Este capítulo apresenta uma visão geral da reforma do marco regulatório do setor de saneamento básico no Brasil. As alterações são avaliadas usando como referência ferramentas e práticas de gestão regulatória, tais como a avaliação ex post dos atos normativos, a análise ex ante dos efeitos regulatórios e atividades das partes interessadas. Além disso, o capítulo apresenta números importantes para contextualizar o desempenho do setor de saneamento público. O capítulo inclui opções de políticas a fim de aprimorar ainda mais o marco regulatório dos setores e usufruir de todos os benefícios das reformas.
Reforma Regulatória no Brasil
OECD Reviews of Regulatory Reform
8. Estudo de caso sobre saneamento básico
Abstract
Desempenho recente do setor
No Brasil, a Lei Geral de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) especifica que o saneamento básico inclui quatro tipos de serviço:
abastecimento de água potável;
coleta e tratamento de esgoto;
serviços de limpeza urbana e gestão de resíduos sólidos; e
drenagem e gestão de águas pluviais nas cidades.
De acordo com o Programa Conjunto de Monitoramento (JMP) da OMS e do UNICEF para Abastecimento de Água, Saneamento e Higiene, 15 milhões de pessoas no Brasil não têm acesso à água tratada com segurança nas áreas urbanas, enquanto, nas áreas rurais, 25 milhões de pessoas só têm acesso a serviços básicos. Além disso, 2,3 milhões têm acesso a fontes não melhoradas de água potável e para higiene pessoal (UNICEF, SIWI and The World Bank, 2020[1]).
Em termos de saneamento, cerca de 100 milhões de pessoas no Brasil vivem sem serviços de saneamento administrados com segurança. Cerca de 21,6% dessa população utiliza uma instalação sanitária não melhorada e 2,3% não tem acesso a nenhum serviço de saneamento. O relatório do JMP também indica que os maiores déficits estão nas regiões Norte e Nordeste do país, particularmente entre aldeias indígenas, periferias urbanas e assentamentos informais (favelas) (UNICEF, SIWI and The World Bank, 2020[1]). Um desafio importante no Brasil diz respeito às áreas rurais, já que apenas 62,9% da população utiliza serviços de saneamento básico; enquanto, nas áreas urbanas, 94% da população utiliza esses serviços (ver Figura 8.1).
Figura 8.1. Pessoas que utilizam pelo menos os serviços de saneamento básico (% da população)
Fonte: (The World Bank, 2020[2]).
A infraestrutura de água e saneamento nas instalações de educação também representa uma questão urgente no Brasil, visto que menos de 10% das escolas de alguns estados do Norte do país têm acesso ao sistema de tratamento de esgoto. Além disso, apenas 19% das escolas públicas do estado do Amazonas têm acesso ao abastecimento de água (a média nacional é de 68%). Com relação às instalações de saúde, o JMP estima que 74,5% dessas instalações (excluindo hospitais) tinham acesso a serviços de saneamento limitados até 2017. Essa situação agrava a pobreza e cria desigualdades entre diferentes setores da população (UNICEF, SIWI and The World Bank, 2020[1]).
O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), uma iniciativa vinculada ao Poder Executivo federal, estima que, até 2033, o Brasil precisaria de um gasto de capital de R$ 600 bilhões para universalizar os serviços de água e saneamento. Atualmente, o setor privado é responsável por 20% do investimento, mas detém 6% do mercado de saneamento, indicando que os investimentos feitos pelo setor privado são maiores do que os dos órgãos públicos. No entanto, as tarifas de consumo continuam a ser semelhantes tanto para investidores privados quanto públicos (Programa de Parcerias de Investimentos, 2020[3]). Além disso, o Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), que abrange os objetivos de abastecimento de água e serviços de saneamento, drenagem urbana e resíduos sólidos, indica que o Brasil pretende expandir o acesso, alcançando uma cobertura de 99% para o abastecimento de água e 92% para serviços de esgotamento até o ano de 2033.
