В этой главе предлагаются некоторые организационные механизмы управления инвестиционной Программой экологически чистого общественного транспорта. В начале главы описан передовой опыт создания институциональных структур для реализации крупных природоохранных инвестиционных программ. Предлагается трехуровневая институциональная структура, включающая в себя: 1) Субъекта, непосредственного составителя Программы; 2) Подразделение по реализации; и 3) Подразделение технического обеспечения. Помимо этого, предлагаются возможные варианты разделения обязанностей между этими тремя уровнями и описываются минимальные операционные требования, необходимые для управления Программой. Наконец, в данной главе рассматриваются некоторые барьеры в виде нормативных актов и политических нарушений, препятствующих внедрению Программы, и предлагаются способы их устранения.
Поддержка Экологически Чистого Городского Общественного Транспорта и Зеленых Инвестиций в Кыргызстане
4. Институциональные механизмы и нормативная база
Abstract
Институциональные механизмы управления программами государственных инвестиций
Существует множество различных институциональных форм управления бюджетными природоохранными расходами. Управление простыми программами расходов, таких как финансирование научных исследований или образования, закупок простого оборудования или стандартных услуг может осуществляться напрямую путем наложения дополнительных обязанностей на существующие государственные учреждения различных уровней с использованием их штатных сотрудников и обычного бюджетного процесса. В случае более масштабных (целевых) программ, особенно программ, связанных с финансированием капитальных инвестиций, таких как Программа ЭЧОТ, рекомендуется применять специальные институциональные механизмы. Эти механизмы могут принимать самые разные институциональные формы и предусматривать создание подразделений по реализации того или иного типа (OECD, 2007[1]).
Выбор наиболее подходящей формы, как правило, зависит от целого ряда факторов, связанных с источниками финансирования, предусмотренными формами предоставления средств и политико-правовой культурой управления в той или иной стране. Независимо от институциональной формы управление бюджетными природоохранными расходами должно осуществляться с задействованием институциональных структур и процедур, способствующих повышению результативности экологической деятельности, воплощающих принципы налогово-бюджетной осмотрительности и обеспечивающих эффективное использование финансовых и кадровых ресурсов.
Как показывает опыт, эти механизмы принимают четыре основные формы:
1. государственные подразделения по реализации
2. экологические фонды или схожий институт государственных финансов
3. целевой кредит или кредитная линия финансовых посредников (таких как коммерческие банки)
4. аутсорсинг.
Существуют самые распространенные институциональные формы государственных подразделений по реализации:
правительственный департамент, отвечающий за закупки товаров и услуг или финансирование конкретных проектов в рамках государственного бюджета
подразделение по реализации проекта, созданное при правительственном департаменте для реализации проектов в рамках конкретной программы государственных расходов, заложенной в бюджет
автономное/децентрализованное подразделение в составе правительства, которое финансируется из бюджета, но создано для расстыковки предоставления услуг и выполнения административных функций и процесса разработки политики.
Независимо от выбранного типа государственного подразделения по реализации для успешного осуществления программы требуется наличие потенциала в области отбора, реализации и мониторинга проектов. Для этого должен быть нанят квалифицированный подготовленный персонал, который будет заниматься исключительно реализацией программы. В странах Центральной и Восточной Европы для реализации экологических программ стоимостью 50 млн евро (55 млн долларов США) ежегодно и объемом приблизительно 200 контрактов в год, как правило, необходимо более 20 сотрудников. В случае Программы, рассматриваемой в данном исследовании, ввиду сравнительно малого числа однотипных контрактов и требуемых инвестиций, необходимо лишь 5 сотрудников.
