extérieur à l’UE – en autorisant les transports de cabotage illimités dans les cinq jours suivant la livraison internationale (à l’heure actuelle, trois transports de cabotage maximum peuvent avoir lieu dans un délai de sept jours à partir du dernier déchargement effectué au cours d’un transport international). Les nouvelles règles seront plus faciles à faire respecter, car il n’est pas nécessaire de compter les trajets, et elles devraient aussi contribuer à réduire le nombre de parcours à vide, ainsi que la pollution : en 2015, dans l’UE, 23 % de tous les poids lourds ont circulé à vide (CE, 2017d). De plus, une initiative visant à rationaliser les systèmes de télépéage permettrait aux conducteurs (de camion) de franchir les frontières plus facilement et à moindre coût et d’alléger le poids de la réglementation pour les entreprises, en veillant à ce que les usagers de la route puissent utiliser un appareil unique pour régler au péage lorsqu’ils franchissent les frontières de l’UE. Une loi de 2009 sur la mise au point d’un appareil unique compatible avec tous les systèmes de péage européens a été appliquée dans certains pays, les prestataires européens de services de télépéage étant confrontés à des obstacles à l’entrée et à des exigences opérationnelles nationales excessives (CE, 2017e).

Le réseau ferroviaire européen est très fragmenté, car les États membres utilisent des normes de sécurité et des systèmes techniques différents, de sorte qu’il est difficile de développer un marché à l’échelle de l’UE. Les services ferroviaires transfrontaliers, par exemples, doivent obtenir un agrément de sécurité auprès de plusieurs autorités nationales et utiliser plusieurs systèmes de signalisation. L’entrée sur le marché de nouveaux opérateurs ferroviaires et de nouveaux équipements techniques est donc complexe et coûteuse, d’où un effet dissuasif sur la concurrence (EC, 2011). La donne devrait changer avec l’entrée en vigueur du 4^e paquet ferroviaire, adopté en 2016 après cinq années d’âpres négociations. Le pilier technique du 4^e paquet ferroviaire, adopté en avril 2016, parachève les efforts visant à définir des normes techniques communes afin de faciliter l’exploitation transnationale des trains. Cette nouvelle législation a pour objet l’amélioration de la sécurité et l’interopérabilité entre les réseaux nationaux de chemins de fer et la simplification des formalités lorsque leurs activités ne se limitent pas à un seul État membre. En outre, à compter du 16 juin 2019, l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer deviendra également l’autorité supervisant le système européen de gestion du trafic ferroviaire et sera par ailleurs chargée d’émettre des autorisations de mise sur le marché de véhicules ferroviaires et de types de véhicules, ainsi que de délivrer, renouveler, suspendre et modifier les certificats de sécurité uniques. Ses nouvelles prérogatives devraient être le gage d’une transparence et d’une homogénéité accrues du processus d’autorisation des véhicules ferroviaires dans toute l’UE.

En ce qui concerne l’accès au marché, trois paquets de réforme du rail adoptés depuis 2001 ont permis de réaliser des progrès significatifs (OCDE, 2012 ; 2014b ; 2016b) : la concurrence a été progressivement introduite dans les services de fret et de transport transfrontalier de voyageurs ; des normes techniques communes ont été établies pour faciliter la circulation des trains au‑delà des frontières et la mise en place d’un marché unique pour les services de transport de voyageurs au‑delà des frontières a été amorcée. Ce processus a été parachevé par l’adoption, en décembre 2016, du pilier marché du 4^e paquet ferroviaire. Ce pilier vise à éliminer les derniers obstacles à la création d’un espace ferroviaire unique européen grâce au démantèlement des monopoles légaux et à l’introduction de la concurrence sur les marchés nationaux de transport de voyageurs d’ici au 1er janvier 2019. La nouvelle législation a également pour objet d’empêcher les subventions croisées entre les activités de gestion des infrastructures et d’exploitation du réseau. L’intensification de la concurrence devrait encourager l’innovation, ce qui entraînera une amélioration du fonctionnement du réseau ferroviaire. Les gains d’efficience et la réduction des coûts de transport qui s’ensuivront devraient favoriser une utilisation accrue du transport ferroviaire et aider l’UE à atteindre ses objectifs de réduction des émissions de CO2.

Venir à bout de la fragmentation des marchés de l’énergie de l’UE

En dépit des progrès accomplis ces dernières années, le marché européen de l’énergie reste trop fragmenté ; la concentration du marché et l’atonie de la concurrence continuent de poser un problème, les infrastructures sont archaïques dans certaines régions, l’investissement insuffisant et les prix finaux de l’énergie élevés pour les citoyens et les entreprises (AIE, 2014 ; OCDE, 2016b). La fonction initiale des lignes de transport européennes transfrontalières à haute tension était de contribuer à préserver la sécurité d’approvisionnement lorsque la demande est brusquement élevée ou la capacité de production subitement indisponible. Avec le marché unique, cette fonction a été élargie, et les importations constituent une source d’approvisionnement en dernier ressort et avivent la concurrence sur le marché européen, l’objectif étant de faire baisser les prix et d’élargir l’éventail des fournisseurs d’énergie. Dans le même temps, le marché unique de l’électricité accroît les perspectives de distribution des énergies renouvelables au‑delà des frontières nationales, contribuant ainsi au passage à l’économie bas carbone et à la lutte contre le changement climatique.

D’importants besoins en investissement dans les interconnexions transfrontalières

L’amélioration de la connexion des réseaux européens de l’énergie est d’une importance capitale pour la sécurité énergétique en Europe, pour accroître la concurrence et pour atteindre les objectifs de la politique climatique de l’UE. Les échanges transfrontaliers d’électricité ont fortement progressé depuis les années 1990 (graphique 1.22) et, ces dernières années, les prix moyens ont diminué et une partie des divergences les plus profondes entre les pays – impliquant l’Italie, notamment – se sont aplanies (graphique 1.23). Il reste néanmoins des divergences de prix moyens entre les pays et les divergences à court terme pourraient même être plus importantes que ce qui ressort des prix moyens.

