РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОМЫШЛЕННОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ ВОЗДУХА В КАЗАХСТАНЕ

Глава 3. Переход к более широкому и более результативному кругу мер реагирования на несоблюдение требований

Abstract

В случае осуществления промышленными операторами выбросов/сбросов сверх их предельно допустимых выбросов/сбросов, установленных в разрешениях и проектной документации, основной мерой, предусмотренной в Казахстане, является наложение административных взысканий. В данной главе рассматривается эта система мер реагирования на несоблюдение требований и то, как она расходится с опытом государств — членов ОЭСР. В ней рассматривается весь набор мер реагирования пирамиды правоприменения. В ней даются рекомендации по переходу от этих весьма дискриминационных, оспариваемых и непрозрачных мер реагирования на несоблюдение требований к более современной и соразмерной (основанной на оценке рисков) совместной системе. В завершение в ней даются конкретные указания относительно того, каким образом скорректировать законодательные акты, принципы регулирования и контрольно-надзорные инструменты в Казахстане.

3.1. Введение

Реагирование на несоблюдение требований включает все меры, принимаемые компетентным государственным органом самостоятельно или в сотрудничестве с другими организациями для исправления или пресечения поведения, которое не соответствует нормативным экологическим требованиям. Такие меры реагирования на несоблюдение требований могут быть призваны выполнять одну или несколько функций: i) возвращение нарушителя к соблюдению требований; ii) решение внутренних проблем управления компанией, которые могут привести (или привели) к негативному воздействию на окружающую среду; iii) наложение санкции для наказания нарушителя, а также сдерживания других; iv) нивелирование экономической выгоды от несоблюдения требований; или v) устранение экологического ущерба.

В основе общей классификации мер реагирования на несоблюдение требований лежит то, что разные меры (то есть тип ответственности) санкционируются в рамках различных областей права: административного, гражданского и уголовного. Административные меры («административное правоприменение») применяются государственным ведомством; общей целью является восстановление соблюдения требований. Гражданские и уголовные меры налагаются, соответственно, судами по гражданским и уголовным делам и иногда называются судебным правоприменением. Правоприменение в соответствии с гражданским законодательством, как правило, решает вопросы ущерба, причиненного лицам и имуществу. Например, в США судебное правоприменение по гражданским делам призвано наказать и сдерживать и не направлено на обеспечение выплаты компенсации частным лицам. В правоприменении в соответствии с уголовным законодательством назначается наказание (которое в случае физических лиц может включать тюремное заключение) за незаконные тяжкие действия (OECD, 2009[1]).

3.2. Сравнительный анализ

3.2.1. Пирамида правоприменения и выбор меры реагирования

В Казахстане

В Казахстане в случае нарушений применяются почти исключительно административные взыскания и, как представляется, не рассматривается возможность использования каких-либо иных мер. В этом состоит отличие от государств — членов ОЭСР, которые применяют подход на основе пирамиды правоприменения.

Государства — члены ОЭСР и пирамида правоприменения в случае несоблюдения требований

В большинстве государств — членов ЕС/ОЭСР (OECD, 2009[1]) реагирование на несоблюдение требований основывается на так называемой пирамиде правоприменения. Ею предусматриваются административные и уголовные меры, которые дополняются гражданскими мерами. Эта иерархия мер реагирования на несоблюдение требований служит хорошим способом обеспечить оптимальное сочетание сдерживания, убеждения и принуждения. Когда обнаружено правонарушение, возможно применение мер в следующем порядке: неофициальные предупреждения и указания о принятии мер по устранению нарушений; административные уведомления и взыскания; или правоприменение в соответствии с уголовным законодательством с уголовным преследованием и штрафами, определенными судом. В приложении В приводится комплексный обзор принятых в одном из государств — членов ОЭСР прямых и косвенных способов вмешательства и подходов, создающих благоприятные условия для соблюдения требований.

Результативность пирамиды правоприменения зависит от двух предположений. Во-первых, предполагается, что контрольно-надзорные органы готовы ужесточить санкции в случае, если мягкая мера, направленная на устранение нарушения, не обеспечивает соблюдения требований. Во-вторых, делается предположение о том, что взыскания, предусмотренные на вершине пирамиды правоприменения, являются достаточно серьезными и эффективными для того, чтобы сдержать возможного нарушителя.

Природоохранный орган почти всегда в первую очередь выбирает административное правоприменение в качестве меры реагирования.

Помимо этого, при выборе типа инструмента правоприменения компетентные контрольно-надзорные органы рассматривают следующее:

• Издержки: административное производство, как правило, является менее обременительным с точки зрения таких ресурсов правоприменения, как время, денежные средства и персонал.

• Сопротивление: уголовные дела вызывают значительно большее сопротивление со стороны объектов регулирования, чем административные дела.

• Контроль: контрольно-надзорные органы имеют значительно больший контроль над административным производством, чем над уголовным производством.

Таким образом, большая соразмерность правоприменения тому несоблюдению требований, которое имеет место, является прагматичным фундаментом системы правоприменения, действующей в государствах — членах ОЭСР. Больший акцент на административных мерах реагирования, а не на уголовных мерах реагирования на несоблюдение требований в случае некоторых стран (например, в Великобритании и Франции) позволяет декриминализовать менее серьезные нарушения и повысить целесообразность и эффективность правоприменения. Еще одним аспектом современного правоприменения в государствах — членах ОЭСР является то, что в большей мере учитывается экономическая выгода от несоблюдения требований. Экономические методы расчета и извлечения этой выгоды при помощи денежных взысканий применяются в США и все шире в Великобритании и Нидерландах.

У компетентных органов есть политика или руководящие принципы правоприменения, которыми предусматривается, как действовать в случае правонарушений/нарушений и какие меры принимать. Примерами служат Политика и руководящие принципы правоприменения и санкций Агентства по охране окружающей среды Англии и Политика правоприменительных мер реагирования Агентства по охране окружающей среды США. Ими предусматриваются общие принципы подхода к правоприменению и конкретные руководящие принципы применения санкций в соответствии с требованиями законодательства. Наряду с этим Агентство по охране окружающей среды Англии использует в процессе принятия решений модель контроля за соблюдением требований, основанную на уровне наблюдаемого соблюдения (см. Рисунок 3.1).

Рисунок 3.1. Модель контроля за соблюдением требований Агентства по охране окружающей среды (Англия)

Источник: (Foreman, J. (ред.), 2018[2]).

В Англии и Уэльсе более 70% нарушений устраняются путем убеждения. Менее 20% устраняются при помощи уведомлений об административном правоприменении (остальные дела передаются для преследования в судебном порядке) (OECD, 2009[1]).

В Нидерландах приблизительно 80% всех нарушений устраняются без каких-либо официальных действий со стороны компетентного органа, штрафы налагаются лишь в малой доле случаев. Такая ситуация наблюдается и в большинстве стран с развитым природоохранным режимом, особенно в случае, если большинство организаций-объектов регулирования в целом соблюдают требования (OECD, 2009[1]).

3.2.2. Административное правоприменение

В Казахстане

Как в большинстве стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА), наиболее распространенным инструментом административного правоприменения в природоохранной сфере являются денежные взыскания (штрафы). В настоящее время действует практика наложения по умолчанию денежных взысканий (то есть штрафов) во всех случаях несоблюдения требований, независимо от причинно-следственной связи.

В Казахстане, как представляется, не используются некарательные меры, например, неофициальные и официальные предупреждения, предостережения и уведомления. За все выявленные нарушения налагаются санкции, как правило, финансовые взыскания. КЭРК даже установил целевые показатели сбора доходов от взысканий.

Официальные органы не применяют основанных на правилах принципов и методов, общепринятых в государствах — членах ОЭСР. Как следствие, не считается, что они действуют справедливо, последовательно и прозрачно.

Государства — члены ОЭСР

Как правило, административные меры представляют собой предпочтительный инструмент обеспечения соблюдения экологического законодательства по различным причинам (OECD, 2009[1]). Административное правоприменение является более оперативным и малозатратным, чем обращение в суд. Во многих странах административное правоприменение предоставляет правительству более широкий набор инструментов для решения проблем, связанных с нарушениями. Административные правоприменительные меры (то есть меры реагирования) можно разделить на некарательные и карательные (то есть с санкциями).

В Японии административные меры призваны направить операторов к соблюдению требований или предписать им соблюдать их, а не налагать взыскания. Компетентные местные органы управления содействуют соблюдению нормативных требований предприятиями в основном путем проведения проверок и предоставления административных указаний по итогам проверок. Большинство предприятий принимают меры по исполнению этих указаний: вмешательство официальных органов уже считается санкцией. Для японских компаний возможность утраты репутации, скорее всего, является более серьезным сдерживающим фактором, чем для компаний в других странах. Более жесткие правоприменительные меры применяются только в случае значительного или неоднократного превышения лимитов выбросов/стоков.

