Como “árbitros do mercado”, os reguladores contribuem para a prestação de serviços públicos essenciais. A sua cultura organizacional, comportamento e governação são fatores importantes no desempenho dos reguladores e dos setores que supervisionam. O Quadro de Avaliação do Desempenho para os Reguladores Económicos (QADRE) da OCDE analisa as instituições, processos e práticas que podem criar uma cultura organizacional baseada no desempenho e em resultados. Este relatório utiliza esta metodologia para avaliar elementos ligados tanto à governação interna como à externa da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) de Portugal. A avaliação reconhece o estatuto da ERSE, amplamente respeitado pelos stakeholders, analisa os principais impulsionadores do seu desempenho e identifica uma série de desafios e oportunidades para ajudar o regulador a preparar-se para o futuro. A profunda transformação do mercado, a descarbonização do setor e a crise provocada pela COVID-19 enquadram os desafios que se perspetivam para esta entidade.
Impulsionando o Desempenho da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos de Portugal
Abstract
Executive Summary
A Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) é o regulador económico independente de Portugal para o setor energético. A entidade reguladora foi criada em 1997 em simultâneo com a liberalização do mercado elétrico português. Ao longo da sua existência, a ERSE tem proporcionado estabilidade e previsibilidade ao setor. Em virtude da competência e capacidade técnica, é atualmente reconhecida pelas partes interessadas.
O setor energético em Portugal sofreu uma transformação ao longo dos últimos 25 anos. Durante este período, a ERSE demonstrou flexibilidade e foi bem-sucedida nas novas funções que assumiu, a que se juntou uma agilidade comprovada na adaptação da governação e práticas reguladoras às novas tendências e desafios, mais recentemente, durante a pandemia da COVID-19. Tal experiência continuará a ser importante para a regulação de um setor em rápida mudança, impulsionado tanto pelo progresso tecnológico, como pela descarbonização da economia portuguesa. A prática avançada da ERSE de envolvimento das partes interessadas, através dos seus conselhos consultivos, continuará também a desempenhar um papel crucial no cumprimento do seu mandato.
Neste contexto, a ERSE continuará a ser inovadora nas suas decisões e a facilitar a experimentação e a inovação, mantendo simultaneamente o forte sentido de continuidade histórica e previsibilidade. Essa visão, e a sua ligação ao contexto nacional mais vasto, terá de ser acompanhada de uma melhor monitorização em relação aos objetivos estratégicos do regulador, assim como da comunicação do seu desempenho a um vasto leque de partes interessadas, de forma a demonstrar ainda mais o valor da ERSE e os méritos de uma regulação económica independente.
Papel e objetivos da ERSE
A ERSE tem gerido a expansão recorrente do seu mandato de forma eficaz: desde a regulação apenas do mercado da eletricidade, aquando da sua criação, até às funções reguladoras acrescidas do gás, da mobilidade elétrica e, mais recentemente, dos combustíveis. As atividades da ERSE estendem-se para além das fronteiras nacionais, com um papel ativo no Mercado Ibérico de Eletricidade (MIBEL), em colaboração com a entidade reguladora portuguesa dos mercados financeiros e as suas congéneres espanholas.
Um plano estratégico de quatro anos estabelece os objetivos para as atividades reguladoras da ERSE. O plano estratégico reflete o trabalho altamente técnico do regulador, mas perde a oportunidade de projetar a visão da ERSE e utilizar o quadro estratégico para levar a mensagem do seu valor a um público mais vasto.
Principais recomendações
Reforçar o quadro estratégico da ERSE, introduzindo um maior foco nos resultados e uma linguagem mais acessível a todos os níveis. Isto pode ser feito no próximo plano estratégico do regulador.
Reforçar a identidade da ERSE como uma autoridade reguladora virada para o futuro, encorajando o seu apetite pela experimentação e flexibilidade, nomeadamente identificando as áreas onde podem ser assumidos mais riscos e testadas inovações.
