Borba protiv transnacionalnog podmićivanja u Hrvatskoj

5. Odgovornost pravnih osoba za strano podmićivanje

Abstract

U ovom se poglavlju analiziraju glavne sastavnice hrvatskog Zakona o odgovornosti pravnih osoba za kaznena djela kako bi se utvrdilo jesu li one u skladu sa standardima OECD-a za utvrđivanje odgovornosti pravnih osoba za podmićivanje stranog javnog dužnosnika

Odgovornost pravnih osoba drugi je kriterij za pristupanje Konvenciji protiv podmićivanja koji se odnosi na pravni i provedbeni okvir za borbu protiv stranog podmićivanja. Radna skupina OECD-a protiv podmićivanja ocjenjuje okvir korporativne odgovornosti kandidata za pristupanje u skladu s člankom 2. Konvencije i Preporukom iz 2009., Dodatkom I.

5.1. OECD standardi o korporativnoj odgovornosti

Čl. 2. Konvencije zahtijeva od država da stvore odgovornost pravnih osoba za strano podmićivanje:

Članak 2.

Odgovornost pravnih osoba

Svaka će stranka poduzeti mjere koje mogu biti potrebne, u skladu sa svojim pravnim načelima, za utvrđivanje odgovornosti pravnih osoba za podmićivanje stranog javnog dužnosnika.

Dodatne smjernice nalaze se u Komentaru 20. Konvencije i Dodatku I.B i I.C Preporuke o suzbijanju podmićivanja iz 2009. godine.

5.2. Hrvatski okvir korporativne odgovornosti

U Hrvatskoj je odgovornost pravnih osoba za kaznena djela propisana Zakonom o odgovornosti pravnih osoba za kaznena djela (Zakon o odgovornosti pravnih osoba, ZOPO). ZOPO je donesen 2003. godine, a posljednji put izmijenjen i dopunjen 2012.1 Njime se utvrđuje kaznena odgovornost pravnih osoba za svako kazneno djelo – uključujući i strano podmićivanje – prema hrvatskom zakonu (čl. 3. st. 2. ZOPO-a).

ZOPO određuje pretpostavke kažnjivosti, kazne i oduzimanja imovinske koristi i predmeta, kao i pravila kaznenog postupka za pravne osobe (čl. 1. st. 1. ZOPO-a). Na pravne osobe, osim ako ZOPO nije drugačije propisao, primjenjuju se odredbe Kaznenog zakona, Zakona o kaznenom postupku i Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (čl. 2. ZOPO-a).

5.3. Pravne osobe koje podliježu odgovornosti, uključujući odgovornost sljednika

Svaki subjekt koji posjeduje pravnu osobnost prema hrvatskom zakonu može se smatrati odgovornim prema ZOPO-u. Osim toga, čl. 1. st. 2. ZOPO-a izričito primjenjuje ZOPO na strane subjekte koji se prema hrvatskom zakonu smatraju pravnim osobama. Iznimka su samo Republika Hrvatska, te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u izvršavanju javnih ovlasti (čl. 6. ZOPO-a). ZOPO također obuhvaća poduzeća u državnom vlasništvu i/ili pod državnom kontrolom, navode hrvatske vlasti. Međutim, tijekom 2015.-2019. USKOK nije istraživao nijedno državno i/ili kontrolirano poduzeće. Hrvatske vlasti također nisu mogle dati primjer prijašnjih kaznenih progona takvih poduzeća.

Čl. 7. ZOPO-a predviđa odgovornost pravnog sljednika. Ako pravna osoba prestane postojati „prije nego je okončan kazneni postupak“ ili „nakon pravomoćno okončanoga kaznenog postupka“, tada se „sveopćem pravnom sljedniku“ subjekta mogu izreći kazne ili druge mjere. Hrvatske vlasti pojašnjavaju da je „sveopći pravni sljednik“ subjekt koji je proizašao iz oblika korporativne reorganizacije uređenih hrvatskim Zakonom o trgovačkim društvima i drugim zakonima o pravnim osobama.2 Čl. 7. ZOPO-a nadalje propisuje da će se pravne osobe u stečaju kazniti za kaznena djela počinjena prije i tijekom tog postupka.

