Impulsionando o Desempenho da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos de Portugal

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The Governance of Regulators

5 maio 2021

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Avaliação e recomendações

Introdução

A presente avaliação de desempenho analisa os sistemas de governança externa e interna da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos portuguesa (ERSE) e apresenta recomendações de políticas que visam melhorar o desempenho da entidade reguladora. O documento baseia-se no trabalho de uma missão virtual entre pares que teve lugar entre o dia 15 e o dia 19 de junho de 2020.1 Foi apresentado para discussão pela Rede de Reguladores Económicos da OCDE, na sua reunião de 17 de novembro de 2020 e, após uma ronda de comentários dos delegados, finalizado para publicação.

A ERSE é o regulador económico independente de Portugal para os setores elétrico, do gás natural e dos combustíveis e para a rede de mobilidade elétrica. Começou a operar em 1997 como Entidade Reguladora do Setor Elétrico, em simultâneo com a liberalização do setor elétrico português. O regulador tem proporcionado estabilidade e previsibilidade ao setor ao longo dos anos e, graças às suas competências e capacidade técnicas, a sua atuação é apreciada pelas partes interessadas no setor, sendo amplamente visto como um forte ativo para o sistema regulador. Ao longo dos anos, o regulador tem demonstrado flexibilidade e tem sido bem-sucedido nas novas funções que tem vindo a assumir. Este facto tem sido acompanhado por uma agilidade comprovada em adaptar a governação e a prática regulatória às novas tendências e desafios e, mais recentemente, à pandemia da COVID-19. A agilidade continuará a ser importante na economia pós-COVID-19 e, de um modo mais geral, para a regulação de um setor em rápida mudança, impulsionado pelo progresso tecnológico e pela política de descarbonização da economia portuguesa. Neste contexto, a ERSE precisará de continuar a olhar para o futuro nas suas decisões e procurar facilitar a experimentação e a inovação, mantendo simultaneamente o forte sentido de continuidade histórica, estabilidade e previsibilidade. Uma coordenação reforçada e clareza de funções, bem como a estabilidade e equilíbrio do quadro de recursos do regulador, serão elementos necessários para a construção desta abordagem e exigirão um maior diálogo com o poder executivo. Finalmente, a monitorização da evolução em direção aos objetivos estratégicos do regulador e a comunicação dos resultados do seu desempenho a um vasto leque de partes interessadas demonstrarão ainda mais o valor da ERSE e os méritos de uma regulação económica independente.

Papel e objetivos

Mandato

Como regulador económico português para a eletricidade, gás natural, combustíveis e rede de mobilidade elétrica, a ERSE proporciona estabilidade e confiança no setor, através de decisões transparentes e previsíveis. A atividade da ERSE está mais desenvolvida nos domínios da regulação da eletricidade e do gás natural, estando em linha com a legislação europeia adotada para estes setores nos últimos 25 anos. Os objetivos da ERSE, claramente definidos na legislação, são os seguintes: i) proteger os consumidores; ii) assegurar o cumprimento, por parte das entidades reguladas, das obrigações de serviço público e outras obrigações; iii) assegurar a integridade do mercado; iv) promover a qualidade do serviço; v) assegurar a concorrência entre os agentes do mercado; vi) e resolver os litígios entre as entidades regulamentadas e entre os consumidores e os operadores do mercado.

A ERSE tem abordado a expansão do seu mandato ao setor dos combustíveis de forma eficaz, superando vários desafios. A lei ampliou três vezes os setores supervisionados pela ERSE desde a sua criação: ao gás natural em 2002, à rede de mobilidade elétrica em 2012 e ao setor dos combustíveis em 2018. As novas responsabilidades no setor dos combustíveis marcam um afastamento do trabalho tradicional da ERSE de regulação dos monopólios naturais nas indústrias de rede. No setor dos combustíveis, a ERSE é responsável pela regulação dos mercados downstream. A regulação nos setores dos produtos petrolíferos e dos biocombustíveis assenta, em grande parte, na regulação ex-post, com a Autoridade da Concorrência (AdC) a desempenhar um papel importante até 2018. No entanto, no contexto da transição energética, há benefícios em levar os combustíveis e os biocombustíveis para o âmbito de competências da ERSE e permite que o regulador tenha uma visão holística dos diferentes segmentos do setor energético. O novo papel trouxe consigo desafios de clareza de funções e de coordenação com outros organismos públicos que já eram ativos no setor dos combustíveis, mas a ERSE encontrou soluções viáveis para ultrapassar qualquer ambiguidade na legislação. O financiamento sustentável e previsível para esta área de trabalho do regulador continua, no entanto, a ser uma questão (consultar as secções “Input” para mais informação).

Com a liberalização dos mercados retalhistas da eletricidade e gás, a entidade reguladora tem dado, nos últimos anos, uma ênfase crescente às suas funções de defesa do consumidor. O setor português conta agora com 29 comercializadores no setor elétrico e 12 no mercado retalhista do gás, para além dos comercializadores de último recurso (CUR). O regulador tem uma equipa dedicada ao tratamento de reclamações dos consumidores e à mediação de litígios entre os operadores e os consumidores, tendo-se concentrado em prestar informações claras e numa linguagem simples, de forma a melhor informar os consumidores de energia sobre os seus direitos. Faculta financiamento e formação a centros de arbitragem de todo o país que tratam de reclamações dos consumidores no setor da energia. Oferece também formação às associações de consumidores domésticos que fazem parte dos seus conselhos consultivos, a fim de desenvolver a sua capacidade de contribuir para as deliberações. As partes interessadas reconhecem e valorizam o papel da ERSE a este respeito. Um estudo recente solicitado pelo regulador concluiu que o apoio ao consumidor é visto como a área de atividade da ERSE que mais tem crescido. Uma reestruturação interna da ERSE planeada pretende reunir as funções relacionadas com a defesa do consumidor para reforçar ainda mais o trabalho do regulador nesta área.

Funções e poderes

No geral, a ERSE tem poderes suficientes para desempenhar as suas funções, embora possa haver um intervalo de tempo entre a assunção de novas responsabilidades e a expansão dos seus poderes de execução. As funções e poderes da ERSE incluem a regulação, a consultoria, a mediação, a supervisão e o sancionamento (Tabela 1). O regulador carece atualmente de poderes sancionatórios nos setores grossistas da energia, mobilidade elétrica e, em menor grau, no setor dos combustíveis. O Regime Sancionatório do Setor Energético ainda não foi atualizado de modo a incluir a mobilidade elétrica ou a implementação do REMIT, enquanto o “Regulamento relativo à integridade e à transparência nos mercados grossistas da energia” (“REMIT”) confere à ERSE responsabilidades de supervisão para monitorizar os mercados grossistas e investigar potenciais abusos de informação privilegiada e manipulações do mercado.. A ERSE aguarda a transposição das diretivas da UE para a legislação nacional.

As funções da ERSE expandem-se para além das fronteiras nacionais para abrangerem o mercado único da eletricidade com a Espanha, onde tem poderes consultivos. A ERSE faz parte do Conselho de Reguladores do Mercado Ibérico de Eletricidade (MIBEL), criado através de um acordo internacional entre Espanha e Portugal em 2004, para tratar de questões relacionadas com o desenvolvimento do mercado único de eletricidade. O Conselho do MIBEL é composto pelas autoridades reguladoras espanholas dos valores mobiliários (a Comisión Nacional del Mercado de Valores, CNMV) e da energia (a Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC) e pelas correspondentes entidades portuguesas, a CMVM (Comissão do Mercado de Valores Mobiliários) e a ERSE. No entanto, os agentes do mercado manifestaram receios em relação ao insuficiente alinhamento regulatório através do MIBEL. A regulação do mercado retalhista, em ambos os lados da fronteira, permanece diferente, o que pode levar a diferentes níveis de custos comerciais nos dois países. Isto pode constituir um desafio para os agentes do mercado transfronteiriços e pode levar a diferentes níveis de preços ao consumidor, impedindo o funcionamento de um verdadeiro mercado único. Dado que o Conselho não tem poder executivo, a sua função principal é ser um mecanismo para a partilha de informação. O projeto de regulamento para o funcionamento do MIBEL, a ser aprovado em Portugal ou em Espanha, está sujeito à emissão obrigatória de pareceres coordenados e não vinculativos pelo Conselho.

Setor	Funções reguladoras A ERSE é responsável pela preparação e aprovação dos seguintes regulamentos:
Eletricidade	Regulamento de Acesso às Redes e às Interligações Regulamento de Relações Comerciais Regulamento Tarifário Regulamento da Qualidade de Serviço Regulamento de Operação das Redes
Gás natural	Regulamento do Acesso às Redes, às Infraestruturas e às Interligações Regulamento de Relações Comerciais Regulamento Tarifário Regulamento da Qualidade de Serviço Regulamento de Operação das Infraestruturas
Combustíveis	Regulamento relativo ao Processo de Armazenagem, Recolha e Troca de Garrafas de Gás de Petróleo Liquefeito (RTGPL) Regulamento relativo ao regime de cumprimento do dever de informação do comercializador de combustíveis derivados do petróleo e de GPL ao consumidor Regulamento de Relações Comerciais do GPL canalizado Regulamento da Qualidade de Serviço do GPL canalizado Regulamento Tarifário do GPL canalizado Regulamento sobre a Qualidade de Abastecimento dos Combustíveis
Mobilidade elétrica	Regulamento da Mobilidade Elétrica

Fonte: Questionário da OCDE, 2019.

Recomendações:

Defender a expansão de poderes sancionatórios adequados para os setores do REMIT, mobilidade elétrica e combustíveis. A ERSE poderia capitalizar o seu conhecimento da próxima legislação da UE através do seu envolvimento na ACER e noutras organizações europeias, de forma a envolver-se proativamente com o governo no desenvolvimento de legislação nacional que conceda à ERSE poderes adequados em tempo útil.
Fundamentar uma maior integração e harmonização com Espanha no contexto do mercado ibérico.
- No contexto da implementação do Pacote de Energia Limpa da UE, em particular para as medidas centradas no retalho, a ERSE poderia identificar áreas onde poderia adotar uma abordagem comum com a CNMC, no sentido de harmonizar aspetos da regulação do mercado retalhista para simplificar os agentes do mercado que operam em ambos os mercados e aumentar o nível de concorrência e os benefícios para os consumidores. Áreas específicas podem incluir: regulamentação dos contadores inteligentes, informação ao consumidor e requisitos de faturação.
- Ponderar a criação de um comité consultivo transfronteiriço com representantes dos agentes de mercado, dos utilizadores e consumidores de ambos os lados da fronteira. Este grupo poderia ser encarregado de identificar barreiras à harmonização e melhores resultados para os utilizadores/consumidores e poderia ser utilizado como grupo de discussão para propostas e políticas.

Quadro estratégico (visão, missão e objetivos)

O quadro estratégico do regulador está consubstanciado num plano quadrienal que poderia ser reforçado por um maior foco nos resultados desejados. A ERSE opera no âmbito de um plano estratégico quadrienal (2019-2022) que estabelece os objetivos que abrangem as diferentes atividades do regulador. O plano é definido de forma participativa, incluindo as diferentes equipas técnicas e os quadros superiores da ERSE. O plano estabelece cinco objetivos estratégicos e 27 prioridades associadas (Tabela 2). Os objetivos são formulados de acordo com as diferentes atividades que a ERSE realiza e não de acordo com os resultados que a ERSE procura alcançar. Muitos dos objetivos e prioridades são um agregado de várias prioridades e partes responsáveis, o que dificulta a sua monitorização e relato. O plano não inclui metas e indicadores de desempenho, perdendo-se uma oportunidade de usá-lo para definir a ERSE como autoridade reguladora focada nos resultados e de se usar o plano para a direção estratégica das atividades do regulador e para a comunicação do seu desempenho. Reconhecendo o valor desta abordagem, a ERSE está a trabalhar na definição de indicadores por objetivo / prioridade estratégica (consultar a secção “Output e Resultados” para mais recomendações).

