РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОМЫШЛЕННОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ ВОЗДУХА В КАЗАХСТАНЕ

Глава 4. Действия для обеспечения денежного возмещения ущерба промышленными загрязнителями воздуха

Abstract

Последние несколько десятилетий в Казахстане в судебном порядке взимается компенсация (денежное возмещение) ущерба (или нескольких видов ущерба), причиненного окружающей среде. Этот ущерб причиняется предположительно выбросами в воздух из стационарных источников сверх предельно допустимых выбросов.

В данной главе основные концепции и практика Казахстана в сфере ответственности в случае причинения ущерба окружающей среде сопоставляются с опытом государств — членов ОЭСР. В ней проводится обзор правовой основы, оценки экологического ущерба и взаимосвязей между экологической ответственностью и устойчивым финансовым положением. После этого в ней даются рекомендации по оптимизации системы экологической ответственности и, таким образом, более полному и результативному внедрению принципа «загрязнитель платит».

4.1. Введение

Экономические последствия слабых режимов экологической ответственности многочисленны и существенны. Они включают необходимость финансирования государством восстановления окружающей среды, увеличение расходов на здравоохранение, снижение конкурентоспособности из-за миграции рабочей силы из загрязненных районов и утрату функций экосистем. В большинстве государств — членов ОЭСР ответственность за экологический ущерб понимается как обязательство ответственной стороны нести издержки, связанные с восстановлением окружающей среды до состояния, в котором она находилась до причинения ущерба. В случаях, когда такое восстановление невозможно, денежную компенсацию следует направлять на дополнительное или компенсационное восстановление. В режиме строгой ответственности, который является основным режимом в государствах — членах ОЭСР, для возникновения этого обязательства не требуется доказывания халатности или несоблюдения нормативных требований. Сторона, ответственная за ущерб по административному распоряжению или судебному предписанию, как правило, осуществляет восстановление окружающей среды в соответствии с конкретным проектом устранения загрязнения (OECD, 2012[1]).

4.2. Сравнительный анализ

4.2.1. Правовая основа экологической ответственности

В Казахстане

Система экологической ответственности в Казахстане существенно отличается от опыта и практики государств — членов ОЭСР. Экологическая ответственность по-прежнему сосредоточена на оценке и получении государством денежной компенсации (фактически служит взысканием), а не на том, чтобы избежать ущерба и устранить его. Возмещение экологического ущерба возникает не тогда, когда заявитель претензии предъявляет вещественные доказательства фактического вреда, причиненного природному ресурсу. Таким образом, нормативная основа не поощряет и не упрощает применения режима экологической ответственности (UNECE, 2019[2]), который определен и применяется в государствах — членах ОЭСР.

Теоретически этой основой предусматривается, что после того, как причинен ущерб, компетентные органы вначале оценивают возможность восстановления окружающей среды. Ею также предусматривается, что предприятие-загрязнитель осуществит восстановительные меры (см. главу 46 «Ответственность за экологические правонарушения и разрешение экологических споров» Экологического кодекса [с изменениями и дополнениями])1.

На практике установление вреда, фактически причиненного окружающей среде, не имеет значения для наступления экологической ответственности. Вместо этого экологическая ответственность связана с предельно допустимыми выбросами (ПДВ), указанными в проектной документации и природоохранных разрешениях. Превышение ПДВ становится основанием для возникновения экологической ответственности (стандарт на основании вины).

Денежное возмещение ущерба государству рассчитывается прямыми или косвенными методами. Более подробную информацию см. в разделе 4.2.2.

Конкретные нарушения, которые ведут к возникновению ответственности за ущерб, указаны в статье 321(2) Экологического кодекса. Она гласит: «Возмещению подлежит ущерб, причиненный окружающей среде, здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, государству вследствие:

1. уничтожения и повреждения природных ресурсов;

2. незаконного и нерационального использования природных ресурсов;

3. самовольных выбросов; и

4. сверхнормативных выбросов».

Как следствие, самовольные выбросы и сверхнормативные выбросы традиционно служат основанием для большей части возмещений ущерба, ежегодно исчисляемых предположительным предприятиям-загрязнителям. Это подтверждено в ходе бесед с профессиональными ассоциациями (American Chamber of Commerce in Kazakhstan, 2018[3]).

В большинстве случаев экологический ущерб не устраняется, несмотря на то, что устанавливаются предприятия-загрязнители и они платят за причиненный ущерб (UNECE, 2019[2]).