Graphique 1.22. Les échanges transfrontaliers d’électricité ont fortement augmenté en Europe

Échanges transfrontaliers d’électricité entre pays¹, en térawattheures

Graphique 1.23. Évolution des prix de gros de l’électricité en Europe

2011-2016, EUR/MWh1

L’absence de capacité d’interconnexion transfrontalière est l’une des raisons pour lesquelles les différences de prix ne sont pas supprimées par un comportement d’arbitrage. Selon les estimations de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie, les pertes économiques due à ces divergences de prix sont substantielles et peuvent être estimées à plusieurs milliards EUR par an dans l’ensemble de l’UE (ACER/CEER, 2017). Les producteurs d’électricité historiques bénéficient tout particulièrement de la concurrence réduite résultant de l’absence de connectivité adéquate. Selon les estimations du REGRT‑E, fondées sur ses scénarios modélisés, les réductions des écarts de coûts de production, dues à une augmentation de la capacité, seraient les plus marquées entre le Royaume‑Uni et l’Irlande (le Royaume‑Uni bénéficiant, dans cette optique, du recul des coûts) et entre le Royaume‑Uni et l’Europe continentale ; mais il existe aussi des écarts de prix importants entre les pays dans l’est de l’Europe, entre l’Italie et ses voisins, et entre la France et l’Espagne (REGRT‑E, 2016a, 2016b). Pour accélérer le processus, l’UE a fixé des objectifs d’interconnexion pour 2020 et 2030, mais quatre États membres devraient rester en deçà de l’objectif d’interconnexion pour 2020, soit 10 % au moins de la capacité installée (CE, 2017f). Selon cet objectif, chaque pays devrait disposer de câbles électriques lui permettant d’exporter vers les pays voisins 10 % au moins de l’électricité produite par ses centrales électriques.

Des réseaux parfaitement interconnectés sont également indispensables pour produire de plus en plus d’électricité d’origine renouvelable d’un bon rapport coût‑efficacité et contribuer ainsi aux objectifs climatiques de l’UE. À l’heure qu’il est, les combustibles fossiles sont parfois utilisés en Europe pour générer de l’électricité, alors même que des capacités d’énergies renouvelables (à un coût marginal proche de zéro) sont disponibles dans d’autres pays, parce que la capacité transfrontalière disponible est intégralement attribuée. Une augmentation de la capacité de transport transfrontalière, associée à des investissements dans la production d’énergies renouvelables et dans les infrastructures de transport et de distribution s’avèrent nécessaires pour atteindre les objectifs de l’Europe en matière d’énergies renouvelables.

Pour intégrer plus avant les marchés de l’énergie, les besoins en investissement sont substantiels. La Commission estime à quelque 200 milliards EUR l’enveloppe nécessaire jusqu’en 2020 afin de construire les infrastructures requises pour interconnecter correctement tous les États membres de l’UE, la moitié environ étant consacrée aux seuls projets électriques, dont 35 milliards pour les interconnections. Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) prendra en charge environ 3 % des investissements nécessaires jusqu’en 2020 pour financer les projets d’infrastructures d’intérêt commun, qui comprennent quelque 50 projets d’interconnexion électrique dans toute l’Europe. La priorité devrait aller en particulier aux projets visant les capacités d’interconnexion insuffisantes entre les États membres.

Les préoccupations liées à la sécurité d’approvisionnement réduisent l’efficience et le commerce transfrontalier d’électricité

Les capacités physiques ne sont pas les seules contraintes pesant sur le commerce transfrontalier d’électricité. Au quotidien, l’une des grandes préoccupations est la sécurité d’approvisionnement, généralement définie comme un niveau d’interruption de l’approvisionnement « acceptable ». L’énergie renouvelable a fait augmenter les flux non programmés, créant de nouvelles contraintes en matière de sécurité d’approvisionnement pour les gestionnaires de réseaux. À l’heure où la capacité transfrontalière et la part des énergies renouvelables progressent en Europe, ces difficultés vont s’aggraver, car une demande ou une offre imprévue dans un pays pourra avoir une incidence croissante sur la sécurité d’approvisionnement dans d’autres pays (AIE, 2014 ; REGRT‑E, 2016b).

Les réseaux nationaux sont de plus en plus intégrés aux marchés de gros de l’UE ; il n’existe toutefois aucune règle à l’échelle de l’UE pour aider les autorités de réglementation nationales responsables de la sécurité d’approvisionnement à prendre en considération les réseaux voisins. Selon l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), cette situation se traduit par une sous‑utilisation de la capacité physique transfrontalière existante. Les gestionnaires de réseaux de transport d'électricité (GRT) conservent, sur leurs lignes transfrontalières, une capacité de réserve plus élevée que sur leur réseau national, soit parce qu’ils privilégient explicitement les fournisseurs nationaux, soit parce qu’ils jugent avoir moins d’informations sur les sources extérieures d’instabilité. La capacité effective des lignes transfrontalières peut aller jusqu’à être réduite d’un tiers (ACER, 2016), bien qu’il ne soit pas facile d’être précis à ce sujet. Il convient d’examiner les réglementations, pour tenter de réduire au minimum tout obstacle réglementaire involontaire au commerce transfrontalier. La modification du cadre réglementaire du marché intérieur de l’électricité proposée par la Commission dans le cadre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » représenterait une avancée considérable sur cette voie, en imposant explicitement aux autorités de réglementation nationales d’appliquer le même traitement aux lignes transfrontalières qu’aux lignes nationales lors de la planification du marché.

Des incitations à investir dans les sources non intermittentes doivent être mises en place

L’augmentation de la part des énergies renouvelables accroît la variabilité, mais elle peut aussi peser sur la fiabilité des centrales thermiques non intermittentes qui sont nécessaires en appui. Pour amortir les coûts fixes des sources non intermittentes nécessaires, il faudrait peut‑être que le prix de l’électricité soit très élevé. Même si ces prix très élevés ne s’appliqueraient que sur de brèves périodes et n’influeraient pas forcément sur le prix moyen global de l’électricité, les investisseurs peuvent se demander s’ils seraient politiquement acceptables et hésiter à investir.