В Нидерландах при выявлении нарушения компетентный орган чаще всего направляет неофициальное устное предупреждение. За этим могут следовать дальнейшие неофициальные контакты компетентного органа с нарушителем. После этого направляется официальное предупреждение, которым предписываются меры по устранению нарушения и устанавливается крайний срок его устранения. Санкции налагаются лишь приблизительно в 7% случаев. Они не налагаются, если нарушение своевременно устранено. Они также не налагаются, если деяние совершено не умышленно, представляет собой отдельный инцидент, его степень и оказываемое им воздействие носят ограниченный характер или оно совершено оператором, другие результаты соблюдения требований которого являются надлежащими.

В Финляндии в случае обнаружения нарушений оператору разрешено, иногда во время самой проверки, представить план мер по устранению нарушений для возвращения к соблюдению требований. Если оператор не представляет плана соблюдения требований или компетентный орган сочтет его меры недостаточными, последний направляет уведомление о соблюдении требований.

В США большинство федеральных исков в отношении предприятий и физических лиц в связи с несоблюдением экологического законодательства разрешаются путем соглашений об урегулировании. Ими почти всегда предусматривается выплата взыскания. Урегулирование достигается почти по 75% административных дел и 90% гражданских судебных дел.

В Великобритании обязательства относительно правоприменения представляют собой обещания, которые нарушитель дает регулирующему органу, о принятии конкретных мер по соблюдению требований как альтернативы судебному преследованию. Если компетентный орган принимает или отклоняет предлагаемые меры, имеет место период переговоров. В случае отклонения предложения орган может выбрать любую санкцию, предусмотренную за первоначальное нарушение. Если предложение принимается, обязательства относительно правоприменения официально согласуются и контролируются органом регулирования. Компания будет защищена от каких-либо санкций непосредственно за это правонарушение, кроме случаев невыполнения этих обязательств.

3.2.3. Исчисление взысканий

В Казахстане

Согласно Кодексу об административных правонарушениях экологические взыскания основываются на объеме сверхнормативных выбросов, умноженном на определенную ставку. В случае крупных предприятий мультипликатором является ставка, предусмотренная Налоговым кодексом в отношении соответствующих загрязняющего вещества и формы загрязнения. В случае малых и средних предприятий (МСП) мультипликатором служит МРИ (месячный расчетный индекс), который время от времени публикует правительство.

В случае экологических взысканий имеют место два типа дискриминации. Во-первых, крупные предприятия платят более крупные взыскания за единицу загрязнения, поскольку большинство ставок, предусмотренных для них Налоговым кодексом, выше, чем МРИ в случае МСП. Эта и без того высокая сумма платежа увеличивается еще в десять раз во всех случаях сверхнормативных выбросов крупных предприятий. Во-вторых, нефтегазовые компании платят значительно более высокие взыскания на единицу выбросов, чем прочие крупные предприятия. Установленные Налоговым кодексом ставки в случае сжигания газа в факелах значительно выше, чем ставки за такой же объем выбросов того или иного загрязняющего вещества из других стационарных источников (например, в энергетике, сталелитейной промышленности, горнодобывающей промышленности, угольной промышленности).

Казахстан признает, что, если он желает двигаться в направлении парадигмы ОЭСР, он должен положить конец дискриминации в области экологических взысканий. В 2018 году в Концепции сопроводительного законодательства (и Концепции пересмотренного Экологического кодекса) признавалась дискриминация и рекомендовалось устранить ее. В ней в прямой форме признавалось, что в зависимости от предприятия наказание за один и тот же объем загрязняющих веществ может составлять тысячи тенге или миллионы долларов США. Такой широкий разрыв в наказании за одно и то же нарушение не соответствует принципу верховенства закона, а также принципу справедливого и равного наказания за одинаковые ущерб или общественную опасность.

Государства — члены ОЭСР

В государствах — членах ОЭСР система взысканий предполагает определенную степень усмотрения компетентных органов. Однако это усмотрение не является неограниченным. Государства — члены ОЭСР объединяет общность принципов и компонентов планирования применения экологических взысканий/штрафов. Официальные органы могут налагать различные минимальные и максимальные суммы за каждое нарушение. Они, как правило, взимаются в расчете за каждый день, хотя в некоторых случаях — в расчете за один инцидент. Например, компетентные органы Нидерландов, как правило, располагают методическими документами, которыми определяются типы нарушений, ставки взыскания в день и максимальный штраф за одно нарушение (например, в провинции Гронинген 50 000 евро). В Техасе и других штатах США несоблюдение положений уведомлений и разрешений влечет за собой максимальный штраф в размере около 10 000 долл. США в сутки.

Для того, чтобы административные взыскания/штрафы служили эффективным инструментом правоприменения, они разрабатываются исходя из следующих основных принципов:

• Сдерживание в дальнейшем несоблюдения требований.

• Нивелирование финансовой выгоды или пользы от несоблюдения требований.

• Соразмерность характеру правонарушения и причиненному вреду.

• Реагирование на то, что целесообразно в случае того или иного правонарушителя и вопроса регулирования, и учет этого.

Основная задача взыскания состоит в том, чтобы сдерживать нарушение закона лицами. Взыскание, в частности, должно убедить нарушителя принять меры предосторожности против возврата к несоблюдению требований (конкретное сдерживание). Оно также должно убедить других не нарушать закон (общее сдерживание). Успешное сдерживание имеет важное значение, поскольку оно обеспечивает оптимальную защиту окружающей среды. Наряду с этим, оно позволяет сократить объем ресурсов, необходимых для применения законодательства, решая проблему несоблюдения требований до того, как она возникнет. В некоторых странах, например, Норвегии может использоваться угроза так называемых «принудительных штрафов». В таких случаях штраф налагается еще до обнаружения нарушения. Он призван служить инструментом предотвращения для достижения соблюдения требований (OECD, 2012[3]).

Измерить экологический вред, несомненно, трудно. На практике разные методы измерения дают разные результаты. Это одна из причин, по которой большинство контрольно-надзорных природоохранных органов не делают целью своей деятельности экономическую эффективность. Вместо этого они пытаются устанавливать штрафы исходя из выгоды нарушителя, а не вреда, причиненного правонарушением (OECD, 2012[3]).

В юрисдикциях государств — членов ОЭСР руководящими принципами обеспечения применения взысканий и штрафов являются последовательность, справедливость и гибкость. В противном случае объекты регулирования могут считать штрафы произвольными. Обжалование этих взысканий будет поглощать ресурсы ведомств и замедлять разрешение экологических проблем, созданных нарушениями. Справедливая система расчета взысканий также должна быть достаточно гибкой, с тем чтобы можно было вносить коррективы с учетом обоснованных различий между схожими нарушениями. Гибкость должна позволять учитывать по крайней мере пять соответствующих различий между случаями правоприменения. Во-первых, в ней следует учитывать степень преднамеренности и/или халатности правонарушителя. Во-вторых, должно приниматься во внимание прошлое несоблюдение требований. В-третьих, следует принимать во внимание платежеспособность. Это, в свою очередь, включает учет того, может ли взыскание привести к закрытию предприятия, его банкротству или иному крайнему финансовому бремени, а также корректировке первоначально выбранного взыскания/альтернативы ему. В-четвертых, в ней следует учитывать то, имеет ли место серьезная общественная заинтересованность в том, чтобы компании было разрешено продолжить деятельность, например, в связи с местной занятостью. В-пятых, должна приниматься во внимание степень сотрудничества/отсутствия сотрудничества с контрольно-надзорным органом. В принятии решения также могут учитываться прочие факторы, связанные с конкретным нарушителем или случаем.

В государствах — членах ОЭСР надлежащей практикой является установление и распространение определенного прозрачного процесса принятия решений о взысканиях. Затем в них документируется то, как взыскания определены и налагаются. Это следующие этапы:

• Расчет составляющей выгоды при помощи модели или метода простой дисконтной ставки. Взыскания должны нивелировать экономическую выгоду, возникающую в результате несоблюдения закона. К таковой должны относиться как издержки, которых удалось избежать, так и конкурентное преимущество, полученное в результате несоблюдения требований. Данный вопрос подробно рассматривается в разделах 3.2, 3.3 отчета ОЭСР (OECD, 2009[4]).

• Расчет составляющей серьезности (тяжести) (например, с использованием таблиц или матриц, которые приводятся в нормативных актах). Определенная доля взыскания должна отражать серьезность или тяжесть нарушения. Это включает отражение вреда, причиненного окружающей среде (если таковой причинен), потенциального риска для окружающей среды и значения правовых требований. Это широко освещается в главе 4 рекомендаций ОЭСР относительно штрафов (OECD, 2009[4]).

• Применение соответствующих корректирующих коэффициентов к составляющей тяжести. Компетентному органу следует указать факты и основания для таких корректировок (например, мультипликаторы). Они зависят от значимости различных факторов (например, общественной заинтересованности и прочих факторов, таких как серьезность правонарушения, неоднократное несоблюдение требований или несоблюдение уведомления).