Objetivos estratégicos	Prioridades	Tipo de prioridade
1. Incentivar o conhecimento e a participação ativa da sociedade na regulação do setor energético e garantir a proteção dos interesses dos consumidores presentes e futuros	Combater a iliteracia energética promovendo a formação e informação dos consumidores e restantes interessados sobre os assuntos relacionados com o setor energético	RESULTADOS / OUTPUT
	Assegurar a proteção dos consumidores num ambiente de inovação e desenvolvimento de novos serviços	RESULTADOS
	Dinamizar a comunicação externa da ERSE e adequar conteúdos consoante os destinatário	PROCESSO
	Inovar na disponibilização estruturada de informação setorial relevante	PROCESSO
	Reforçar a participação pública na tomada de decisões regulatórias	PROCESSO
2. Promover a regulação eficiente dos monopólios naturais, num contexto de descentralização e inovação	Avaliar os impactes e reforçar a fundamentação das decisões regulatórias	PROCESSO
	Promover o estabelecimento de condições de acesso às redes e infraestruturas de forma transparente, não discriminatória e indutora de eficiência global, na sua vertente técnica e comercial	RESULTADOS
	Promover a definição de proveitos permitidos assente na sustentabilidade económica das infraestruturas e na criação de valor para os consumidores, num contexto de descentralização e inovação	PROCESSO
	Promover o desenvolvimento de redes inteligentes economicamente eficientes e a disponibilização de serviços associados, colocando a digitalização ao serviço do consumidor e da sociedade	RESULTADOS
	Promover uma estrutura tarifária eficiente, num contexto de descentralização e inovação	OUTPUT
	Pensar as metodologias de regulação dos monopólios naturais com vista ao seu aperfeiçoamento, num contexto de descentralização e inovação	OUTPUT
3. Aprofundar o funcionamento dos mercados grossistas e retalhistas, reforçar a confiança e possibilitar o envolvimento dos consumidores no mercado	Contribuir para a harmonização e integração dos mercados ibéricos, regionais e europeus de energia	RESULTADOS
	Promover uma regulação clara, percetível e com maior definição normativa	PROCESSO
	Assegurar a supervisão continuada dos mercados e a monitorização das obrigações regulamentares e consolidar a ação sancionatória	PROCESSO
	Promover a eficiência dos mercados e implementar uma cultura de gestão do risco (garantias) nos setores regulados	RESULTADOS & PROCESSO
	Fomentar a participação ativa dos consumidores e a flexibilidade da procura	PROCESSO
4. Promover uma regulação clara, eficaz e dinâmica num contexto de transição energética	Monitorizar o cumprimento de disposições legais e regulamentares, melhorando as ações de proximidade junto dos consumidores e das empresas e os processos de prestação de informação à ERSE pelas mesmas	PROCESSO / OUTPUT
	Promover um quadro regulamentar transparente, integrado e harmonizado que assegure a complementaridade dos setores regulados e que garanta uma regulação dinâmica mediante o desenvolvimento de projetos piloto	OUTPUT
	Promover a eficiência energética de forma integrada em todos os vetores energéticos	RESULTADOS
	Identificar, perspetivar e influenciar novas tendências e desenvolvimentos no setor energético	OUTPUT
	Incorporar os desafios da transição energética e perspetivar a ação sancionatória nesse contexto	PROCESSO
5. Afirmar a excelência da ERSE	Aperfeiçoar a estratégia de comunicações interna e a partilha de conhecimento	INPUT
	Promover a cooperação da ERSE com entidades congéneres e outras instituições nacionais e internacionais	INPUT
	Assegurar a valorização dos recursos humanos, promovendo a sua capacitação e adequação aos novos desafios	INPUT
	Desenvolver para uma cultura de planeamento e gestão, adotando ferramentas de controlo e monitorização das atividades desenvolvidas na ERSE	INPUT
	Orientação para uma cultura de segurança da informação e proteção de dados pessoais	INPUT
	Afirmar as preocupações da ERSE no âmbito da responsabilidade social, nomeadamente no envolvimento em causas sociais e na sustentabilidade ambiental	PROCESSO

Notas: O Quadro para a Avaliação das Políticas Regulatórias da OCDE utiliza uma lógica de “input-processo-output-resultados” que decompõe o processo de regulação numa sequência de etapas distintas. A lógica “input-processo-output-resultados” é flexível e pode ser aplicada tanto para avaliar práticas para melhorar as políticas de regulação em geral, como também para avaliar as políticas de regulatórias em setores específicos, com base na identificação de objetivos estratégicos relevantes.

Fonte: Análise da OCDE baseada nos objetivos estratégicos da ERSE para 2019-2022. Plano estratégico 2019-2022, ERSE, https://www.erse.pt/media/x23cbptt/plano-estrat%C3%A9gico-e-financeiro-plurianual-2019-2022.pdf.

Uma estrutura estratégica mais ambiciosa e redigida com palavras simples apoiaria a identidade da ERSE como autoridade reguladora voltada para o futuro. O papel do regulador e o seu trabalho técnico são valorizados e compreendidos pelo setor regulado e outras partes interessadas próximas que fazem parte dos seus conselhos consultivos. Contudo, há uma perda de oportunidades no que diz respeito à projeção da sua visão e à utilização do seu quadro estratégico para levar a mensagem do seu valor a um público mais vasto (Figura 1). Além disso, o trabalho da ERSE voltado para o futuro (como a utilização de projetos-piloto regulatórios)bem como a sua capacidade de proporcionar previsibilidade ao setor e proteção ao consumidor, poderiam estar melhor identificadas no plano estratégico. Por exemplo, enquanto que o plano estratégico do regulador inclui uma secção analítica sobre tendências, desafios e os conceitos de inovação e regulação dinâmica aparecem nos objetivos estratégicos, a visão e a missão do regulador não articulam a forma como a ERSE se enquadra no quadro geral e contribui para impulsionar o progresso no setor energético.

Recomendações

Reforçar o quadro estratégico do regulador, introduzindo uma linguagem mais focada nos resultados e mais acessível a todos os níveis (Caixa 1). Tal pode ser realizado no próximo plano estratégico do regulador, a definir de forma participativa, incluindo as equipas internas e as partes interessadas do setor, partindo de uma avaliação do atual plano e das lições aprendidas.
- Redigir os principais elementos do quadro estratégico (visão, objetivos estratégicos) como resultados que a ERSE procurará concretizar, em vez de descrições das atividades da ERSE.
- Conceber a “visão” como uma declaração de um futuro desejado (horizonte temporal de 10-20 anos) e a “missão” como uma declaração daquilo que o regulador faz.
- Expressar como a ERSE se enquadra no plano geral e pode contribuir para impulsionar o setor num contexto rápidas de mudanças. Tornar explícita a ligação entre o trabalho técnico do regulador e o valor que este traz para o setor, de forma a que possa ser entendido por um vasto público.
- Acompanhar o plano estratégico com objetivos claros e definidos no tempo que possam ser monitorizados (ver Caixa 2 e a secção “Output e Resultados”).
- Conceber e implementar uma estratégia e um plano de comunicação para a visão e quadro estratégico da ERSE, com atividades e objetivos distintos para as partes interessadas internas e externas. A estratégia precisará de orçamento e recursos para a sua implementação.
- Publicar resumos ou perguntas & respostas aos cidadãos juntamente com os relatórios, estudos e códigos regulamentares da ERSE, utilizando uma linguagem simples e clara para comunicar as atividades do regulador a um público mais vasto e não-técnico.
Reforçar a identidade da ERSE como uma autoridade reguladora voltada para o futuro, continuando a articular o seu apetite pela experimentação e flexibilidade, procurando alargar as fronteiras.
- Mapear as áreas onde a organização está disposta a ser mais ousada e a assumir mais riscos (Caixa 3). Os “Princípios e Boas Práticas para a Aplicação da regulamentação e Inspeções da OCDE” (OECD, 2014[1]) também dão orientações para a avaliação de risco e desenvolvimento de respostas regulatórias. Aconselha que: todas as atividades executivas devem ser fundamentadas por uma análise de risco; cada atividade e negócio devem ter seu nível de risco avaliado e os recursos associados à sua execução devem então ser distribuídos em concordância. Igualmente, cada conjunto de regulamentos deve também ser priorizado proporcionalmente aos riscos que estão a tentar tratar.
- Continuar a desenvolver a assunção de riscos e a experimentação no campo da inovação, por exemplo, utilizar, de forma continuada, os projetos-piloto, aumentar a dimensão dos projetos-piloto, estabelecer parceiras ou aumentar as conversações bilaterais com o setor sobre o processo de inovação, etc. (Caixa 4).

Caixa 1. Declaração de Visão e Missão

Regulador Australiano de Energia (AER)

A AER e os outros organismos do mercado no setor energético australiano operam num quadro com um objetivo estatutário abrangente, conhecido como “Objetivo Nacional da Eletricidade (“National Electricity Objective”), o qual consiste em “promover o investimento eficiente e o funcionamento e uso eficiente, dos serviços de eletricidade para os interesses de longo prazo dos consumidores de eletricidade”.

Este objetivo é referenciado no início da maioria dos documentos e decisões da AER e é amplamente conhecido pelo setor. Neste âmbito, a AER como organização também estabelece uma finalidade e objetivos estratégicos. A AER estabelece que o seu objetivo é “trabalhar para fazer melhores consumidores de energia, agora e no futuro”. Os objetivos estratégicos da AER e as suas atividades regulatórias são concebidos de forma a fazer avançar o propósito do regulador. Tal é explicado na declaração estratégica e no plano corporativo anual.

Fonte: Informação fornecida pela AER, 2020.

Comissão de Serviços Essenciais da Austrália do Sul (ESCOSA)

A ESCOSA tem um objetivo de longo prazo definido como “a proteção dos interesses de longo prazo dos consumidores do Sul da Austrália, no que diz respeito ao preço, qualidade e fiabilidade dos serviços essenciais”, o qual se encontra definido na legislação. A partir deste objetivo, o regulador construiu a sua missão acrescentando “valor de longo prazo à comunidade da Austrália do Sul, cumprindo o seu objetivo através das suas decisões e conselhos regulamentários independentes, éticos e especializados”. No seu documento estratégico, a ESCOSA vai mais longe e define os valores que lhe permitirão alcançar o seu objetivo estatutário e, assim, orientar as suas atividades regulatórias: capacidade de resposta, responsabilização, inovação e construção de relações inclusivas.

Fonte: Informação fornecida pela ESCOSA, 2020.

Autoridade Britânica de Conduta Financeira (FCA), Reino Unido

A FCA publicou em 2017 o seu documento de Missão que constitui o quadro com base no qual a FCA toma as decisões estratégicas e vai buscar a fundamentação do trabalho realizado e as ferramentas utilizadas para implementar a regulamentação desenvolvida. A par de uma explicação das suas competências reguladoras no âmbito dos seus três objetivos operacionais, a FCA incluiu na Missão o seu quadro de tomada de decisão, o qual explica ao público como as decisões reguladoras são tomadas no âmbito dos objetivos da FCA.

Além disso, através da Missão, a FCA identificou cinco tipos de perigos e mapeou-os ao longo dos seus objetivos operacionais. Todos os anos, inclui no seu relatório anual como as suas ferramentas de regulação e execução foram utilizadas para reduzir e prevenir estes perigos.

Tipo de perigo	Objetivos operacionais da FCA correspondentes
A confiança e a participação nos mercados são ameaçadas por condutas inaceitáveis, tais como abuso de mercado, desempenho duvidoso ou por falhas desordenadas	Integridade do mercado Defesa do consumidor Concorrência efetiva
Os consumidores compram ou são-lhes vendidos produtos desadequados; mau serviço ao cliente	Defesa do consumidor Concorrência efetiva
Importantes necessidades dos consumidores não são satisfeitas, devido a lacunas na gama de produtos existentes, exclusão de consumidores e falta de resiliência do mercado	Defesa do consumidor Concorrência efetiva
Preços demasiado altos ou qualidade demasiado fraca	Concorrência efetiva Defesa do consumidor
Risco de significativos de efeitos secundários prejudiciais nos mercados mais vastos, na economia do Reino Unido e na sociedade em geral (por exemplo, crime / terrorismo)	Integridade do mercado Defesa do consumidor

Fonte: Autoridade Britânica de Conduta Financeira, A nossa Missão, 2017, https://www.fca.org.uk/publication/corporate/our-mission-2017.pdf.

Caixa 2. Utilização de indicadores-chave de desempenho na Agência Nacional de Energia Elétrica do Brasil (ANEEL)

A ANEEL mede o seu desempenho usando KPI (ou “indicadores estratégicos”). Estes estão associados aos objetivos estratégicos, os quais, por sua vez, são definidos pela ANEEL no seu planeamento estratégico ou pela lei. Um departamento (o Gabinete do Diretor-Geral) fica incumbido de monitorizar os indicadores de desempenho. Qualquer colaborador da ANEEL pode consultar, em qualquer momento, o desempenho dos indicadores, através de um portal disponível na intranet.

A ANEEL tem um total de 61 indicadores estratégicos, associados aos 16 objetivos estratégicos. Através do relatório anual, a ANEEL oferece uma visão geral do seu desempenho ao longo do tempo, através da apresentação de todos os indicadores estratégicos e da sua comparação com as metas anuais.

Os indicadores estratégicos são categorizados da seguinte forma, por forma a cobrir todas as áreas do regulador:

7 indicadores estratégicos para os objetivos estratégicos associados aos resultados;
34 indicadores para os objetivos estratégicos associados aos processos; e
20 indicadores para os objetivos estratégicos associados às pessoas e recursos.

Os indicadores estratégicos são concebidos para serem abrangentes e para medirem uma grande variedade de aspetos - ambos sob a influência direta da ANEEL, e o resultado de fatores externos. Por exemplo, enquanto a ANEEL pode influenciar diretamente o indicador das suas decisões regulamentares serem atempadas, o indicador da taxa média de incumprimento das obrigações do setor será, provavelmente, afetado por questões fora do controle direto da ANEEL.

O desempenho de cada indicador alimenta-se diretamente da avaliação dos objetivos estratégicos. Portanto, a pontuação composta de cada objetivo estratégico é calculada com base nas pontuações de cada um dos indicadores individuais.

Este é um meio tangível para a ANEEL, em primeiro lugar, monitorizar internamente a evolução da concretização dos seus objetivos estratégicos, através da pontuação dos indicadores estratégicos, as quais, por sua vez, são utilizadas pelas equipas com o objetivo de traduzir os seus objetivos em metas tangíveis (e mensuráveis) e, em segundo lugar, para prestar contas às partes interessadas através do relatório anual.

Fontes: Informação fornecida pela ANEEL, 2020; Relatório Anual da ANEEL, 2019, https://www.aneel.gov.br/documents/653889/14859944/Exerc%C3%ADcio+-+2019/b755a474-25e9-994d-7f00-c8a6ec8d8b86.

Caixa 3. Declaração de Apetência pelo Risco da Comissão para a Regulação dos Serviços Essenciais (CRU) da Irlanda

A Comissão para a Regulação dos Serviços Essenciais (CRU) da Irlanda criou uma Declaração de Apetência pelo Risco para articular o nível e o tipo de risco que o regulador tolerará enquanto cumpre a sua missão e visão. A declaração constitui uma componente importante do Quadro de Gestão de Risco da organização.