En Europe, plusieurs mécanismes de rémunération de la capacité ont été introduits ces cinq dernières années, de manière à garantir la capacité tout en évitant les pics de prix élevés. Il s’agit de mécanismes impliquant la création d’un nouveau marché ou de mesures fondées sur le marché, comme des mesures de stabilité du réseau ou des réserves « stratégiques », la capacité n’étant pas intégrée dans le marché de gros au jour le jour. Si elles ne sont pas soigneusement définies, les sommes versées pour cette capacité pourraient apparaître comme une subvention aux capacités de combustibles fossiles – mais son coût pourrait être limité en créant un marché de capacité, sur lequel les producteurs rivaliseraient pour offrir une capacité au moindre coût. Certains pays ont déjà expérimenté un tel système, comme la France, le Royaume‑Uni et, au Canada, la province de l’Alberta. Les mécanismes de capacité tiennent rarement compte des implications ou de l’impact du commerce transfrontalier, si bien que les autorités de réglementation nationales (les GRT) et les pouvoirs publics ont tendance à se focaliser sur la capacité nécessaire dans leur propre pays plutôt que sur le niveau (globalement inférieur) qui serait judicieux dans un système européen totalement intégré (ACER/CEER, 2016).

À la lumière de ces éléments, après examen de la situation dans l’UE, l’Agence internationale de l’énergie a recommandé à l’UE et à ses États membres de prendre un certain nombre de mesures pour favoriser l’intégration du marché et garantir les investissements dans les sources non intermittentes. Ces mesures concernent notamment la mise en place d’un cadre de marché flexible, une harmonisation des règles applicables en cas d’urgence, une coopération sur la sécurité d’approvisionnement, le passage à une évaluation, à l’échelle de l’Europe, de l’adéquation du système en intégrant correctement les interconnexions, et une contribution potentielle de la gestion de la demande (AIE, 2014).

Gestion de la demande et réseaux intelligents

En matière de gestion des énergies renouvelables, la flexibilité de la demande peut aussi diminuer la nécessité de disposer de réserves de capacité de production. Certains consommateurs sont désireux et capables d’adapter les heures auxquelles ils utilisent l’électricité en fonction de sa disponibilité, s’ils bénéficient d’un tarif avantageux. Les tarifs de nuit préférentiels en témoignent depuis longtemps. Les contrats d’interruptibilité, qui permettent à des consommateurs industriels d’obtenir un prix réduit dès lors qu’ils acceptent d’interrompre leur consommation pendant des pics inhabituellement élevés, en sont un exemple plus récent.

Il devient possible d’établir des tarifications et des types de contrats plus complexes, en partie parce que la technologie permet de plus en plus de transmettre rapidement des informations sur l’offre, la demande et l’état technique du réseau de distribution, et parce que l’évolution de la nature des capacités de production, qui passent d’un nombre relativement restreint d’unités très importantes à un très grand nombre d’unités à faible capacité très dispersées, requiert une approche différente. L’expression « réseau intelligent » a été forgée pour désigner les réseaux présentant ces caractéristiques.

Le développement de réseaux intelligents aux côtés de capacités d’énergies renouvelables en pleine expansion et d’une interconnectivité accrue dans les pays européens permettra une plus grande flexibilité de la demande. Sous réserve du bon fonctionnement des marchés, une augmentation de la flexibilité de la demande et de l’interconnectivité réduirait sensiblement les besoins globaux en capacités de réserve et, partant, les coûts globaux. Comme le fait remarquer l’AIE (2011), de nombreuses mesures doivent être prises pour développer des réseaux intelligents à grande échelle, par les autorités de réglementation mais aussi dans un certain nombre de domaines, de l’information des consommateurs à la cybersécurité. La numérisation en elle‑même devrait faciliter l’interconnexion et la flexibilité des systèmes électriques (AIE, 2017). Certaines mesures font déjà partie du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » de la Commission qui date de 2016. Pour exploiter au mieux les technologies en cours de développement (lesquelles nécessiteront d’investir dans des infrastructures physiques mais aussi logicielles), il convient de pratiquer la « planification intégrée des ressources », qui consiste à considérer dans un même temps le développement des capacités de production, le réseau de distribution et la structure du marché. Pour exploiter au mieux le potentiel d’échanges entre les États membres, une planification intégrée dans l’ensemble du réseau est nécessaire.

Le dégroupage, qui a favorisé la concurrence, accroît l’importance de la conception d’un processus de planification, à savoir la coordination des acteurs en amont et en aval (avec un nouvel acteur – le stockage – qui pourrait devenir essentiel) qui auraient fait partie, auparavant, d’une entité intégrée verticalement. La proposition de révision de la directive de l’UE sur l’électricité nécessite de prendre des mesures à cette fin, par exemple en expliquant plus précisément d’un point de vue juridique quand les gestionnaires de réseaux, de transport notamment, peuvent exploiter le stockage sous certaines conditions.

Encourager les solutions régionales pour les échanges transfrontaliers d’énergie

Quels que soient les outils de gestion de la demande et de l’offre utilisés, ils devraient être conçus pour les échanges transfrontaliers intra‑UE, de sorte que ces échanges puissent contribuer le plus efficacement possible à la réduction des coûts de l’énergie et à la sécurité d’approvisionnement. Cela ne passera pas nécessairement par l’adoption de systèmes identiques par des pays voisins. À court terme, en effet, adopter une approche commune de la planification intégrée des ressources dans l’ensemble de l’UE pourrait être trop ambitieux. Il serait peut‑être plus facile de mettre en œuvre une telle planification au sein de régions géographiques qui se caractérisent déjà par une certaine intégration et par une coopération relativement efficace. Une planification pour les réseaux intelligents, par exemple au sein de certaines régions de dépôt des offres existantes, ou un nombre limité d’entre elles, pourrait donc être envisagée, comme une étape sur la voie d’une intégration plus vaste, et comme un processus d’apprentissage. La zone France‑Allemagne‑Benelux ou la péninsule Ibérique pourrait constituer un groupement régional relativement naturel. Les liens déjà étroits existant sur le marché nordique dans une optique de marché de détail commun pourraient aussi se développer de cette manière, si les gouvernements intensifiaient leur collaboration transfrontalière sur ces questions. La difficulté consiste à maintenir une collaboration intense entre les gouvernements et une intégration accrue des systèmes électriques pilotée par les autorités de réglementation. Ces autorités pourraient avoir besoin d’être davantage guidées, d’une manière cohérente d’un pays à l’autre, pour ce qui est de leurs mandats et de leurs responsabilités. Le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » devrait apporter des solutions et des orientations pratiques, et redynamiser la collaboration, à une époque où la part des énergies renouvelables variables croît à un rythme soutenu.