Um novo projeto de lei com foco no saneamento visa mudar a situação atual e ter efeitos positivos significativos em termos de saúde, educação, produtividade no trabalho e preservação do meio ambiente. Segundo o PPI, diversos projetos que contam com seu apoio levam em consideração elementos da nova lei de saneamento, bem como de iniciativas promovidas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Essas iniciativas são decorrentes da implementação de projetos de concessão ou PPPs relativos aos serviços de abastecimento de água e esgotamento em nível municipal (Programa de Parcerias de Investimentos, 2020[3]). Segundo Sampaio e Sampaio (2020[4]), a regulação relativa ao abastecimento de água e saneamento no Brasil deverá ser analisada considerando as disputas institucionais e a incerteza jurídica, já que um marco institucional complexo pode ter papel central para explicar o desempenho do país e a incapacidade do governo de garantir uma estrutura financeiramente autossustentável para o setor.
Marco regulatório e reformas recentes
O governo brasileiro, reconhecendo a situação dos serviços de saneamento, tentou realizar reformas para aumentar o acesso real a esses serviços e melhorar o padrão de vida da população, principalmente das pessoas que vivem com recursos mínimos. Uma primeira tentativa de reformar o marco regulatório do setor de saneamento foi realizada nos meses de julho e dezembro de 2018 com dois Projetos de Lei (nº 844/2018 e nº 868/2018). A reforma foi proposta por meio de uma medida provisória (MP). Entretanto, a proposta nunca foi posta em votação no Congresso Nacional. Por fim, em 2019, o Projeto de Lei nº 3.261/19, que reúne a maior parte dos aspectos mais importantes incluídos na tentativa de reforma anterior, foi votado e aprovado pelo Senado. Em seguida, o projeto preliminar foi entregue à Câmara dos Deputados, que realizou mais de 10 audiências públicas. Nesse meio tempo, o Poder Executivo elaborou o Projeto de Lei nº 4.162/2019, que foi atrelado às discussões do Projeto de Lei nº 3.261/19 na Câmara dos Deputados.
Em dezembro de 2019, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei nº 4.162/2019, enviando-o de volta ao Senado, que aprovou o texto final. Por fim, o projeto preliminar foi entregue para aprovação presidencial e o Presidente Jair Bolsonaro publicou a Lei nº 14.026/2020.
A nova lei visa proporcionar estabilidade e segurança jurídica no setor, bem como possibilitar investimentos privados nacionais e estrangeiros, a fim de enfrentar os desafios do setor, como a universalização dos serviços, a melhoria dos procedimentos de concessão e a padronização da regulação, uma vez que os serviços de saneamento são regulados localmente (ver Quadro 8.1). De acordo com o governo, a fragmentação de deveres e poderes levou a normas dispersas e desiguais, ineficiência operacional e riscos regulatórios. Os governos municipais no Brasil são caracterizados por altos níveis de fragmentação: existem mais de 5.500 municípios no país.
O governo brasileiro promovee essa nova lei, ressaltando que ela oferece uma estrutura para fortalecer a intervenção pública, que é municipal em primeira instância, mas que permite o envolvimento do estado quando houver: 1) interesses comuns; 2) leis estaduais complementares; ou 3) infraestruturas compartilhadas. Além disso, ela cria a capacidade de promover a regionalização dos serviços para áreas metropolitanas, urbanas ou microrregiões. A regionalização dos serviços é um elemento importante da nova lei e uma estratégia concebida pelo Governo Federal para universalizar os serviços e evitar que possíveis prestadores de serviços se concentrem apenas nas áreas mais populosas ou naquelas com maior expectativa de receita.
Quadro 8.1. Elementos importantes da Lei nº 14.026/2020
A Lei nº 14.026/2020 implementou reformas com maior enfoque nos seguintes objetivos:
Segurança jurídica, definindo a propriedade dos serviços e formalizando a subdelegação dos serviços de saneamento por meio de concessões ou PPPs.
Meta de cobertura de 99% para o serviço de abastecimento de água e 90% para os serviços de esgotamento sanitário até 2033.
Estabelecimento de uma regulação padrão para o setor de saneamento, conferindo à ANA a competência de criar normas nacionais.
Participação do setor privado, proibindo contratos de exclusão entre os municípios e empresas estatais de saneamento básico.
Eficiência na implementação de projetos de saneamento, priorizando o licenciamento ambiental.