A declaração pretende funcionar como um guia para a gestão, indicando:

As áreas onde a conformidade é fundamental e onde é necessária uma abordagem adversa ao risco;
As áreas onde a inovação é encorajada; e
Como o regulador equilibra o risco e a oportunidade na persecução de valor.

O principal objetivo do Quadro de Gestão de Risco é integrar o processo de gestão de risco nos vários processos operacionais e de governação da organização. Estes incluem estratégia e planeamento, gestão, comunicação de resultados, desenvolvimento de políticas, valores e cultura.

Como parte do Quadro de Gestão de Risco, a CRU criou uma Declaração de Apetência pelo Risco que afirma que a CRU tem geralmente um apetite pelo risco conservador. A CRU age de acordo com esta Declaração de Apetência pelo Risco para atingir os seus objetivos estratégicos. A CRU reconhece que não é prático ou desejável evitar todos os riscos. Assim, a CRU tolera algum risco na prossecução da sua missão e dos seus valores. A aceitação de qualquer risco está sujeita à garantia de que os potenciais benefícios e riscos são totalmente compreendidos e de que foram estabelecidas medidas para mitigar os riscos. A Declaração de Apetência pelo Risco estabelece várias categorias de riscos e a CRU contemplou uma série de fatores para determinar a sua tolerância em relação a cada um desses riscos. As categorias de riscos consideradas pela CRU são as seguintes:

Reputação
Legais e de conformidade
Financeiros
Estratégia / projeto
Formulação de políticas
Operacionais
Tecnológicos
Trabalhadores / Gestão de talentos
Externos
Partes interessadas e comunicações

A Declaração de Apetência pelo Risco visa ser um documento vivo. A CRU revê anualmente a sua tolerância ao apetite pelo risco, de modo a refletir as mudanças no ambiente externo.

Fonte: Informação fornecida pela CRU, 2020.

Caixa 4. Projetos-piloto regulatórios na energia no regulador de energia do Reino Unido, Ofgem

A Ofgem lançou em julho de 2020 o seu renovado Projetos-piloto na Regulação da Energia. Este documento resulta da experiência de 2017, quando a Ofgem trabalhou com 68 inovadores do setor energético, recrutados através de dois processos de candidatura destinados a projetos-piloto. A Ofgem analisou os resultados destes projetos-piloto coortes e publicou um relatório sobre “Perceções da gestão de projetos-piloto regulatórios”. Este relatório não só forneceu ao regulador uma visão valiosa sobre como adaptar os futuros programas de projetos-piloto, como também possibilitou transparência e deu aos futuros candidatos maior informação do processo.

O serviço de projetos-piloto complementa as atuais reformas da Ofgem, permitindo aos pioneiros inovadores testar ou lançar novos produtos, serviços, metodologias e modelos de negócio sem que se apliquem algumas das regras habituais. Estas podem ser regras que a Ofgem controla (geralmente nas licenças) ou, em algumas situações, regras provenientes dos regulamentos (códigos) propriedade do setor que suportam as operações diárias do sistema energético. Os projetos-piloto oferecem uma variedade de ferramentas a inovadores de todas as áreas reguladas, incluindo comercializadores, produtores e empresas da rede de energia, ou mesmo àqueles que não são regulados diretamente pela Ofgem (por exemplo, intermediários de terceiros e prestadores de serviços de energia).

O ano de 2020 é considerado o momento ideal para a utilização dos projetos-piloto, uma vez que o sistema energético e o comportamento dos consumidores estão a evoluir. Além de responder ao desafio de longo prazo de se chegar à neutralidade carbónica, os projetos-piloto podem ajudar os inovadores e os participantes do setor a responder aos desafios mais imediatos trazidos pela COVID‑19, com os padrões de procura dos consumidores a mudar à medida que mais pessoas trabalham a partir de casa e existe mais confiança na produção da energia renovável graças à menor procura industrial.

Os Projetos-piloto Regulatórios na Energia” são geridos pela equipa da Ofgem dedicada ao Innovation Link, a qual oferece apoio na regulação energética às empresas que querem lançar novos produtos, serviços ou modelos de negócio e atuará como único ponto de entrada aos inovadores que também desejam aceder à flexibilidade disponível nos códigos do setor que desenvolveram as capacidades dos projetos-piloto.

Fonte: Informação fornecida pela Ofgem, 2020.

Coordenação

Não existem mecanismos permanentes de coordenação setorial entre os diferentes intervenientes no setor energético português. No entanto, o governo estabelece grupos ad hoc que parecem funcionar bem. O ministério responsável pelo setor energético (o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, MAAC) cria grupos de trabalho ou de especialistas sobre temas específicos, quando necessário. A ERSE participa, mediante convite, nestes grupos de trabalho.

A ERSE conta com três conselhos consultivos independentes que, de diversas formas, desempenham um papel significativo no apoio à coordenação entre as partes interessadas incluindo entidades públicas (incluindo o MAAC), as associações de consumidores e o setor. Embora o objetivo principal dos conselhos consultivos seja o de proporcionar um fórum de consulta sobre as decisões do regulador, os mesmos servem um objetivo secundário e indireto de permitir discussões multilaterais entre os principais intervenientes no setor, no lugar de processos de consulta unilaterais ou bilaterais entre o regulador e as suas partes interessadas. Esta é uma fonte de grande valor para o setor energético português, uma vez que permite aos agentes compreenderem as perspetivas uns dos outros e desenvolverem relações de confiança ao longo do tempo. Desta forma, os conselhos proporcionam estabilidade às partes interessadas e chegam a um consenso nas suas declarações nuns impressionantes 90% dos casos.

A ERSE é clara no seu papel e responsabilidades perante os outros atores no setor e tomou medidas proativas para responder aos desafios de coordenação, quando necessário, mas a direção de responsabilidades entre as entidades nem sempre é clara para o setor regulado ou para o público. A ERSE coordena em conjunto com um grande número de organizações, a nível nacional e internacional. O regulador está explicitamente habilitado e obrigado pelos seus estatutos a cooperar com outros organismos por forma a cumprir os objetivos comuns. Para superar os casos de ambiguidade nas responsabilidades, a ERSE estabeleceu também uma série de acordos de cooperação. No entanto, a resolução de sobreposição requer frequentemente uma clarificação caso a caso. A ERSE tem, por vezes, proposto nova legislação quando identifica lacunas ou sobreposição de responsabilidades e mantém um registo das instituições com as quais partilha competências conjuntas. Embora a legislação defina as obrigações de coordenação entre a ERSE e outros organismos públicos para a emissão de pareceres não vinculativos (por exemplo, com a Autoridade da Concorrência, AdC), não existem mecanismos para assegurar aspetos mais amplos de coordenação, tais como a partilha de informação. Além disso, a recente reorganização das funções reguladoras entre a ERSE, a Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) e a ENSE parece ter semeado confusão e a nova direção de responsabilidades parece não estar clara.

A área da defesa do consumidor requer uma coordenação particularmente cuidadosa, dado o grande número de entidades envolvidas no tratamento das reclamações. Várias organizações estão potencialmente envolvidas, incluindo a ERSE, a ENSE, a Direção-Geral do Consumidor, a DECO (Associação Privada de defesa dos direitos dos consumidores), a ASAE (Autoridade de Segurança Alimentar e Económica), assim como nove centros de arbitragem independentes. A maioria dos centros de arbitragem serve uma determinada região e não são especializados no setor energético; cobrem todos os setores da economia e só podem processar reclamações particulares e não, por exemplo, de pequenas empresas. Sete dos centros são parcialmente financiados2 pela ERSE e também recebem formação da ERSE. Existe também uma disparidade no tipo de mandato entre as diferentes instituições envolvidas na defesa do consumidor: por exemplo, as decisões dos centros de arbitragem são vinculativas, ao contrário da ERSE, que não tem o poder de impor uma resolução num litígio. O grande número de organizações envolvidas pode reduzir a coerência e a previsibilidade das decisões para com os agentes do mercado, se cada organização seguir diferentes processos ou interpretar e aplicar as regras de forma diferente. O sistema também pode ser prejudicial para o consumidor, pois os consumidores podem se sentir confusos ou intimidados pelos processos complexos ou pouco claros para apresentar uma reclamação.

Recomendações

Avaliar quais as áreas de trabalho que poderiam beneficiar da existência de mecanismos formais de coordenação:
- Considerar estabelecer um mecanismo formal de coordenação com a AdC que inclua disposições para a partilha de informação. O acordo de cooperação poderia cobrir pontos como a propriedade dos dados, para que finalidades essa informação poderia ser usada e por quanto tempo e quem tem o dever de agir em relação a informação que indique prejudicar a concorrência, etc.
- Investir no desenvolvimento de um forte entendimento das diferentes funções operacionais da ERSE, ENSE e DGEG. Tal poderia ser facilitado por soluções simples, desde a utilização do mesmo texto nos três sites até à produção de informação mais detalhada, como, por exemplo, a publicação de um documento sobre a “abordagem à supervisão”, para explicar aos mercados a atual direção de responsabilidades no setor, que tipos de entidades podem esperar visitas da ERSE e o que é que a ERSE irá analisar. A criação de um “balcão único” para a recolha de dados e processos administrativos poderia também aliviar a carga regulatória.
Defender uma avaliação da eficácia do atual sistema de reclamações dos consumidores para o setor da energia. A avaliação poderia ser executada conjuntamente por organismos públicos interessados e realizada por uma parte externa. Essa avaliação poderia investigar, por exemplo, se todos os intervenientes (particulares, pequenas empresas, grandes empresas, etc.) têm acesso a apoio proporcional e especializado em caso de reclamação, se a informação sobre os processos é disponibilizada de forma clara e se existe coerência entre as decisões das autoridades várias autoridades e em todo o país. Se relevante e aplicável, as conclusões dessa avaliação poderão ser utilizadas para reformular, alinhar ou consolidar práticas e mecanismos no interesse de todos os consumidores do setor energético (Caixa 5).

Caixa 5. O papel da CRU na resolução de reclamações de clientes

A Comissão para a Regulação dos Serviços Essenciais (CRU) da Irlanda é responsável pela resolução das reclamações dos clientes nos setores da energia e da água.

A Comissão tem a obrigação estatutária (definida na legislação) de prestar um serviço de resolução de reclamações a clientes domésticos e a pequenas e médias empresas que tenham uma reclamação por resolver com o seu comercializador de energia ou operador de rede. Apenas os clientes que tenham concluído o processo de resolução da reclamação com o seu comercializador ou operador de rede e não tenham conseguido chegar a uma resolução podem apresentar a sua reclamação à Comissão.

A CRU tem o poder de orientar os comercializadores / operadores de rede a resolver uma reclamação de determinada forma. Por exemplo, a Comissão pode emitir decisões e instruções aos comercializadores e operadores de rede, incluindo o pagamento de um reembolso ou compensação, quando apropriado.

As decisões finais não estão sujeitas a recurso e são vinculativas para o comercializador / operador da rede de energia. No entanto, os clientes não são obrigados a aceitar as conclusões da Comissão e são livres de levar o assunto mais longe noutro fórum, se assim o desejarem.

A CRU tem uma equipa de 5-6 colaboradores dedicados a esta função, a qual é também responsável pela elaboração de relatórios e pelo trabalho de estudos do consumidor.

O facto de ter responsabilidades na resolução de reclamações permite à CRU ter conhecimento dos problemas do setor, os quais podem fundamentar a decisão de o regulador atualizar ou não a sua regulamentação em conformidade. Ter uma única organização a interpretar e a tomar decisões sobre a conformidade das empresas de energia em relação aos regulamentos também aumenta a previsibilidade regulatória, reduz a complexidade do sistema e simplifica o processo para os consumidores.

Fonte: Informação fornecida pela CRU, 2020.

Contribuição para a elaboração de políticas e para as relações com os poderes executivo e legislativo

Dada a sua forte capacidade técnica e experiência, as opiniões da ERSE têm peso e são valorizadas pelo executivo. A ERSE tem um papel consultivo formal e contribui para o desenvolvimento de políticas através da prestação de aconselhamento, pareceres não vinculativos, estudos e participação em grupos de trabalho. O tempo que a ERSE tem para satisfazer as solicitações pode variar desde alguns dias, para as solicitações mais informais, até um mês para as solicitações formais. As suas opiniões formais são tornadas públicas através do seu website e do seu relatório anual para garantir transparência. A ERSE estima que contribuir para a formulação e melhoria de políticas, leis e regulamentos consome entre 10% e 15% dos seus recursos totais, sobretudo tempo dos colaboradores. O regulador informa que é possível de gerir, embora a carga possa ser considerável se forem recebidas várias solicitações ao mesmo tempo.

Existem processos transparentes de prestação de informações e de aprovação, mas o diálogo entre a ERSE, o executivo e o parlamento poderia ser melhorado. O governo define a política energética geral na qual a ERSE deve agir como regulador independente. O governo e o parlamento também aprovam o orçamento anual do regulador e o respetivo plano plurianual, o seu balanço e o relatório e contas anual. Sem prejuízo da sua independência funcional, a ERSE deve manter o governo informado sobre a sua atividade regulatória, transmitindo-lhe informação sobre recomendações, propostas legislativas e projetos de regulamentos externos que se proponha adotar, bem como informação sobre os mesmos no quadro da política geral do governo para os setores regulados.3 A ERSE informa por escrito o membro do governo responsável pela energia sobre o lançamento de consultas públicas, apresentação da proposta tarifária, da aprovação do regulamento tarifário e das decisões tarifárias. Contudo, para além disto, parece haver poucos processos institucionalizados, tais como uma declaração de expetativas, para assegurar um diálogo próximo e eficaz entre o regulador e o ministério responsável pela energia (o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, MAAC). Inclusivamente, o regulador foi ocasionalmente surpreendido por tarefas ou responsabilidades adicionais incluídas no orçamento anual do Estado, sobre as quais não houve diálogo ou aviso prévio da parte do poder executivo ou do legislativo.

