Acest capitol propune câteva aranjamente instituționale pentru gestionarea Programului Transport Public Ecologic, ca program de investiții. Capitolul începe prin evidențierea bunelor practici în crearea de cadre instituționale pentru programe mari de investiții în sfera de mediu. Mai apoi propune o structură instituțională pe trei niveluri, pentru gestionarea programului, care cuprinde: “1) o entitate de programare; 2) o unitate de implementare; și 3) o unitate de asistență tehnică. Capitolul sugerează o posibilă împărțire a responsabilităților între aceste trei entități și descrie reglementările minime de funcționare necesare pentru gestionarea programului. Acestal examinează, de asemenea, barierele în procesul de implementare sub formă de reglementări și denaturări politice și propune modalități de abordare a acestora.
Promovarea Transportului Public Urban Ecologic și Investițiilor Verzi în Moldova
4. Aranjamente instituționale și bariere în procesul de implementare
Abstract
Bune practice de aranjamente instituționale pentru gestionarea programelor de investiții publice
Există o serie de forme instituționale de bună practică pentru gestionarea cheltuielilor publice de mediu. Programele cu cheltuieli simple (de exemplu, finanțarea cercetării sau a educației, achiziționarea de echipamente simple sau servicii standard) pot fi gestionate direct prin atribuirea unor responsabilități suplimentare instituțiilor guvernamentale existente la diverse niveluri, folosind personalul lor obișnuit și procesele bugetare de rutină. Pentru programe orientate la scară mai mare, în special, programe care implică finanțarea investițiilor de capital, cum ar fi Programul Transport Public Ecologic (TPE) – sunt recomandate acorduri instituționale speciale. Aceste aranjamente speciale pot adopta multe forme instituționale și pot implica diferite tipuri de unități de implementare (OECD, 2007[1]).
Decizia cu privire la cea mai potrivită variantă va depinde, în general, de o serie de factori ce țin de sursele de finanțare, tipurile de plăți și de cultura juridică și politică a guvernării într-o anumită țară. Indiferent de forma instituțională, gestionarea cheltuielilor publice de mediu ar trebui să implice structuri și proceduri instituționale care să promoveze eficacitatea ecologică, să incorporeze prudența fiscală și să utilizeze eficient resursele financiare și umane.
Experiența demonstrează că aceste aranjamente pot lua trei forme instituționale de bază:
unități guvernamentale de implementare
fonduri de mediu sau o instituție de finanțare publică similară
creditul direcționat sau linia de credit pentru intermediarii financiari (cum ar fi băncile, în cadrul opțiunii 1)
outsourcing (externalizare).
Unitățile de implementare ale guvernului sunt cele mai obișnuite aranjamente și includ următoarele forme instituționale:
departamentele guvernamentale care au responsabilitatea de procurare a bunurilor și serviciilor sau finanțare a proiectelor specifice în cadrul bugetului de stat
unități de implementare a proiectului create în cadrul unui departament guvernamental pentru a implementa proiecte în cadrul unui program specific de cheltuieli publice inclus în buget
unități guvernamentale autonome / descentralizate finanțate din buget, dar create pentru a separa prestarea serviciilor sau sarcinilor administrative de formulare a politicilor.
Unitățile de implementare guvernamentală gestionează în principal resursele bugetului guvernamental, deși unitățile de implementare a proiectului pot gestiona, de asemenea, resurse multilaterale sau bilaterale de finanțare. Indiferent de tipul unității de implementare guvernamentale alese, derularea unui program până la finalizare necesită capacitate de selecție, implementare și monitorizare a proiectului. Aceasta înseamnă angajarea personalului calificat și instruit, cu o atenție specială asupra programului. Programele de mediu de 50 de milioane EUR (57 milioane USD) anual și aproximativ 200 de contracte pe an, implementate în Europa Centrală și de Est au, în general, nevoie de personal de peste 20 de persoane. În cazul programului abordat în acest studiu, având în vedere numărul relativ mic de contracte și tipuri omogene de investiții necesare, vor fi necesare doar 5 persoane.
În majoritatea cazurilor, aranjamentul instituțional pentru programe la scară largă (investiții) include atât o unitate de management (implementare), cât și un organism de supraveghere. Conducerea și personalul unității de implementare sunt responsabili pentru activitățile cotidiene ale ciclului proiectului (identificarea, selecția, evaluarea și monitorizarea proiectelor), elaborarea planului anual de cheltuieli și buget, precum și monitorizarea și pregătirea rapoartelor. Organismul de supraveghere se concentrează, de obicei, pe luarea deciziilor strategice și aprobarea procedurilor și regulilor de funcționare interne (inclusiv criteriile de eligibilitate și evaluare pentru ghidarea selectării proiectului). Această împărțire a responsabilităților oferă un sistem de verificări și solduri, dar îmbunătățește și gradul de responsabilitate a programului. Organul de supraveghere păstrează autoritatea decizională finală pentru aprobarea finanțării proiectelor individuale recomandate de personalul tehnic al unității de implementare, după procesul de evaluare. În cazul Programului TPE, supravegherea va fi efectuată de către entitatea de programare.