• Суммирование составляющей выгоды и составляющей тяжести, а также применение фактора «платежеспособности», если это целесообразно. В следующих вариантах учитывается платежеспособность:

  • График уплаты с отсрочкой: такой график даже может быть обусловлен увеличением объема продаж или каким-либо прочим показателем улучшения деятельности.

  • Неденежные альтернативы: например, сотрудников компании могут обязать участвовать в кампаниях по повышению уровня информированности об экологической проблематике в средствах массовой информации.

  • Сокращение взыскания в качестве последнего средства: в случае, если необходим такой подход, причины вывода контрольно-надзорного органа относительно размера необходимого сокращения должны быть обоснованы и сообщены.

• Учет и измерение результатов (оценка эффективности). Компетентному органу следует вести учетную документацию в отношении административных штрафов, которые он налагает. Эту учетную документацию следует использовать для отчетности, оценки результативности и обнародования информации. Обнародование информации о правоприменительных мерах решает две задачи. Во-первых, обеспечивается информирование общественности о том, что контрольно-надзорный орган реагирует на несоблюдение требований. Во-вторых, это демонстрирует объектам регулирования приверженность контрольно-надзорного органа обеспечению соблюдения требований.

Кроме того, для обеспечения результативности взысканий разработчикам политики следует учитывать вероятность того, что правонарушитель будет пойман и наказан в результате других мероприятий по обеспечению соблюдения требований и правоприменительных мероприятий. Взыскание или иная санкция не могут быть применены, если правонарушение сначала не обнаружено, например, в результате мониторинга, проверки и представления данных.

3.2.4. Правоприменение путем гражданского судопроизводства

В Казахстане

Согласно Гражданскому кодексу граждане Казахстана имеют право возбуждать индивидуальные и коллективные иски о возмещении ущерба в связи с причинением вреда их здоровью или имуществу.

Государства — члены ОЭСР

Традиционно гражданско-правовая ответственность направлена на возмещение частному лицу ущерба или вреда, причиненных лицам или имуществу. В рассматриваемых государствах — членах ОЭСР гражданские иски, возбужденные частными лицами, служат важным инструментом правоприменения (OECD, 2009[1]).

В государствах — членах ОЭСР граждане могут возбуждать иски о возмещении ущерба в связи с причинением вреда их имуществу или здоровью. Однако как хранители общественного блага, уполномоченные охранять общественные природные ресурсы они, как правило, не могут подавать иски от имени общественности в (см. раздел 3.2.6 о правоприменении со стороны граждан).

3.2.5. Правоприменение путем уголовного судопроизводства

В Казахстане

Законодательством Казахстана предусматривается уголовная ответственность за экологические нарушения. Благодаря поправкам, внесенным в 2014 году в Уголовный кодекс1, материальный ущерб в размере денежного возмещения ущерба согласно гражданскому законодательству сверх определенного порогового уровня стал одним из элементов состава преступления загрязнения воздуха, воды и почвы. Это вызывало беспокойство у инвесторов ввиду того, что в прошлом в Казахстане возбуждались уголовные дела в отношении высокопоставленных сотрудников инвестиционных проектов в связи с нарушениями налогового, таможенного и иного законодательства. Инвесторы полагают, что в государствах — членах ОЭСР это административные нарушения или нарушения гражданского законодательства. Ввиду широко известного формального подхода сотрудников правоохранительных органов Казахстана инвесторы опасались того, что случаи, когда сумма денежного возмещения ущерба лишь превышает сравнительно низкий пороговый уровень, будут квалифицироваться как преступления или возможные преступления (American Chamber of Commerce in Kazakhstan, 2018[5]).

Иностранные инвесторы часто указывают на то, что криминализация вопросов гражданского и административного законодательства в Казахстане пагубно сказывается на инвестиционном климате страны. Они утверждают, что это создает фактор риска, который сдерживает новые иностранные инвестиции. Первый президент Назарбаев в своем послании народу Казахстана 31 января 2017 года, помимо необходимости внедрении стандартов ОЭСР, призвал декриминализовать «экономические составы с невысокой степенью общественной опасности» (Nazarbayev, 2017[6]).

В Казахстане для ответственности также должен иметь место преступный умысел. Однако на практике защитники наблюдают, что по уголовным делам в отношении сотрудников иностранных компаний в связи с нарушениями нормативных требований обвинение прилагает мало усилий для доказывания преступного умысла. Вместо этого оно склонно рассматривать установление наличия вины как предположение, основанное на факте нарушения. Суды зачастую принимают такую тенденцию и не требуют доказательств преступного умысла ответчика (American Chamber of Commerce in Kazakhstan, 2018[5]).

Государства — члены ОЭСР

Правоприменение путем уголовного судопроизводства обычно является последним средством, применяемым только в ответ на весьма серьезные случаи умышленного или халатного незаконного поведения. Оно также может использоваться в случае, если административного законодательства недостаточно для обеспечения соблюдения требований. Уголовные преступления, как правило, связаны с причинением серьезного ущерба здоровью человека или окружающей среде, а также созданием серьезной угрозы для здоровья человека или окружающей среды. Они также могут касаться «технических» вопросов, например, осуществления деятельности без разрешения.

Уголовные санкции представляют собой как наказание, так и средство сдерживания, поскольку они оказывают серьезное репутационное воздействие на осужденное лицо. Как следствие, и это понятно, бремя доказывания (то есть уровень доказательств) в случае таких уголовных дел значительно больше, чем в случае других видов правоприменения.

В США для осуществления правоприменения по уголовным экологическим искам в соответствии с законом «О чистом воздухе» (ЗЧВ) или законом «О чистой воде» (ЗЧВо) подсудимый должен нарушить законодательство умышленно. Уголовная ответственность может возникнуть при наличии признаков того, что лицо осуществляло выбросы веществ, загрязняющих воздух, не из соображений безопасности, а исходя из незаконных или денежных мотивов. Для установления уголовной ответственности по ЗЧВо и ЗЧВ США должно иметь место «заведомое» нарушение2. Уголовная ответственность возникает вследствие настроя подсудимого на совершение нарушения. Для установления «заведомого» характера нарушения или преступного умысла требуются доказательства тяжкого корыстного поведения или осуществления деятельности без разрешения. Как правило, эта деятельность осуществляется для извлечения личной или корпоративной выгоды или во избежание расходов и сопровождаются фальсификацией информации или иными мошенническими действиями.

Во Вставка 3.1 приводятся типичные критерии и сценарии проведения уголовных расследований нарушений экологических требований. Уголовное расследование, скорее всего, не будет начато в случае, если предприятие-загрязнитель незамедлительно уведомило официальные органы о нарушении. В отсутствие признаков или следов преступления правоохранительные органы по уголовным делам в природоохранной сфере обычно не проводят расследование лишь для того, чтобы установить, имело ли место умышленное или преступно халатное неправомерное действие. Они могут его провести, однако, если имеет место причинение крупного вреда (например, разлив нефти, жертвы на химическом заводе). Например, уголовные расследования в отношении аварийного сжигания газа в факелах проводились федеральными органами по ЗЧВ или региональными органами по региональному законодательству редко или не проводились. Однако, возможно, имели место некоторые случаи правоприменения путем гражданского судопроизводства.

Вставка 3.1. Уголовные расследования в сфере охраны окружающей среды в США: обычные типы нарушений

Типичные нарушения, в отношении которых может быть проведено расследование, могут включать, в том числе, следующее:

• незаконное размещение опасных отходов

• экспорт опасных отходов без разрешения принимающей страны

• незаконные сбросы загрязняющих веществ в воды США

• удаление и размещение регулируемых асбестосодержащих материалов в порядке, не соответствующем закону и нормативным актам

• незаконный импорт в США определенных ограничиваемых и регулируемых химикатов

• фальсификация питьевого водоснабжения

• мошенничество с использованием почты/телефонной связи

• сговор

• отмывание денег в связи с преступной деятельностью в сфере окружающей среды.

Источник: (UN EPA, 2018[7]).

В государствах — членах ОЭСР компетентный орган или полиция обычно инициирует правоприменение посредством уголовного судопроизводства в природоохранной сфере путем передачи дела в прокуратуру. В Англии и Уэльсе (но не в Шотландии и Северной Ирландии) Агентство по охране окружающей среде или местный официальный орган могут напрямую осуществлять производство по уголовным делам. Уголовное судопроизводство зачастую возбуждается параллельно с административными исками. В некоторых природоохранных органах (например, в определенных региональных департаментах по вопросам промышленности, научных исследований и окружающей среды во Франции) действует политика опубликования заявлений об уголовном преступлении во всех случаях невыполнения уведомления о соблюдении требований. Другие органы передают в прокуратуру лишь наиболее серьезные дела.