5.4. Razina ovlasti fizičke osobe čiji postupci dovode do korporativne odgovornosti

Konvencija o suzbijanju podmićivanja zahtijeva od zemalja da osiguraju da su pravne osobe odgovorne za strano podmićivanje koje počine ne samo više izvršne funkcije nego i zaposlenici na nižim razinama. Preporuka za borbu protiv podmićivanja iz 2009., Dodatak I.B stoga zahtijeva da sustavi odgovornosti pravnih osoba poduzmu jedan od sljedećih alternativnih pristupa:

a a. razina ovlasti osobe čije ponašanje izaziva odgovornost pravne osobe je fleksibilna i odražava široku raznolikost sustava odlučivanja u pravnim osobama; ili

b b. pristup je funkcionalno ekvivalentan prethodnom iako ga pokreću samo radnje osoba s najvišim upravljačkim ovlastima, jer su obuhvaćeni sljedeći slučajevi:

i. Osoba s najvišim upravljačkim ovlastima nudi, obećava ili daje mito stranom javnom dužnosniku;

ii. Osoba s najvišim upravljačkim ovlastima upućuje ili ovlašćuje osobu niže razine da ponudi, obeća ili da mito stranom javnom dužnosniku; i

iii. Osoba s najvišim upravljačkim ovlastima ne uspijeva spriječiti osobu niže razine u podmićivanju stranog javnog dužnosnika, uključujući propust da ga nadzire ili kroz propust u provedbi odgovarajućih internih kontrola, etičkih programa i programa ili mjera usklađenosti.

U Hrvatskoj, prema čl. 3. ZOPO-a, korporativnu odgovornost pokreću radnje „odgovorne osobe“ pravne osobe:

Članak 3.

(1) Pravna osoba kaznit će se za kazneno djelo odgovorne osobe ako se njime povređuje neka dužnost pravne osobe ili je njime pravna osoba ostvarila ili trebala ostvariti protupravnu imovinsku korist za sebe ili drugoga.

(2) Pod uvjetima iz stavka 1. ovoga članka pravna osoba kaznit će se za kaznena djela propisana Kaznenim zakonom i drugim zakonima u kojima su propisana kaznena djela.

„Odgovorna osoba“ definirana je u čl. 4. ZOPO-a:

Članak 4.

Odgovorna osoba u smislu ovoga Zakona je fizička osoba koja vodi poslove pravne osobe ili joj je povjereno obavljanje poslova iz područja djelovanja pravne osobe.

Strano podmićivanje koje je počinila viša izvršna funkcija može stoga prema ZOPO-u rezultirati korporativnom odgovornošću. Definicija „odgovorne osobe“ uključuje „fizičku osobu koja upravlja poslovima pravne osobe”. To bi trebalo obuhvatiti „osobu s najvišim upravljačkim ovlastima“ u smislu Preporuke o suzbijanju podmićivanja iz 2009. godine. Kao što je objašnjeno na odjeljak 4.4, viša izvršna funkcija koja ovlasti ili uputi osobu niže funkcije da podmiti stranog javnog dužnosnika prema čl. 36 ili 37. KZ-a kriva je za supočiniteljstvo ili poticanje.

ZOPO također predviđa korporativnu odgovornost za strano podmićivanje koje je počinila osoba niže funkcije u trgovačkom društvu. Pod „odgovornom osobom“ podrazumijeva se onaj kome je „povjereno obavljanje poslova iz područja djelovanja pravne osobe“. Definicija ne uzima u obzir funkciju dotične osobe unutar pravne osobe. Tijekom misije utvrđivanja činjenica, jedan tužitelj navodi da pojedinac niže funkcije može biti odgovorna osoba „sve dok je povezan s djelatnošću pravne osobe“. Drugi tužitelj se poziva na stvarni slučaj u kojem je radnik u skladištu zadovoljio definiciju. Akademik se slaže da su zaposlenici nižih funkcija obuhvaćeni.

Ministarstvo pravosuđa i uprave opisuje drugačiju teoriju korporativne odgovornosti za podmićivanje koje je počinila osoba nižeg ranga. Odgovornost nastaje ako je kazneno djelo počinjeno kao posljedica propusta uprave tvrtke da nadzire nižeg rangiranog zaposlenika. Uprava društva, kao „odgovorna osoba“ koja vodi poslove pravne osobe prema čl. 4. ZOPO-a, pritom ne obavlja svoju dužnost što za posljedicu ima kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti iz čl. 291. KZ-a.3 Međutim, za ovo kazneno djelo potreban je dokaz da neobavljanje dužnosti ima za posljedicu korist ili štetu drugoj osobi.

5.5. Standard odgovornosti

Čl. 1. Konvencije obuhvaća podmićivanje „radi stjecanja ili zadržavanja poslovne ili druge nedopuštene prednosti“. Komentari 4 i 5 pojašnjavaju da bi to trebalo predstavljati kazneno djelo bez obzira na to je li predmetna tvrtka bila najkvalificiraniji ponuditelj za ugovor ili je na drugi način mogla dobiti posao. Također objašnjavaju da se „druga nepripadna korist“ odnosi na nešto na što ta tvrtka nije imala jasno pravo, kao što je dozvola za rad za tvornicu koja ne ispunjava zakonske uvjete.