Tirer pleinement parti des avantages d’un marché unique numérique

Des progrès notables ont été réalisés dans la mise en œuvre de la stratégie pour le marché unique numérique depuis son adoption en 2015. Un quart des 24 initiatives législatives proposées par la Commission ont déjà été adoptées par le Parlement et le Conseil européens, parmi lesquelles des mesures importantes comme la portabilité transfrontalière des services de contenu en ligne et la disparition des frais d’itinérance et du blocage géographique. D’autres mesures législatives marquantes, comme la modernisation des règles en matière de droit d’auteur, la taxation du commerce en ligne, la cybersécurité et la suppression des clauses contractuelles et des pratiques commerciales déloyales dans le cadre des relations entre les plateformes et les entreprises (P2B), font encore l’objet de procédures législatives.

En dépit de ces avancées significatives, l’UE reste à la traîne en matière d’adoption et d’utilisation des technologies numériques. Si certains pays comme la Suède et la Finlande sont leaders sur la scène internationale, le secteur des TIC est nettement moins développé dans la plupart des pays européens et de certaines grandes économies sont en deçà de la moyenne de l’UE (graphique 1.24). Ainsi, moins de 30 % des entreprises européennes des grands secteurs manufacturiers comme l’automobile ou l’ingénierie mécanique exploitent les technologies numériques, alors même qu’elles sont conscientes de leurs avantages potentiels (CE, 2017g). Des progrès devront être accomplis à un moment donné pour mettre en place un marché unique numérique, notamment dans trois domaines clés : i) amélioration de la connectivité – couverture haut débit et investissements dans les infrastructures de réseau ; ii) suppression des obstacles à une adoption plus large des TIC par les entreprises, en particulier les PME et iii) facilitation de la pénétration des technologies numérique dans les administrations.

Graphique 1.24. Le secteur des TIC de l’UE est moins développé que celui des leaders technologiques

Valeur ajoutée du secteur des TIC¹ en pourcentage du PIB, 2015²

Améliorer les infrastructures numériques

L’existence d’infrastructures de réseau de qualité est l’épine dorsale de l’économie numérique et un préalable à la révolution numérique, à l’émergence de services publics modernes et à l’adoption d’innovation de pointe par les entreprises (Renda, 2017). Pourtant, les États membres diffèrent sensiblement quant à la qualité de leurs infrastructures de réseau d’après la pénétration du haut débit, la vitesse et les tarifs (graphique 1.25). Dans une enquête récente, près de la moitié de l’ensemble des entreprises interrogées (soit 43 %) ont indiqué que l’absence d’accès à des infrastructures numériques constituait un obstacle à l’investissement (BEI, 2017). De plus, comme les technologies numériques ne cessent d’évoluer, la qualité et les performances du réseau vont devenir encore plus importantes. À titre d’exemple, les connexions sans fil à haut débit comme la 5G reposent sur des réseaux à très haute capacité.

Graphique 1.25. Des écarts significatifs dans le déploiement et la qualité des infrastructures à haut débit pèsent sur le développement du marché unique numérique

Les financements de l’UE peuvent contribuer à résorber le déficit de financement en facilitant l’accès au crédit et en tirant parti des aides aux projets à haut risque. La Commission estime que pour améliorer la connectivité et réduire les écarts là où il n’existe que peu ou pas d’infrastructures de réseau Internet en Europe, quelque 500 milliards EUR d’investissements seront nécessaires jusqu’en 2025 (CE, 2016b), dont 155 milliards EUR d’investissements privés. Les politiques de cohésion de l’UE soutiennent les investissements dans les réseaux à haut débit à haute capacité (CE, 2015a), ce qui est appréciable, ainsi que le Fonds européen pour les investissements stratégiques. Le Fonds en faveur du haut débit au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe, qui sera lancé mi‑2018, soutiendra les projets de moindre envergure et à haut risque en matière de haut débit, en particulier dans les zones rurales d’Europe.

En septembre 2016, la Commission a proposé de réviser le cadre réglementaire relatif aux marchés des télécommunications et de créer le Code européen des communications électroniques, qui fait actuellement l’objet de procédures législatives. Ce code a notamment pour objectif de renforcer les incitations aux investissements d’infrastructure dans les réseaux à haut débit à très haute capacité, en particulier dans les zones moins viables. À cette fin, dans sa proposition, la Commission demande aux autorités de réglementation nationales de s’abstenir d’imposer une réglementation aux opérateurs en position dominante s’agissant des nouvelles composantes des réseaux lorsqu’elles offrent à d’autres opérateurs la possibilité d’investir ensemble dans de nouveaux réseaux à haute capacité et sous réserve que certaines conditions prédéfinies pour de tels co‑investissements soient remplies. Toutefois, l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE, 2017) a mis en garde contre le risque que de tels co‑investissements entraînent des comportements coordonnées anticoncurrentiels de la part des fournisseurs et indiqué que pour exempter des projets de co‑investissement de toute réglementation, il serait prudent de réaliser une évaluation en profondeur, au cas par cas, de la dynamique de la concurrence. Le Conseil et le Parlement européen ont apporté des modifications à la proposition de la Commission, reflétant leur point de vue respectif sur les règles en vertu desquelles il conviendrait de consentir des mesures d’incitation réglementaires. Le processus législatif est encore en cours.