В Англии политикой правоприменения и санкций Агентства по охране окружающей среды предусматриваются основания для правоприменения путем уголовного судопроизводства. В Великобритании имеет место четкое разделение функций правоприменения путем уголовного судопроизводства/судебного преследования и налагаемых в результате санкций (например, штрафов и приговоров), которые назначаются судами общего права. Природоохранные органы участвуют в разработке Рекомендаций судьям относительно вынесения приговоров в части того, каким образом выносить приговоры за экологические правонарушения. Эти Рекомендации не являются предписывающими, но в них указываются факторы, которые следует учитывать. Они включают следующее:

• критерии ответственности (виновность правонарушителя)

• потенциальный риск, созданный преступлением

• платежеспособность правонарушителя (закрытия объекта следует избегать, если это возможно)

• сдерживающий эффект приговора в целом (штраф, налагаемый на компанию, должен быть достаточно крупным, с тем чтобы он оказал воздействие и на акционеров)

• способность правонарушителя к сотрудничеству

• издержки, связанные с судебным преследованием.

В Нидерландах, Франции и Финляндии правоприменение путем уголовного судопроизводства и правоприменение путем административного производства осуществляются параллельно. Природоохранные органы передают потенциальные уголовные дела в полицию или прокуратуру и продолжают административное производство. Поэтому они практически не влияют на решение прокурора о том, рассматривать ли дело и передавать ли его в уголовный суд.

3.2.6. Правоприменение со стороны граждан

В Казахстане

Общественность имеет право участвовать в процессах принятия решений и быть информированной об их последствиях. Для этого у общественности имеется доступ к заявкам на получение разрешений, разрешениям и результатам мониторинга выбросов. Это соответствует Орхусской конвенции Европейской экономической комиссии ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, подписантом которой является Казахстан.

Недавно Комитет по экологическому регулированию и контролю заявил, что он может включить в новый Экологический кодекс право граждан возбуждать в интересах общественности иски против компаний в связи с причинением экологического ущерба.

Государства — члены ОЭСР

Правоприменение со стороны граждан обычно означает давление, оказываемое гражданами на государственные органы путем подачи жалоб или обращения в суд, с целью добиться обеспечения соблюдения нормативных требований. К нему не относятся дела о гражданско-правовой ответственности, по которым физические лица или группы граждан являются непосредственно пострадавшими от загрязнения (OECD, 2009[1]).

Предоставление общественности возможностей участвовать в правоприменении в природоохранной сфере несет в себе различную пользу. Во-первых, местные граждане, на которых напрямую сказывается нарушение, часто имеют лучшую возможность обнаружить и оценить воздействие нарушения на окружающую среду и свою общину. Во-вторых, правоприменение со стороны граждан экономит ресурсы правоохранительных органов и усиливает позицию правительства относительно иногда сильного политического влияния правонарушителей. Граждане/группы/неправительственные организации (НПО) могут лоббировать принятие правоприменительных мер и в судах по гражданским делам обжаловать решения о выдаче разрешений на деятельность, решения не контролировать выполнение законов и не преследовать в судебном порядке.

• В США граждане по законодательству имеют право возбуждать иски, с тем чтобы обязать государство обеспечить соблюдение своих законов об экологическом ущербе. Другие законы предоставляют гражданам возможность подавать иски о причинении вреда их имуществу и здоровью. Однако законы об экологическом ущербе, как правило, не предоставляют общественным группам права ставить себя на место государства и заявлять иски о причинении ущерба природным ресурсам в отношении предприятий-загрязнителей для охраны окружающей среды страны.

• Агентству по охране окружающей среды Англии удалось улучшить ситуацию с размещением негативной информации об объектах с высоким экологическим риском/резонансных объектах. Оно внедрило признанный процесс, который объединяет промышленные предприятия и местные общины/граждан, поощряя ведущую роль компаний, а не Агентства. Кроме того, в случаях, если нормативные ресурсы ограничены, имеется возможность поощрения «мониторинга» со стороны граждан. Граждане, например, могут использовать «горячую» телефонную линию для сообщения об инцидентах, связанных с загрязнением. Также разрабатываются приложения для мобильных телефонов для сообщения об экологических проблемах, например, о распространении инвазивных видов. Во Вставка 3.2 это рассматривается подробнее.

В некоторых странах гражданам предоставлены возможности включаться в природоохранное правоприменение. Например, в Нидерландах НПО от имени общественности, а также граждане могут принимать меры в случае, если компетентные органы не обеспечивают в достаточной мере соблюдения экологических требований. Они могут подавать петиции в официальный орган и, если этого недостаточно, подать иск в отношении официального органа в суд по административным делам. В прошлом министерство окружающей среды Нидерландов покрывало издержки, связанные с юрисконсультами по экологическим вопросам граждан и отечественных НПО, которых нанимали так называемые «социальные юридические компании». Оно этого больше не делает. Наряду с этим, решение компетентного органа о «неприменении правоприменения» может быть обжаловано в суде по административным делам, а в некоторых странах — в порядке «судебного надзора». Голландские НПО, например, Natuur en Milieu, также оказывают давление на компетентные органы при помощи прямых рассылок, в которых призывают их улучшить свою правоприменительную деятельность. В случае правоприменения путем уголовного судопроизводства граждане могут обратиться в полицию или НПО может напрямую обратиться к прокурору. Если прокурор не рассматривает дело, можно подать иск против нарушителя в суд по уголовным делам. В некоторых случаях НПО одновременно идут по пути административного производства и уголовного судопроизводства.

Вставка 3.2. Примеры программ и инструментов общественных консультаций

Надлежащая практика Агентства по охране окружающей среды (Англии): заявление об участии общественности

Участие общественности помогает Агентству принимать лучшие решения. Оно использует экспертные знания других и обеспечивает, чтобы Агентство учло все экологические риски.

Консультации включены в процесс получения природоохранных разрешений, в частности, относительно следующего:

• разработка стандартных правил, в частности, оценка рисков

• заявки на получение всех индивидуальных разрешений и стандартных разрешений для производств

• заявки на существенное изменение индивидуальных разрешений и в отношении объектов, связанных с отходами горного производства

• заявки на изменение разрешений, в том числе в отношении «объектов, представляющих значительный общественный интерес».

Информация о консультациях публикуется в онлайновом режиме; организациям, о которых известно, что они заинтересованы, направляются сообщения электронной почтой.

Проводятся расширенные консультации в отношении «объектов, представляющих значительный общественный интерес». Они включают прямое взаимодействие с местными общинами (физическими лицами и группами) по проектам разрешений и документов для принятия решения.

Документы для принятия решения служат прозрачным способом сообщения заинтересованным сторонам основания для принятия решения. В резонансных случаях они позволяют внести вклад в процесс принятия решения.

Надлежащая практика Агентства по охране окружающей среды (Англии): Программа укрепления доверия со стороны общин

Агентство по охране окружающей среды работает с общественностью, общественными группами и прочими организациями, с тем чтобы они помогали решать экологические проблемы и чтобы укрепить доверие с их стороны к тем услугам, которые предоставляет Агентство, применяя шестиэтапный подход:

• Этап 1 Понимание общины: как она работает.

• Этап 2 Для чего нужно работать с общиной?

• Этап 3 Понимание общины, ее людей.

• Этап 4 Согласование оптимального способа работы.

• Этап 5 Начало работы и проверка прогресса.

• Этап 6 Обзор работы: извлеченные уроки и обмен опытом.

Источник: подготовлено автором на основе бесед и документарных исследований.

3.3. Предлагаемые рекомендации

3.3.1. Использование в полной мере обеспечения соблюдения требований и подходов, предусмотренных пирамидой правоприменения

Казахстану следует перейти от системы, в которой главенствующую роль играет правоприменение и чрезмерно используются административные взыскания, а также возмещение ущерба на основании вины, к системе, которая обеспечивает действенную охрану окружающей среды, основанную на оценке рисков. Такой подход должен включать все элементы обеспечения соблюдения требований, в частности, следующее:

• содействие соблюдению требований — просвещение и создание возможностей для надлежащей практики для эффективной организации соблюдения требований, в частности, предоставление четких и доступных рекомендаций о соблюдении правовых требований

• мониторинг и оценка соблюдения требований, в том числе оценка рисков и различные инструменты и методы проверки соблюдения требований, такие как государственные мониторинг и инспектирование, аудиты, системы обеспечения соблюдения требований, признание систем управления, независимые мониторинг и подтверждение показателей

• участие граждан в мониторинге и представлении экологических показателей

• выбор целесообразных мер реагирования и правоприменительных интервенций на основе пирамиды правоприменения, как указано в методическом докладе ОЭСР (OECD, 2009[1]).

Обеспечение поддающегося подтверждению подхода к государственному мониторингу и инспектированию является одним из необходимых условий действенного правоприменения. Это соображение подробнее рассматривается в разделе, посвященном дальнейшим действиям, в частности, роли наличия, качества, мониторинга и оценки данных.

Для соблюдения баланса комплекса «традиционных» мер по соблюдению требований и контролю за их соблюдением и новых интервенций Министерству энергетики следует опираться на работу международных сетей, которые содействуют выполнению экологического законодательства и контролю за его соблюдением.