Cobertura universal, proibindo a distribuição dos lucros quando os fornecedores não cumprirem as metas e os cronogramas estabelecidos em contrato.
A Lei nº 14.026/2020 concede autonomia administrativa e financeira ao órgão regulador brasileiro, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), a fim de criar normas que os reguladores descentralizados poderiam adotar. Atualmente, existem cerca de 80 reguladores locais que utilizam diferentes instrumentos regulatórios, com baixa capacidade de padronização. Além disso, a lei prevê a capacidade de os prestadores de serviços de se filiarem a uma agência reguladora em um estado diferente se o regulador local não seguir os padrões da ANA. Em abril de 2021, a ANA anunciou uma agenda regulatória com um cronograma com 23 normas regulatórias a serem publicadas até 2023. Essas normas incluem regulação tarifária, instrumentos contratuais, contabilidade regulatória, operação do sistema, requisitos de qualidade, entre outros.
O novo marco regulatório prevê a obrigação de criar documentos de planejamento municipais e estaduais, que estariam alinhados com o Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) como meio de obter recursos federais. Ele também permite implementar sistemas de informação para serviços de saneamento básico vinculados ao Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), ao Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (SINIR) e ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH).
Após a publicação da lei, o governo brasileiro publicou quatro decretos que regulamentam aspectos da governança interministerial, o apoio federal aos estados e municípios e a metodologia para comprovar a capacidade financeira dos possíveis prestadores de serviços.
Decreto nº 10.430 Criação do Comitê Interministerial de Saneamento Básico (CISB). O decreto irá supervisionar a conformidade do governo federal na aplicação dos recursos.
Decreto nº 10.588 Regulação do suporte técnico e financeiro fornecido pelo governo federal aos estados e municípios, e procedimentos para alocação de recursos federais.
Decreto nº 10.710 Regulação da metodologia para comprovar a capacidade econômica e financeira dos prestadores de serviços de abastecimento de água ou fornecimento dos serviços de esgotamento.
Decreto nº 11.030 Regulação de meios e condições para a transição para o novo marco contratual e regulatório
Posteriormente à publicação desses instrumentos, a Secretaria Nacional de Saneamento (SNS) está elaborando um decreto para regulamentar a nova Lei nº 14.026/2020. Esse decreto deve substituir um instrumento anterior regulamentando a Lei de Saneamento. No momento, a SNS afirma estar consultando diferentes partes interessadas para coletar informações. O decreto deve abranger elementos da nova lei, como padrões de qualidade, manutenção do sistema, regulação tarifária, entre outros temas.
Com relação à agenda regulatória anunciada pela ANA, o Ministério da Economia ofereceu suporte técnico, incluindo dois projetos em parceria com partes interessadas internacionais e nacionais, em relação à regulação contratual e indenização de ativos em caso de rescisão contratual.
Uso de ferramentas de gestão regulatória no processo de reforma
A adoção de ferramentas de gestão regulatória, tais como consulta prévia, consulta pública, Análise de Impacto Regulatório (AIR), avaliações ex post e avaliação e simplificação do estoque regulatório, são elementos importantes das estratégias realizadas pelos países e instituições da OCDE para gerenciar a qualidade e o desempenho da regulação. Essas práticas visam melhorar a eficácia na consecução dos objetivos das reformas regulatórias. Tais práticas ganharam reconhecimento não apenas por parte das instituições responsáveis por supervisionar a qualidade dos projetos de regulação, mas por qualquer órgão regulador com poderes para apresentar políticas públicas por meio de instrumentos regulatórios. Esta seção apresenta um resumo das práticas relativas à política regulatória no setor de serviços de saneamento no Brasil.