Prema čl. 3. st. 1. ZOPO-a, neće sva kaznena djela koja je počinila „odgovorna osoba“ za rezultat imati korporativnu odgovornost. Umjesto toga, odgovornost pravne osobe nastaje samo ako (i) kazneno djelo krši „dužnost pravne osobe“; ili (ii) je kazneno djelo ostvarilo ili je trebalo postići „protupravnu imovinsku korist“ za pravnu osobu ili treću osobu. Ovi uvjeti nisu kumulativni.

Podmićivanje općenito ne bi dovelo do odgovornosti prema prvoj grani čl. 3. st.1., u smislu povrede „dužnosti pravne osobe“. Tužitelj tijekom misije utvrđivanja činjenica jasno navodi da podmićivanje, samo po sebi, ne predstavlja povredu „dužnosti pravne osobe“ prema hrvatskom zakonu. Umjesto toga, te se dužnosti odnose na razlog zbog kojeg je pravna osoba osnovana, navode u Ministarstvu pravosuđa i uprave. Primjerice, ako je pravna osoba stvorena s ciljem zaštite okoliša, onda bi čin koji uzrokuje štetu okolišu predstavljao povredu „dužnosti pravne osobe“. Sličan stav imaju i hrvatski odvjetnik i akademik, koji navodi da se „dužnosti pravne osobe“ nalaze u dokumentima o osnivanju pravne osobe pohranjenima u sudskom registru. Akademik dodaje da bi mogle postojati dodatne dužnosti poput provođenja revizije ili provođenja dubinske analize poslovanja i ljudskih prava. Tužitelj također usputno sugerira da bi utaja poreza i nepravilno računovodstvo mogli predstavljati povredu dužnosti. No niti jedan diskutant ne smatra da podmićivanje nužno predstavlja povredu „dužnosti pravne osobe“.

Neke radnje podmićivanja također ne bi mogle pokrenuti korporativnu odgovornost prema drugoj grani čl. 3. st. 1. ZOPO-a, odnosno kada je kaznenim djelom ostvarena ili je trebala biti ostvarena „protupravna imovinska korist“. Svi sudionici misije utvrđivanja činjenica objašnjavaju da je „protupravna imovinska korist“ jednaka „imovinskoj koristi od kaznenog djela” definiranom u čl. 87. st. 22. KZ-a. To znači da ugovor ili prilika za posao dobiven podmićivanjem nije imovinska, već neimovinska korist, smatraju dvojica tužitelja. Odvjetnik dodaje da je imovinska korist nešto što se može izraziti u novcu. Stoga je podmićivanje radi izbjegavanja sigurnosne inspekcije „imovinska korist“ samo ako postoji dokaz da je izbjegnuta novčana kazna.

Slučaj INA/MOL zorno ilustrira prepreku koju predstavlja potreba stjecanja „protupravne imovinske koristi“ za korporativnu odgovornost. Slučaj uključuje navode da je predsjednik uprave trgovačkog društva podmitio bivšeg premijera da dobije udio i mjesta u upravi hrvatskog državnog poduzeća. Tužitelji u misiji utvrđivanja činjenica objašnjavaju da je svrha kaznenog djela bila stjecanje kontrolnih udjela u hrvatskom državnom poduzeću. Podmićivanje je tako samo „omogućilo poslovanje“. Nije proizvelo nikakav protupravan prihod ili „protupravnu imovinsku korist“ prema čl. 3. ZOPO-a, a koja bi bila potrebna za nametanje odgovornosti trgovačkom društvu.

Ograničavanje korporativne odgovornosti na podmićivanje koje proizvodi „protupravnu imovinsku korist“ ne ispunjava uvjete Konvencije. Stranke Konvencije moraju nametnuti odgovornost pravnim osobama za strano podmićivanje, što je definirano čl. 1 kao podmićivanje kako bi se „stekla ili zadržala poslovna ili druga nedopuštena prednost“. Ovaj se pojam tumači široko. Neimovinska korist, kao što je radna dozvola za tvornicu, mora biti obuhvaćena, kao što je navedeno u Komentaru 5. Radna skupina je izjavila da bi odgovornost trebala nastati kada podmićivanje rezultira „gubitkom imovine“: tvrtke mogu dobiti neprofitabilni ugovor samo da ostvare ulazak na tržište.4 Radna skupina je stoga kritizirala ograničavanje odgovornosti na podmićivanje koje je „bilo usmjereno ili je rezultiralo time da pravna osoba stječe financijsku korist“. Takav uvjet uzrokuje „potencijalne poteškoće koje proizlaze iz potrebe dokazivanja namjeravane ili stvarne financijske koristi ili dobiti.”.5