• Например, Сеть Европейского союза по выполнению и контролю за соблюдением экологического законодательства разработала комплексные наборы инструментов и методологии. Они включают Рекомендации относительно выбора целесообразных интервенций (например, логическое моделирование3) (IMPEL, 2014[8]). У этой методологии имеются две полезных характеристики: перечень или типология различных типов интервенций и общепринятой практики; и способ поэтапной оценки и выбора правильного комплекса интервенций. Ею также разработаны Easytools/IRAM (методология оценки рисков)4; «Действовать правильно» (при планировании проверок)5; и Рекомендуемые минимальные критерии экологических проверок6.

3.3.2. Реформирование системы взысканий/штрафов и внедрение недискриминационной модели минимальной и максимальной суммы в день, включающей составляющую тяжести

Казахстану следует внедрить новую систему, имеющую различные новые характеристики, в соответствии с современной парадигмой ОЭСР.

Недискриминация. В отношении всех форм выбросов загрязняющих веществ, независимо от отрасли, размера предприятия и формы его собственности, должны применяться одинаковые правила и уровни взысканий. Исходя из этого Казахстану следует реформировать свою весьма карательную систему платежей (взыскания и возмещения ущерба) за сжигание в факелах попутного нефтяного газа. Поскольку административные взыскания устанавливаются исходя из ставок налогов, административные взыскания за сжигание газа в факелах выше, чем административные взыскания за выбросы тех же загрязняющих веществ из других стационарных источников.

Отдельная особая методология определения взысканий/штрафов с использованием модели минимальной и максимальной суммы в день. Расчет взысканий не должен быть связан со ставками, предусмотренными Налоговым кодексом, или тем или иным индексом. Он не должен основываться на системе, в которой объем умножается на ставку, а должен ограничиваться максимальным взысканием в день или в расчете на один инцидент, как в государствах — членах ОЭСР. Максимальное взыскание в день за нарушение лимитов выбросов не должно превышать максимальных уровней взысканий в день или в расчете на один инцидент за аналогичные выбросы в государствах — членах ОЭСР. Официальные органы не должны иметь дискреционного полномочия на наложение взыскания выше максимальных лимитов в день в установленном диапазоне.

Составляющая тяжести в пределах максимальной суммы в день. Также может быть рассмотрено внедрение составляющей тяжести и оценки при помощи аналитических инструментов финансовой выгоды от несоблюдения требований. С 1984 года модель BEN, разработанная АООС США, помогает рассчитывать экономические выгоды, извлекаемые объектом в период несоблюдения им требований. Эта модель позволяет оценить сокращение затрат вследствие отсрочки капиталовложений в оборудование для контроля загрязнения, отсрочки разовых расходов (например, на создание системы производственного контроля) и сокращения затрат на эксплуатацию, текущий ремонт и содержание экологического оборудования (US EPA, 2019[9]).

Консенсус с важнейшими заинтересованными сторонами. Заинтересованные стороны должны помогать разрабатывать подход к установлению взысканий. К числу соответствующих сторон относятся основные государственные министерства (юстиции, финансов, энергетики/окружающей среды), регулирующие/контрольно-надзорные органы, ассоциации бизнеса, компании и прочие заинтересованные стороны, в том числе граждане и НПО.

Общенациональная политика правоприменения. Областные компетентные органы не должны иметь дискреционного полномочия на наложение взысканий выше максимального лимита в день. Таким образом будут обеспечены общенациональная согласованность и прозрачность решений в области правоприменения.

Достаточная гибкость. Политика должна позволять компетентным контрольно-надзорным органам учитывать особые обстоятельства каждого случая правоприменения. Административные штрафы за экологические правонарушения можно корректировать с учетом умысла нарушителя, степени его сотрудничества с контрольно-надзорным органом и его платежеспособности. Однако эта корректировка не должна превышать половины составляющей тяжести, штрафа (который, в отличие от составляющей экономической выгоды, представляет собой «чистое» взыскание). Любая такая корректировка должна быть надлежащим образом задокументирована. Вместе с тем могут быть доступны варианты частичной замены уплаты штрафов в денежной форме альтернативными расходами, благоприятными для окружающей среды (OECD, 2009[1]).

Варианты альтернативных расходов, благоприятных для окружающей среды. Должны быть предусмотрены альтернативы для частичной замены уплаты штрафов в денежной форме. Контрольно-надзорный орган может иметь административные дискреционные полномочия на частичную замену начисленного денежного взыскания расходами, благоприятными для окружающей среды, со стороны правонарушителя. В нескольких государствах — членах ОЭСР, например, США, объекты регулирования весьма положительно воспринимают эту практику. Они полагают, что она помогает правонарушителю восстановить свою репутацию в глазах общественности, запятнанную нарушением. Этот инструмент отличается от неденежных альтернатив и сокращения взыскания ввиду неплатежеспособности (OECD, 2009[4]). Согласно Политике дополнительных экологических проектов (ДЭП) (1998 года) АООС США правонарушитель может добровольно принять на себя обязательство по осуществлению проекта, благоприятного для окружающей среды, связанного с нарушением. Взамен взыскание нарушителю будет снижено (соотношение может быть следующим: расходы на ДЭП в размере 3 долл. США к снижению взыскания на 1 долл. США). Примером ДЭП может служить подготовка других объектов регулирования и оказание им технической поддержки для выполнения и перевыполнения применимых экологических требований.

3.3.3. Отказ от увязки уголовной ответственности с денежным возмещением ущерба в порядке гражданского судопроизводства

Казахстану следует отказаться от увязки уголовной ответственности с денежным возмещением ущерба в порядке гражданского судопроизводства для улучшения инвестиционного климата и согласования уголовного законодательства в природоохранной сфере. Уголовное расследование следует начинать только в случае, если имеются признаки того, что лицо умышленно обманным путем нарушило уголовный закон и причинило вред населению и окружающей среде.

Поэтому правоприменение путем уголовного судопроизводства должно охватываться политикой правоприменения. В этой политике указываются основания для уголовного преследования и прозрачный процесс определения государственными органами того, осуществлять ли уголовное судопроизводство. Такую политику (и процесс) можно применять для определения того, налагать ли административные, гражданские или уголовные санкции. Эти решения принимаются на основе общепринятых критериев, таких как степень экологического ущерба, серьезность нарушений, а также умысел и отношение правонарушителя.

Четкая политика правоприменения и надежный процесс установления уголовной ответственности и определения санкций должны помогать обеспечить, чтобы определенная практика была невозможна. К такой практике относится возмещение ущерба на основании вины и автоматические уголовные санкции, например, в случае сверхнормативных выбросов без учета прочих факторов, таких как причинение вреда окружающей среде, халатность, умышленные незаконные действия.

Вопрос доказывания преступного умысла и того, учитывают ли его прокуроры и судьи в уголовном судопроизводстве (судебных делах), является судебным, а не экологическим. Иными словами, это вопрос судебной системы и процесса, в частности, соответствующих правовых кодексов. Однако природоохранные органы могут давать рекомендации/предоставлять критерии судам/судьям, чтобы помочь выносить приговоры. Эти рекомендации основываются на экологической и нормативной серьезности и последствиях правонарушений (как это делает Агентство по охране окружающей среды в Великобритании).

С практической точки зрения генеральный прокурор и министр энергетики должны разработать совместный приказ. В нем излагаются подробные критерии того, какие типы доказательств указывают на наличие умысла, а какие типы событий однозначно исключают умысел. См. дополнительные примеры в разделе 3.2.5. Политикой правоприменения должны четко предусматриваться случаи наложения санкций и то, целесообразны ли административные, гражданские или уголовные меры реагирования. Наряду с этим весьма важно, чтобы существовала отдельная система классификации инцидентов исходя из серьезности экологического ущерба. В Великобритании различают четыре уровня инцидентов. Уголовное судопроизводство осуществляется только в случае инцидентов 1 или 2 уровней, связанных со значительными рисками/вредом.

Впоследствии следует разработать специальные рекомендации относительно основных отраслей. В документе о НДТМ добычи нефти и газа могут содержаться дополнительные руководящие принципы определения обстоятельств, в которых сжигание газа в факелах является законным техническим методом. Например, оно может использоваться в связи с функционированием автоматических предохранительных клапанов или решением оператора не допустить повышения давления для большей безопасности. Такие рекомендации будут полезными в двух отношениях. Во-первых, они позволят установить соответствующие условия разрешений (на сжигание газа в факелах). Во-вторых, ими будут определены обстоятельства, в которых сжигание газа в факелах является обоснованным. Это поможет предотвратить лишние «технические» нарушения и правоприменительные санкции.

Важно то, однако, что уведомление не должно исключать экологической ответственности. Если имело место загрязнение и причинение вреда окружающей среде, уведомление нарушителя может быть смягчающим фактором, указывающим на хорошие намерения и подход. Однако, если инцидент причинил серьезный и/или необратимый ущерб природным ресурсам или угрожает жизни людей, соответствующий оператор все равно должен нести ответственность и в отношении него должны быть применены уголовные санкции, а также гражданские и административные исправительные меры. Он также должен нести ответственность за издержки, связанные с восстановлением окружающей среды и возмещением фактически причиненного ущерба. Ситуация может быть иной, если наряду с этим приняты меры по предотвращению или снижению вреда. Эти меры могут включать создание надлежащих систем менеджмента для предотвращения, сдерживания или смягчения аварии или инцидента.

