Avaliação da OCDE sobre Telecomunicações e Radiodifusão no Brasil 2020

Resumo executivo

Serviços de comunicações de alta qualidade e a preços competitivos constituem a espinha dorsal para a transformação digital da economia brasileira. A Avaliação da OCDE sobre Telecomunicações e Radiodifusão no Brasil 2020 analisa o desempenho dos setores da comunicação e da radiodifusão, assim como as políticas e regulamentos subjacentes. Com base nesta avaliação, são apresentadas recomendações em cinco áreas-chave: melhorar o marco legal e regulatório; reformar o marco de tributos, taxas e tarifas; melhorar as condições do mercado; promover a competição nos mercados da comunicação e da radiodifusão; e fortalecer as políticas nacionais e a formulação de políticas baseadas em evidências. Essas áreas devem ser abordadas simultaneamente para que a reforma seja tratada de forma holística.

Resultados

A geografia do Brasil apresenta um desafio para a transformação digital inclusiva. Com 8,5 milhões de quilômetros quadrados, o Brasil é aproximadamente oito vezes maior que a França e a Espanha juntas, contendo 60% da floresta amazônica dentro de suas fronteiras. Ademais, uma grande porcentagem da população é esparsamente distribuída, o que dificulta a expansão de redes de comunicações em áreas rurais e remotas. As assinaturas de serviços de comunicações no Brasil têm continuado a aumentar, contudo o país ainda está aquém da média da OCDE em vários indicadores-chave, como a penetração de banda larga fixa e móvel e a qualidade do serviço.

O Brasil tem fortalecido seu marco legal e regulatório nos últimos anos. O governo, claramente, entendeu a necessidade de uma reforma regulatória, de um marco institucional sólido e da concorrência efetiva no país. O governo fez avanços importantes para fortalecer a independência dos reguladores de comunicações e incorporou outras reformas que são boas práticas na OCDE, como o estabelecimento de medidas aos mercados de atacado para promover a concorrência nos mercados móveis.

Um ponto forte é a estrutura institucional de governança da Internet do Brasil. O Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) coordena e integra as iniciativas de serviço de Internet no Brasil. O CGI.br é um exemplo de boas práticas de arranjos institucionais capazes de envolver diversos tipos de atores relevantes no ecossistema da Internet.

A televisão de sinal aberto ainda é o meio audiovisual que alcança o maior número de pessoas e cobre a maior distância. Na última década, o Brasil adotou uma legislação para fortalecer o conteúdo nacional de seu cinema. Como resultado, a produção de conteúdo audiovisual se intensificou nos últimos dez anos.

Contudo ainda existem fragilidades importantes que necessitam de reforma regulatória. Áreas de ação incluem o alto nível de impostos e taxas sobre serviços de comunicação; a falta de um modelo institucional adaptado a um ambiente cada vez mais convergente; a responsabilização pessoal de servidores públicos que pode desmotivar candidatos altamente qualificados a entrarem no serviço público e que leva a regulamentações demasiadamente cautelosas; e um regime de licenciamento complexo que levanta barreiras para a entrada no mercado e pode levar à arbitragem regulatória, entre outras áreas.

Recomendações

Adaptar o marco regulatório a um ambiente convergente

A criação de um regulador convergente e independente ajudaria a simplificar o regime regulatório e abordar a nova realidade convergente. Uma única entidade deveria outorgar espectro para os serviços de radiodifusão e de telecomunicação. Para facilitar a entrada no mercado e adaptar o arcabouço legal à convergência, recomenda-se um regime simplificado de licenciamento único para os serviços de comunicação e de radiodifusão. Ademais, o Brasil deve remover as restrições à integração vertical da cadeia de valor da TV por assinatura e à propriedade cruzada entre as telecomunicações e serviços de TV por assinatura ‒ tanto de provedores de serviços nacionais como estrangeiros. A avaliação de fusões verticais deveria ser conduzida caso a caso.

Reformar a estrutura de tributos, taxas e tarifas

O Brasil precisa harmonizar os tributos sobre serviços de comunicação entre os Estados e reduzi-los onde for possível. Um regime de licenciamento único minimizaria os custos legais, o ônus administrativo e o potencial para arbitragem tributária. No longo prazo, o Brasil precisa esforçar-se para realizar uma reforma tributária profunda do marco legal referente a tributos indiretos, com o objetivo de reduzir as distorções causadas pelo atual tratamento da tributação indireta.

Melhorar as condições de mercado

O Brasil precisa reduzir as barreiras à entrada de provedores de serviços de comunicação o máximo possível. Esses esforços também devem assegurar acesso justo e não discriminatório a ductos, postes e direitos de passagem. Ademais, o Brasil deve continuar a reduzir os custos da implantação de infraestrutura por meio de políticas de “dig-once” (“escavar uma vez”) e de otimização de direitos de passagem. Ao monitorar a concorrência no mercado, o governo precisa incentivar os provedores de serviços de comunicação a compartilharem infraestruturas passivas. Também é preciso aumentar ainda mais a conectividade de infraestruturas de backhaul e promover modelos abertos de acesso a produtos de atacado. A gestão eficiente de espectro é essencial para lidar com o aumento da demanda nas redes de comunicações. O Brasil deve monitorar atentamente os efeitos da recente reforma legal, que permitiu a renovação sucessiva de licenças de espectro, nos graus de abertura à entrada de novos participantes e na competição nos mercados de comunicações móveis. Particularmente, o Brasil deve planejar com cuidado o futuro leilão de 5G, dadas as suas implicações para as dinâmicas competitivas do mercado.

Promover a concorrência nos mercados de comunicações e radiodifusão

O Brasil deveria incorporar as recomendações da avaliação recente da OCDE quanto à sua política concorrencial. Recomenda-se remover da lei de defesa da concorrência o limite de 20% de participação no mercado como indicador de posição dominante.

Fortalecer as políticas nacionais e a formulação de políticas baseadas em evidências

O Brasil deve expandir redes e serviços de banda larga e, para tanto, estabelecer metas para programas como o Conecta Brasil, entre outros. Deve auxiliar entidades, em diferentes níveis de governo (nacional, estadual e municipal), a trabalharem juntas para implementar iniciativas de conectividade de banda larga. Promover o investimento em infraestrutura para diminuir as desigualdades digitais ajudaria a expandir as redes de banda larga de alta qualidade para regiões com pouca cobertura. Finalmente, o Brasil deve promover políticas públicas audiovisuais inclusivas e voltadas para o futuro, enquanto também aprimora a coleta de dados para a formulação de políticas baseadas em evidências.