Recomendações

Tomar medidas no sentido de criar uma relação construtiva, “sem surpresas” com o poder executivo e o legislativo:
- Estabelecer um diálogo formal e estruturado anual, com o poder executivo. Esse diálogo poderia ajudar a estabelecer expectativas de prioridades de trabalho e resultados esperados.
- Solicitar que o MAAC envie à ERSE uma carta, durante a elaboração do orçamento anual do Estado, que destaque quaisquer novas responsabilidades que se desviem do plano plurianual aprovado. A ERSE poderia responder formalmente antes da finalização do orçamento anual do Estado.
- Defender a criação de um fórum de iniciativas políticas organizado pelo governo que reúna as autoridades relevantes que intervêm no setor energético (por exemplo, MAAC, DGEG, ERSE, a ENSE, ...) para partilhar as alterações às políticas que estão planeadas, as alterações legislativas ou as principais ações de supervisão (Caixa 6).

Caixa 6. Fórum e Grelha de Iniciativas Regulatórias para o setor financeiro do Reino Unido

O Financial Services Regulatory Initiatives Forum (Fórum de Iniciativas Regulatórias para os Serviços Financeiros) é formado pelas cinco principais instituições com impacto no setor dos serviços financeiros (Autoridade de Conduta Financeira, Banco de Inglaterra, Autoridade Reguladora Prudencial, Regulador dos Sistemas de Pagamento, Autoridade da Concorrência e Mercados), e o departamento do governo responsável pelas Finanças como membro observador.

O papel do Fórum é melhorar a partilha de informação a nível do momento e do impacto operacional das iniciativas regulatórias. O objetivo é ajudar a gerir o impacto operacional nas empresas através da implementação destas iniciativas. O Fórum é um mecanismo de partilha de informação e de apoio à coordenação entre autoridades, centrando-se no calendário das iniciativas regulatórias. O conteúdo do regulamento continua a ser da responsabilidade de cada membro do Fórum, não detendo este Fórum poder de decisão.

O resultado público do trabalho do Fórum é a Grelha de Iniciativas Regulatórias que é publicada a cada seis meses e que estabelece o plano de trabalhos regulatórios para os doze meses seguintes. Esta irá ajudar as empresas e outras partes interessadas a compreenderem e a planearem o prazo das iniciativas que podem ter um impacto operacional significativo sobre si.

Neste momento, a Grelha funciona como um piloto de um ano e o Fórum incentiva o setor e as partes interessadas a envolverem-se na mesma e a fornecerem a sua opinião, de modo a que o seu conteúdo e formato possam ser alterados e se torne o mais útil possível para os seus utilizadores.

Fonte:

Autoridade Britânica de Conduta Financeira, Fórum de Iniciativas Regulatórias, 2020, https://www.fca.org.uk/publications/corporate-documents/regulatory-initiatives-grid ; Autoridade Britânica de Conduta Financeira, Grelha de Iniciativas Regulatórias, 2020, https://www.fca.org.uk/news/press-releases/financial-services-regulatory-initiatives-forum-launches-grid.

Independência

A ERSE tem um bom desempenho em várias dimensões da independência e tem políticas implementadas para promover uma cultura de independência a nível interno. No entanto, tem enfrentado restrições à sua autonomia em relação aos recursos financeiros e humanos. De acordo com os Indicadores da OCDE sobre a Governação dos Reguladores Setoriais (Figura 2), a ERSE tem os mecanismos mais próximos das boas práticas de independência4 entre os reguladores de energia dos países da OCDE. O regulador demonstra também independência na tomada de decisões técnicas, com base em evidências empíricas e no contributo transparente das partes interessadas. O Conselho de Administração (CA), os diretores e equiparados (quadros superiores da ERSE) proporcionam uma liderança independente, fortalecida por políticas laborais pós-saída, tais como um período de incompatibilidade de dois anos durante o qual não podem trabalhar no setor regulado. Durante este período, os membros do CA são compensados. Os colaboradores, no entanto, não têm quaisquer restrições pós-saída. Os estatutos, códigos e planos internos da ERSE também incluem disposições relativas a ética, prevenção da corrupção, incompatibilidades e conflitos de interesse. No que respeita aos recursos do regulador, apesar da legislação que estabelece a independência de jure do regulador, as disposições introduzidas através dos orçamentos anuais do Estado restringiram a autonomia da ERSE na gestão dos seus recursos financeiros e humanos nos últimos anos (ver a secção Input para uma avaliação mais detalhada e mais recomendações).

Recomendação:

Criar uma associação ou grupo de autoridades reguladoras independentes portuguesas como um Fórum para debater desafios e oportunidades comuns e avançar com posições comuns quando necessário (à semelhança do “Club de Régulateurs” francês). Este grupo poderia, por exemplo, discutir restrições à autonomia financeira e de gestão enfrentadas por todos os reguladores portugueses.

Input

A ERSE é financiada principalmente através das contribuições do setor regulado e não pelo orçamento do Estado, o que oferece uma base sólida para a independência financeira do regulador. A grande maioria (95%) dos rendimentos da ERSE provém das contribuições (taxas) pagas pelas concessionárias das redes de transporte de eletricidade e gás,5 as quais estão incluídas nas tarifas de acesso à rede pagas pelos consumidores (Tabela 4). As taxas são definidas pela ERSE de acordo com os critérios estabelecidos na legislação. Desde a expansão das responsabilidades do regulador em 2018, a ERSE também recebe uma pequena parte das suas receitas das taxas pagas pelos agentes do mercado no setor dos combustíveis (2% em 2019). As finanças da ERSE são bem administradas; os relatórios dos auditores externos indicam que a ERSE segue boas práticas de gestão financeira e orçamental e não assinala riscos financeiros importantes.

Fonte de receitas	2016		2017		2018		2019
Fonte de receitas	Valor	% do financiamento total	Valor	% do financiamento total	Valor	% do financiamento total	Valor	% do financiamento total
Contribuições (Eletricidade)	6 428 420	65	6 228 287	64	6 434 796	60	6 632 563	58
Contribuições (Gás)	3 311 610	33	3 503 412	36	3 779 166	35	4 421 709	39
Contribuições (Combustiveis)	0	0	0	0	0	0	239 828	2
Coimas	113 000	1	32 920	0	422 230	4	188 053	2
Juros	11 436	0	0	0	0	0	0	0
Instituições da UE (SAMA*)	45 739	1		0	0	0	0	0
Outros	6 347	0	8 853	0	36 858	0	4 726	0
TOTAL	9 916 552	100	9 773 472	100	10 673 050	100	11 486 879	100

* Sistema de Apoio à Modernização Administrativa.

Fonte: Informação fornecida pela ERSE, 2020.

O regulador informa ter recursos suficientes para cumprir a maioria dos seus objetivos, embora haja incerteza no financiamento do seu trabalho no setor dos combustíveis. As receitas da ERSE aumentaram 16% nos últimos três anos, impulsionadas pelas contribuições do setor do gás natural e pelos novos recursos do setor dos combustíveis. No entanto, o regulador considera que os recursos para o trabalho no setor dos combustíveis são insuficientes. Além disso, a ERSE carece de autonomia orçamental e segurança de longo prazo nesta componente das suas receitas. O governo determina o montante das taxas devidas pelos intervenientes no setor dos combustíveis, de acordo com uma fórmula que fixa anualmente. Este modelo cria um certo grau de incerteza sobre a autonomia regulatória e financeira da ERSE e dificuldades em planear estas atividades para além do atual exercício . Embora o trabalho com os combustíveis represente uma pequena proporção do orçamento global da ERSE, o atual sistema de fixação de taxas prejudica a independência financeira do regulador.

Em termos de recursos humanos, a ERSE beneficia de colaboradores experientes, conhecedores e tecnicamente proficientes, altamente empenhados na organização. Uma nova geração de colaboradores recentemente recrutados pode trazer novas ideias e perspetivas à medida que a ERSE olha para o futuro. No final de 2019, a ERSE empregava 95 colaboradores. Destes, 80% são quadros especializados, sendo geralmente tidos como o correspondente a força de trabalho do regulador. As partes interessadas consideram os colaboradores da ERSE altamente competentes da perspetiva técnica. As áreas de formação mais representadas na ERSE são a engenharia (24%), o direito (22%) e a economia (22%). Mais de um quarto dos colaboradores (26%) está na ERSE desde a sua fundação (Relatório Anual da ERSE, 2018), ao passo que 27% está na organização há menos de três anos. A coexistência de diferentes “gerações” de colaboradores dentro do regulador pode criar desafios em termos de criação de uma “cultura ERSE” coesa, mas é uma oportunidade para trazer novas ideias e formas de trabalho e para posicionar a ERSE como um regulador voltado para o futuro.

Os longos processos de recrutamento, devido à necessidade de autorização governamental, podem reduzir a agilidade do regulador na introdução de novas competências. Olhando para o futuro, a ERSE destaca a necessidade de reforçar as suas capacidades em áreas emergentes (como a transição energética, a integração de sistemas energéticos, as comunidades de energia e a economia circular), a comunicação e apoio aos agentes do mercado, a ciência comportamental e a análise de dados. Desde 2012, devido a regras que abrangem a administração pública portuguesa, o regulador deve solicitar autorização governamental para aumentar o seu número de colaboradores. Como o processo de aprovação pode demorar até um ano, este facto atrasa a entrada de novos colaboradores e pode reduzir a agilidade do regulador.

Esta restrição é sintomática de um clima mais geral de restrições à autonomia da ERSE a nível dos seus recursos humanos e orçamento desde a crise financeira de 2009. Portugal foi profundamente afetado pela crise, a qual levou a um resgate financeiro e a um período de intensas políticas de austeridade que afetaram toda a administração pública portuguesa e os reguladores independentes. Embora a autonomia orçamental da ERSE esteja consagrada nos seus estatutos e na Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo, a legislação subsequente introduzida através dos orçamentos anuais do Estado, resultado das políticas de austeridade, reduziu, em certa medida, a autonomia da ERSE na gestão dos seus recursos. As restrições aplicam-se a todos os organismos do setor público, incluindo as autoridades reguladoras independentes de Portugal, embora estas últimas não sejam financiadas pelo orçamento do Estado. Algumas destas restrições foram levantadas, mais ou menos, no último ano, enquanto outras foram acrescentadas mais recentemente, apesar do relaxamento geral das políticas de austeridade em linha com a recuperação económica de Portugal. Entre os exemplos incluem-se:

Em alguns casos, parte do orçamento aprovado não é libertada (cativações) e não pode ser gasta sem autorização prévia do órgão governamental responsável pelas finanças.
O governo procura reter o excedente orçamental da ERSE para o orçamento do Estado, em vez de o devolver aos consumidores de energia através das tarifas, conforme está previsto na lei.6
Foram introduzidos limites de gastos com contratos públicos no orçamento do estado de 2019 e os mesmos foram incluídos ocasionalmente nos anteriores orçamentos do Estado.
Autorização necessária para acrescentar novas rubricas orçamentais ao orçamento anual da ERSE, mesmo para aquelas relacionadas com funções centrais do regulador (por exemplo, para auditorias).
Cortes salariais em 2009 e um congelamento dos salários entre 2009 e 2020.
Eliminação dos bónus relacionados com o desempenho.
Aprovação governamental necessária para as promoções (restrição removida em 2020).

Apesar de algumas restrições, o seu nível de autonomia na gestão dos seus recursos humanos permitiu à ERSE resistir relativamente bem a este difícil período em termos de retenção de colaboradores. A rotatividade dos colaboradores foi, em média, de 4% entre 2016 e 2019. A capacidade da ERSE de definir os seus próprios salários fora das faixas para os funcionários públicos dá ao regulador um potencial significativo para atrair e reter talentos.7 Os salários para inicio de carreira são competitivos em comparação com o setor energético português, tornando-se menos competitivos ao nível dos técnicos mais experientes. A taxa de rotatividade mais elevada ao nível dos quadros superiores (11% entre 2016 e 2019) pode ser um reflexo desta diferença. A ERSE também compensou a sua incapacidade de recompensar o bom desempenho com promoções e bónus, oferecendo outros incentivos, tais como oportunidades de formação.

Embora as restrições pareçam estar a ser levantadas é importante estar preparado para medidas semelhantes no futuro, dadas as previsões económicas atuais. Numa evolução positiva, algumas das restrições orçamentais em vigor em 2019 foram eliminadas no mais recente orçamento do Estado. Embora pareça que as medidas de austeridade estejam a ser atenuadas, as limitações que foram impostas à independência financeira dos reguladores abriram um precedente. No momento em que este relatório foi escrito, a perspetiva de outra recessão após a pandemia do novo coronavírus parece possível. É concebível que um governo possa introduzir medidas de austeridade semelhantes no futuro. A experiência da ERSE no período pós-2009 pode oferecer lições valiosas sobre como reagir, caso a situação se repita.