В большинстве случаев институциональный механизм осуществления более крупных (инвестиционных) программ включает как орган управления (реализации), так и надзорный орган. Руководство и сотрудники подразделения по реализации отвечают за текущую деятельность в рамках проектного цикла (определение, отбор, оценку и мониторинг проектов), составление ежегодного плана расходов и бюджета, мониторинг и подготовку отчетов. Деятельность надзорного органа, как правило, сосредоточена на принятии стратегических решений, утверждении внутренних рабочих процедур и правил, в том числе критериев приемлемости и оценки для отбора проектов. Подобное разделение ответственности служит системой сдержек и противовесов и повышает уровень подотчетности программы. Надзорный орган сохраняет за собой право принятия окончательного решения в отношении утверждения финансирования отдельных проектов, рекомендованных к реализации по итогам оценки, проведенной техническим персоналом подразделения по реализации. В случае Программы ЭЧОТ контроль будет осуществляться составителем Программы.
Аутсорсинг или заключение контрактов – это дополнительный способ в случае, если у государственного департамента не будет возможности выполнения свои обязанности в качестве подразделения по реализации. Процедура аутсорсинга позволит подразделению по реализации заключить договор с внешней компанией на предоставление товаров и услуг, которые обычно предоставляются внутри компании. В случае выбора этого варианта надлежащей практикой является аутсорсинг на конкурсной основе.
Одним из таких примеров служит делегирование с 1993 года Федеральным Министерством устойчивого развития и туризма Австрии (BMNT)1 управления программами грантов частной консалтинговой компании Kommunalkredit Public Consulting (KPC). Компания KPC также отвечает за программу Австрии «Совместное осуществление (СО)/Механизм экологически чистого развития (МЭЧР)» и является одним из четырех управляющих недавно созданного Фонда «Климат и энергетика». Ежегодно KPC управляет более чем 3 000 проектов. Ее роль заключается в консультировании министерства на этапе разработки программы по вопросам разработки вспомогательных программ, а также проведении технической, экономической и юридической оценки вспомогательных и консалтинговых проектов. Наряду с этим KPC консультирует руководящие органы этих организаций, в данном случае BMNT, по вопросам составления контрактов, мониторинга реализации проектов и управления предоставленными средствами. Следует отметить, что после того, как в 1993 году Фонд охраны окружающей среды и управления водными ресурсами был передан компании KPC, его административные затраты незамедлительно сократились более чем наполовину, а с 2000 года составляют лишь 20% затрат 1993 года.
Рисунок 4.1 представляет схему управления австрийской программой СО/МЭЧР.
Рисунок 4.1. Схема управления программой Австрии СО/МЭЧР
Источник: предоставлено ОЭСР компанией Kommunalkredit Public Consulting
Предлагаемая институциональная структура для Программы ЭЧОТ
При подготовке любой программы государственных инвестиций государственные финансовые органы должны обеспечить тщательную разработку и осуществление основных отдельных элементов программы до ее запуска. В этом разделе обобщаются основные элементы Программы зеленых государственных инвестиций в Кыргызстане, разработанной в рамках данного проекта, а также объясняется, как и почему команда проекта пришла к предлагаемым решениям.
Эффективное внедрение Программы требует следующих элементов:
стабильные и предсказуемые источники финансирования Программы
институциональные механизмы для управления расходами по Программе с достаточными ресурсами, квалифицированным персоналом и инструментами необходимыми для достижения целей
хорошо документированные принципы, правила и рабочие процедуры для управления проектным циклом (англ. Project Cycle Management – PCM)
четко определенные и надежные критерии оценки, отбора и финансирования инвестиционных проектов
четко определенные правила закупок.
Для облегчения будущей реализации инвестиционной программы в этой и следующей главах (Глава 5) представлена подробная информация, касающаяся следующих механизмов:
институциональные механизмы, представленные на трех уровнях: 1) Учреждение, разрабатывающее Программу (УРП); 2) Подразделение по реализации (ПР); и 3) Подразделение технического обеспечения (ПТО)
процедуры Управления циклом проекта (УЦП), в том числе критерии приемлемости, критерии оценки проекта, процедуры ранжирования проектов и правила финансирования (Глава 5).