S obzirom na ovo široko tumačenje, kaznena djela stranog podmićivanja stranaka Konvencije stoga obuhvaćaju podmićivanje radi dobivanja širokog spektra koristi. Primjeri uključuju obradu službenih dokumenata, kao što su vize ili radne dozvole; pružanje usluga koje se obično nude javnosti, kao što su preuzimanje i dostava pošte, telekomunikacijske usluge, opskrba električnom energijom i vodom, policijska zaštita, utovar i istovar tereta, zaštita kvarljivih proizvoda od propadanja ili zakazivanje inspekcija u vezi s izvršenjem ugovora ili tranzita robe; pravo ulaska u zemlju; izuzeće od usklađenosti s regulatornim uvjetima rada; i dobivanje isporuke zaliha ili lažnih isprava.6

Da je hrvatski režim ispod standarda Konvencije može se vidjeti i iz različitog tretmana odgovornosti fizičkih i pravnih osoba za strano podmićivanje. Čl. 2. Konvencije zahtijeva korporativnu odgovornost za sve radnje stranog podmićivanja koje počine fizičke osobe kako je definirano u čl. 1. To nije slučaj u Hrvatskoj, gdje strano podmićivanje koje proizvodi neimovinsku korist dovodi do odgovornosti fizičkih, ali ne i pravnih osoba.

5.6. Mito plaćeno preko posrednika, uključujući povezane pravne osobe

Dodatak I.C Preporuke o suzbijanju podmićivanja iz 2009. propisuje da bi stranke Konvencije protiv podmićivanja trebale osigurati da „pravna osoba ne može izbjeći odgovornost korištenjem posrednika, uključujući povezane pravne osobe, za ponudu, obećanje ili davanje mita stranom javnom dužnosniku u njezino ime.”

Hrvatske vlasti navode da pravne osobe mogu biti odgovorne za korištenje posrednika kao što je predstavnik ili izvođač za podmićivanje stranih javnih dužnosnika. Osoba u poduzeću koja koristi posrednika za strano podmićivanje odgovorna je za kazneno djelo kao nalogodavac ili supočinitelj (vidi odjeljak 4.3.5). Ako je osoba koja koristi posrednika također „odgovorna osoba“ u društvu (vidi odjeljak 5.4), tada je i poduzeće odgovorno za kazneno djelo, pod pretpostavkom da su ispunjeni i drugi uvjeti prema ZOPO-u. Tužitelj u misiji utvrđivanja činjenica navodi da bi pravna osoba u ovom scenariju bila odgovorna, čak i ako posrednik korišten za podmićivanje nije stalno zaposlen u tvrtki.

ZOPO ne propisuje posebna pravila o korporativnoj odgovornosti za podmićivanje počinjeno preko povezane pravne osobe. Ministarstvo pravosuđa i uprave navodi da bi matična tvrtka bila odgovorna ako su ispunjeni uvjeti prema ZOPO-u. To se događa, na primjer, ako je „odgovorna osoba“ matične tvrtke kriva za usmjeravanje ili ovlašćivanje podružnice da počini strano podmićivanje. Tužitelj dodaje da bi se to dogodilo samo ako je pojedinac u matičnoj tvrtki odgovoran za nadzor podružnice. Podmićivanje bi također moralo koristiti matičnoj tvrtki ili grupaciji.

5.7. Postupak protiv pravnih osoba

Dodatak I.B Preporuke o suzbijanju podmićivanja iz 2009. navodi da sustav odgovornosti pravnih osoba u zemlji „ne bi trebao ograničavati odgovornost na slučajeve u kojima su fizička osoba ili osobe koje su počinile kazneno djelo kazneno gonjene ili osuđene.“

ZOPO ispunjava ovaj uvjet. Čl. 5. st. 1. kaže da se „odgovornost pravne osobe temelji na krivnji odgovorne osobe“. Čl. 5. st. 2. dodaje da će se „pravna osoba kazniti za kazneno djelo odgovorne osobe i u slučaju kad se utvrdi postojanje pravnih ili stvarnih zapreka za utvrđivanje odgovornosti odgovorne osobe“. Hrvatske vlasti objašnjavaju da primjeri „pravnih zapreka“ uključuju imunitet i amnestiju. „Stvarne zapreke“ uključuju nemogućnost identifikacije fizičke osobe; smrt ili nesposobnost fizičke osobe za suđenje; te ako je fizička osoba pobjegla ili se nalazi u inozemstvu.