Recomendações:

Defender o levantamento de certas práticas que limitam a autonomia financeira do regulador e antecipar os desafios futuros na economia pós-COVID e efeitos nas finanças públicas. O regulador deve contactar o executivo como parte de uma atitude proativa para fazer face às práticas destacadas no parágrafo 26 e salvaguardar a sua autonomia no que toca aos recursos humanos e orçamento, caso hajam futuras medidas de austeridade. Como parte desta estratégia, a ERSE poderia:
- Reforçar o envolvimento direto com o ministério responsável pelas finanças sobre o orçamento anual da ERSE e o plano de atividades antes da sua submissão oficial para aprovação.
- Recolher informações sobre o impacto das restrições atuais e previstas na sua capacidade de desempenhar eficazmente as suas tarefas e avaliar as suas implicações práticas para o setor e para os consumidores;
- Defender a fixação de taxas para o setor dos combustíveis com base no longo prazo e com critérios definidos na legislação;
- Explicar como a ERSE oferece uma relação de custo-benefício (value for money), maximizando o cumprimento dos seus objetivos e minimizando os custos. Por exemplo, mostrar como a ERSE integrou alguns destes critérios como a eficiência e eficácia na cultura da organização (por exemplo, através do uso eficiente de equipas intersetoriais) e como é que uma estratégia custo-benefício é tida em conta ao longo do processo de tomada de decisão.
- Trabalhar com outros reguladores económicos e figuras influentes do setor energético para defender publicamente a importância e o valor de uma regulação económica independente e desenvolver posições comuns;
- Comunicar proativamente às principais partes interessadas, como os deputados, o valor da regulação económica independente, em conjunto com outros reguladores, como estratégia preventiva em caso de futuros desafios à independência financeira.
Encorajar a mobilidade dos colaboradores juniores ou de nível intermédio no setor energético e em outros organismos públicos, em Portugal e no estrangeiro, incluindo noutros reguladores, como parte de um esforço global para promover a inovação (Caixa 7). A mobilidade dos colaboradores pode assegurar um fluxo de novos conhecimentos e ideias e uma maior diversidade de perspetivas. Tal pode ser conseguido através de destacamentos ou colocações temporárias como parte de um programa de desenvolvimento profissional. Incentivar a mobilidade é particularmente importante no contexto de um país relativamente pequeno como Portugal. A ERSE pode ter de defender a remoção de obstáculos legais ao recrutamento ou ao destacamento de outros agentes do setor energético (público ou privado) ou de destacamentos de outros organismos.
Assegurar que a ERSE continua a ser um local atrativo para trabalhar e reforçar a cultura meritocrática, aumentando a visibilidade e as oportunidades, inclusive para os colaboradores juniores ou de nível intermédio.
Desenvolver uma série de opções internas de carreira, nomeadamente lugares não-diretivos para os colaboradores especializados que não queiram exercer funções de direção.
Aumentar as oportunidades para o desenvolvimento dos colaboradores, tais como formação, publicação de artigos ou apresentações em conferências.
Recolher informação sobre os salários nos setores regulados e noutros reguladores portugueses para permitir analisar e comparar e assegurar que os salários da ERSE se mantêm competitivos relativamente a entidades homólogas, particularmente a nível superior.
Aproveitar o sistema de avaliação de desempenho e recompensar o bom desempenho com progressão na carreira, complementando os incentivos já existentes, tais como oportunidades de formação.
Incentivar a mobilidade de colaboradores dentro do regulador, aproveitando a oportunidade da reestruturação como primeiro passo. Por exemplo, a ERSE poderia fazer um “convite à manifestação de interesse” para os colaboradores indicarem se estão interessados em mudar de equipa. Um programa de mobilidade mais formal poderia ser desenvolvido no médio-longo prazo. A ERSE poderia, por regra, anunciar as vagas (internas e externas) a todos os colaboradores.
Implementar medidas para reunir diferentes “gerações” de colaboradores da ERSE, no interesse da cultura institucional e da apropriação de valores e do enquadramento estratégico do regulador. Medidas concretas poderiam incluir programas de ”parcerias” ou planos de mentoria entre os colaboradores de longa data e os colaboradores recrutados mais recentemente.

Caixa 7. Acordos de destacamento internacional na Comissão Australiana da Concorrência e dos Consumidores (ACCC) e no Regulador Australiano da Energia (AER)

A ACCC e a AER veem os destacamentos como uma ferramenta para o desenvolvimento e capacitação dos colaboradores (reforça conhecimentos e competências e aprofunda a experiência) e para a criação de entendimento e relações mais estreitas com agências homólogas, parceiros e com partes interessadas. A ACCC e a AER dispõem de uma série de acordos formais e informais de destacamento para colaboradores de diferentes níveis, incluindo os seguintes:

A ACCC estabeleceu uma série de acordos de destacamento recíproco com outras agências governamentais, incluindo o Tesouro e o Departamento de Comunicações. Para aprofundar o conhecimento sobre os povos indígenas da Austrália, a ACCC tem um acordo formal para a colocação de colaboradores selecionados, durante seis meses, numa comunidade indígena. A ACCC também tem implementados acordos de destacamento com a agência homóloga na Nova Zelândia, a Comissão do Comércio da Nova Zelândia. O atual Economista-Chefe da Comissão do Comércio da Nova Zelândia encontra-se de licença da ACCC. A ACCC também recebe, ocasionalmente, colaboradores de outras agências (por exemplo, colaboradores destacados da Comissão para a Segurança dos Produtos de Consumo dos EUA).
A ACCC (juntamente com a Comissão do Comércio da Nova Zelândia) tem um programa formal de formação e destacamento destinado a auxiliar os países da ASEAN na implementação de leis da concorrência e no combate às atividades anticoncorrenciais. Este programa inclui intercâmbios de colaboradores, colocação de especialistas, destacamentos e conselheiros residentes entre os países da ASEAN e as Comissões da Austrália e da Nova Zelândia.. Ocorreram destacamentos e intercâmbios com as autoridades da concorrência de Singapura, Malásia, Vietname, Laos, Birmânia e Indonésia, entre outros. Rayne de Gruchy, a Diretora-Geral de Operações da ACCC considera que “as atividades do CLIP, como sejam o intercâmbio de colaboradores, estão a revelar-se uma maneira eficaz de partilhar conhecimento entre as agências, assim como de desenvolvimento do entendimento mútuo e de relações que podem ajudar as agências a se tornarem operacionais mais rapidamente”.
Ao nível das chefias, a ACCC tem um acordo de intercâmbio de quadros superiores com o Serviço da Concorrência do Canadá (“Canadian Competition Bureau”). O presidente da ACCC, Rod Sims, disse sobre este acordo: “Programas de intercâmbio como este permitem à ACCC criar parcerias com agências internacionais homólogas e partilhar e aumentar o conhecimento. Estas relações são particularmente valiosas quando é necessário fazer investigações transfronteiriças”.
Do mesmo modo, o Regulador Australiano da Energia (era) também recorre a destacamentos para se manter a par das melhores práticas regulatórias e para desenvolver conhecimentos técnicos. O AER organizou intercâmbios de colaboradores com a AEMO (o operador da rede elétrica da Austrália) e com alguns reguladores internacionais de energia. A AER tem um acordo formal de intercâmbio / destacamento de colaboradores com a Ofgem do Reino Unido. Vários colaboradores da AER estiveram na Ofgem durante 6-12 meses. A AER, em troca, recebeu vários colaboradores da Ofgem. A AER tem também um programa de intercâmbio com a IESO (o operador de rede no estado de Ontário no Canadá), como parte de um acordo entre os membros do Energy Intermarket Surveillance Group (EISG), o principal grupo internacional de coordenação e partilha de competências entre os organismos de vigilância do mercado da energia e os organismos de execução.

A ACCC e a AER desenvolveram uma política de destacamentos que abrange as várias questões práticas e jurídicas associadas aos destacamentos. Regra geral, quando surge uma oportunidade de destacamento, a mesma é anunciada a todos os colaboradores, juntamente com os critérios e processo de seleção. Em geral, a ACCC e a AER consideram que os destacamentos são oportunidades valiosas para o desenvolvimento dos colaboradores e para o desenvolvimento de entendimento e cooperação entre as agências.

Fonte: Informação fornecida pela ACCC e a AER, 2020.

Processo

Conselho de Administração e tomada de decisões

O Conselho de Administração da ERSE, composto por três pessoas, é selecionado através de um processo transparente que oferece garantias de independência. O CA é composto por um presidente e dois membros. A legislação estabelece que os membros do CA devem ter qualificações adequadas, independência reconhecida e competência técnica e profissional nas atividades reguladas. Dos três atuais membros do CA, dois tinham sido colaboradores da ERSE e um foi presidente do Conselho Tarifário da ERSE. Os membros do CA são nomeados pelo Conselho de Ministros, sob proposta do membro do governo responsável pela energia, acompanhada de parecer de uma comissão de nomeações independente (a CRESAP, Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública) e do parlamento. Embora o parecer da comissão parlamentar não seja vinculativo, parece ser sólido controlo de poderes: a nomeação de um candidato para o Conselho de Administração foi uma vez rejeitada na sequência de um parecer negativo do parlamento.

Mais tempo entre as nomeações do Conselho de Administração poderia auxiliar a continuidade e dissociar o processo dos ciclos políticos. Os membros são nomeados para um mandato de seis anos não renovável e as nomeações devem ser escalonadas, com um período mínimo de seis meses entre as nomeações. Esta disposição abre a possibilidade a que, dentro de pouco mais de um ano, esteja em funcionamento um CA totalmente novo, o que pode prejudicar a continuidade na direção estratégica do regulador e a previsibilidade na tomada de decisões.

O vasto leque de responsabilidades do Conselho de Administração e a sua pequena dimensão podem reduzir a sua capacidade de se focar em assuntos estratégicos. As vastas responsabilidades do CA combinam funções estratégicas e executivas, o que não é raro no contexto português e em autoridades reguladoras de menor dimensão noutras jurisdições. Em vez de estarem a uma distância “saudável” das operações do regulador, os membros do CA atuam como membros da equipa de direção de topo. A ausência do cargo Diretor-Geral de Regulação desde 2017 ou de outro cargo de direção executiva resulta no envolvimento direto do CA com os diretores sem o apoio de um nível intermédio. O CA acordou uma divisão de trabalho segundo a qual cada membro supervisiona o trabalho de determinadas direções e todas as direções e serviços reportam diretamente ao CA. Os membros do Conselho de Administração estão altamente envolvidos no trabalho das suas direções. O CA realiza uma reunião semanal de coordenação com todos os diretores e cada membro reúne-se semanalmente com as direções que acompanha.. Este facto pode prejudicar a capacidade do CA dedicar tempo a atividades estratégicas e de antecipação .

A tomada de decisões parece ser um processo altamente eficiente, apoiado por uma ferramenta digital que garante a transparência interna. Os mecanismos de transparência externa são mais limitados. As reuniões do Conselho de Administração ocorrem uma vez por semana e são precedidas por uma reunião informal durante a qual os membros discutem questões e se preparam para a reunião formal. O CA utiliza uma plataforma digital (“Portal do CA”) para gerir o processo de tomada de decisão, através da qual as equipas da ERSE submetem os elementos relevantes para aprovação, informação ou revisão. Todos os passos do processo decisório são registadas no portal, embora na prática os membros do CA geralmente discutam as questões pessoalmente com o diretor relevante no decorrer das suas reuniões regulares com as equipas. As decisões são tomadas por maioria ou por decisão unânime dos três membros do CA. O presidente tem voto de qualidade. Quando o CA toma uma decisão, o diretor ou equiparado relevante é notificado automaticamente através do portal. A ERSE publica as versões não confidenciais das suas decisões, envia-as para a sua mailing list e pode publicá-las no seu website. A ERSE não publica os resultados das reuniões do CA.

As decisões são informadas por contributos internos e externos; os contributos externos oferecem informação valiosa e perspetivas que a ERSE utiliza na sua tomada de decisões. O Conselho de Administração depende muito do contributo técnico das equipas da ERSE e, em particular, dos diretores. Três órgãos externos independentes (o Conselho Consultivo, o Conselho Tarifário e o Conselho para os Combustíveis emitem pareceres não vinculativos sobre todas as propostas de decisões regulamentares e também sobre documentos corporativos, tais como o orçamento anual, no caso do Conselho Consultivo (ver secção sobre Envolvimento). O CA dá grande importância às opiniões dos conselhos, o que proporciona uma função importante de escrutínio no processo de tomada de decisão regulatória.

Recomendações:

Investir no papel estratégico e voltado para o exterior do Conselho de Administração, dedicando mais tempo a monitorizar os desafios futuros e as oportunidades no setor, continuando a promover relações construtivas e cordiais com o poder executivo e o parlamento e representando a organização externamente com mensagens alinhadas.
Aliviar o CA de certas decisões operacionais e de gestão, de forma a dar-lhe tempo para as suas funções estratégicas e de definição de políticas.
- Procurar outras oportunidades para delegar a tomada de decisões. Por exemplo, criar um cargo executivo (por exemplo, COO) ou atribuir a um novo Diretor-Geral de Regulação responsabilidades pelas decisões operacionais e de gestão (por exemplo, avaliações de desempenho, cumprimento dos planos de formação e licenças, segurança e saúde no trabalho, gestão de riscos, aprovação de despesas acima de determinados limiares,..).
- Alternar a responsabilidade das direções e as áreas de trabalho entre os membros do Conselho de Administração.
Defender o aumento do tempo mínimo exigido entre as nomeações do CA, de seis meses para, pelo menos, um ano.
Introduzir mecanismos para melhorar a transparência da tomada de decisões do CA para todas as partes interessadas. Por exemplo, o CA poderia publicar resumos das suas reuniões, eliminando qualquer informação confidencial ou comercialmente sensível (Caixa 8).

Caixa 8. Transparência da tomada de decisões

Os reguladores desenvolveram uma série de ferramentas visando garantir a transparência e a responsabilização perante o setor.

Comissão para a Regulação dos Serviços Essenciais (CRU) da Irlanda

Até2020, a Comissão para a Regulação dos Serviços Essenciais (CRU) da Irlanda não publicava as atas das suas reuniões. Em resposta a um pedido, ao abrigo da Liberdade de Informação (FOI), a CRU reconsiderou esta possibilidade, à luz do seu compromisso para com a transparência das suas decisões. Na sequência desta revisão, a CRU começou agora a publicar resumos das suas reuniões semanais.