Организационная структура должна обеспечивать выделение достаточных ресурсов для достижения целей программы и предоставить квалифицированный персонал и инструменты для осуществления программы. В целом, программирование и оценка проекта должны быть строго разделены. Разработка является обязанностью разработчика назначенным для управления инвестиционной программой государственным органом. Оценка проекта – это технический процесс, проводимый компетентным техническим персоналом, выбираемым на конкурсной основе и отвечающим за свои решения. Группа по осуществлению должна быть функционально и технически независимой, защищена от политического давления правилами и процедурами, разработанными техническим персоналом программы. Она также должна быть отделенной от ПТО.
Выбор составителя Программы
Учреждение, разрабатывающее Программу, отвечает за разработку Программы, включая (подготовлено на основе (OECD, 2007[1]):
Определение приоритетных экологических целей для инвестиционной Программы, которые являются конкретными, измеримыми, реалистичными и решаются в установленном сроке.
Разработку инвестиционной Программы, отвечающей общим экологическим и климатическим целям. Эта Программа должна включать конкретные цели, сметы, описания приемлемых типов проектов и бенефициаров, условия финансирования, процедуры, принципы и критерии оценки и отбора проектов, правила закупок, сроки программы и показатели эффективности.
Определение источников и размера финансового пакета инвестиционной программы.
Выбор наилучших институциональных механизмов управления инвестиционной программой, в частности, принятие решения о том, может ли программа управляться непосредственно существующими государственными учреждениями на различных уровнях или же требуются специальные институциональные механизмы.
Отбор, заключение контрактов и контроль над деятельностью подразделений, ответственных за реализацию проекта по управлению инвестиционной программой.
Выбор и мониторинг подразделения технической поддержки, необходимого для реализации Программы.
Роль УРП в Кыргызстане должно выполнять Министерство Экономики. Министерство может использовать имеющийся персонал и ресурсы для выполнения своих обязанностей по разработке Программы в тесном сотрудничестве с соответствующими органами, включая другие правительственные учреждения, профессиональные ассоциации, местные муниципалитеты и неправительственные организации в зависимости от обстоятельств. Кроме того, представители этих органов могут быть приглашены для участия в работе наблюдательного совета Программы.
Выбор Подразделения по реализации (ПР)
Подразделению по реализации (ПР) поручается разработка правил функционирования Программы. ПР необходимо будет консультироваться с подразделением технической поддержки при разработке правил и использовании процедур. Поскольку создание Программы является политическим процессом, важно, чтобы обязанности по созданию и управлению проектным циклом были разделены и обособлены друг от друга. Эту роль может выполнять местный банк или банки, которые подписывают соглашение о сотрудничестве с Министерством Экономики по итогам отбора в открытом тендере на оказание этой услуги. К числу других возможных ПР относятся Агентство по продвижению и защите инвестиций (IPPA), Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства (ГАООСЛХ) и Региональный экологический центр Центральной Азии (РЭЦЦА). ПР представляет в Министерство Экономики информацию о прогнозируемой численности бенефициаров и их финансовых потребностях. Наряду с этим оно осуществляет маркетинговую деятельность программы, указывает выгодополучателей и проводит оценку их приемлемости. Если говорить кратко, ПР управляет проектным циклом. ПР информирует Министерство Экономики о кредитах и грантах, требуемых выгодополучателям с тем, чтобы Министерство экономики могло осуществлять мониторинг бюджета Программы ЭЧОТ на рассматриваемый год или цикл программирования и типов проектов.
Принятие решения о подразделении технического обеспечения
Подразделение технического обеспечения (ПТО) предоставляет специализированную помощь, консультации и экспертный потенциал по вопросам энергетической и топливной эффективности компримированного природного газа (КПГ) и сжиженного нефтяного газа (СНГ), использования современных дизельных автобусов/троллейбусов, а также по вопросам снижения загрязнения атмосферного воздуха и сокращения выбросов ПГ. Агентство по продвижению и защите инвестиций (IPPA), Государственное агентство по охране окружающей среды и лесному хозяйству (ГАООСЛХ) или Региональный экологический центр для Центральной Азии (РЭЦЦА) могли бы выполнять роль ПТО в зависимости от того, какая из этих структур будет выбрана на роль ПР. В случае необходимости и целесообразности в качестве ПТО могут быть предложены и другие организации.