Il est possible de créer des incitations à l’investissement dans les infrastructures de réseau de qualité en accordant des prix de location réduits aux nouveaux prestataires de services qui s’engagent à réaliser des investissements productifs et à moderniser le réseau. En s’engageant à améliorer les équipements pour réseaux à l’avenir, les nouveaux venus actuellement dépourvus des ressources financières voulues pour investir dans de nouvelles infrastructures signaleraient à l’opérateur historique qu’ils participent à des projets d’accroissement de la productivité à long terme. Les opérateurs historiques sont incités à accorder des tarifs réduits aux entreprises jeunes mais innovantes qui possèdent une vision à long terme. Attirer ce type d’entreprises pourrait aider les opérateurs historiques à déployer avec succès de nouvelles technologies comme la 5G, qui impliquent des perturbations importantes et une modernisation des équipements.

Le nouveau cadre réglementaire pourrait poser un problème dans la mesure où les obligations en matière d’accès ne sont imposées « que lorsque cela est nécessaire pour remédier aux défaillances du marché ». À cet égard, il importe que le Code conserve et renforce les mécanismes qui garantissent la cohérence des retombées réglementaires et la prévisibilité de l’environnement réglementaire. Il importe par‑dessus tout de veiller à ce qu’une approche fondée sur le marché unique, se présentant par exemple sous la forme de critères généralement admis, soit appliquée dans tous les pays de l’UE lorsque des mesures correctives réglementaires sont imposées. À cette fin, la Commission a proposé de renforcer le mécanisme de notification en place qui lui permet de demander aux organismes de réglementation nationaux de renoncer à leurs projets de mesures réglementaires si l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) estime, comme elle, que les mesures proposes créent un obstacle au marché unique ou ne sont pas compatibles avec le droit de l’UE.

Faciliter l’adoption, par les entreprises, d’outils d’information et de communication générant des gains de productivité

Pour que la numérisation engendre une progression de la croissance globale, il convient de réduire la fracture entre les entreprises qui se situent à la frontière et celles qui accusent un retard. Pour ce faire, les entreprises doivent investir dans le capital incorporel et adapter leur modèle économique, les travailleurs acquérir de nouvelles compétences, et les pays développer leurs infrastructures numériques et adopter des politiques‑cadres favorables (OCDE, 2018b). En Europe, de nombreuses entreprises sont connectées à un réseau à haut débit et ont leur propre site Web. Néanmoins, les applications d’information et de communication avancées, comme les progiciels de gestion intégrés, l’informatique en nuage et les mégadonnées ne sont utilisées que par quelques entreprises, généralement les plus importantes (CE, 2017f). À titre d’exemple, 25 % seulement des grandes entreprises et 10 % des PME (graphique 1.26) ont utilisé des mégadonnées qui permettent aux entreprises de capter la demande des consommateurs avec plus de précision et de limiter les échecs dans le processus d’innovation.

Graphique 1.26. L’adoption des technologies numériques pourrait être améliorée dans de nombreuses entreprises, notamment les plus petites

Entreprises utilisant les services de l’informatique en nuage1, en pourcentage de l’ensemble des entreprises, 20172

Selon une enquête récente, le principal obstacle à la progression des investissements des entreprises en Europe n’est plus un manque de financements ou une incertitude vis‑à‑vis de l’avenir, mais une pénurie de main‑d’œuvre (BEI, 2017). Le problème est particulièrement aigu dans les économies d’Europe centrale, comme la Pologne et la République tchèque, qui souffrent d’une forte émigration des travailleurs qualifiés, ainsi que dans les pays où le chômage est faible, comme l’Allemagne, l’Autriche et le Royaume‑Uni.

Enfin, il est primordial que chacun dispose des compétences requises, dans un environnement où le numérique et la mondialisation gagnent chaque jour du terrain, pour favoriser le développement de marchés du travail inclusifs et pour stimuler l’innovation, la productivité et la croissance. Pourtant, un grand nombre d’Européens sont dépourvus de compétences numériques (graphique 1.27). Si 90 % des emplois requièrent au moins des compétences numériques minimum, seuls 45 % de la population de l’UE et 37 % de la main‑d’œuvre de l’UE ont des compétences numériques insuffisantes (UE, 2017). Ce manque de compétences pourrait toucher plus durement les entreprises plus petites qui, n’ayant pas le capital organisationnel et la capacité financière nécessaires pour recruter les meilleurs talents, pourraient manquer les opportunités offertes par les technologies numériques. De plus, sans action gouvernementale, la situation ne pourrait qu’empirer : de nombreux emplois dans l’UE seront touchés par la transformation numérique, comme indiqué ci dessous.

Graphique 1.27. Nombreux sont ceux qui ne possèdent toujours pas de compétences numériques

As a percentage of 16-74 year-olds, 2017¹

L’UE soutient les États membres dans leurs efforts d’amélioration de l’éducation numérique. La Commission effectue un suivi et établit des prévisions de l’offre et de la demande de professionnels des technologies de l’information en Europe, et elle favorise l’élaboration de nouvelles lignes directrices relatives aux programmes des écoles et des universités dans le cadre de la Grande coalition en faveur de l'emploi dans le secteur du numérique. Il s’agit d’une initiative utile, qui pourrait être soutenue plus avant par des données de qualité sur les tâches et les compétences spécifiques requises pour chaque profession. La Commission pourrait appuyer encore les efforts d’amélioration des compétences numériques en établissant des définitions communes des besoins en compétences et contribuer à la mise au point d’outils de données pour le suivi des déficits de compétences. Pour ce faire, elle pourrait mettre davantage l’accent sur les projets proposant des classifications multilingues des aptitudes et des compétences et effectuant un suivi des tendances dans ce domaine au niveau européen, comme ESCO et le Panorama des compétences.