Fonte: CRU, 2020.

Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) do Brasil

A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) tem implementada uma série de medidas que visam promover a transparência das decisões regulamentares.

Reuniões do Conselho de Administração

As ordens de trabalhos das reuniões do Conselho de Administração são publicadas com, pelo menos, 5 dias de antecedência no site da ANEEL. O público pode assistir pessoalmente a uma reunião do Conselho de Administração ou assistir a uma transmissão ao vivo no site da ANEEL. Para cada decisão do Conselho de Administração, o ato, juntamente com a informação sobre a votação e os documentos de apoio, são publicados no Diário Oficial da União e no site da ANEEL. Além disso, os vídeos das reuniões do Conselho de Administração são carregados no canal da ANEEL no YouTube, de forma a poderem ser consultados retrospetivamente por qualquer pessoa.

Reuniões oficiais

Os resumos de outras reuniões oficiais não-confidenciais são publicados regularmente no site da ANEEL.

Fonte: Informação fornecida pela ANEEL, 2020.

Organização e gestão interna

As equipas internas da ERSE estão organizadas por função e não por setor, uma característica que parece dar ao regulador uma certa agilidade, uma vez que tem assumido responsabilidades em novos setores ao longo dos anos. Esta estrutura pode também ajudar em termos de assegurar a coerência dos processos de regulação nos diferentes setores. A exceção atual é uma pequena equipa que foi criada para trabalhar nas novas funções da ERSE no setor dos combustíveis, uma “comissão interna” composta por quatro pessoas, a Comissão Instaladora do Setor Petrolífero Nacional (CISPN).

Um longo processo de reestruturação corre o risco de atrasar a implementação das atividades e cria incerteza junto dos colaboradores. A ERSE está em reestruturação, um processo que estava planeado terminar em 2020. A lógica da reestruturação é multifacetada: consolidar as atividades ligadas à defesa do consumidor, as quais estão dispersas por diferentes equipas, reforçar o foco em áreas específicas (por exemplo, na inovação, através de um gabinete de “inovação e projetos especiais” ou nos procedimentos internos com o gabinete de “gestão interna”) e criar cargos intermédios de gestão dentro das direções. A organização por função e não por setor continuará na nova estrutura. Os colaboradores dizem que algumas atividades abrandaram, antecipando a implementação definitiva da reorganização. O facto de o processo ser longo parece também estar a criar alguma incerteza entre os colaboradores, correndo o risco de incutir “cansaço da reestruturação”.

A recente expansão da força de trabalho pode testar os limites dos processos internos que funcionavam bem. O regulador tem crescido significativamente nos últimos anos. Entre 2016 e 2019, a força de trabalho da ERSE aumentou mais de 20%, para 95 colaboradores. Alguns processos internos que poderão exigir a coordenação entre diferentes equipas (por exemplo, solicitar dados a entidades reguladas) parecem depender de contactos informais e do entendimento entre os colaboradores, em vez de processos ou políticas instituídas. Esta abordagem pode ter sido adequada a uma menor escala e com um núcleo de colaboradores com relações de trabalho de longa data. Pode não ser tão eficaz numa organização maior com um número significativo de novos colaboradores. Como mostra o relatório anual de 2018, 27% dos colaboradores está na organização há menos de três anos. A segunda maior coorte, com 26%, é aquela que está na ERSE desde a sua fundação. Como parte da reestruturação em curso, a ERSE pretende criar uma equipa cujos termos de referência incluirão a melhoria e coerência dos processos internos, o Gabinete de Gestão Interna. Esta equipa terá um papel importante em encontrar soluções viáveis para este desafio.

Recomendações:

Incluir a renovação institucional no processo de reestruturação interna e aproveitar a oportunidade para reforçar o foco do regulador na inovação e na prospetiva.
- Implementar totalmente a reestruturação anunciada e facultar aos colaboradores um prazo claro para a sua conclusão
Iniciar o Gabinete de Inovação e Desenvolvimento Especial de Projetos e incluir funções de antecipação nos seus termos de referência, de forma a consolidar o entendimento sobre as mudanças que ocorrem no setor. Este gabinete poderia reportar diretamente ao Conselho de Administração e apoiar a sua função estratégica de observar os desafios e as oportunidades futuras no setor. Este gabinete poderia trazer conhecimentos de fora do regulador (por exemplo, do meio académico, do setor energético em geral), durante períodos limitados (por exemplo, 6 meses) e trabalhar na ERSE em áreas técnicas específicas.
Formar “comunidades de prática” reunindo colaboradores de toda a organização e de outras autoridades públicas e reguladores interessados em determinados tópicos (Caixa 9). Por exemplo, poderia haver uma comunidade de prática sobre a energia distribuída ou sobre as implicações da mobilidade elétrica.
Responder à evolução das necessidades da organização à medida que esta cresce.
- Conceber e codificar processos internos formais, por exemplo, ligados à recolha e gestão de dados, utilização de ferramentas de gestão regulamentar, etc.

Caixa 9. Criar “comunidades de prática”

Os reguladores criaram comunidades de prática que reúnem colaboradores interessados em determinados tópicos, como uma forma de partilharem conhecimentos e manterem-se a par dos últimos desenvolvimentos.

Redes Profissionais na Autoridade dos Correios e Telecomunicações da Suécia (PTS)

Na Autoridade dos Correios e Telecomunicações da Suécia (PTS), existem várias redes profissionais internas que oferecem aos colaboradores de diferentes departamentos e unidades a oportunidade de se reunirem e discutirem temas de interesse mútuo. A estrutura e a configuração das redes diferem, dependendo do tema e da finalidade e podem mudar com o tempo. Os tópicos incluem condução de workshops, inteligência competitiva ou visam simplesmente proporcionar um fórum para que todos os advogados da autoridade se encontrem e discutam.

Uma das redes mais antigas e estabelecidas tem um tópico que gira à volta da supervisão. A PTS está organizada para que a supervisão dos agentes do mercado seja feita em diferentes departamentos e com base em diferentes leis e regulamentos. Os fóruns de supervisão são uma oportunidade para todos os colaboradores que trabalham ativamente na supervisão trocarem opiniões e ideias, sendo também uma forma de a PTS procurar assegurar a coerência dos seus processos em todos os departamentos. Embora a supervisão se baseie, em certa medida, em diferentes quadros legais e possa haver razões justificadas para diferentes abordagens, o objetivo é ter processos coerentes sempre que possível.

Os fóruns reúnem-se duas vezes por ano e, pelo meio, há oportunidades de troca de informação sobre casos em curso ou sobre outros tópicos de interesse. Muitas vezes, convidam palestrantes externos que apresentam perspetivas de supervisão de outros reguladores ou, por exemplo, a Provedoria Parlamentar, a qual é responsáveis por garantir que as autoridades públicas e os seus colaboradores cumprem as leis e outros estatutos que regem as suas ações.

Os fóruns são administrados por um grupo de colaboradores que trabalha na supervisão de diferentes departamentos.

Fonte: Informação fornecida pela PTS, 2020.

Comunidades de Prática na Comissão Australiana da Concorrência e dos Consumidores (ACCC) e no Regulador Australiano da Energia (AER)

A ACCC e a AER têm várias “comunidades de prática” internas. Por exemplo, existe uma comunidade de prática sobre distribuição de energia. O regulador tem também “redes” internas que reúnem pessoas com as mesmas ideias que usam ferramentas ou abordagens específicas. Por exemplo, existe uma “Rede de Análise Quantitativa” que se reúne regularmente para discutir e aprender ferramentas e técnicas de análise quantitativa (como R, Excel, python). Uma “Rede de Economistas” reúne-se para partilhar questões e desenvolvimentos em economia.

Fonte: Informação fornecida pela ACCC e a AER, 2020.

Ferramentas regulatórias de qualidade

As avaliações ex ante dos regulamentos não são utilizadas sistematicamente e não existe uma metodologia padrão para realizar avaliações, o que pode gerar incoerências na abordagem. Não é obrigatória qualquer avaliação formal ex ante das atividades da ERSE, exceto em algumas áreas, nas quais são exigidas pela regulamentação europeia.8 Embora a ERSE não faça uma avaliação ex ante sistemática dos custos e benefícios, cada decisão da ERSE deve ser sujeita a audiências formais e deve ser acompanhada de um documento justificativo. O documento justificativo pode incluir análise de cenários, avaliação do impacto, explicação da intenção do regulamento, o seu quadro jurídico, etc. Não há qualquer requisito explícito de proporcionalidade para que a ERSE desenhe o nível da avaliação aos potenciais impactos de uma nova regulamentação.

No entanto, o nível de detalhe utilizado na análise ex ante depende do tipo de decisão e dos seus impactos gerais. Para as decisões sobre tarifas e proveitos das empresas reguladas, a análise económica é detalhada e normalmente são incluídos dados sobre custos e benefícios. Atualmente, cada diretor é responsável por decidir se é necessária uma análise de custo-benefício e por coordenar a análise. Geralmente, os benefícios avaliados na análise custo-benefício correspondem aos custos evitados para os setores regulados. A metodologia não tende a avaliar outros tipos de custos e benefícios, tais como sociais, ambientais, etc., nem inclui avaliações de igualdade e diversidade. Atualmente, está a ser criado um novo gabinete (GGI) no contexto da reestruturação da ERSE, o qual irá rever e desenvolver processos internos e procedimentos de controlo da qualidade, incluindo para as análises custo-benefício.

A ERSE efetua análises ex post no âmbito do processo de fixação de tarifas e no final de um período regulamentar (de 3 em 3 anos ou de 4 em 4 anos, dependendo do setor). No entanto, estas não seguem uma metodologia padrão em todos os setores regulados e não têm suficientemente em conta a qualidade do processo de regulação ou das ferramentas de regulação utilizadas pelo regulador.

Recomendações

Desenvolver uma abordagem padronizada e aumentar o uso das avaliações do impacto nas novas políticas de regulatórias, proporcional à relevância da regulamentação, de forma a impulsionar a qualidade da regulação:
Incluir avaliações ex ante em todos os documentos justificativos, preparados para as consultas das partes interessadas. Ao fazer isto, deve-se ter o cuidado de usar uma linguagem clara e simples para facilitar o acesso a um público alargado.
Implementar processos corporativos e material de orientação detalhado para assegurar uma abordagem condizente com as avaliações do impacto regulatório. Alguns regulamentos podem não exigir uma análise completa e quantitativa de custo-benefício. Podem existir sinergias com o trabalho em curso a nível do governo central na Unidade Técnica de Avaliação de Impacto Legislativo (UTAIL). A UTAIL está a desenvolver uma metodologia de avaliação do impacto, dando apoio técnico e formação a ministérios e a outros órgãos da administração pública.
Identificar todos os custos diretos e os indiretos relevantes, assim como os benefícios. Ponderar avaliar um conjunto mais amplo de custos e benefícios, tais como sociais e ambientais, assim como os custos evitados para o setor regulado. As avaliações à igualdade e diversidade (por exemplo, as avaliações aos consumidores mais vulneráveis de ponto de vista financeiro) ajudariam também a garantir que os regulamentos não afetam desproporcionadamente os grupos desfavorecidos.
Desenvolver uma abordagem padronizada e sistemática para a avaliação ex post da regulamentação da ERSE, juntamente com uma estratégia de comunicação que permita ao mercado e aos consumidores compreenderem o impacto e a eficácia da regulação económica da ERSE.

Auditoria, fiscalizações e aplicação

O processo de auditoria é relativamente mais transparente do que as inspeções, mas nenhum dos processos utiliza uma abordagem baseada no risco. A ERSE realizou 13 auditorias e 8 fiscalizações entre 2015 e 2019. A legislação portuguesa não exige que as auditorias e as inspeções sejam feitas com base no risco. A lei-quadro das entidades reguladoras estabelece que estas devem efetuar fiscalizações e auditorias numa base ad hoc, no âmbito de planos de fiscalizações previamente aprovados e/ou sempre que se verifiquem circunstâncias que indiciem perturbações no respetivo setor de atividade (por exemplo, reclamações). A ERSE dispõe de duas categorias de auditorias: as auditorias especializadas pontuais (desencadeadas pela identificação de potenciais incumprimentos) e as auditorias regulares, geralmente realizadas numa base anual. No caso das entidades sujeitas ao Regulamento Tarifário, a ERSE aprova um plano de auditoria e supervisão contendo os assuntos sujeitos a auditoria periódica. O plano não inclui um calendário de auditorias, mas a ERSE notifica as empresas reguladas por carta, com bastante antecedência, de que uma auditoria está prevista ocorrer. As empresas especializadas em auditoria selecionadas pela ERSE realizam as auditorias, ao passo que a própria ERSE leva a cabo as fiscalizações. No passado, a ERSE tinha planos anuais de fiscalização, mas mais recentemente passou a fazer fiscalizações com base nas necessidades e na análise e monitorização dos dados das empresas reguladas. O regulador pode também decidir tomar medidas na sequência de queixas dos consumidores. O site da ERSE publica relatórios sobre os resultados de algumas auditorias, mas não de todas; não publica dados, nem informação sobre os resultados das fiscalizações (ERSE, 2020[2]).