Основные правила функционирования
Для эффективной реализации программы подразделение по реализации (ПР) должно разработать и опубликовать свои правила функционирования и работы. Минимальными базовыми элементами таких правил является следующее:
определения
общие положения
определение приемлемых проектов
правила для предоставления грантов
правила изменения или прекращения действия соглашения о предоставлении гранта
процедуры пересмотра Программы.
В соглашении о предоставлении гранта должны подробно определяться, как минимум, следующие условия:
размер присуждаемого гранта в абсолютном выражении или как доля общих инвестиционных затрат по проекту
даты начала и окончания проекта, подлежащего финансированию, а также планируемый экологический эффект
дата перечисления получателю гранта или его частей
право контроля предоставленного гранта со стороны подразделения по реализации, а также способ обеспечения возможного возврата гранта в случае, если заявленные цели проекта не будут достигнуты
обязательства конкретного получателя гранта согласно договору с подразделением по реализации Программы
условия, при которых договор теряет силу
последствия расторжения договора.
Как правило, размер проектного гранта не должен превышать 50% средств, выделенных на соответствующий тип проекта в утвержденном годовом финансовом плане ПР. Это делается для того, чтобы задействовать ресурсы из других источников и обеспечить готовность получателей к реализации проекта, используя свои собственные средства.2
В случае данной Программы ввиду характера инвестиций, которые должны финансироваться, предлагается, чтобы программа финансировалась из государственного бюджета в рамках параметров расходов на среднесрочную перспективу (ПРСП). Финансовая поддержка должна предоставляться в форме грантов и/или банковских гарантий.
Существуют прочие процедурные правила, которые необходимо принимать во внимание, например:
Грант может быть перечислен заявителю сразу в полном объеме или по частям (траншами).
Часть гранта может быть перечислена авансом в размере до 20% общей стоимости проекта в случаях, когда без этого аванса невозможно начать реализацию проекта.
Получатель, который получил аванс гранта, обязан вернуть ПР доход по процентам, образовавшийся в результате хранения гранта на его банковском счете, или же эта сумма может быть вычтена из дальнейших траншей.
Даты осуществления грантовых трансфертов определяются ПР исходя из имеющихся в его распоряжении средств и по итогам рассмотрения предложения заявителя, изложенного в заявке.
Финансовые ресурсы гранта перечисляются исключительно с целью осуществления платежей, указанных получателем гранта. Получатель должен предоставить ПР полный доступ к оригиналам счетов-фактур, составленных подрядчиками и поставщиками.
В разработанном ОЭСР «Руководстве по оценке экологических проектов, финансируемых за счет государственных средств» подробно рассматриваются все соответствующие правила, которые необходимо учитывать при определении процедур функционирования ПР и которые могут быть полезны в ходе дальнейшего определения процедурных правил Программы ЭЧОТ (OECD, 2007[1]).
Продвижение программы
Большое значение для успеха Программы имеет ее продвижение, за это отвечает ПР. Пакет мероприятий по продвижению программы может включать следующие элементы:
направление информации о Программе местным органам власти и распространение этой информации среди потенциальных бенефициаров
предоставление правил Программы местным органам власти и распространение этой информации среди потенциальных бенефициаров
сопровождение веб-сайта ПР, на котором размещается соответствующая информация о правилах присуждения грантов и бланки заявок
информация для печатных СМИ.
Затраты на продвижение программы следует включать в общий объем затрат на программу.
Устранение политических барьеров
Различные регулятивные барьеры могут помешать осуществлению даже хорошо спланированной инвестиционной программы. Важно, чтобы до времени разработки и финансирования Программы правительство Кыргызстана рассмотрело соответствующую нормативную базу и, по мере возможности, устранило такие барьеры. Сочетание такого усовершенствованного законодательства с финансовой поддержкой со стороны государства, скорее всего, приведет к модернизации автобусного парка в Кыргызстане и к значительному сокращению загрязнения воздуха и выбросов парниковых газов.