Le manque d’informations est aussi un obstacle à l’investissement dans les technologies numériques. Dans les enquêtes, les deux tiers des responsables disent avoir des difficultés à évaluer le rendement des investissements dans les innovations numériques, avoir du mal à faire confiance à la technologie et ne pas être certains que les toutes dernières technologies soient arrivées à maturité (CE, 2017f). Outre l’amélioration de la formation aux technologies numériques, qui est déjà soutenue par le Fonds social européen et le Fonds européen de développement régional, un partage de l’information et la possibilité de tester et d’expérimenter des technologies avant de se lancer dans l’innovation numérique pourraient être utiles. L’UE pourrait s’inspirer des expériences réussies de transition vers la numérisation, comme « Creative Korea‑Smart Nation » en Corée, ou l’initiative allemande « Mittelstand‑Digital » destinée à promouvoir l’utilisation des logiciels à des fins d’amélioration des processus des PME.

Des administrations plus efficientes grâce aux services publics en ligne

Un recours accru aux technologies numériques peut entraîner une réduction des coûts pour les pouvoirs publics, mais aussi pour les citoyens et les entreprises, stimuler l’investissement et la productivité et faciliter les créations d’entreprises (IDABC, 2005 ; CE, 2004a). Selon les estimations, le marché unique numérique pourrait alléger la charge administrative de 15 % à 20 % dans le secteur public (CE, 2015b). De plus, accroître la transparence et favoriser le partage de données au‑delà des frontières pourrait doper les échanges et contribuer à attirer l’investissement direct étranger. Les gouvernements européens ont réalisé des avancées dans la numérisation des services publics, mais plusieurs États membres n’ont quasiment accompli aucun progrès (graphique 1.28).

Graphique 1.28. La pénétration des technologies numérique dans les administrations est faible dans certains pays

« Digital Economy and Society Index (DESI)¹ » , des valeurs plus élevées correspondent à de meilleures performances

Au nombre des obstacles potentiels à la mise en œuvre réussie de l’administration en ligne figurent des obstacles techniques, comme la validité juridique des données échangées pour des questions de respect de la vie privée et de confidentialité, mais aussi une inertie organisationnelle due au manque de compétences numériques parmi les employés du secteur public (OCDE, 2014b ; 2017c). Pour diminuer la résistance au changement, on pourrait par exemple étendre le champ d’application des programmes existants comme la Stratégie en matière de compétences pour l’Europe et la Coalition en faveur des compétences et des emplois dans le secteur du numérique, pour cibler plus spécifiquement les agents des services publics. Le Fonds européen pour les investissements stratégiques et le Fonds européen de développement régional pourraient financer le renforcement des capacités dans les administrations, qui est peu développé (voir la partie sur la cohésion).

L’UE a continué de mettre en œuvre un programme d’action ambitieux dans le domaine des échanges

L’UE est une économie ouverte dotée d’un régime d’échanges et d’investissements transparent et joue un rôle essentiel dans l’économie mondiale et le commerce international (OMC, 2017). Ces deux dernières années, elle a poursuivi ses efforts pour faire avancer les négociations notamment dans les domaines de l’agriculture, de la pêche, des subventions, des biens environnementaux et des échanges de services. Elle a également poursuivi son processus de libéralisation des échanges par le biais d’accords de libre‑échange, dont l’entrée en vigueur est progressive, avec un certain nombre de pays (le Vietnam, Singapour, le Canada, le Japon et le Mexique) tout en continuant d’octroyer un accès préférentiel réciproque aux pays en développement. Elle a contribué à parachever l’accord sur l’expansion du commerce des produits des technologies de l’information visant à supprimer les droits de douane sur toutes sortes de produits, dont les semi‑conducteurs, les équipements médicaux, les consoles de jeux et les dispositifs GPS. Elle s’est également impliquée de manière constructive pour faire aboutir l’accord sur les biens environnementaux (ABE) et l’accord sur le commerce des services (ACS) plurilatéral visant à ouvrir les marchés et à améliorer les règles dans des domaines tels que l’octroi de licences, les services financiers, les télécommunications, le commerce électronique, le transport maritime et les travailleurs qui se déplacent temporairement à l’étranger pour fournir des services.

Les politiques destinées à aider les travailleurs touchés par une intégration accrue et par la mondialisation évoluent

L’approfondissement du marché unique, la mondialisation et l’adoption accélérée des technologies numériques créeront de nouveaux emplois mais en menaceront d’autre. Il est essentiel de procurer un filet de sécurité aux personnes qui perdent leur travail du fait de ces évolutions, afin d’éviter qu’elles‑mêmes et leurs familles ne sombrent dans la pauvreté et de leur donner les moyens nécessaires pour trouver un nouveau travail. C’est aux États membres qu’il incombe principalement de compenser les préjudices dus aux pertes d’emplois. Une assurance‑chômage appropriée, des plans de formation efficaces et des politiques de placement actives sont au nombre des principaux ingrédients qui peuvent contribuer à rendre les restructurations moins douloureuses et l’OCDE a recommandé à plusieurs pays membres d’intensifier leurs efforts dans ces domaines (tableau 1.1). L’expérience des pays de l’OCDE montre que de tels programmes généraux sont aussi l’approche la plus efficace pour accélérer le retour à l’emploi de ceux qui ont perdu leur travail à cause de la mondialisation (OCDE, 2017a).