Os procedimentos sancionatórios são transparentes, mas os diversos quadros jurídicos que sustentam os poderes sancionatórios da ERSE levam a diferentes resultados de aplicação. Em alguns setores, as sanções podem não ser um dissuasor adequado. As partes interessadas elogiam a ERSE pelos seus procedimentos sancionatórios transparentes. Todos os procedimentos são públicos e pesquisáveis mediante solicitação. A ERSE pode impor uma vasto conjunto de sanções, nomeadamente avisos, coimas e sanções acessórias.9 No âmbito do Regime Sancionatório do Setor Energético10, a gradação das sanções disponíveis é considerada adequada, de modo a permitir a dissuasão credível através do escalonamento das sanções. A coima máxima é de 10% do total do volume de negócios, dependendo da gravidade da contraordenação, para pessoas coletivas e 30% do total da remuneração anual para as pessoas singulares e a mesma pode ser duplicada para os infratores reincidentes. O Regime Sancionatório do Setor Energético aplica-se aos setores elétrico e do gás natural, mas não abrange os combustíveis, a mobilidade elétrica e o regulamento REMIT. Diferentes legislações, em particular os regimes especiais de sanções, conferem poderes sancionatórios à ERSE nos outros setores. As coimas estão limitadas a um máximo de 15 000 euros, segundo as regras do livro de reclamações e 44 891.81 euros segundo as práticas comerciais desleais. Vários casos de reincidência indicam que as sanções ao abrigo destes regimes especiais de sanções não são um dissuasor credível.

Recomendações:

Assegurar que as atividades de fiscalização e aplicação são feitas com base no risco e de forma proporcionada. As decisões sobre o que inspecionar e sobre como basear em dados e evidências e os resultados devem ser avaliados regularmente (Caixa 10).
Defender a alteração dos regimes de sanções, de modo a garantir que as sanções são um dissuasor credível.

Caixa 10. Identificação de prioridades através de tabelas de risco no Health and Safety Executive do Reino Unido

Em relação ao plano de fiscalização, podem ser implementadas diversas ferramentas como parte do desenvolvimento de uma abordagem baseada no risco. Por exemplo, a construção da tabela de riscos é um instrumento útil que ajuda na identificação de prioridades.

Por exemplo, a abordagem da tabela abaixo foi desenvolvida pelo Health and Safety Executive England, visando identificar a diferença de risco. Esta tabela equipara a consequência e probabilidade do risco real com a consequência e probabilidade do risco de referência. Desta forma, o regulador sabe onde concentrar os seus esforços nas suas atividades de fiscalização. Esta prática leva a uma atividade de fiscalização mais direcionada, concebida para contrariar o risco real mais elevado para os consumidores, além de permitir ao regulador identificar as áreas de atividade onde um agente no mercado possa necessitar de orientação ou de explicações adicionais por parte do regulador.

Além disso, uma análise das áreas sistematicamente sinalizadas como sendo de elevado risco, durante um período mais longo, permite ao regulador identificar e investigar se existem deficiências sistemáticas no teor da regulamentação ou na interpretação da regulamentação pelos agentes do mercado.

Figura 3. Tabelas de risco no Health and Safety Executive do Reino Unido

Participação e transparência do processo participativo

A ERSE conta com vários mecanismos de consulta que permitem diferentes graus de participação das partes interessadas, dependendo da natureza da regulamentação. Todas as decisões sobre códigos e regulamentos devem ser precedidas de uma consulta pública ou de uma consulta às partes interessadas, no caso das decisões tarifárias. A ERSE também organiza audiências públicas na maioria das revisões regulamentares para promover discussões mais dinâmicas e interativas. Para questões particularmente complexas ou sensíveis, a ERSE pode realizar pré-consultas antes da apresentação da proposta de regulamento, a fim de identificar os principais receios das partes interessadas. A ERSE possui também três órgãos consultivos independentes – o Conselho Consultivo, o Conselho Tarifário e o Conselho para os Combustíveis – que emitem pareceres sobre todas as decisões.

Os três conselhos consultivos são estruturas construtivas e transparentes de ligação com as principais partes interessadas que trazem valor à tomada de decisões da ERSE e ao setor energético português em geral. A ERSE consulta, para as suas várias decisões, as suas principais partes interessadas, através de três órgãos consultivos independentes, os quais emitem pareceres não vinculativos: o Conselho Consultivo, o Conselho Tarifário e, desde 2019, o Conselho para os Combustíveis. Todas os pareceres dos conselhos são aprovados por maioria dos votos. No entanto, se os membros não concordarem com a totalidade ou parte do parecer do conselho que integram, podem declarar o desacordo na apresentação à ERSE. Os pareceres dos conselhos são tornados públicos e publicados no site da ERSE. Se os pareceres dos conselhos não levarem a uma alteração da decisão proposta pela ERSE, o regulador deve justificar porque é que não faz as alterações sugeridas. Os conselhos são um importante espaço no setor energético para as partes interessadas se reunirem e entenderem as posições de cada um, além do valor que trazem à ERSE, no que toca a assegurar que a sua tomada de decisões é mais responsável e robusta.

Os conselhos incluem uma grande variedade de perspetivas e a filiação nos mesmos confere aos membros uma posição privilegiada. Os conselhos são compostos por membros definidos por lei, nomeadamente representantes do setor, dos consumidores, de outras entidades reguladoras ou organismos públicos e, no caso do Conselho Consultivo, por representantes do governo, tanto nacional como regional. Os representantes do setor e dos consumidores devem estar representados em igual número. Os membros cumprem um mandato renovável de três anos e muitos membros têm feito vários mandatos nos conselhos. Há dois anos, o número de membros foi atualizado na legislação. Alguns segmentos do setor energético estão menos representados (por exemplo, o setor das energias renováveis não está representado nos conselhos e a ERSE tem também tido dificuldades em ligar-se com intervenientes relevantes nas suas consultas relacionadas com a mobilidade elétrica11). A pertença aos conselhos confere aos membros uma posição privilegiada em termos de acesso a informação sobre as atividades da ERSE que pode não estar publicamente disponível a todas as partes interessadas em geral. Embora existam alguns procedimentos periódicos e recorrentes que ocorrem ao mesmo tempo, todos os anos, o Conselho Consultivo não tem um calendário adiantado das consultas disponível para os seus membros ou para o público. Dado o papel extremamente importante dos conselhos, é essencial que estes se mantenham representativos do setor. Há um equilíbrio delicado a ser alcançado entre a continuidade (com o benefício de presidentes experientes e competentes que possam criar consenso entre todos os membros) e a garantia de que os conselhos permaneçam dinâmicos e abertos a novas perspetivas.

A pertença aos conselhos requer um compromisso significativo de tempo e recursos, dada a crescente carga de trabalho. Os conselhos emitem pareceres quando solicitados pelo presidente da ERSE. Cada Conselho decide com que frequência se deve reunir para responder a esses pedidos, mas em geral o trabalho implica várias reuniões por mês e por vezes várias por semana na sede da ERSE em Lisboa. Espera-se que os membros se desloquem a todas as reuniões, inclusive os membros que vivem fora da área de Lisboa, tais como representantes provenientes dos arquipélagos da Madeira e dos Açores (um voo de três horas no caso dos Açores). As organizações que os membros representam não são remuneradas pela sua participação. No entanto, para facilitar a participação dos representantes dos consumidores domésticos, a ERSE atribui uma senha de presença a estes membros. Com o tempo, o leque de assuntos que os conselhos discutem expandiu-se. A ERSE, às vezes, pede várias vezes aos conselhos pareceres sobre o mesmo assunto. Os membros dos conselhos podem também apresentar parecer duas vezes: uma através do parecer consensual do seu Conselho e outra só da sua organização através do processo normal de consulta pública.

A consulta através destes canais formais é transparente. A informação sobre as interações com as partes interessadas fora destes processos é menos acessível ao público. A ERSE pode realizar reuniões com as partes interessadas para ter conhecimento de perspetivas específicas fora do processo mais amplo de consulta pública. A ERSE não publica uma lista destas reuniões, nem os seus conteúdos. A ERSE pode realizar reuniões separadas com “grupos de apoio” formais compostos por partes interessadas, cuja documentação e atas são guardadas para fins legais e administrativos. Essa informação não é publicada, mas pode ser acedida mediante solicitação (por exemplo, as disposições sobre liberdade de informação e o direito de recurso de procedimentos administrativos).

A ERSE combina processos de consulta rigorosos com processos mais rápidos em casos urgentes e extraordinários, tornando possível uma tomada de decisão ágil quando necessário. Até junho 2020, a ERSE concluiu um total de 87 consultas públicas. Em média, as consultas duraram 144 dias (5 meses); em dois casos, o processo demorou dois anos até ser concluído. Os estatutos do regulador permitem à ERSE realizar consultas breves de 8 dias em casos “urgentes e "extraordinários”, facto este que ficou refletido na agilidade do regulador durante a crise da COVID-19. No seguimento de uma consulta pública urgente em abril de 2020, a ERSE adotou um regulamento que prolonga por um ano, até ao final de 2021, o atual período regulamentar para o setor elétrico. A ERSE justificou que o grau de imprevisibilidade criado pela pandemia impede que uma definição coerente de novas metas e metodologias regulatórias produza efeitos num novo período regulamentar.

Recomendações:

Continuar com a prática altamente positiva dos conselhos consultivos e preservar o seu valor através do seu uso proporcionado.
- Partilhar as boas práticas dos conselhos consultivos com os reguladores de Portugal e internacionais.
- Ponderar cuidadosamente quais as decisões ou questões que devem ir para os conselhos, estabelecendo, por exemplo, um documento que estabeleça o que é expectável para cada conselho e defina as metas para o número de dias de reunião por ano.
- Publicar um calendário prévio de consultas para efeitos de visibilidade e previsibilidade para os membros dos conselhos consultivos, mas também para o público em geral, no interesse da transparência.
- Modernizar os métodos de trabalho, por exemplo, tornando a participação nas reuniões mais flexível para membros residentes fora de Lisboa (por exemplo, utilização da videoconferência). As lições aprendidas com o teletrabalho e as restrições à circulação durante a pandemia da COVID-19 podem auxiliar neste objetivo.
- Trabalhar com o poder executivo para rever e analisar regularmente o número de membros do Conselho, de forma a assegurar a representatividade à medida que o mercado evolui. Tal manteria os membros do Conselho relevantes para os atuais desafios do setor e permitiria a participação de novos intervenientes no setor.
Aumentar o acesso à informação a todas as partes interessadas, não apenas àquelas que estão nos conselhos. O renovado website da ERSE poderia ser uma ferramenta fundamental para disponibilizar informação (por exemplo, a lista de consultas futuras, todos os materiais de consulta pública, as decisões do Conselho de Administração (CA) e informações relacionadas com as fiscalizações, as auditorias, a aplicação da lei e os recursos.
Melhorar a transparência das interações com as partes interessadas fora dos processos formais de consulta pública. Por exemplo, os membros do Conselho de Administração da ERSE poderiam publicar os seus calendários on-line e o regulador poderia manter um registo das reuniões com as partes interessadas. Se apropriado, também podem ser divulgados os principais resultados ou as decisões destas reuniões.
Continuar a utilização proporcional das consultas, incluindo a utilização de processos “rápidos” em caso de urgência. No interesse da previsibilidade, as decisões tomadas em casos “urgentes” e “extraordinários” devem ser baseadas em critérios transparentes e, quando possível e relevante, sujeitas a revisões pós-implementação. Por exemplo, uma tal avaliação da resposta da ERSE à crise da COVID-19 seria um bom candidato para tal revisão.

Output e resultados

Recolha, gestão e análise de dados

As obrigações associadas à prestação de informações para as entidades reguladas são previsíveis e detalhadas. Os regulamentos da ERSE exigem que as entidades reguladas apresentem uma grande quantidade de dados com diferentes frequências, dependendo do tipo de informação. As obrigações associadas à comunicação de dados são geralmente definidas para o período regulamentar (três anos para o setor elétrico e quatro anos para o setor do gás natural), o que proporciona alguma estabilidade e previsibilidade para as entidades reguladas. A ERSE tem, no entanto, o direito de pedir informações adicionais sempre que considere necessário. Não existe uma revisão formal ou periódica das obrigações de prestação de informações, no entanto, a ERSE revê-as frequentemente no que toca à sua utilidade, de forma a se adaptar às mudanças no mercado ou na lei. Se surgir a necessidade de ajustar as obrigações associadas à prestação de informações, é lançado um processo formal e são publicadas novas regras.

Existem ferramentas simples para evitar que as empresas recebam múltiplos pedidos de dados de diferentes direções. Contudo, não existe um portal central para os intervenientes submeterem dados à ERSE ou coordenação com outros organismos públicos. Cada direção da ERSE pede dados às entidades respeitantes às suas respetivas áreas de trabalho. Para coordenar os diferentes pedidos de dados, as direções têm acesso a uma conta de e-mail partilhada, a partir da qual os pedidos de dados são enviados para evitar que as empresas recebam mensagens de diferentes pontos de contacto da ERSE. As direções recorrem também à comunicação informal entre os colaboradores para se manterem informadas dos dados que estão a ser solicitados e de que empresas. Este sistema parece estar a funcionar de momento, uma vez que as empresas dizem que é raro receberem pedidos de informação repetidos. No entanto, as empresas precisam frequentemente de comunicar os mesmos dados à DGEG, que é responsável pela compilação das estatísticas da energia em Portugal, e à ENSE, que tem responsabilidades de supervisão em todo o setor energético. Não existe uma base de dados comum na ERSE ou entre a ERSE e outros organismos para todo o setor energético, embora a ERSE utilize o sistema “Balcão Único”, uma plataforma conjunta partilhada pela ERSE, a ENSE, o LNEG e a DGEG, alojada pela ENSE para supervisionar e monitorizar os setores dos produtos petrolíferos e dos biocombustíveis. A ENSE propôs alargar esta plataforma conjunta aos setores da eletricidade e do gás natural.