Externalizarea (outsourcing-ul) sau contractarea este o altă opțiune în cazul în care departamentul guvernamental nu are capacitățile necesare pentru îndeplinirea atribuțiilor ca unitate de implementare. Acest lucru permite unității de implementare să încheie un contract cu un furnizor extern pentru prestarea de bunuri și servicii oferite de obicei în interior. Dacă se alege această opțiune, bunele practici impun ca externalizarea să fie efectuată prin licitație competitivă.
Pentru a lua exemplu, începând cu anul 1993, Ministerul Austriac pentru Dezvoltare Durabilă și Turism – BMNT1 a delegat gestionarea schemelor de granturi pentru Fondul austriac de gestionare a mediului și a apei, unei companii private de consultanță, Compania de Consultări Publice Kommunalkredit – KPC GmbH. De asemenea, KPC este responsabil de implementarea Programului austriac Implementare în Comun (JI) / Mecanismul de Dezvoltare Curată (MDC) și este unul dintre cei patru conducători a noului Fond pentru Climă și Energie. KPC gestionează anual mai mult de 3 000 de proiecte. Rolul său este de a oferi servicii de consultanță Ministerului pe parcursul etapei de dezvoltare a programului și la elaborarea programelor de sprijin, precum și să ofere o evaluare tehnică, economică și juridică pentru proiectele de sprijin și de consultanță. KPC oferă, de asemenea, consultanță organelor de decizie ale acestor instituții- în acest caz BMNT, cu privire la elaborarea contractelor, monitorizarea implementării proiectelor și gestionarea plăților. Este important de menționat, că în 1993, atunci când conducerea Fondului de gestionare a mediului și a apei a fost externalizată către KPC, cheltuielile administrative au scăzut imediat cu mai mult de jumătate, în anul 2000 fiind cu 20% mai mici ca cele din 1993.
Figura 4.1. Schema de management a programului austriac comun de implementare / Mecanismul de Dezvoltare Curată
Sursa: Informație oferită de KPC către OCDE
Cadrul instituțional propus pentru Programul TPE
În pregătirea oricărui program de investiții publice, finanțatorul public trebuie să se asigure că elementele individuale esențiale ale programului sunt proiectate cu grijă și la locul lor, înainte de lansarea programului. Secțiunea dată sintetizează aceste elemente pentru programul de investiții publice ecologice din Moldova, propus ca parte a acestui studiu și explică cum și de ce a ajuns echipa de proiect la aceste soluții.
Implementarea eficientă a programului necesită următoarele elemente:
surse de finanțare ale programului stabile și previzibile
aranjamente instituționale pentru gestionarea cheltuielilor programului, cu resurse suficiente, personal calificat și instrumente pentru îndeplinirea obiectivelor acestora
principii, reguli și proceduri de operare bine documentate pentru managementul ciclului de proiect (MCP)
criterii clar definite și solide pentru evaluarea, selecția și finanțarea proiectelor de investiții
reguli de achiziție definite în mod clar.
Pentru a facilita implementarea acestui program de investiții, prezentul capitol, precum și următorul (capitolul 5) oferă informații detaliate privind următoarele aranjamente:
o propunere de aranjamente instituționale cuprinzând trei niveluri: 1) entitate de programare (EP); 2) unitate de implementare (UI); și 3) unitate de asistență tehnică (UAT)
o propunere de proceduri pentru MCP, inclusiv criterii de eligibilitate, criterii de evaluare a proiectului, proceduri de clasare a proiectelor și norme de finanțare (capitolul 5).
Cadrul instituțional trebuie să fie asigurat că sunt alocate resurse suficiente pentru a îndeplini obiectivele programului și că personalul și instrumentele calificate pentru implementarea programului sunt puse la dispoziție. În general, programarea și evaluarea proiectului ar trebui să fie strict separate. Programarea este responsabilitatea entității de programare din agenția guvernamentală desemnată să gestioneze programul de investiții. Evaluarea proiectului este un proces tehnic realizat de personal tehnic competent, recrutat pe bază de merit, competitiv și responsabil pentru deciziile luate. Unitatea de implementare ar trebui să fie independentă din punct de vedere operațional și tehnic și să fie protejată de presiunile politice prin regulile și procedurile elaborate de personalul tehnic al programului.
Important este că UI și UAT nu pot fi aceeași entitate.