Помимо этого, в документе по политике правоприменения в природоохранной сфере должны быть указаны доказательства, которые требуются для проведения уголовного расследования и осуществления уголовного судопроизводства. Например, эти доказательства могут включать общепринятый пороговый уровень и процесс, которые в большинстве случаев не относятся только к экологическим преступлениям. Четкие руководящие принципы вынесения приговоров в связи с причинением экологического ущерба (например, разработанные генеральным прокурором или Министерством энергетики) также могут улучшить судебные решения и интерпретацию всех указанных выше случаев. Процедура обжалования поможет решать проблемы несоблюдения должностными лицами в Казахстане рекомендаций относительно наложения взысканий и санкций. Она является частью политики правоприменения.

3.3.4. Повышение результативности взысканий

Информация поможет разработчикам политики и официальным органам-исполнителям определить результативность и эффективность наложения штрафов. Например, используя данные и информацию о штрафах, можно выявлять повторные несоблюдения требований со стороны правонарушителей, на которых уже налагались санкции. Это, в свою очередь, поможет разработчикам политики учитывать различные факторы, которые вызывают/усиливают несоблюдение требований, и определять соответствующие взыскания.

Таким образом на практике Казахстану необходимо сделать следующее:

• Повысить собираемость административных штрафов за экологические правонарушения и сделать штрафы более надежным фактором сдерживания в дальнейшем несоблюдения требований.

• Модернизировать систему управления данными и информацией о правонарушениях и применении взысканий, их представления и обнародования для анализа эффективности мер реагирования. Это дополнительно обосновывается в разделе об управлении данными в выводах и дальнейших действиях.

• Распространять информацию о значительных взысканиях объектам регулирования и широкой общественности для усиления сдерживания в дальнейшем несоблюдения требований.

3.3.5. Корректировка законодательных актов, принципов и инструментов правоприменения

Принципы надлежащего регулирования

Компетентным природоохранным органам Казахстана следует обеспечить, чтобы все законодательные акты, принципы, структуры, процессы и инструменты, подкрепляющие Экологический кодекс, следовали методологическим рекомендациям и рекомендациям относительно управления. Эти рекомендации были изложены ОЭСР в отчете «Определение и применение административных штрафов за экологические правонарушения: методические рекомендации для контрольно-надзорных природоохранных органов стран ВЕКЦА» (OECD, 2009[4]). Во Вставка 3.3 приводится их резюме.

Вставка 3.3. Методические рекомендации ОЭСР относительно определения и применения экологических взысканий (штрафов)

• Обеспечение наложения административных штрафов на юридических лиц, например, компании, и их законных собственников/операторов (юридических лиц).

• Определение основных заинтересованных сторон, в частности, соответствующих министерств (юстиции, финансов, энергетики/окружающей среды) правительства, регулирующих/контрольно-надзорных органов, организаций, представляющих бизнес, компаний и прочих заинтересованных сторон, в том числе граждан и НПО, и достижение ими консенсуса.

• Включение в законодательство положений об учете экономической выгоды от несоблюдения требований и серьезности нарушения в расчете административных штрафов и принятие соответствующих методик.

• Отделение той части штрафа, которая отражает серьезность нарушения, от гражданско-правовой ответственности за причинение ущерба окружающей среде и расчета платежей за загрязнение.

• Продление сроков наложения штрафов компетентными органами, с тем чтобы дать им возможность адекватно оценить экономическую составляющую и составляющую тяжести нарушения в штрафе.

• Принятие общенациональной политики правоприменения, обеспечивающей последовательность и прозрачность правоприменительных решений в масштабе страны, среди прочего, в наложении административных штрафов.

• Предоставление компетентным контрольно-надзорным органам достаточной гибкости, с тем чтобы они учитывали особые обстоятельства каждого случая правоприменения, принимая во внимание факторы, указанные в методических рекомендациях ОЭСР (или разделе «Литература» отчета).

• Предоставление возможностей частичной замены денежных штрафов альтернативными расходами, приносящими пользу окружающей среде.

• Принятие мер по повышению собираемости административных штрафов за экологические нарушения. Компетентным органам стран (контрольно-надзорным природоохранным и другим органам) следует активнее использовать имеющиеся в их распоряжении инструменты взыскания платежей̆ и обращения в суд для того, чтобы достигнуть собираемость на уровне выше 90% и сделать штрафы более надежным инструментом предотвращения несоблюдения требований.

• Модернизация систем управления информацией̆, представления отчетности и информирования общественности о наложенных неуголовных денежных санкциях. Усовершенствование управления данными по нарушениям и соответствующим административным штрафам, чтобы можно было анализировать эффективность правоприменительных мер.

• Предоставление субъектам контроля и общественности информации о значительных санкциях для усиления предотвращения несоблюдения требований в будущем.

Источник: (OECD, 2009[4]).

В соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР 2012 года относительно регуляторной политики и управления (OECD, 2012[10]) Казахстану следует продолжить внедрять принципы надлежащего природоохранного регулирования (то есть соразмерного, последовательного, прозрачного и подотчетного регулирования, в котором главную роль играют результаты и данные). Полезные указания дает Великобритания (UK Better Regulation Task Force, 1997[11]). Кроме того, Нидерланды разработали «Таблицу одиннадцати». Она направлена на выработку политики с высоким коэффициентом соблюдения (см. Вставка 3.4), которая может служить перечнем контрольных параметров на всех этапах разработки, реализации и оценки политики.

Вставка 3.4. «Таблица одиннадцати» в Нидерландах: определение важнейших факторов соблюдения требований

Факторы добровольного соблюдения требований и влияние содействия соблюдению требований

1. Знание правил: осведомленность объектов регулирования о регулировании и ясность требований.

2. Соображения затрат и выгод: преимущества и недостатки соблюдения требований с точки зрения времени, денежных средств и усилий.

3. Уровень принятия: то, в какой мере политика и нормативные акты (в целом) принимаются объектами регулирования.

4. Лояльность и послушание: естественная готовность объектов регулирования соблюдать законы и нормативные акты.

5. Неофициальный мониторинг: возможность обнаружения и неодобрения несоблюдения требований неправительственными субъектами.

Аспекты мониторинга: влияние мониторинга соблюдения требований

6. Вероятность неофициального сообщения: возможность сообщения о правонарушении неправительственными субъектами (доносительства).

7. Вероятность мониторинга: вероятность стать объектом проверки со стороны компетентных органов.

8. Вероятность выявления: возможность выявления правонарушения компетентными органами.

9. Избирательность: вероятность проверки в результате определения целевых предприятий, лиц или территорий, основанного на оценке рисков.

Аспекты санкций: влияние правоприменения

10. Вероятность санкций: возможность наложения санкции в случае, если выявлено правонарушение.

11. Жесткость санкции: строгость и тип санкции и связанные с ней неблагоприятные последствия.

Источник: (van der Schraaf and Roessen, 2004[12])

Управление рисками и обеспечение соблюдения требований

Казахстану также следует признать надлежащую практику ОЭСР и ЕС в областях, связанных со стратегиями оценки рисков по секторам, системой комплексных и упрощенных разрешений и политикой правоприменения.

В том, что касается стратегий по секторам, Агентство по охране окружающей среды Англии первоначально приняло стратегии по секторам в отношении секторов, которые должны получать экологические разрешения, но в настоящее время эти стратегии охватывают все субъекты сектора. Планы сосредоточены на наиболее значительных экологических рисках сектора и видах воздействия, которые он оказывает на окружающую среду. В них устанавливаются целевые показатели результативности, согласованные с отраслью, для улучшения соблюдения требований и достижения отдельных добровольных целей, которые выходят за рамки нормативных требований (Foreman, J. (ред.), 2018[2]).

Во всех государствах — членах ОЭСР четко наблюдается переход от административно-командной системы к управлению рисками и обеспечению соблюдения требований. Это происходит, потому что содействие соблюдению требований является эффективным подходом к достижению соблюдения требований как в случае предприятий, которые получают помощь и стимулы, так и в случае регулирующих органов, которые сокращают расход ресурсов на правоприменение. В рамках этой инициативы Агентство по охране окружающей среды Англии также разработало стандартные нормы (условия) разрешений на основе общих оценок рисков в определенных секторах. Благодаря этому возможна упрощенная процедура выдачи разрешений в секторах малого риска и однородных секторах. Заявки на получение разрешения можно подавать в онлайновом режиме, и после проведения проверок на местном уровне решение о выдаче разрешения принимается и решение выдается в электронной форме. Этим процессом управляет Национальный центр выдачи разрешений.