Одним из главных препятствий для реализации инвестиционной программы в секторе общественного транспорта в Кыргызстане является ограниченная кредитоспособность автобусных операторов. Этому способствует несколько причин, в том числе слабые ценовые стимулы для внедрения новых технологий и новых видов топлива (в конечном итоге поддерживаются старые типы автобусов), система тарифов для городского общественного транспорта, которая не покрывает капитальные затраты на новые автобусы, и система тендеров, которая одобряет краткосрочные контракты и усложняет инвестиции в новый автобусный парк.
Данная политика является причиной фрагментации рынка автобусных операторов, на котором доминируют небольшие компании, не имеющие соответственной кредитоспособности и не являющиеся привлекательными для международных финансовых учреждений, таких как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Устранение этих барьер имеет ключевое значение для достижения успеха Программы. Однако не все проблемы должны решаться одновременно, а некоторые из них являются взаимозаменяемыми. Например, лучшая система тарифов и долгосрочные контракты помогут повысить кредитоспособность, но это также может быть достигнуто посредством кредитных гарантий или более высокого уровня государственной поддержки, предоставляемой в рамках Программой ЭЧОТ.
Некоторые из ключевых мер, необходимых для устранения барьер на пути реализации Программы, представлены ниже.
Усиление технических нормативов в транспортной сфере
Барьеры в области политики и регулятивные барьеры, выявленные в рамках данного исследования, идентичны с проблемами, возникающими в других странах. Для успешного осуществления Программы правительству необходимо:
Ужесточить нормы выбросов (дизельных) двигателей и приблизить их к европейским стандартам. В Кыргызской Республике еще не разработаны современные нормы выбросов для легковых автомобилей, а также для двигателей грузовых автомобилей с большой грузоподъемности и автобусов. Нормы выбросов базируют на старых дизельных стандартах выбросов (Евро IV – введено в Европейском Союзе еще в 2005 году). В 2019 году в Кыргызстане вступят в силу стандарты Евро-5, но только по отношению к топливу, а не для двигателей. В Европе же в 2014 году был принят стандарт Евро-6 (Приложение B).
Ужесточить стандарты качества (дизельного) топлива: Современные нормы выбросов дизельных двигателей невозможно ввести, если доступное топливо не соответствует определенным стандартам. Двигатели включают оборудование, чувствительное к низкому качеству топлива, а выбросы SO2 напрямую зависят от уровня содержания серы в топливе. В Кыргызстане можно найти топливо стандарта Евро-5, но в целом имеющееся в стране дизельное топливо соответствует стандартам Евро-3.
Ужесточить стандарты технического осмотра: Хотя автобусы и микроавтобусы в стране обязаны проходить технический осмотр дважды в год, контроль уровня выбросов в ходе этих технических осмотров не является жестким. Таким образом, операторы городского транспорта не заинтересованы в ужесточении стандартов выбросов. Необходимо улучшить контроль за соблюдением стандартов технического осмотра.
Создание соответствующих финансовых и ценовых сигналов
Анализ, приведенный в Главе 3, показывает, что средняя цена на КПГ и СНГ значительно ниже средней цены на бензин и дизельное топливо, которые также облагаются дополнительным акцизным налогом.
Хотя стоимость КПГ и СНГ ниже стоимости дизельного топлива, автобусы, работающие на КПГ и СНГ, являются более дорогостоящими или требуют установки дополнительного оборудования. В свою очередь, операторы автобусов не получают четких сигналов о поддержке перехода к экологически чистым видам топлива, то есть из возобновляемых источников, либо из более чистого ископаемого топлива. С учетом значительного повышения эффективности, а также экологических выгод и выгод связанных со здоровьем от замены устаревших и неэффективных дизельных и электрических транспортных средств,3 благодаря правительству инвестиционная программа должна обеспечивать необходимые финансовые стимулы для привлечения инвестиций в этот сектор.