Rolul entității de programare
Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului (MADRM) este cel mai potrivit pentru a acționa ca entitate de programare. Acesta și-ar putea folosi personalul și resursele disponibile pentru a-și asuma sarcinile de programare, consultând în același timp și alte agenții guvernamentale relevante, asociații profesionale, municipalități locale și organizații neguvernamentale. În plus, reprezentanții acestor organizații pot fi invitați să participe și să aibă un rol consultativ în cadrul consiliului de supraveghere al programului.
Entitatea de programare este responsabilă de proiectarea programului, cu includerea următoarelor sarcini (adaptate (OECD, 2007[1]):
Definirea obiectivelor prioritare de mediu pentru programul de investiții care sunt specifice, măsurabile, realiste și delimitate în timp.
Elaborarea unui program de investiții care să răspundă obiectivelor comune legate de mediu și climă. Acest program trebuie să includă obiective specifice, estimări ale costurilor, descrierea tipurilor de proiecte și beneficiarii eligibili, termenii de finanțare, procedurile, principiile și criteriile de evaluare și selecție a proiectelor, reguli de achiziții, termenii de implementare a programului și indicatorii de performanță.
Determinarea surselor fondurilor și dimensiunii pachetului financiar al programului de investiții.
Selectarea celui mai bun aranjament instituțional pentru gestionarea programului de investiții, în particular să fie decis dacă programul poate fi gestionat direct de către instituții guvernamentale existente de diferite nivele sau dacă sunt necesare aranjamente instituționale speciale.
Selectarea, contractarea și monitorizarea unitatății de implementare pentru a gestiona programul de investiții.
Selectarea și monitorizarea unităților de asistență tehnică necesare implementării programului.
Decizia privind unitatea de implementare
Unitatea de implementare (UI) este responsabilă de elaborarea regulamentelor de operare a programului. UI trebuie să se consulte cu unitatea/unitățile de asistență tehnică (vedeți mai jos) cu privire la elaborarea și utilizarea regulamentelor sale de funcționare. Întrucât programarea este un proces politic, este important ca responsabilitățile pentru programare și managementul ciclului de proiect să fie separate și distincte. UI desfășoară activități de marketing pentru program, identifică beneficiarii și evaluează propunerile de eligibilitate ale beneficiarilor. De asemenea, ar putea oferi MADRM informații despre numărul planificat al beneficiarilor și nevoile financiare ale programului. UI comunică MADRM informații cu privire la nevoile de împrumut și de finanțare ale beneficiarilor, pentru ca MADRM să poată monitoriza bugetul programului pentru anul respectiv (sau ciclul de programare) și tipurile de proiecte („coșuri” de proiect).
Rolul UI ar putea fi îndeplinit de o bancă locală sau de bănci selectate prin licitație publică și care ar semna un acord de cooperare cu MADRM. Agenția pentru Protecția Mediului nou înființată, este o altă potențială unitate de implementare (deși la momentul scrierii aceasta a fost doar la nivel de concept).
Numirea unei unități de asistență tehnică
Unitatea de asistență tehnică (UAT) ar oferi asistență specializată, consultanță și expertiză în domeniile eficienței energetice și a combustibilului, gaze naturale comprimate (GNC), gaz petrolier lichefiat (GPL), autobuze diesel / troleibuze moderne, precum și poluarea aerului și reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră (GES). Agenția Națională Transport Auto (ANTA)2 din cadrul Ministerului Economiei și Infrastructurii (anterior, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Rutiere) – ar putea îndeplini acest rol. Alte UAT pot fi definite după cum se consideră necesar și prudent.
Reglementări de operare fundamentale
Implementarea efectivă a programului necesită ca unitatea de implementare (UI) să definească și să facă publice regulile și reglementările sale operaționale. Cel puțin, elementele de bază ale acestor reguli ar trebui să includă:
definiții
dispoziții generale
definirea proiectelor eligibile
reguli de acordare a granturilor
reguli pentru modificarea sau rezilierea unui contract de grant
proceduri de revizuire a programului.
Acordul de grant cu beneficiarul ar trebui să includă următorii termeni și condiții:
valoarea grantului acordat (ca valoare absolută sau ca pondere din costul total al investiției proiectului)
datele de începere și de încheiere a proiectului ce urmează a fi finanțat, precum și efectele prevăzute asupra mediului
data la care grantul sau tranșele acestuia vor fi transferate destinatarului
drepturile unității de implementare să controleze grantul acordat, precum și metoda de rambursare a grantului, în cazul în care proiectul eșuează în atingerea obiectivele stabilite
obligațiile specifice ale beneficiarului care rezultă din contractul cu unitatea de implementare a programului
condițiile în care contractul își pierde valabilitatea
consecințele rezilierii contractului.