Domaine de l’action publique	Pays
Augmenter les dépenses consacrées à l’activation	ESP EST GBR GRC LVA LTU SVN
Développer des programmes spécifiques (par exemple pour les chômeurs de longue durée)	ESP GRC HUN IRL
Améliorer l’efficience des politiques d’activation	ESP GBR ITA LUX NLD SVK SVN
Se concentrer sur les principaux groupes à risque	EST FIN FRA NLD SVN
Mieux appliquer le principe d’obligation mutuelle	IRL FIN FRA

L’UE a néanmoins un rôle à jouer, ne serait‑ce que pour atténuer le mécontentement que pourrait susciter la poursuite de l’intégration européenne et mondiale. Elle aide ceux qui subissent des chocs liés au commerce à travers le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (FEM). Depuis 2006, le Fonds cofinance des aides uniques limitées dans le temps dans le cadre de politiques actives du marché du travail visant les travailleurs qui ont perdu leur emploi en raison de la mondialisation ou d’une crise (graphique 1.29). Les États membres prennent en charge l’autre part du financement et sont responsables de la mise en œuvre des mesures définies. Les aides spécifiquement destinées aux travailleurs victimes de suppressions d’emploi dues aux échanges ont connu un succès mitigé, notamment parce qu’il n’est pas facile d’identifier ceux qui souffrent de la libéralisation des échanges et parce que ces programmes sont souvent trop lents (OCDE, 2017a ; Francois et al., 2011). Les statistiques relatives à l’efficacité du FEM semblent remarquables, les évaluations à moyen terme réalisées par la Commission faisant apparaître des taux de retour à l’emploi supérieurs à 50 %, et à 70 % dans certains cas, en un an. Mais il est très difficile de mesurer la réussite du Fonds par rapport aux sommes dépensées ou par rapport à d’autres dispositifs.

À long terme, l’objectif devrait être d’améliorer la capacité des programmes nationaux du marché du travail d’aider les travailleurs qui ont perdu leur emploi, et non de développer le FEM pour en faire une source d’aide importante. Quoi qu’il en soit, l’efficacité du FEM peut être améliorée de plusieurs manières. Cette efficacité est entravée par le processus lent et complexe de l’éligibilité aux financements. Le Parlement et le Conseil européens doivent procéder à un vote pour chaque dotation, ce qui ralentit considérablement le processus d’approbation et accroît le risque de politisation des décisions. L’ensemble du processus de traitement des demandes peut prendre jusqu’à un an. Il n’est en outre pas simple de déposer une demande, car il est difficile d’isoler le facteur particulier qui a été à l’origine des licenciements. Cela peut expliquer pourquoi, en dépit de sa taille restreinte, le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation n’est presque jamais utilisé en intégralité (Cernat et Mustilli, 2017). La Commission devrait réviser les exigences et les procédures applicables aux demandes pour accélérer l’utilisation du Fonds et se demander si le budget du FEM pourrait être intégré dans le budget de l’UE, de sorte que le Parlement et le Conseil n’aient plus besoin d’approuver chaque demande, ou encore trouver un moyen d’accélérer le processus d’approbation par le Parlement et le Conseil.

Graphique 1.29. Le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation

Nombre de demandes pendant la période 2007-2017¹

Le champ d’application du Fonds pourrait être élargi en vue d’aider les travailleurs ayant perdu leur emploi du fait de la mondialisation ou d’une crise économique, mais aussi pour d’autres raisons, comme l’automatisation. L’automatisation peut conduire à des pertes d’emplois à court terme, en particulier dans les industries exposées, car les nouvelles technologies rendent certains emplois inutiles, même si à long terme, elle peut entraîner une hausse de la demande d’autres emplois et favoriser la création de nouvelles tâches (Acemoglu et Restrepo, 2016 ; graphique 1.30). Selon des estimations récentes, 14 % environ des emplois d’aujourd’hui dans les pays de l’OCDE présentent un risque d’automatisation élevé sur les 15 à 20 prochaines années, mais 32 % pourraient connaître des modifications importantes des méthodes de travail et des tâches réalisées (Nedelkoska et Quintini, 2018). Cela pourrait susciter des transitions délicates pour les travailleurs et un désarroi dans les secteurs et les régions qui ont moins de possibilités d’adaptation. Les incitations et les opportunités en matière de reconversion et d’amélioration des compétences existantes devront être renforcées, en particulier pour les travailleurs peu qualifiés qui sont les plus exposés à une automatisation partielle ou totale de leur emploi.

Graphique 1.30. Une part importante des emplois sera touchée par l’automatisation

Pourcentage des emplois présentant un risque d’automatisation élevé et un risque de changement important

La Commission fait valoir que souvent, la grande difficulté que rencontrent les États membres pour accéder au Fonds est qu’ils sont incapables de concevoir des mesures personnalisées pour les chômeurs. Il pourrait être utile de mieux aider les États membres à préparer leurs demandes et de leur donner des orientations plus claires à cet effet. Ce sont précisément les pays et les régions dont les dispositifs d’aide au retour à l’emploi et à la formation des chômeurs disposent de ressources insuffisantes qui ont le plus besoin du soutien de l’UE. Les données portent à croire que les chances de succès lors de l’utilisation du Fonds sont plus élevées lorsque le processus de dépôt des demandes est maîtrisé (CE, 2017h). Enfin, il serait peut‑être plus facile de susciter une adhésion au Fonds si les éléments attestant de ses avantages étaient plus solides. La Commission et les États membres devraient améliorer la qualité de leurs ensembles de données ainsi que l’analyse de la réintégration des travailleurs sur le marché du travail.

Toutefois, les politiques visant à aider les personnes ayant perdu leur emploi ne sont pas suffisantes; sans entreprise pour les recruter, les meilleurs travailleurs qualifiés eux‑mêmes ne trouveront pas de travail (OCDE, 2018a). En effet, les répercussions des chocs liés au commerce sont souvent localisées dans des régions spécifiques, de sorte que lorsqu’une entreprise ou un secteur fait faillite, les retombées touchent souvent la région dans son ensemble. Le fait d’encourager les créations d’entreprises, en supprimant les obstacles à l’entrée, comme on l’a vu précédemment, et les aides à l’entrepreneuriat ou à la création de jeunes pousses peut favoriser la reconstitution et la pérennité du tissu régional d’entreprises. Outre l’aide apportée à travers le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation et le Fonds social européen, l’UE pourrait jouer un rôle déterminant en mettant en avant des exemples de réussite et en diffusant des pratiques exemplaires à travers le continent. Parmi les programmes menés avec succès par le secteur privé figure celui de la Fondation autrichienne de la sidérurgie, qui aide les travailleurs du secteur qui sont touchés par des modifications structurelles grâce à différents types de formations et d’aides, et qui a facilité le développement de plus d’une centaine d’entreprises (2018). Citons également l’exemple de l’aide préventive apportée en Suède par Saab Automobile (Eurofund, 2014) qui, à travers des activités de conseil, d’aide psychologique et de formation a aidé les travailleurs encore en poste à changer d’emploi. Plus généralement, la Commission a un rôle à jouer pour renforcer la coopération en matière de stratégies de spécialisation intelligente, afin de développer de nouvelles activités dans l’Union européenne sur la base de plusieurs expériences couronnées de succès (OCDE, 2018). Elle peut, par exemple, fournir des orientations et des exemples de meilleures pratiques, faciliter les examens par les pairs et l’apprentissage mutuel, et former les décideurs.