Опыт стран ЕС показывает, что потребление ископаемого газа на транспорте является высоким в странах с низкими налоговыми ставками, то есть в тех странах, где КПГ или СНГ облагаются налогами ниже минимального уровня, принятого в ЕС. В некоторых странах (например, в Италии) это может привести к тому, что газ будет вдвое дешевле дизельного топлива. Эта поддержка продолжалась, несмотря на снижение объемов добычи природного газа внутри ЕС и растущую зависимость от импорта энергоносителей из Российской Федерации, как и в случае с Кыргызстаном4 (T&E, 2018[2]).
Поэтому Правительство могло бы рассмотреть вопрос о введении целевых налоговых льгот, включая налог на добавленную стоимость и импортные пошлины как на автомобили, работающие на КПГ/СНГ, так и для владельцев заправочных станций. Такие фискальные меры могли бы выступать в качестве дополнительного механизма государственной поддержки в дополнение к грантам, займам или гарантиям по кредитам, предоставляемым правительством до тех пор, пока не будет достигнута критическая масса и система не станет прибыльной.
Корректировка системы оплаты проезда в городском общественном транспорте
Оплата проезда должна согласовываться с международной практикой и быть разработана таким образом, чтобы обеспечить максимальное благосостояние как пассажиров, так и поставщиков услуг общественного транспорта с поправкой на ограничения, определяемые бюджетом и потенциалом.
Выгода поставщиков услуг общественного транспорта определяется как доходы минус издержки. Выгоду пользователя таких услуг можно выразить как усредненную цену, которую граждане готовы платить за проезд, прежде чем выбрать альтернативный, непубличный транспорт за вычетом усредненной фактической стоимости билета (Вставка 4.1). В определенной степени между выгодой поставщика услуг и выгодой пользователя может быть обратная корреляция.
Ввиду экономического и финансового положения поставщиков услуг общественного транспорта в Кыргызстане основное внимание следует уделять выгоде поставщика. Выгода пользователя услуг должна быть минимизирована, насколько это возможно, предпочтительно, быть приближена к нулю.
В Кыргызстане частными являются операторы микроавтобусов, а троллейбусы и автобусы, как правило, предоставляются муниципалитетом. Частные операторы ведут свой бизнес для получения прибыли, поэтому пассажирские тарифы должны покрывать их капитальные и эксплуатационные расходы. Поскольку тарифы на общественном транспорте в Кыргызстане очень низкие, качество услуг, предоставляемых частными операторами, также низкое, что приводит к использованию очень старых автобусов для минимизации капитальных затрат и амортизации.
Вставка 4.1. Предлагаемый анализ чувствительности
Анализ чувствительности относительно количества новых автобусов/троллейбусов, которые можно было бы закупить при увеличении платы за проезд, например, на два сома (0.03 долларов США), может быть весьма информативным.
В целом, при выполнении данного анализа необходимо учитывать тот факт, что увеличение стоимости билетов может отбить у людей желание пользоваться общественным транспортом и заставит их пересесть на личные автомобили, что приведет к еще большему уровню загрязнения. Говоря экономическими терминами, увеличение тарифов на проезд в общественном транспорте порождает причинно-следственную связь, при которой высокие цены ведут к увеличению эластичности спроса, то есть рост цен на определенную услугу понижает спрос на эту услугу.
Таким образом, чтобы добиться желаемых экологических результатов, важно не подменять общественный транспорт частными автомобилями. Более того, результаты подобного анализа зависят в том числе от национальной специфики, включая протяженность маршрутов и количество пассажиров. Этот вид анализа требует значительного, дополнительного сбора данных и обсуждения с государственными и муниципальными органами власти, поэтому эти работы не были запланированы в рамках данного исследования. Анализ следует провести в рамках уже другого проекта.
Повышение тарифов явно необходимо и теоретически может быть использовано для совместного финансирования Программы ЭЧОТ. Текущий тариф в размере 6-10 сомов (0.09-0.15 долларов США) за проезд в автобусе, троллейбусе или микроавтобусе в Бишкеке и Оше без учета различных скидок чрезвычайно низкий и не будет достаточным, чтобы гарантировать погашение любого взятого операторами автобусов или троллейбусов кредита. Поэтому, если тариф на проезд в общественном транспорте останется на прежнем уровне, Программа и государственный бюджет испытают на себе дефолт операторов и будут вынуждены использовать гарантии, что фактически означает значительные затраты для Программы.