În mod normal, valoarea maximă a grantului pentru un proiect nu trebuie să depășească 50% din fondurile alocate acestui tip de proiect, în planul financiar anual al UI. Acest lucru este creat pentru utilizarea resurselor din alte surse și pentru asigurarea angajamentului destinatarilor să implementeze proiectul folosind resurse proprii.3
Având în vedere natura investițiilor care trebuie finanțate în cadrul programului TPE, se propune ca programul să fie finanțat din bugetul de stat în cadrul procesului de cheltuieli pe termen mediu (PCTM). Sprijinul financiar ar trebui acordat sub formă de grant și garanții bancare.
Există și alte reguli procedurale ce trebuie luate în considerare, cum ar fi:
Grantul poate fi transferat către aplicant integral sau în rate (tranșe).
O parte a grantului poate fi transferată în avans (până la 20% din valoarea totală a proiectului), doar în cazurile în care demararea proiectului ar fi imposibilă fără finanțare în avans.
Beneficiarul care a primit în avans o tranșă din grant este obligat să returneze UI orice venit din dobânzi rezultat prin deținerea grantului în contul său bancar (sau suma ar putea fi reținută din tranșele viitoare).
Dățile de efectuare a transferurilor de granturi sunt stabilite de UI în baza fondurilor disponibile și ca urmare a examinării propunerii solicitantului, în modul în care este menționat în cererea de aplicare.
Resursele financiare din cadrul grantului sunt transferate exclusiv în scopul îndeplinirii plăților solicitate de beneficiar. Beneficiarul ar trebui să acorde UI accesul deplin la facturile în original eliberate de contractanți sau furnizori.
Manualul OCDE cu privire la evaluarea proiectelor de mediu finanțate din fonduri publice include o prezentare detaliată a tuturor normelor relevante ce trebuie luate în considerare pentru definirea procedurilor unității de implementare a programului. Acesta ar putea fi util în definirea ulterioară a normelor procedurale pentru programul TPE (OECD, 2007[1]).
Promovarea programului
Promovarea este esențială pentru succesul programului și este responsabilitatea UI. Pachetul de promovare poate include următoarele elemente:
Trimiterea informațiilor despre program către administrațiile locale și potențialii beneficiari.
Distribuirea regulilor programului către administrațiile locale și potențialii beneficiari.
Menținerea site-ului web al UI cu informații despre regulile de acordare a granturilor și formularelor de cerere.
Emiterea comunicatelor de presă.
Costurile de promovare a programului ar trebui incluse în pachetul de costuri al programului.
Eliminarea distorsiunilor politice
Diverse bariere de reglementare pot complica implementarea chiar și a unui program de investiții bine conceput. Este important ca înainte de elaborarea și finanțarea unui program, Guvernul Republicii Moldova să examineze baza de reglementare relevantă și să elimine barierele, în măsura posibilităților. Combinarea acestor îmbunătățiri de reglementare cu sprijinul financiar din partea statului este mai probabil să conducă la modernizarea flotei de autobuze în Moldova și să ducă la reduceri semnificative ale poluării aerului și emisiilor de GES.
Unul dintre cele mai mari obstacole pentru un program de investiții în sectorul transportului public din Moldova este credibilitatea foarte limitată a operatorilor de autobuze. Există mai multe motive pentru aceasta, inclusiv semnale de prețuri scăzute pentru noile tehnologii și combustibili (care favorizează în cele din urmă vechiul tip de autobuze), sistemul de tarife pentru transportul public urban, care nu permite acoperirea costului de capital al autobuzelor noi și sistemul de licitații, care favorizează contractele pe termen scurt și face dificilă investiția într-o nouă flotă de autobuze.
Aceste politici denaturate explică motivul pentru care piața operatorilor de autobuze este fragmentată și dominată de companii mici care nu au bonitate de credit și care nu sunt atractive pentru instituțiile financiare internaționale (IFI), cum ar fi Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD). Eliminarea acestor bariere este esențială pentru succesul programului; cu toate acestea, nu toate trebuie abordate în același timp, iar unele posibil de modificat. De exemplu, un sistem tarifar mai bun și contractele pe termen lung, vor contribui la creșterea bonității de credit, dar acest lucru poate fi obținut și prin garanții de împrumut sau un nivel mai mare de sprijin public oferit de Programul TPE.
Unele dintre acțiunile cheie necesare pentru eliminarea barierelor de implementare sunt prezentate mai jos.
Consolidarea reglementărilor tehnice în transport
Multe dintre barierele politice și de reglementare identificate de acest studiu sunt comparabile cu provocările întâmpinate în alte țări. Pentru a asigura implementarea cu succes a programului, guvernul va trebui să:
Să consolideze normele de poluare a motoarelor (diesel) și să le apropie de standardele europene. Republica Moldova încă nu a adoptat norme moderne de emisii pentru autoturisme, camioane și autobuze. Echivalentul standardului de emisii Euro IV, introdus în Uniunea Europeană (UE) în 2005, nu a fost încă adoptat în Moldova. În 2014, Comisia Europeană (CE) a adoptat standardele de emisii pentru vehicule Euro 6/VI. Moldova a introdus cerințe ca autobuzele și autocarele să îndeplinească normele Euro I începând cu 1 ianuarie 2020. Cu toate acestea, Programul privind promovarea economiei verzi în Republica Moldova pentru 2018-2020, sugerează o restricție a circulației tuturor vehiculelor mai vechi de 15 ani și interdicția de a importa vehicule mai vechi de șapte ani, precum și sub standardul Euro 5 (GoM, 2018[2]).