Recommandations pour une croissance plus forte et une Europe plus intégrée

Améliorer l’efficacité de la politique de cohésion

Principales recommandations

Limiter Donner priorité aux les financements relevant de la politique de cohésion aux régions moins développées.
Mieux Ccibler les financements relevant de la politique de cohésion sur les dépenses qui ont des retombées sur la croissance à long terme (capital humain, innovation et infrastructures de réseau) et sur les projets qui créent des externalités claires au- delà des frontières.
Envisager de relever les taux de co- financement des pays pour encourager une meilleure sélection des projets en tenant compte de leur impact relatif et de la valeur ajoutée pour l’UE.
Créer un « corpus réglementaire unique » pour les programmes de financement de l’UE.
Recourir plus souvent à l’administration en ligne et à la passation électronique des marchés publics.

Autres recommandations

Réduire le nombre de conditions ex ante à remplir pour avoir accès aux financements relevant de la politique de cohésion et pour évaluer les performances, et mettre davantage l’accent sur les conditions garantissant l’efficacité des dépenses, comme la qualité des marchés publics.
Accroître la sécurité juridique et la cohérence dans l’application des règles relatives aux aides d’État et aux marchés publics.
Mettre en place un guichet unique pour la collecte, le traitement et l’analyse des données afin d’évaluer l’efficacité des fonds.

Approfondir le marché des services

Principales recommandations

Aplanir les obstacles existant dans le secteur des services aux entreprises en simplifiant les formalités administratives à remplir pour grâce à la carte électronique de services s’établir et fournir des services transfrontaliers et à en dispensant des orientations sur la mise en application de la législation de l’UE en vigueur.
Faire en sorte que la carte professionnelle européenne soit disponible pour tous les secteurs.

Approfondir le marché de l’énergie

Principales recommandations

Poursuivre la coopération transfrontalière prévue pour l’exploitation des systèmes électriques et les échanges d’électricité, y compris les calculs de la capacité d’interconnexion et les marges de réserve.

Autres recommandations

Faire en sorte que l’évaluation des ressources énergétiques menée à l’échelle de l’Europe se reflète comme il se doit dans les plans de réseau nationaux à dix ans.

Approfondir le marché unique numérique

Principales recommandations

Mettre au point des outils pour aider les États membres à effectuer un suivi des besoins en compétences numériques. Définir des normes européennes pour le suivi des compétences numériques et du contenu en tâches des professions.

Autres recommandations

Pour créer des incitations à investir dans des infrastructures de réseau de qualité, accorder une réduction des frais d’accès aux nouveaux prestataires de services qui s’engagent à réaliser des investissements productifs.
Pour veiller à la neutralité et à la cohérence entre les pays, favoriser une implication plus forte de l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques dans les évaluations des questions réglementaires sur les marchés des communications électroniques qui sont effectuées par les membres.
Favoriser l’utilisation de l’administration en ligne en renforçant les compétences numériques des agents publics grâce à des programmes de formation ciblés, afin de réduire l’inertie organisationnelle.
Les politiques destinées à aider les travailleurs touchés par une intégration accrue et par la mondialisation évoluent
Réviser les exigences et les procédures applicables aux demandes pour accélérer l’utilisation du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation et élargir l’éligibilité pour aider les travailleurs qui ont été touchés pour d’autres raisons, comme l’automatisation.

Bibliographie

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Annexe 1.A.

Domaine de l’action publique	Pays
Rationaliser les permis/licences et la charge administrative	BEL GRC HUN IRL LVA POL SVN
Introduire des analyses d’impact de la réglementation ou les développer	DEU GRC HUN
Renforcer les autorités de la concurrence et de réglementation	DNK GRC HUN LVA POL
Améliorer les procédures de faillite	EST ITA POL PRT
Améliorer le cadre de la concurrence	CZE HUN
Réduire le périmètre de l’actionnariat public	CZE DEU NOR POL SVN
Améliorer la gouvernance des entreprises publiques	LVA LTU
Faciliter les entrées d’entreprises	POL

Source : Objectif croissance (2017).

Domaine de l’action publique	Pays
Services professionnels	AUT BEL DEU ESP FRA IRL LVA LUX PRT SVN
Commerce de détail	AUT BEL CZE FIN FRA HUN IRL LUX NOR
Ensemble des industries de réseau	BEL CZE GRC HUN LVA NOR
Énergie	EST HUN
Transport	DEU ESP
Services	BEL DNK
Poste	DEU NOR
Ports	ESP IRL PRT
Construction	FIN DNK
Télécommunications	DEU

Source : Objectif croissance (2017).

Domaine de l’action publique	Pays
Renforcer la collaboration entre les centres de recherche/universités et l’industrie	EST IRL ITA LUX PRT SVN
Évaluer/réformer les crédits d’impôts pour la R-D	PRT
Améliorer la coordination des politiques publiques	CZE EST
Renforcer les aides directes et/ou indirectes	GBR NLD CZE

Source : Objectif croissance (2017).

Thèmes clés

Agriculture et pêcheries

Changement climatique

Développement

Développement régional, urbain et rural

Échanges

Économie

Éducation et compétences

Emploi

Environnement

Finances et investissement

Fiscalité

Gouvernance

Industrie, entreprises et entrepreneuriat

Numérique

Santé

Science, technologie et innovation

Société

Énergie

Énergie nucléaire

Transport

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