5.8. Djelotvorno kajanje

Načelo djelotvornog kajanja primjenjuje se na fizičke osobe (vidi odjeljak 4.6.2) kao i pravne osobe. Prema čl. 12.a. ZOPO-a, „pravna osoba koja je prijavila kazneno djelo odgovorne osobe prije njegovog otkrivanja ili prije saznanja da je djelo otkriveno, može se osloboditi kazne." Kao i kod fizičkih osoba, hrvatske vlasti navode da je svrha ove odredbe poticanje prijavljivanja kaznenih djela. Ovo oslobađanje od kazne diskrecijska je odluka suda („može se osloboditi od kazne“). Međutim, ZOPO nema odredbu ekvivalentnu čl. 50. st. 2. koji dopušta sudu da izrekne blažu kaznu kao alternativu oslobađanju od kazne. Hrvatska nema statističke podatke o primjeni čl. 12.a ZOPO-a. Tužitelji u misiji za utvrđivanje činjenica nisu upoznati sa slučajem u kojem je čl. 12.a ZOPO-a primijenjen. Pojašnjavaju da bi se odredba mogla odnositi i na veliku tvrtku čija uprava otkriva i prijavljuje kaznena djela koje je počinila prethodna uprava.

5.9. Zaključci o odgovornosti pravnih osoba za strano podmićivanje u Hrvatskoj

Hrvatski ZOPO predviđa odgovornost pravnih osoba za strano podmićivanje i ispunjava mnoge standarde koje zahtijeva Konvencija OECD-a protiv podmićivanja. ZOPO se široko primjenjuje na sve subjekte koji posjeduju pravnu osobnost i izrijekom obuhvaća strane subjekte koji se prema hrvatskom zakonu smatraju pravnim osobama. Odgovornost može proizaći iz podmićivanja od strane viših korporativnih funkcija, niže rangiranih zaposlenika i posrednika (uključujući povezane pravne osobe). Kazneni progon ili kaznena osuda fizičke osobe nije preduvjet za korporativnu odgovornost.

Kako bi dodatno ojačala svoje kazneno djelo stranog podmićivanja, Hrvatska bi mogla razmotriti poduzimanje koraka kako bi osigurala da odgovornost može proizaći iz svih radnji stranog podmićivanja, a ne samo onih koje za posljedicu imaju „protupravnu imovinsku korist“ za pravnu osobu.

Bibliografija

[1] OECD (2011), Izvješće o Luxembourgu Faza 3, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/Luxembourgphase3reportEN.pdf.

[2] OECD (2005), Izvješće o Mađarskoj Faza 2, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/34918600.pdf.

[6] OECD (2002), Izvješće o Novom Zelandu Faza 1, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/2088257.pdf.

[4] OECD (1999), Izvješće o Čileu Faza 1, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/ChilePhase3ReportEN.pdf#page=23&zoom=100,76,150.

[5] OECD (1999), Izvješće o Grčkoj Faza 1, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/2386792.pdf.

[3] OECD (1999), Izvješće o Kanadi Faza 1, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/2385703.pdf.

[7] Skupina država Vijeća Europe protiv korupcije (2005), Izvješće drugog kruga evaluacije, https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806c2d1c.

Bilješke

← 1.  Zakon o odgovornosti pravnih osoba za kaznena djela, Narodne novine br. 151/03., 110/07., 45/11., 143/12.

← 2.  Vidi npr. Zakon o trgovačkim društvima, Narodne novine br. 111/93., 34/99., 121/99., 52/00., 118/03., 107/07., 146/08., 137/09., 125/11., 152/11., 111/12., 68/13., 110/15., 40/19., čl. 512. i čl. 550.a.6.

← 3.  U drugoj evaluaciji, Hrvatska je također ustvrdila da u tim slučajevima uprava pravne osobe može biti odgovorna za kazneno djelo iz čl. 339. KZ/1997. propuštanjem dužnog nadzora što je rezultiralo kršenjem prava trećih strana ili znatnom imovinskom štetom: Skupina država Vijeća Europe protiv korupcije (2005.) (Skupina država Vijeća Europe protiv korupcije, 2005[7]), st. 65.

← 4.  (OECD, 2011[1]), st. 44.

← 5.  (OECD, 2005[2]), st. 147.-149. i 210.a.

← 6.  (OECD, 1999[3]), str. 6.; (OECD, 1999[4]), str. 7.; (OECD, 1999[5]), p. 5; (OECD, 2002[6]), str. 8.