Să consolideze standardele combustibililor (diesel). Ultimele norme privind emisiile motorului diesel nu pot fi introduse dacă combustibilul disponibil nu respectă anumite standarde. Motoarele moderne includ echipamente sensibile la combustibilul de calitate scăzută și emisiile de dioxid de sulf (SO2) depind direct de conținutul de sulf al combustibilului. Deși combustibilul diesel disponibil în Moldova respectă standardele Euro 5 (și pare a fi suficient pentru o modernizare a flotei la nivelul întregii țări), cerințele legale se bazează pe standarde post-sovietice, care sunt incompatibile cu standardele UE.
Să consolideze standardele de inspecție tehnică. Deși autobuzele și microbuzele din Moldova trebuie să treacă inspecții tehnice, aceste inspecții nu sunt stricte în privința emisiilor. Inspecțiile tehnice au devenit o simplă formalitate, rata de detectare a defecțiilor fiind cuprinsă între 4 și 8% în 2013-17, comparativ cu 30-40% pentru mașinile mai vechi de nouă ani în Germania sau Marea Britanie. În Moldova, însă, peste 50% din vehiculele înmatriculate au peste 20 de ani (Ghiletchi, 2018[3]).4 Sistemul de inspecție slab denotă faptul că operatorii de transport public nu au niciun stimulent să respecte standardele de emisii. Standardele existente pentru inspecția tehnică necesită a fi aplicate mai bine.
Introducerea semnalelor financiare si de preț adecvate
Indiferent de modul în care Programul TPE este cofinanțat, bonitatea limitată semnifică faptul că proprietarii de autobuze vor trebui să utilizeze credite sau leasing pentru cofinanțarea lor. Orașele – care sunt și proprietarii flotei de transport public (adică Chișinău și Bălți) – au finanțat deja achizițiile de autobuze prin intermediul creditelor, iar bonitatea acestora este limitată. O soluție este ca Programul TPE să ofere garanții bancare (capitolul 2).
Analiza a arătat că prețul mediu al combustibililor GNC și GPL este mult mai mic decât prețul mediu al benzinei și motorinei (capitolul 3), care este, de asemenea, supus unei accize suplimentare. Având în vedere faptul că trebuie să se obțină câștiguri semnificative, în ceea ce privește eficiența înlocuirii vehiculelor învechite și ineficiente pe motorină și energie electrică, programul ar trebui să ofere stimulente financiare pentru a atrage investiții în sectorul respectiv.5
Deși combustibilii GNC și GPL sunt mai ieftini decât motorina, autobuzele cu combustibil GNC și GPL sunt mai scumpe (deoarece necesită instalarea echipamentelor suplimentare). Operatorii de autobuz nu au primit semnale clare pentru a trece la combustibili mai curați (fie din resurse regenerabile, fie din combustibili fosili mai curați). Astfel, guvernul ar putea lua în considerare introducerea scutirilor de impozitare (inclusiv taxa pe valoarea adăugată și taxele de import) pentru vehiculele cu GNC/GPL dar și pentru proprietarii stațiilor de alimentare.
Experiența țărilor UE arată că utilizarea gazelor fosile în transport este cea mai ridicată în țările cu cele mai mici rate de impozitare, adică în cazul în care GNC sau GPL beneficiază de impozite sub minimul UE. În unele țări (cum ar fi Italia), acestea pot constitui jumătate din prețul motorinei. Acest sprijin a continuat în pofida scăderii producției interne de gaze fosile a UE și a dependenței crescânde – similar Moldovei – față de importurile de energie din Rusia6 (T&E, 2018[4]).
Guvernul Republicii Moldova a dobândit deja experiență considerabilă cu astfel de instrumente fiscale.7 Programul de promovare a economiei verzi în Republica Moldova pentru anii 2018-2020 prevede utilizarea stimulentelor fiscale pentru importul de vehicule cu motor electric și hibrid, precum și dezvoltarea infrastructurii naționale pentru mașini electrice (GoM, 2018[2]). Până la realizarea masei critice (pentru ca sistemul să devină profitabil), astfel de măsuri fiscale ar putea completa mecanisme de sprijin din partea statului, precum granturi, împrumuturi sau garanții de împrumut.
Ajustarea tarifelor pentru transportul public urban
Tarifele ar trebui să fie aliniate la bune practici internaționale și concepute pentru a maximiza bunăstarea socială atât a pasagerilor, cât și a prestatorilor de transport public (sub rezerva restricțiilor bugetare și de capacitate).