Целенаправленное осуществление мониторинга соблюдения требований на основе оценки рисков (то есть целенаправленное проведение проверок целевых объектов, осуществляющих деятельность, которые могут оказывать большее воздействие на окружающую среду или которые демонстрируют плохие показатели соблюдения требований) позволяет компетентным органам повысить эффективность обеспечения соблюдения требований и уменьшить административное бремя на другие регулируемые компании. Эта тенденция наблюдается почти во всех государствах — членах ОЭСР, хотя подходы, основанные на целенаправленности, бывают разными: от определения категорий производств и соответствующей минимальной периодичности проверок на основе оценки рисков (например, в США, Финляндии и Франции) до официальных систем оценки в баллах (в Великобритании и Нидерландах). Во втором случае высокоразвитые системы целенаправленного проведения проверок позволили британским и голландским компетентным органам фактически сократить общее число посещений объектов (и увеличить число тщательных аудитов соблюдения требований производствами с высоким экологическим риском). Опыт все чаще показывает, что повышение целенаправленности проверок ведет к более высокому уровню обнаружения несоблюдения требований и, как следствие, повышению эффективности и действенности программ обеспечения соблюдения требований.

Вставка 3.5. Примеры подходов, основанных на оценке рисков

Агентство по охране окружающей среды (Англии) применяет два основных подхода, основанных на оценке рисков. Оно использует методологию оценки рисков (Н1 – краткое обозначение Горизонтального методического документа 1) для определения экологического риска соискателя экологического разрешения. Соискатель представляет информацию о рисках, с которыми связана его деятельность, местонахождении, компетентности в области выбросов и управления в числе прочих факторов. В рамках такого же процесса сотрудники Агентства составляют рейтинг рисков и определяют соответствующий уровень разрешения, в частности, улучшения, которые необходимо осуществить до того, как будет выдано разрешение.

После выдачи разрешения при помощи Оценки операционного риска (ООР) оценивается управление операционным риском на постоянной основе с использованием таких же критериев, которые предусмотрены Методическим документом Н1. Определяется годовая «оценка в условных баллах» ООР, и исходя из нее, а также рейтинга уровня «остаточного риска» определяются годовые платежи Агентству. В рейтинге ООР присутствует дополнительный фактор — соблюдение требований держателем разрешения в прошлом. Более высокий общий рейтинг риска (то есть держатель разрешения с более низким риском) снижает платежи в результате сокращения соблюдения требований и правоприменительной деятельности (например, проверок и мониторинга).

Источник (Environment Agency, 2014[13]).

Производственный контроль и использование обеспечения соблюдения требований третьей стороной

Казахстану следует оценить роль производственного контроля и использование обеспечения третьей стороной соблюдения требований объектами регулирования. Ответственность за мониторинг воздействия, оказываемого промышленными предприятиями на окружающую среду, перекладывается с регулирующих органов на самих операторов. Это обеспечивает большую заинтересованность предприятий в соблюдении требований и повышает эффективность мониторинга соблюдения требований. Можно соблюдать баланс этих элементов «саморегулирования» (и вознаграждать их), оптимизируя требования государства к предприятиям. Например, государство может сократить число текущих проверок, внедрить представление отчетности в электронной форме и поощрять независимое подтверждение отчетов о производственном контроле.

В различных природоохранных органах государств — членов ОЭСР и Европейского союза приняты подходы в отношении соблюдения требований, в которых используются системы управления организаций. Агентство по охране окружающей среды (Англии) требует от всех держателей комплексных природоохранных разрешений внедрения системы управления для обеспечения соблюдения требований. Имеются веские основания для того, чтобы двигаться в этом направлении:

• Многие крупные и сложные организации уже используют системы управления, и значительная их доля (приблизительно 30%) привлекают независимых (аккредитованных, сертифицированных) аудиторов для подтверждения своих показателей деятельности.

• У органов природоохранного регулирования отсутствуют ресурсы для поддержания уровней проверок, соответствующих их прошлым уровням; имеют место убывающие доходы для регулирования и правоприменения по итогам проверок организаций с эффективными системами управления.

• Подход, основанный на системе управления, представляет собой структурированный, стандартизированный метод управления соблюдением требований, а также мониторинга, оценки и улучшения экологических показателей в целом.

• Соразмерность: система управления, соответствующая своему назначению, может отражать тип, сложность и потенциальные риски деятельности.

Правительству следует поощрять внедрение официальных систем экологического менеджмента и независимого подтверждения, таких как ISO 14001 и Система экологического менеджмента и аудита (EMAS). При том что система EMAS доступна во всем мире и помогает сокращать воздействие, оказываемое на окружающую среду (промышленными) производствами, до настоящего времени ни один природопользователь не применял ее к Казахстану. Увеличение числа сертификаций в соответствии со стандартом ISO 14001 в Казахстане идет умеренными темпами. Прочие важные сертификаты, например, в соответствии с ISO 26000, стандартами социальной ответственности SA 8000 и стандартом регулирования потребления электрической энергии ISO 5001, внедряются редко.

Экологический аудит

Казахстану следует рассмотреть вопрос о том, как он может реформировать использование экологического аудита, систем экологического менеджмента и независимого подтверждения в соответствии с надлежащей практикой производственного контроля большинства государств — членов ОЭСР.

Экологический аудит предусматривается Экологическим кодексом (с внесенными изменениями и дополнениями). В случае реорганизации или банкротства предприятия или причинения им значительного ущерба окружающей среде, обнаруженного в ходе проверки, предприятие могут обязать провести обязательный аудит. Экологический аудит также можно проводить на добровольной основе, в этом случае его результаты являются конфиденциальными. Данные о том, сколько добровольных аудитов проводится, отсутствуют. По оценкам, в 2017 году во всей стране было проведено менее 100 обязательных аудитов.

Комитет экологического регулирования и контроля выдает лицензии на проведение экологического аудита, срок действия которых является неограниченным. Возможно лицензирование как юридических, так и физических лиц. Комитет получает аудиторские заключения по итогам обязательного экологического аудита, но редко комментирует полученные отчеты. Согласно кодексу аудиторы-экологи (как юридические лица, так и предприниматели – физические лица) должны быть членами палаты аудиторов-экологов. Существует несколько таких палат.

Экологический аудит, как представляется, не предотвращает экологических нарушений и ущерба, и не создает стимулов к проведению предприятиями добровольного аудита. Обязательный экологический аудит имеет место тогда, когда уже дано предписание устранить нарушение и ущерб уже причинен. Такая практика проведения аудита не побуждает предприятия принимать природоохранные меры. Отсутствует официальная система проверки того, осуществило ли предприятие меры, указанные предписанным аудитом, и в ходе аудита природоохранные меры не планируются.

В государствах — членах Европейского союза и ОЭСР экологический аудит используется двумя основными путями:

• Природоохранные органы, используя нормативный аудит, проводят тщательные расследования плохих показателей деятельности и несоблюдения требований. Они также используют его, с тем чтобы установить «первопричины» проблем, а не рассматривать симптомы. Тем самым они стремятся помочь субъектам улучшить системы и практику управления. Такой тип аудита можно приравнять к обязательному аудиту в Казахстане.

• Компании-объекты регулирования используют аудит в рамках управления деятельностью. Это может быть результатом внедрения системы экологического менеджмента или (например, комплексной) практики управления в целом. Компании могут привлекать третьи стороны для независимого подтверждения своих показателей деятельности. В случае СЭМ они привлекают организации по сертификации для оценки соответствия стандартам, таким как ISO 14001. Компании проводят аудит для улучшения показателей управления или в связи с договорными требованиями в отношении цепочки создания стоимости.

Во многих странах действует система аккредитации организаций по сертификации в соответствии с международными аудиторскими стандартами (оценки соответствия). Одним из примеров является Служба по вопросам аккредитации Великобритании. В таких государствах — членах ЕС, как Великобритания и Нидерланды, агентства по охране окружающей среды оценивают потенциал экологического менеджмента и аудита компаний для обеспечения соблюдения правовых требований, а также сокращения числа государственных проверок.

Улучшение использования новых технологий и информации, в частности, внедрения цифровых технологий, искусственного интеллекта и дистанционного зондирования

Информационные технологии (ИТ) все чаще используются в целях выдачи разрешений, содействия в соблюдении требований, мониторинга и представления отчетности. Они применяются в различных целях: от подачи заявок на разрешения в электронной форме и отчетов о производственном контроле до баз данных различной сложности и интерактивных веб-инструментов. ИТ являются как основным способом повышения эффективности деятельности контрольно-надзорных природоохранных органов, так и важнейшим элементом инициатив по снижению административного бремени на объекты регулирования.