В дополнение к более высоким разовым тарифам также могут быть рассмотрены абонентские тарифы. Этот вариант обычно предпочитают пассажиры, которые не владеют автомобилем и поэтому менее чувствительны к цене. С другой стороны, в развивающихся странах люди, у которых нет автомобиля, обычно принадлежат к группам с более низким доходом, чем в развитых странах.5
Такие изменения в системе оплаты проезда в сочетании с внедрением отдельных автобусных полос и интеллектуальных светофоров улучшат общее управление общественным автомобильным транспортом в стране.
Независимо от системы оплаты проезда также следует внести улучшения в платежную систему. Время проезда в троллейбусах и автобусах значительно удлиняется из-за системы «оплаты при выходе». Хотя электронные платежные системы были опробованы, они все еще не были внедрены.
Изменения в проведение открытых конкурсов на предоставление услуг общественного транспорта в городах
В настоящее время с большинством операторов общественного транспорта заключаются краткосрочные контракты. Такой подход стимулирует краткосрочный взгляд и побуждает их минимизировать свои расходы и получать прибыль от инвестиции, пока их контракт действителен. Как следствие, операторы отдают предпочтение более дешевым и более старым микроавтобусам, которые, соответственно, в большей степени загрязняют окружающую среду.
Переход к использованию средне- и долгосрочных контрактов (не менее 10 лет) позволит заключать контракты с операторами, которые будут инвестировать в современный автобусный парк. Такой подход, наряду с новой системой тарифов, усовершенствованиями в области регулирования и финансовой поддержкой со стороны государства, скорее всего, приведет к модернизации автопарков.
Обзор системы городского общественного транспорта в Бишкеке и Оше показал, что большинство операторов являются частными компаниями: 41 частных компаний и 2 госкомпании в Бишкеке и более 20 частных компаний и 1 госкомпания в Оше. В 2016 году частные компании перевезли 92% пассажиров в Бишкеке и 82% в Оше. Это свидетельствует о том, что финансирование программ должно быть адаптировано к частному сектору или, по крайней мере, к партнерству между государственным и частным секторами (ГЧП).
Поощрение энергоэффективности в сфере общественного транспорта
В общественном транспорте в Кыргызстане преобладают микроавтобусы. Регулярные автобусы обслуживают лишь небольшое количество городских и междугородних маршрутов. Несмотря на то, что микроавтобусы необходимы для устранения недостачи машин в общественном транспорте, они, как правило, менее эффективны, чем обычные автобусы (мегаджоуль / пассажиро километр). Бишкек и Ош намерены начать замену микроавтобусов современными автобусами повышенной вместимости (в основном троллейбусы и автобусы КПГ), которые смогут перевозить в пять раз больше пассажиров.
Вкладывать средства в общественный транспорт не имеет экономического смысла, если улицы перегружены. В этих условиях, учитывая, что в Кыргызстане действуют только проездные билеты в один конец, для операторов общественного транспорта не было бы финансово возможным повышать качество услуг общественного транспорта, так как это предусмотрено недавно принятой Программой развития на 2018-2022 гг. «Единство. Доверие. Созидание» (GoK, 2018[3]).
Экономия времени в пути и связанного с ним топлива может быть достигнута за счет повышения эффективности работы общественного транспорта. Например, выделение отдельной полосы движения для автобусов может снизить необходимость неэффективного механического торможения. В Кыргызстане есть несколько выделенных автобусных полос, хотя они часто заняты машинами. В автошколах для водителей автобусов можно ввести и продвигать технику экономического вождение, то есть умение управлять транспортным средством так, чтобы снизить расход топлива.
Такие улучшения в сфере регулирования в сочетании с финансовой поддержкой со стороны государства с большей вероятностью приведут к модернизации автобусного парка в Кыргызской Республике и в результате значительно сократят загрязнения атмосферного воздуха и выбросов ПГ.