Beneficiul prestatorilor de servicii de transport public poate fi definit ca venituri minus costuri. Beneficiul pentru utilizatorul acestor servicii poate fi exprimat în condițiile în care prețul generalizat pe care cetățenii sunt dispuși să-l plătească înainte de a trece la alternative de transport nonpublic, minus prețul generalizat efectiv al biletului. Într-o anumită măsură, beneficiul producătorului și beneficiul utilizatorului pot fi corelate negativ.
Având în vedere situația economică și financiară a prestatorilor de transport public din Moldova, accentul ar trebui să fie pus pe beneficiul furnizorilor. Beneficiile utilizatorilor ar trebui să fie minimizate pe cât de mult posibil (posibil aproape de zero).
În afară de tarifele unice, ar putea fi luate în considerare și tarifele la abonamente. Această opțiune este de obicei preferată de pasagerii care nu dețin o mașină și, prin urmare, sunt sensibili față de prețurile mai mici. Pe de altă parte, în țările în curs de dezvoltare, persoanele care nu dețin o mașină, aparțin de obicei grupurilor cu venituri mai mici decât în țările dezvoltate.8
În cazul Republicii Moldova, aproape toți operatorii de transport public sunt privați – cu excepția a trei operatori municipali (unul la Bălți- de autobuze și troleibuze și doi la Chișinău, separat pentru autobuze și troleibuze). Operatorii privați lucrează pentru profit, iar tarifele pentru pasageri trebuie să acopere costurile de capital și operare. În același timp, tarifele pentru transportul public sunt mici în Moldova (a se vedea mai jos). În consecință, calitatea serviciilor furnizate de operatorii privați este destul de scăzută, operatorii folosind autobuze foarte vechi pentru a le permite să minimizeze costurile de capital (și deprecierea).
Având în vedere faptul că programul TPE poate fi finanțat prin împrumuturi sau prin utilizarea garanțiilor bancare, este evident necesară o creștere a tarifului (Căsuța 4.1). Tarifele curente pentru o singură călătorie de 2 MDL (0.11” USD) cu autobuzul / troleibuzul și de “3 MDL (0.16” USD) pentru călătoria cu microbuzul, sunt extrem de mici. Acestea nu garantează că operatorii de transport își pot rambursa împrumuturile (conform informațiilor de la antreprenorii privați din transportul public, 70% din venituri acoperă doar costurile de exploatare și întreținere). Astfel, dacă tarifele sunt păstrate la nivelul lor actual, bugetul programului și cel public va fi expus riscului că operatorii vor trebui să consume garanția, ceea ce implică costuri semnificative pentru program.
Căsuța 4.1. Analiza sensibilității
Teoretic, creșterea tarifelor pentru transport ar putea fi folosită pentru cofinanțarea Programului TPE. Efectuarea unei analize a sensibilității cu privire la câte autobuze / troleibuze noi ar putea fi cumpărate prin creșterea tarifelor pentru o singură călătorie cu “2 MDL (0.11” USD), de exemplu, ar putea oferi multă informație. În general, analiza sensibilității ar trebui să țină seama de faptul că o creștere a prețului la biletele de călătorie poate descuraja oamenii să folosească transportul public și îi poate face să treacă la utilizarea mașinilor private, ceea ce duce la un nivel mai ridicat de poluare a aerului. În limbajul economic, creșterea tarifelor în transportul public, duce la o relație acțiune- răspuns cu o elasticitate ridicată a prețului cererii - adică creștere prețurilor duce la scăderea cererii pentru un serviciu dat. Analiza depinde și de circumstanțele locale, inclusiv de lungimea rutelor și de numărul de pasageri. Toate aceste probleme fac ca efectuarea unei analize de sensibilitate să fie un exercițiu destul de complex, care ar trebui efectuat ca parte a unui studiu separat, deoarece necesită colectare suplimentară de date și discuții cu guvernul și autoritățile municipale.
Modificarea licitațiilor publice pentru prestarea serviciilor de transport public în centrele urbane
Transportul public este asigurat de către operatorii orășenești și cei privați în baza contractelor pe termen scurt (de la unu până la trei ani). Această abordare încurajează o perspectivă pe termen scurt și încurajează operatorii să-și minimizeze cheltuielile și să-și ramburseze rapid investiția. Drept urmare, operatorii privați tind să utilizeze microbuzele mai ieftine, mai vechi și astfel mai poluante.
Utilizarea contractelor pe termen mediu- până pe termen lung (cel puțin “10 ani) ar încuraja operatorii să investească într-o flotă de microbuze moderne, în special atunci când sunt susținuți de un sistem tarifar ajustat, reglementări îmbunătățite și asistență financiară din partea statului.