Avaliação ex post
Os principais argumentos que apoiam a nova Lei de Saneamento são apontados em sua declaração de motivação, que apresenta uma breve análise da situação atual de acordo com estatísticas importantes do setor. O desempenho observado no setor de saneamento no Brasil sugeriu que uma mudança na política de saneamento era necessária. Há evidências de que vários debates, análises e discussões entre diferentes atores precederam a reforma na busca por uma nova política. Entretanto, não há evidências de um documento de avaliação ex post adequado analisando a antiga lei de saneamento, que deveria ter permitido concluir sobre a necessidade de uma reforma voltada para restrições específicas, ineficiências, barreiras ou problemas criados pela antiga lei. Por outro lado, a declaração de motivação da nova lei apresentou uma série de indicadores como prova do fraco desempenho da lei anterior, mas não incluiu uma análise indicando possíveis fontes de problemas, restrições, ineficiências ou distorções. Isso não quer dizer que tal análise não tenha sido realizada, apenas que não há evidências desse trabalho.
A necessidade de uma reforma era evidente, de acordo com o diagnóstico do setor. Entretanto, a falta de uma avaliação ex post formal da antiga lei pode criar o risco de uma interpretação equivocada da relação entre os instrumentos regulatórios e os efeitos observados (evidências). Além disso, uma avaliação ex post formal poderia ter oferecido mais eficácia ao desenho da política, uma vez que poderia ter identificado mais claramente elementos específicos a serem reformados.
Análise de impacto regulatório (AIR)
A análise de impacto regulatório de normas infralegais é uma prática recente no Brasil. Por esse motivo, a adoção de ferramentas de política regulatória, como a AIR, em nível subnacional, ainda não foi promovida e implementada como consequência de uma estratégia integrada do governo federal.
O governo do Brasil indica que a reforma sanitária de 2020 foi precedida por uma avaliação extensa da lei realizada pelo Ministério da Economia e pelo Ministério do Desenvolvimento Regional. Um resumo dessa avaliação é apresentado na declaração de motivação do projeto de lei. Em geral, o projeto reconhece que, embora a infraestrutura da rede de abastecimento de água atenda 92,9% da população, a cobertura do serviço de esgotamento está longe de ser ideal no Brasil. Em particular, 73% da população tem acesso à rede de coleta de esgoto ou possui fossa séptica. Entretanto, o tratamento do esgoto coletado não ultrapassa 44,9% e a qualidade do processo não é garantida, afetando os corpos d'água. Por fim, o documento indica que há um déficit nos serviços de abastecimento de água e saneamento que afeta 40,8 e 100,3 milhões de brasileiros, respectivamente. Estes indicadores são reveladores do caráter de urgência da intervenção pública. Entretanto, não há informações sobre se elementos específicos da lei, ou a falta de algumas outras disposições, ocasionaram ou contribuíram para esse desempenho ruim.
O documento também fornece um retrato da composição dos prestadores de serviços:
68.9% são empresas estatais de economia mista (compostas por capital público e privado)
17.4% são de propriedade da administração pública
9.3%, dos municípios
2.9% são empresas privadas
1.4% são empresas públicas
0.1% são organizações sociais
O projeto indica que a indústria privada opera em 6% dos municípios, mas injeta mais de 20% do total de investimentos no setor. Além disso, estimativas do governo sugerem que a universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água e saneamento requer 22 bilhões de reais ao ano. Em um contexto de crise fiscal e investimentos públicos limitados, o governo federal reconhece que a única maneira de superar a situação atual é o estabelecimento de alianças com o setor privado, com o apoio de estados e municípios. Com essas informações, o documento conclui que o setor de saneamento requer atenção urgente e uma mudança em relação à intervenção pública.
A nova lei não foi analisada sob o âmbito de uma Análise de Impacto Regulatório (AIR), pois o projeto foi originado no Congresso Nacional. De acordo com o governo brasileiro, a qualidade da regulação foi assegurada pela extensa análise do projeto dentro do Congresso e por todas as audiências públicas realizadas. O Congresso afirma ter recebido e analisado todos os comentários de diferentes partes interessadas.
Por outro lado, parte da norma infralegal federal da nova lei já foi publicada fora do âmbito de uma Análise de Impacto Regulatório. Em especial, os Decretos nº 10.430/2020, nº 10.588/2020 e nº 10.710/2021 foram publicados sem uma avaliação formal de qualidade. No Brasil, os esforços para implementar um processo de AIR ainda estão em seus estágios iniciais, mas é fundamental elaborar e publicar instrumentos regulatórios infralegais para a Lei de Saneamento após um exame formal para avaliar seus possíveis benefícios líquidos e aumentar a probabilidade de alcançar os resultados esperados. O governo brasileiro afirma que o principal instrumento que rege a Lei de Saneamento está sendo planejado e que esse instrumento será avaliado por meio de uma AIR. Esse processo deve ser implementado para todos os atos normativos infralegais.