Выводы для Программы ЭЧОТ
Несмотря на то, что существуют различные институциональные структуры для управления программой, в этой главе описаны три наиболее распространенных механизма государственной поддержки для предоставления субсидий в форме грантов: правительственные подразделения, экологические фонды и кредитные линии.
Оптимальную институциональную структуру управления ресурсами инвестиционной Программы следует выбрать только после того, как будут уточнены все ее элементы, и будет достигнут консенсус относительно ее приоритетов. Впоследствии Правительство должно обеспечить достаточные ресурсы, квалифицированный персонал и инструменты для реализации программы.
Независимо от выбранного типа институциональной структуры она должна включать в себя также и процедуры, которые способствуют экологической эффективности, воплощают в себе бюджетную осмотрительность и эффективно используют финансовые и людские.
Также рекомендуется, чтобы в более крупных (инвестиционных) программах, таких как Программа ЭЧОТ, был надзорный орган для принятия стратегических документов и решений, а также для контроля за возможностями управления в плане выбора, осуществления и мониторинга проектов (управление проектным циклом). Важно отметить, что как руководство, так и надзорный орган должны быть защищены от политического давления посредством своих оперативных правил и процедур.
Правительство Кыргызстана должно также стремиться устранить политические и нормативные барьеры, которые могут помешать реализации Программы ЭЧОТ. Анализ опыта других стран мог бы дать ориентировочный перечень мер и подходов к решению этих проблем.
Ссылки
[4] EC (2018), EU Energy in Figures: Statistical Pocketbook 2018, European Commission, Brussels, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/99fc30eb-c06d-11e8-9893-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-79929745.
[3] GoK (2018), Development Programme of the Kyrgyz Republic for the period 2018-2022, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, http://www.un-page.org/files/public/the_development_program_of_the_kyrgyz_republic_for_the_period_2018-2022.pdf.
[1] OECD (2007), Handbook for Appraisal of Environmental Projects Financed from Public Funds, OECD Environmental Finance Series, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/38786197.pdf.
[2] T&E (2018), CNG and LNG for vehicles and ships – the facts, European Federation for Transport and Environment, Brussels, http://www.transportenvironment.org/sites/te/files/publications/2018_10_TE_CNG_and_LNG_for_vehicles_and_ships_the_facts_EN.pdf.
Примечания
← 1. Известное как Федеральное министерство сельского хозяйства, лесного хозяйства, окружающей среды и водных ресурсов (BMLFUW) до января 2018 года. Новая страница в интернете Федерального министерства по вопросам устойчивости и туризма (BMNT) находится по адресу: www.bmnt.gv.at.
← 2. Ввиду характера проектов, которые будут финансироваться, грант следует определить на уровне, при котором чистая приведенная стоимость (ЧПС) проекта равна нулю (Приложение B).
← 3. В отличие от более чистых ископаемых видов топлива электрические автомобили обладают преимуществом зарядки дешевого электричества.
← 4. В 2016 году ЕС импортировал 86.7% своих нефтепродуктов и 70.4% природного газа, поэтому энергетическая зависимость от природного газа не намного ниже, чем от нефти, особенно с учетом большей доли импорта природного газа из Российской Федерации (39.9 %) и нефти (31.6%) (EC, 2018[4]).
← 5. Как правило, система тарифов с одноразовым или ежемесячным билетом считается более удобной для оператора, а система тарифов, зависящая от расстояния, кажется более ориентированной на клиента и более технически требовательной для оператора. Одноразовая или месячная системы оплаты проезда, как правило, более привлекательны для пассажиров, перемещающихся на большие расстояния, а система тарифов, зависящая от расстояния, более привлекательна для пассажиров, перемещающихся на более короткие расстояния. Наконец, с системой тарифов, зависящей от расстояния, оператор может собирать информацию как о количестве поездок за маршрут в течение определенного периода, так и о средней длине маршрута, который проезжает пассажир за данный период. Эта информация может быть полезной для принятия лучших управленческих решений.