Revizuirea sistemului de transport public urban ca parte a acestui studiu a arătat că există 32 de prestatori de servicii care operează cu transportul public urban la Chișinău și Bălți; 29 dintre aceștia sunt entități private, în timp ce celelalte 3 sunt companii cu capital municipal. În 2016, antreprenorii privați au transportat 36% din totalul pasagerilor care folosesc transportul public. Acest lucru indică faptul că majoritatea necesităților financiare ale programului vor trebui adaptate sectorului privat sau cel puțin parteneriatelor publice-private (PPP).
Încurajarea eficienței (energetice)în transportul public
Transportul public în Moldova este dominat de microbuze, care sunt, în general, mai puțin eficiente din punct de vedere energetic (în termeni de megajoule/km-pasageri) decât autobuzele obișnuite. Cu toate acestea, în prezent autobuzele obișnuite deservesc doar un număr mic de rute urbane și interurbane în Moldova.
Planul de reducere a numărului de operatori și de introducere a autobuzelor mai mari în centrele urbane (care pot transporta până la de cinci ori mai mulți pasageri) - prezentat în Promovarea Economiei Verzi în Republica Moldova pentru 2018-2020 (GoM, 2018[2]) – nu este comunicat în mod clar tuturor părților interesate (inclusiv informații despre posibilele rute viitoare, mijloacele de transport utilizate, numărul de autobuze necesare, numărul autobuzelor implicate de către operatorii orășenești etc).
Din punct de vedere economic, nu are sens să investești în transportul public dacă străzile sunt aglomerate de trafic. Mai exact, dacă ar exista mai multe finanțe provenite din biletele cu o singură călătorie, decât biletele din abonament vândute în Moldova, nu ar fi viabil din punct de vedere financiar pentru operatorii de transport public. Programul pentru promovarea economiei verzi în Republica Moldova pentru anii 2018-2020, sugerează reglementarea intrării autovehiculelor în orașe și în centrul orașelor pentru a reduce blocajele de trafic și poluarea aerului.
Economiile de timp ale călătoriei (și combustibilul aferent) pot fi obținute în continuare prin creșterea eficienței de funcționare a transportului public. De exemplu, benzile dedicate circulației autobuzelor ar putea reduce nevoia de a utiliza o frânare mecanică ineficientă. În Moldova, acest lucru este aplicabil în principal în Chișinău și Bălți (de exemplu, benzile de troleibuz sunt adesea blocate de mașinile în așteptare sau chiar parcate). Conducerea ecologică - o tehnică de conștientizare a conducerii, care poate reduce consumul de combustibil - ar putea fi predate șoferilor stagiari de autobuze.
O inițiativă recentă este introducerea unei linii „autonome” de troleibuz (care poate funcționa independent de rețeaua electrică pentru perioade/distanțe scurte) din centrul orașului Chișinău până la Aeroportul Internațional Chișinău în vara lui 2017. În timp ce serviciul de transport cu autobuzul către aeroport a atras cea mai mare atenție - întrucât serviciile de transfer spre aeroport au fost asigurate până acum exclusiv de microbuze - orașul a introdus și o altă rută de troleibuz fără fir din suburbia Vatra până în centrul orașului (Vlas, 2017[5]). Tariful rămâne același ca pentru toate autobuzele și troleibuzele, adică 2 MDL de persoană (0.11” USD) și călătorie (fără transfer).
Concluzii pentru programul TPE
Deși există mai multe setări instituționale posibile pentru gestionarea programului, configurarea instituțională optimă ar trebui să fie selectată numai după clarificarea tuturor elementelor programului și după ce a fost atins consensul asupra priorităților sale.
Indiferent de tipul cadrului instituțional, managementul programului ar trebui să implice o structură instituțională și proceduri care să promoveze eficiența mediului, să includă prudența fiscală și să utilizeze eficient resursele financiare și umane. Ulterior, guvernul trebuie să se asigure că resursele, personalul calificat și instrumentele sunt suficiente pentru implementarea programului.
Nu în ultimul rând, este recomandabil ca programele mai mari (de investiții) – cum ar fi Programul TPE – să numească, de asemenea, un organism de supraveghere care să adopte documente strategice și să ia decizii strategice, precum și să supravegheze capacitatea de implementare a managementului în ceea ce privește selecția proiectului, implementare și monitorizare (EU, 2009[6]) (managementul ciclului de proiect).
Este important ca, atât organul de conducere, cât și cel de supraveghere să fie protejate de presiunile politice prin adoptarea regulilor și procedurilor de funcționare. De asemenea, Guvernul Republicii Moldova ar trebui să urmărească eliminarea politicilor și a barierelor de reglementare care ar putea împiedica implementarea Programului TPE. Reflecția asupra experienței altor țări ar putea oferi o listă de control indicativă a măsurilor și abordărilor pentru rezolvarea acestor probleme.