A ERSE reconheceu a necessidade de capacidades sofisticadas de gestão e análise de dados para aproveitar as oportunidades de “big data” Dado o volume de dados exigido pelo processo de regulação e pelas atividades de supervisão, a ERSE tem vindo a implementar uma estratégia de utilização e estruturação de dados, utilizando ferramentas de inteligência empresarial e sistemas informáticos. No outono de 2019, a ERSE lançou um grupo de trabalho interno para rever e mapear as várias ferramentas de dados e comunicação utilizadas pelas direções, com vista a desenvolver uma estratégia para a sua eficiência, interoperabilidade e modernização. A ERSE está a investir em sistemas informáticos que permitirão criar bases de dados mais completas e suportar novos usos e processamento de dados. Além disso, estão em curso vários projetos para tornarem várias recolhas de dados obrigatórias “mais inteligentes” e automatizadas.

Monitorização e prestação de informações sobre o desempenho do setor e do regulador

A ERSE monitoriza o desempenho das entidades reguladas, os resultados diretos das suas decisões regulatórias e resultados mais alargados, em particular o desempenho dos mercados grossista e retalhista e o bem-estar dos consumidores. A ERSE torna pública muita da informação que recebe das entidades reguladas, a um nível agregado, nos relatórios e nos documentos que prepara para a consulta pública ou das partes interessadas. No entanto, muitos dos dados tratados pela ERSE são comercialmente sensíveis ou confidenciais e, portanto, não são publicados. Os relatórios da ERSE sobre o desempenho do setor incluem relatórios sobre a qualidade do serviço, o desempenho económico e financeiro (por exemplo, monitorização dos investimentos), a concorrência, a segurança do abastecimento e sobre a defesa do consumidor. A ERSE realiza análises sistemáticas ex post do impacto do período de regulação, tanto para os mercados da eletricidade como do gás, para informar a tomada de decisões para o período seguinte. Estes relatórios incluem análises do desempenho de diferentes setores do mercado, assim como de agentes individuais do mercado. Os relatórios são publicados no site da ERSE.

O regulador não reporta mediante um conjunto abrangente de indicadores de desempenho, mas está atualmente a trabalhar para colmatar esta lacuna. O plano estratégico 2019-2022 foi finalizado em 2019, mas os indicadores de desempenho associados ainda têm de ser definidos (este trabalho está em curso). Cada direção está a preparar indicadores para as suas atividades que serão submetidos à aprovação do Conselho de Administração em 2020. Esta abordagem ascendente pode correr o risco de os indicadores não captarem o desempenho corporativo global ou o desempenho em metas transversais, conforme definido no plano estratégico, focando-se nas atividades e nos resultados de cada uma das equipas. O atraso na definição de indicadores também priva a ERSE de uma ferramenta para controlar se está a cumprir os objetivos que estabeleceu na sua estratégia. Aquando da revisão, não havia informação disponível para avaliar se os indicadores de desempenho iriam captar a qualidade dos processos, os resultados das atividades e o desempenho geral do setor.

A ERSE cumpre com as suas obrigações legais associadas à prestação de informações, mas poderia fazer mais para demonstrar o seu impacto e valor às principais partes interessadas externas. A legislação exige que a ERSE publique regularmente um relatório sobre as suas atividades.12 O Conselho de Administração prepara um relatório e contas anual que é aprovado pelo governo e o parlamento e é publicado no site da ERSE. A ERSE não é convidada a apresentar o relatório ao parlamento para discussão. O relatório anual é um relatório detalhado e, em partes, um relatório técnico (cerca de 165 páginas) das atividades da ERSE que inclui os regulamentos e códigos emitidos pela ERSE e todos os pareceres formais publicados pela ERSE ao longo do ano. O relatório pode não ser acessível a todos os parlamentares e outras partes interessadas, devido à apresentação altamente técnica de alguma da informação. Fora do processo do relatório anual, o presidente da ERSE vai, ocasionalmente, ao parlamento, a convite deste, altura em que os membros lhe podem fazer perguntas sobre o desempenho do regulador. Além disso, a ERSE reporta anualmente à Comissão Europeia e à Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) sobre as suas atividades e os desenvolvimentos no mercado português da eletricidade e do gás natural.

Recomendações:

Reduzir a carga regulamentar para o setor, simplificando a recolha e gestão de dados na ERSE e colaborando num “balcão único” em todo o setor energético.
- Criar uma base de dados comum na ERSE e um sistema unificado para pedir dados às entidades reguladas. À medida que as obrigações associadas à comunicação de dados evoluem e a recolha de grandes volumes de dados (“big data”) acelera, o sistema simples de coordenação entre as direções na ERSE atualmente implementado pode não ser suficiente para evitar que as empresas recebam pedidos duplicados de dados.
- Alargar a experiência bem-sucedida do sistema “Balcão Único” ao setor dos combustíveis, de forma a criar um “balcão único” para todos os setores de energia, entre a ERSE, a DGEG, a ENSE e quaisquer outros organismos relevantes para a recolha de dados e, idealmente, para todos os processos administrativos. Os balcões únicos são um elemento crucial do comprimento regulamentar e podem ajudar a maximizar os potenciais ganhos da redução regulamentar. Os “Best Practice Principles on One-Stop Shops for Citizens and Business” (“Princípios de Boas Práticas sobre os Balcões Únicos para os Cidadãos e Empresas”) da OCDE (OECD, 2020[3]) oferecem orientação geral sobre os balcões únicos, segundo dois princípios abrangentes: devem fazer parte de estratégias mais amplas de simplificação administrativa e devem ser centrados no utente e baseados em eventos reais. Desta forma, podem ajudar as entidades públicas a aproximar-se dos cidadãos e das empresas, da forma menos onerosa possível.
Acompanhar o próprio desempenho da ERSE, utilizando o quadro estratégico para definir indicadores de desempenho para a organização.
- Definir urgentemente os indicadores de desempenho para o plano estratégico atual. Os indicadores devem captar a qualidade dos processos (por exemplo, o tempo necessário para chegar a uma decisão, se são dadas respostas atempadas aos comentários recebidos durante as consultas às partes interessadas, etc...), os resultados das atividades e o desempenho global do setor e ser acompanhados por metas com limites temporais e mensuráveis.
- Incluir medidas de desempenho nos sistemas de planeamento; investigar e agir quando a prática diverge significativamente das metas estabelecidas.
- Continuar a boa prática de fazer uma sondagem qualitativa e periódica às partes interessadas para avaliar a notoriedade da ERSE.
Usar a produção de relatórios como uma oportunidade para mostrar às principais partes interessadas o valor da regulação económica independente. A ERSE poderia demonstrar o seu valor, mostrando o impacto das suas atividades a um vasto leque de partes interessadas, através de comunicações claras e baseadas em resultados.
- Nos relatórios, contrastar com o cumprimento do quadro estratégico, através do relatório e contas anual (por exemplo, incluir uma secção sobre os relatórios estratégicos) e/ou publicando uma avaliação global do cumprimento da estratégia no final do período de quatro anos.
- Aplicar as comprovadas competências da ERSE de comunicação com os consumidores à tarefa de reportar o seu próprio desempenho. A ERSE tem bastante experiência na utilização de linguagem clara e adequada a um público não‑técnico nas suas comunicações com os consumidores. Uma abordagem semelhante poderia ser usada nas suas comunicações sobre o seu próprio desempenho.
- Considerar a preparação de uma publicação anual destinada aos interessados no setor como um todo, por exemplo, uma publicação do tipo “Estado do Mercado da Energia” (Caixa 11). O objetivo dessa publicação seria solidificar a reputação da ERSE como uma fundamental fonte de informação no setor; comunicar como a ERSE está a trabalhar nas diferentes componentes do setor para os interesses de longo prazo dos consumidores; comunicar como funciona o quadro regulamentar para esclarecer o que não é da responsabilidade da ERSE (ajudando assim as partes interessadas a conhecer os limites do que a ERSE pode abarcar); e criar uma comunidade mais ampla de membros interessados no setor e membros do público empenhados no desempenho da ERSE.
- Uma ligação mais regular com o parlamento poderia aumentar a responsabilização e melhorar o entendimento, por parte dos legisladores, do papel e valor da regulação económica independente para o setor da energia.

Caixa 11. Publicação “State of the Energy Market” (“Estado do Mercado da Energia”) do Regulador Australiano da Energia

A principal publicação do Regulador Australiano da Energia (AER) é o relatório anual “State of the Energy Market”. Esta publicação oferece estatísticas, análises e insights de cada uma das principais componentes do setor energético e os principais desenvolvimentos políticos. Num setor em rápida transformação e em que é difícil acompanhar todos os desenvolvimentos, o relatório “State of the Energy Market” tornou-se uma leitura essencial para o setor e uma importante fonte de informação para jornalistas e partes interessadas.

A divulgação do relatório “State of the Energy Market” é acompanhada de um comunicado de imprensa e de uma ronda de ações com os meios de comunicação e o Presidente da AER, incluindo entrevistas com a imprensa escrita, televisão e rádio. Trata-se de uma oportunidade para a AER ganhar alguma exposição perante os principais media e se estabelecer como uma fonte de informação de confiança e respeito. É também uma oportunidade para a AER destacar as principais tendências do setor, tanto para destacar o que está a funcionar bem (e evitar pressões para mais intervenções reguladoras), como para destacar problemas emergentes (e identificar questões regulamentares futuras).

O mais recente State of the Energy Market (lançado no dia 1 de julho de 2020) destaca também alguns dos principais trabalhos regulamentares e políticos da AER, nomeadamente o seu trabalho para possibilitar a integração da produção de energia renovável, as suas decisões sobre as novas e inovadoras tarifas de rede e o seu trabalho no desenvolvimento do website EnergyMadeEasy que foi projetado para possibilitar aos consumidores comparar os comercializadores. Além disso, o relatório destaca as medidas tomadas pela AER em resposta à crise da COVID, incluindo a sua Declaração de Expectativas em relação ao comportamento dos comercializadores de eletricidade durante a crise (nomeadamente a expectativa de que não irão interromper o fornecimento a clientes em dificuldades financeiras).

Em suma, o State of the Energy Market, como publicação acessível e informativa, permitiu à AER ganhar maior visibilidade e exposição e aumentar a confiança dos decisores e da comunidade em geral em relação ao seu trabalho. Como diz a Presidente da AER, Clare Savage, no comunicado de imprensa que acompanha o relatório: “O nosso relatório “State of the Energy Market” é um recurso valioso que nos ajuda a entender melhor os impulsionadores da mudança enquanto fazemos a transição para um novo modelo e gerimos o impacto da COVID-19.”

Fonte: Informação fornecida pela AER, 2020.

Referências

[2] ERSE (2020), Fiscalização, https://www.erse.pt/atividade/fiscalizacao/ (acedido a 16 dezembro 2020).

[3] OECD (2020), One-Stop Shops for Citizens and Business, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b0b0924e-en.

[1] OECD (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en.

Observações

← 1. Três revisores especializados participaram na missão: Darryl Biggar, Conselheiro Económico Especial, Comissão Australiana da Concorrência e dos Consumidores (ACCC), Austrália; Laura Brien, Diretora da Água e da Conformidade, Comissão para a Regulação dos Serviços Essenciais (CRU), Irlanda; e Emma Närvä, Diretora-Adjunta para os Assuntos Internacionais e Conselheira Política Sénior, Autoridade dos Correios e Telecomunicações da Suécia (PTS), Suécia.

← 2. O financiamento é dividido entre os reguladores económicos portugueses para as telecomunicações (ANACOM), serviços de águas e resíduos (ERSAR) e a ERSE, uma vez que os centros de arbitragem tratam de reclamações dos três setores de serviços essenciais.

← 3. Ver artigos 10, 16, 59 (1 e 3) dos Estatutos da ERSE e o artigo 59: Cooperação com o Governo e a Assembleia da República.

← 4. O indicador de independência mapeia o grau em que um regulador opera de forma independente e sem influência indevida tanto do poder político como dos setores regulados. As perguntas estão organizadas em três subsecções: relação com o poder executivo, colaboradores e orçamento. Procura medir aspetos da independência de facto através de uma variedade de dimensões para além apenas da independência de jure.

← 5. A Redes Energéticas Nacionais (REN) é a atual concessionária tanto da rede elétrica nacional como da rede nacional de transporte de gás natural.

← 6. O governo levou três antigos membros do Conselho de Administração da ERSE a tribunal, após a sua recusa em passar o excedente para o tesouro nacional. Em 2017, os antigos membros do Conselho de Administração foram condenados, multados em 2.550 euros cada um e a ERSE foi forçada a transferir o excedente mais os juros para o tesouro nacional.

← 7. Por outro lado, os salários dos membros do Conselho de Administração estão limitados por lei.

← 8. A ERSE foi recentemente mandatada pelo governo e pelo parlamento para realizar estudos custo-beneficio dos projetos de condutas que estão planeados no contexto do Sistema Petrolífero Nacional. Em vez de uma ferramenta de gestão regulamentar para a tomada de decisões regulamentares da própria ERSE, estes estudos devem antes informar a tomada de decisões do governo / parlamento.

← 9. Proibição do exercício de qualquer atividade no âmbito dos setores regulados, proibição do exercício de funções administrativas ou de gestão em entidades intervenientes nos setores regulados e publicação num jornal de dimensão nacional ou no site da ERSE.

← 10. Ver o Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013 de 28 de janeiro.

← 11. Não existe um Conselho Consultivo para o setor da mobilidade elétrica o que coloca desafios à ERSE na identificação das partes interessadas relevantes a consultar quando lança uma consulta pública relativa a este setor. Para colmatar esta lacuna, a DireçãoDireção de Infraestruturas e Redes da ERSE criou grupos informais de partes interessadas com os quais pode interagir sobre este assunto.

← 12. Artigo 7º dos estatutos da ERSE; http://www.erse.pt/pt/aerse/instrumentosdegestao/relatoriosecontas/Paginas/default.aspx.

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