Информация и данные, составляемые и используемые природоохранными органами ЕС и государств — членов ОЭСР, а также объектами регулирования, включают следующее:

• отчеты о состоянии окружающей среды, внимание которых сосредоточено на состоянии окружающей среды и оказываемом на нее воздействии

• отчеты по секторам, сосредоточенные на рисках и воздействии на окружающую среду того или иного сектора, а также на показателях управления предприятиями сектора этими рисками и воздействием, в том числе соблюдении требований разрешений и прочих требований

• отчеты об инцидентах, в которых представлена информации о типах и тяжести случаев загрязнения окружающей среды

• использование штрафов и взысканий с рассмотрением эффективности правоприменения

• информация, полученная из систем экологического менеджмента, например, результаты аудита и меры, предусмотренные по итогам аудита

• отчеты по вопросам корпоративной и социальной ответственности

• экологическая информация и сведения о соблюдении требований, представленные в годовых счетах и отчетах компаний.

Распространение объектам регулирования информации для содействия в соблюдении требований приобретает все более высокоразвитый характер. Все больший акцент делается на веб-инструментах, таких как центры содействия соблюдению природоохранных требований в США и NetRegs и Gov.uk в Великобритании. Таким образом, благодаря более широкому обнародованию информации, касающейся соблюдения требований, и общей экологической информации давление со стороны общественности становится важным стимулом к соблюдению предприятиями природоохранных требований.

Наблюдается такая важнейшая тенденция, как представление организациями бизнеса данных о своих экологических показателях и независимое подтверждение представляемых данных. Это становится частью основных направлений деятельности, когда правительства и профессиональные организации, такие как Институт дипломированных бухгалтеров, требуют, чтобы счета компаний охватывали экологические издержки и обязательства. Два примера надлежащей практики приводятся во вставке 3.6. Они сосредоточены на заказном программном обеспечении для управления экологическими данными, разработанном для коммерческих компаний, таких как Viridor и Statoil.

Вставка 3.6. Примеры надлежащей практики в области информационных технологий для соблюдения природоохранных требований

Веб-портал OpenSpace

OpenSpace представляет собой интерактивную веб-страницу, разработанную компанией Viridor (компанией по управлению ресурсами и отходами) совместно с Агентством по охране окружающей среды. Она позволяет пользователям, таким как сотрудники регулирующих органов, просматривать данные о соблюдении природоохранных требований при помощи структурированных запросов, которые вводятся в любой компьютер, подключенный к интернету. Веб-портал OpenSpace представляет собой продукт четырехлетней программы изменений компании Viridor, которая рассмотрела и изменила все аспекты того, каким образом в ней осуществляются планирование, получение и обработка экологических данных. Компания Viridor совместно с организациями-партнерами разработала автоматизированный стандартизированный график экологической деятельности в секторе отходов и природоохранном секторе Великобритании. В частности, впервые создана связь планирования базы данных с лабораторией и используется технология персонального цифрового ассистента для последовательного получения высококачественных данных с мест. Вся информация, которую можно просмотреть на веб-портале OpenSpace, подкрепляется несколькими слоями обеспечения ее качества. Целью является обеспечить своевременное сообщение в Агентство по охране окружающей среды важнейших данных и информации о соответствующих мерах в области управления.

Система менеджмента и представления данных компаний Emisoft и Statoil

В 1993 году две крупнейших нефтегазовых компании Норвегии Statoil и Hydro поручили компании Emisoft разработать систему отслеживания своих экологических показателей. Внимание компании Statoil было сосредоточено на соблюдении природоохранных требований, повышении устойчивости и постоянном повышении эффективности экологических учета и отчетности. Emisoft, со своей стороны, сфокусировалась на создании системы, которая обеспечивает отслеживаемость и прозрачность, а также гарантирует соблюдение требований.

В 2001 году природоохранные органы ввели требования о нулевых сбросах химических веществ у континентального шельфа Норвегии — цель, которая должна была быть выполнена к 2005 году. Компании Statoil, Hydro и ConocoPhillips поставили перед Emisoft задачу разработать систему поддержки стратегии нулевых сбросов химических веществ. В 2005 году цель нулевых выбросов была достигнута, и в последующие годы сбросы химических веществ неизменно сокращались.

Системой торговли квотами на выбросы ЕС предусматриваются требования о представлении отчетов обо всех выбросах CO₂, подтверждении третьей стороной данных о выбросах и оплате квот на выбросы CO₂. Компания Statoil использует систему, созданную Emisoft, для представления всех обязательных отчетов и обеспечения наличия в них полных, точных и достоверных данных. Система Emisoft применяется для управления результативностью экологической деятельности компании Statoil во всей организации. Управление экологическими данными осуществляется в единой системе. Доступ к данным, их обновление и рассмотрение осуществляются на уровне объектов, а агрегирование, мониторинг и представление — на уровне компании. Наличие доступа к высококачественным данным имеет основополагающее значение для того, как компания Statoil осуществляет свою деятельность: углеродоемкость является одним из основных показателей результативности в системе показателей исполнительного директора компании. Используя информацию, получаемую из системы менеджмента и отчетности Emisoft, компания Statoil сообщает свои показатели устойчивости заинтересованным сторонам.

Источник: (Foreman, J. (ред.), 2018[2])

Литература

[5] American Chamber of Commerce in Kazakhstan (2018), Analysis of Deviations of Kazakhstan’s Environmental Payments Systems from OECD-Country Standards, and Recommendations for Reforms, 9 April 2018, American Chamber of Commerce in Kazakhstan.

[13] Environment Agency (2014), Horizontal Guidance: Environmental Permitting, Environment Agency, Rotherham, United Kingdom, https://www.gov.uk/government/collections/horizontal-guidance-environmental-permitting.

[2] Foreman, J. (ред.) (2018), Developments in Environmental Regulations, Palgrave Studies in Environmental Policy and Regulation, Palgrave Macmillan, https://www.palgrave.com/gb/book/9783319619361.

[8] IMPEL (2014), Decision Aid for Choosing Effective Regulatory Interventions, European Union Network for Enforcement of Environmental Law, Brussels, http://www.gios.gov.pl/images/dokumenty/wspolpraca/impel/Choosing-Appriopriate-Interventions-phase-3_Guidance.pdf.

[14] IMPEL (2008), Doing the Right Things III Final Report on the Implementation of the Step-by-Step Guidance Book on Planning of Environmental Inspections, https://www.impel.eu/wp-content/uploads/2016/06/DTRT-III-Final.pdf.

[15] IMPEL (1999), Planning and Reporting of Inspections, European Union Network for Enforcement of Environmental Law, Brussels, https://www.impel.eu/wp-content/uploads/2016/09/RMCEI-plan-and-report-1999.pdf.

[6] Nazarbayev, N. (2017), Address to the Nation of Kazakhstan, 31 January 2017, http://www.akorda.kz/en/addresses/addresses_of_president/the-president-of-kazakhstan-nursultan-nazarbayevs-address-to-the-nation-of-kazakhstan-january-31-2017.

[3] OECD (2012), Liability for Environmental Damage in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia (EECCA): Implementation of Good International Practices, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/50244626.pdf.

[10] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD, Paris, http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/2012-recommendation.htm.

[4] OECD (2009), Determination and Application of Administrative Fines for Environmental Offences: Guidance for Environmental Enforcement Authorities in EECCA Countries, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/env/outreach/42356640.pdf.

[1] OECD (2009), Ensuring Environmental Compliance, Trends and Good Practices, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264059597-en.

[11] UK Better Regulation Task Force (1997), Principles of Good Regulation, https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100407173247/http://archive.cabinetoffice.gov.uk/brc/upload/assets/www.brc.gov.uk/principlesleaflet.pdf.

[7] UN EPA (2018), Criminal Investigations - Violation Types and Examples, United States Environmental Protection Agency, Washington, DC, https://www.epa.gov/enforcement/criminal-investigations-violation-types-and-examples.

[9] US EPA (2019), Penalty and Financial Models, United States Environmental Protection Agency, Washington, DC, https://www.epa.gov/enforcement/penalty-and-financial-models.

[12] van der Schraaf, A. and A. Roessen (2004), “Incentive framework to comply with regulations”, presentation at economic aspects of environmental compliance assurance, Paris, 2-3 December 2004, https://www.oecd.org/env/outreach/33962815.pdf.

Примечания

← 1.  См. главу 13 Уголовного кодекса, статьи 324–343, https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31575252#pos=4357;-75.

← 2.  Уголовное дело может быть возбуждено, если АООС или штат осуществляют правоприменение в отношении компании или лица, предъявляя уголовный иск. Уголовные иски обычно возбуждаются в случае наиболее серьезных нарушений, нарушений, которые совершаются умышленно, и «заведомо» совершенных нарушений. Обвинительным приговором суда может быть наложен штраф или предусмотрено лишение свободы. См. https://www.epa.gov/enforcement/basic-information-enforcement.

← 3.  Логическое моделирование является представлением того, как интервенция, как ожидается, будет действовать. Его можно использовать для отражения и описания предположений и данных, используемых лицами, которые разрабатывают, применяют и оценивают меры политики, цели и интервенции. См. (IMPEL, 2014[8]).

← 4.  См. https://www.impel.eu/tools/risk-criteria-database-iram/.

← 5.  См. (IMPEL, 2008[14]).

← 6.  См. (IMPEL, 1999[15]).