Creșterea tarifelor, însoțită de introducerea benzilor separate pentru autobuze și a semafoarelor inteligente, ar putea îmbunătăți managementul general al sectorului transportului public rutier în Moldova.
Referințe
[8] EC (2018), EU Energy in Figures: Statistical Pocketbook 2018, European Commission, Brussels, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/99fc30eb-c06d-11e8-9893-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-79929745.
[6] EU (2009), “Directive 2009/40/EC of the European Parliament and of the Council of 6 May 2009 on roadworthiness tests for motor vehicles and their trailers (Recast)”, Official Journal of the European Union L 141/12, pp. 12-28, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2009/40/oj.
[3] Ghiletchi, S. (2018), “Cars in Moldova: Safer than in the EU?”, (in Romanian), http://ipre.md/2018/08/20/inspectia-tehnica-in-moldova-a-devenit-o-formalitate-si-nu-raspunde-adecvat-obiectivelor-de-siguranta-rutiera-si-protectia-mediului-inconjurator (accessed on 24 June 2019).
[2] GoM (2018), Programme on Promotion of Green Economy in the Republic of Moldova for 2018-2020, Government of Moldova, Chisinau, https://gov.md/sites/default/files/document/attachments/intr05-1_0.pdf.
[7] OECD (2018), Inventory of Energy Subsidies in the EU’s Eastern Partnership Countries, Green Finance and Investment, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264284319-en.
[1] OECD (2007), Handbook for Appraisal of Environmental Projects Financed from Public Funds, OECD Environmental Finance Series, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/38786197.pdf.
[4] T&E (2018), CNG and LNG for vehicles and ships – the facts, European Federation for Transport and Environment, Brussels, http://www.transportenvironment.org/sites/te/files/publications/2018_10_TE_CNG_and_LNG_for_vehicles_and_ships_the_facts_EN.pdf.
[5] Vlas, C. (2017), “New (wireless) trolleybus route from Chisinau Centre to Chisinau International Airport for only 2 lei”, (accessed 18 July 2017), http://www.moldova.org/en/new-wireless-trolleybus-route-chisinau-centre-chisinau-international-airport-2-lei.
Note
← 1. Cunoscut sub numele de Ministerul Federal al Agriculturii, Silviculturii, Mediului și Gestionării Apelor (MFASMGA) până în ianuarie 2018. Site-ul său este: www.bmnt.gv.at.
← 2. Agenția Națională Transport Auto (https://anta.gov.md).
← 3. Având în vedere natura proiectelor finanțate, subvenția ar trebui determinată la un nivel la care valoarea actuală netă (VAN) pentru proiect să fie egală cu zero.
← 4. Un nou regulament privind inspecțiile tehnice periodice conforme cu cerințele impuse de Acordul de asociere cu UE (Directiva 2009/40 / CE) este încă în procesul de coordonare interministerială (EU, 2009[6]). Acest lucru ar interzice, printre altele, eliminarea filtrului de particule diesel (FPD). A se consulta: http://autoblog.md/moldova-vrea-sa-treaca-la-normele-de-poluare-europene-masinile-vor-fi-verificate-cat-de-mult-polueaza-mediul (în limba română).
← 5. Spre deosebire de acești combustibili fosili (mai ecologici), vehiculele electrice au avantajul unei electricități ieftine (OECD, 2018[7]).
← 6. În 2016, UE a importat 86.7% din produsele sale petroliere și 70.4% din gazele sale naturale, deci dependența energetică de gaz natural nu este semnificativ mai mică decât cea de petrol, în special având în vedere ponderea mai mare a importurilor de gaze naturale provenite din Rusia (39.9%) decât uleiul (31.6”%) (EC, 2018[8]).
← 7. Spre deosebire de celelalte țări din Parteneriatul Estic al UE (EaP), cea mai mare parte a sprijinului guvernamental (în special în sectorul energetic) în Moldova, este rezultatul impozitelor reduse și al scutirilor de impozite (OECD, 2018[7]).
← 8. De obicei, un sistem de tarife unice sau lunare este considerat mai acceptabil pentru operatori, iar un sistem tarifar dependent de distanță, mai orientat către client (și mai exigent din punct de vedere tehnic pentru operator). Un sistem de tarife unice sau lunare este în general mai atractiv pentru pasagerii care călătoresc pe distanțe mai lungi, iar un sistem tarifar dependent de distanță este mai atractiv pentru pasagerii care călătoresc pe distanțe mai scurte. În cele din urmă, cu un sistem tarifar dependent de distanță, operatorul poate strânge informații atât despre numărul de călătorii pe ruta pe o perioadă definită, cât și pe durata medie a traseului pe care un călător îl parcurge într-o anumită perioadă. Aceste informații pot fi utile pentru luarea unor decizii de gestionare mai bune.