Outro desafio é a implementação de instrumentos de qualidade regulatória para supervisionar os projetos de regulação em nível subnacional. É fato que algumas agências nesse nível do governo implementaram algumas versões da AIR, mas se tratam de esforços dispersos. A revisão do projeto de regulação seguindo as práticas de AIR deve se tornar um padrão para o país.
Partes interessadas e Análise de Impacto Regulatório (AIR)
A ANA indica que uma série de audiências públicas dentro do Poder Legislativo precedeu a reforma. Isso faz parte do processo legislativo padrão seguido por ambas as casas e reconhece-se que todas as partes interessadas de diferentes segmentos da sociedade foram envolvidas, em um processo democrático, aberto e inclusivo.
O governo brasileiro relatou diversas reuniões e outras práticas de participação social com diferentes partes interessadas durante o processo de edição do ato normativo infralegal no setor de saneamento. Entretanto, não há evidências de práticas formais e sistemáticas de partes interessadas nos estágios iniciais de identificação de problemas e elaboração de alternativas à política, bem como do processo de consulta pública no âmbito de uma AIR.
Conclusão
Durante o processo de reforma e publicação do novo marco regulatório no setor de saneamento, o governo brasileiro seguiu práticas consistentes com a análise ex ante e avaliação ex post da regulação, contando com as partes interessadas.
O governo brasileiro liderou um amplo processo de consulta, no qual opiniões e evidências foram coletadas para enriquecer o processo de reforma da lei. Esse processo poderia ter sido reforçado por práticas de consulta prévia.
Em contrapartida, a equipe do estudo não conseguiu identificar investigações mais profundas sobre análises ex ante e avaliações ex post, como parte do processo de reforma da lei do setor de saneamento. O governo brasileiro realizou análises econômicas e jurídicas que o levaram à conclusão da necessidade da reforma e a apoiar os méritos da nova lei. Entretanto, essas análises não foram realizadas sob a ótica de ferramentas de qualidade regulatória, o que poderia ter permitido estabelecer uma ligação clara entre os objetivos das políticas públicas por meio de dispositivos regulatórios e o desempenho e os resultados passados ou previstos. Além disso, o ato normativo infralegal, tal como os decretos que regulamentam a nova lei, não seguiu as práticas de AIR.
Por fim, considerando as implicações e o envolvimento dos governos subnacionais no setor de saneamento, é aconselhável que eles também adotem práticas de melhoria da regulação ao revisar a atual regulação ou ao editar novos instrumentos legais.
A seção sobre política regulatória e governança deste estudo contém uma série de recomendações ao governo brasileiro para fortalecer a política, as instituições e as ferramentas de melhoria da regulação. A implementação dessas recomendações pode ajudar o Brasil a usufruir dos benefícios que as práticas e ferramentas de qualidade regulatória podem oferecer aos processos de reforma.
Referências
[3] Programa de Parcerias de Investimentos (2020), O PPI e o Novo Marco Regulatório do Saneamento, https://portal.ppi.gov.br/o-ppi-e-o-novo-marco-regulatorio-do-saneamento (accessed on 24 May 2022).
[4] Sampaio, R. and P. Sampaio (2020), “The challenges of regulating water and sanitation tariffs under a three-level shared-authority federalism model: The case of Brazil”, Utilities Policy, Vol. 64/101049, https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0957178720300448#! (accessed on 18 November 2021).
[2] The World Bank (2020), The World Bank Data, https://data.worldbank.org/indicator/SH.STA.BASS.ZS?end=2020&locations=BR&start=2000&view=chart (accessed on 17 November 2021).
[1] UNICEF, SIWI and The World Bank (2020), The key role of Water, Sanitation and Hygiene Promotion in the response to Covid-19 in Brazil, https://www.unicef.org/brazil/media/9746/file/policy-brief-wash-in-response-to-covid-19.pdf (accessed on 24 May 2022).