Input
A ERSE é financiada principalmente através de contribuições do setor. As taxas são definidas pela ERSE de acordo com critérios estabelecidos na legislação, o que contribui para a independência da entidade reguladora. Após a crise financeira de 2009, várias medidas de austeridade governamentais afetaram a ERSE, tais como a retenção, no orçamento do Estado, de qualquer excedente orçamental da ERSE, a necessidade de autorização governamental para a introdução de novas rubricas orçamentais e cortes e congelamentos salariais. Existe algum receio de que os efeitos económicos da crise da COVID-19 possa levar à introdução de medidas semelhantes.
A força de trabalho da ERSE é experiente, conhecedora e tecnicamente proficiente. Atualmente, a ERSE necessita de autorização governamental para qualquer aumento no número de trabalhadores, o que conduz a um longo processo de recrutamento que pode prejudicar a sua agilidade em trazer novas competências.
Principais recomendações
Tomar medidas no sentido de criar uma relação construtiva, “sem surpresas” com o poder executivo e legislativo, iniciando um diálogo estruturado com o poder executivo, com o objetivo de definir as expectativas em relação às prioridades de trabalho.
Defender o abandono de certas práticas que limitam a autonomia financeira do regulador e antecipar os desafios futuros.
Processo
O Conselho de Administração (CA) composto por três membros tem vastas responsabilidades, combinando funções estratégicas e executivas, o que pode reduzir a capacidade do Conselho em se concentrar em assuntos estratégicos. Os membros do CA estão limitados a um mandato, com mandatos escalonados aos 6 meses, isto significa que é possível à ERSE ter um Conselho totalmente novo ao fim de 18 meses. Isto pode prejudicar a continuidade da sua liderança e direção estratégica.
As equipas do regulador estão estruturadas por função e não por setor, o que permite à ERSE responder com agilidade às rápidas mudanças do setor. O atual processo de reestruturação interna, combinado com a recente expansão da força de trabalho, destaca a necessidade de consolidar a cultura interna do regulador.
Os mecanismos de envolvimento na ERSE são variados. De referir que a ERSE utiliza três conselhos consultivos que permitem às partes interessadas do setor energético partilharem informações e pontos de vista e chegar a consensos. Os conselhos consultivos também asseguram que a tomada de decisões da ERSE seja mais transparente e robusta.
Principais recomendações
Defender o aumento do tempo mínimo exigido entre as nomeações do CA, de seis meses para, pelo menos, um ano.
Investir no papel estratégico e voltado para o exterior do Conselho de Administração, dedicando mais tempo a monitorizar os desafios futuros e as oportunidades no setor.
Incluir a renovação institucional no processo de reestruturação interna e aproveitar a oportunidade para reforçar o foco do regulador na inovação e na antevisão.
Continuar com a prática altamente positiva dos conselhos consultivos e preservar o seu valor através do seu uso proporcionado.
Output e resultados
A ERSE recolhe regularmente dados dos agentes do mercado. Apesar de os procedimentos assegurarem que as empresas não recebem múltiplos pedidos de dados de diferentes direções do regulador, não existe qualquer portal central que permita às empresas reguladas submeter a sua informação. É utilizada uma nova plataforma entre reguladores para a supervisão dos setores do petróleo e biocombustíveis, mas ainda não foi estendida à eletricidade e ao gás natural.
O regulador não presta informações sobre o seu próprio desempenho relativamente a um conjunto de indicadores abrangentes, mas está em curso um trabalho para definir indicadores de desempenho associados ao atual plano estratégico.
Principais recomendações
Reduzir a carga regulamentar para o setor, simplificando a recolha de dados e colaborando num “balcão único” para todo o setor energético.
Acompanhar o próprio desempenho da ERSE, utilizando o quadro estratégico para definir indicadores de desempenho para a organização.
Usar a produção de relatórios como uma oportunidade para mostrar às principais partes interessadas o valor da regulação económica independente.