Государства — члены ОЭСР

В государствах — членах ОЭСР компенсация экологического ущерба является весьма необычной. Как правило, она вытекает из судебных исков, возбужденных в связи с непредвиденными, серьезными и исключительными случаями загрязнения. Ответственность понимается как обязательство ответственной стороны нести издержки, связанные с восстановлением окружающей среды. Цель политики состоит в том, чтобы восстановить окружающую среду, что отражено в конкретных требованиях законодательства в отношении ответственных сторон. Цель не заключается в том, чтобы наказать оператора, который причинил ущерб (OECD, 2012[1]).

Иными словами, в государствах — членах ОЭСР денежное возмещение ущерба не призвано наказать оператора за нарушение лимита выбросов или выбросы, не разрешенные напрямую разрешением (OECD, 2012[1]). Денежное возмещение ущерба призвано выполнять восстановительную функцию. Нарушение законов (например, правил в отношении лимитов выбросов) является сферой административных взысканий и уголовного права.

При определении характеристик режима ответственности, который лежит в основе денежного возмещения ущерба, законодатели должны выбрать строгую ответственность или стандарт на основании вины.

Стандарт строгой ответственности заставляет оператора учитывать как уровень бережного отношения, так и характер и уровень деятельности. Он создает дополнительные стимулы к надлежащему корпоративному экологическому менеджменту, по крайней мере в отношении опасных видов деятельности (OECD, 2012[1]).

Стандарт на основании вины создает соответствующие стимулы для потенциальных ответственных сторон. Однако эти стимулы соотносятся только с уровнем бережного отношения (усердия при осуществлении рассматриваемой деятельности), но не с характером и уровнем загрязняющей деятельности (OECD, 2012[1]). Некоторые европейские страны (например, Италия и Польша) традиционно использовали ответственность на основании вины. Однако они изменили свои системы, чтобы выполнить Директиву об экологической ответственности (ДЭО) (OECD, 2012[1]).

Строгая экологическая ответственность впервые была применена в США и получила распространение в других государствах — членах ОЭСР. ДЭО ЕС устанавливает эту политику в случае операторов, которые осуществляют опасные виды деятельности, указанные в приложении III к Директиве. В приложении III опасные виды деятельности определяются как виды деятельности, для которых должны быть получены комплексное разрешение, разрешение на водозабор, сбросы сточных вод или управление отходами или лицензия на обращение с опасными веществами и отходами. Однако различные смягчающие факторы могут ослабить режим строгой ответственности. ДЭО гласит, что операторы могут в соответствии с национальным законодательством предъявлять два вида возражений. В «возражении на основании разрешения» утверждается, что вредная деятельность была законно разрешена или лицензирована и что оператор может доказать соблюдение всех условий разрешения/лицензии. К «возражению на основании современного состояния» можно прибегнуть для того, чтобы избежать ответственности. Оно имеет целью доказать, что исходя из состояния современных научных и технических знаний считалось, что вредная деятельность, скорее всего, не причинит ущерба.

Восстановление окружающей среды обычно осуществляется стороной, ответственной за ущерб. Это делается по постановлению административного органа или суда в рамках конкретного проекта ликвидации последствий загрязнения. В чрезвычайной ситуации в области здравоохранения или экологической чрезвычайной ситуации государственные органы могут напрямую осуществлять восстановительные меры. После этого они могут взыскать с ответственных сторон издержки, связанные с восстановлением (OECD, 2012[1]).

Важно то, что в государствах — членах ОЭСР загрязнение воздуха, как правило, не является основанием для возмещения экологического ущерба. Дела о возмещении ущерба, причиненного выбросами в воздух почве и воде, встречаются редко. Таким образом, законы об экологическом ущербе государств — членов ОЭСР, как правило, не применяются к загрязнению воздуха. Воздух восстановить нельзя, и трудно установить связь между промышленными выбросами в воздух с вредом почве, воде или здоровью человека. Как отмечалось выше, в юрисдикциях государств — членов ОЭСР на природопользователя за превышение лимита, предусмотренного разрешением, по его вине налагается взыскание, а не денежное возмещение ущерба.

В Канаде и Норвегии случаев, когда компания была обязана возместить ущерб, причиненный почве или воде выбросами в воздух, не было.

В США в определение ущерба природным ресурсам» закона «О комплексных мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности» (ЗКМОКО) включен воздух. Однако, как указывают беседы с высокопоставленными должностными лицами контрольно-надзорного органа, загрязнение воздуха, хотя в прямой форме не исключается, безусловно находится «вне сферы действия» ущерба природным ресурсам по ЗКМОКО и закону «О добыче нефти» (ЗДН)2.

В Европейском союзе загрязнение воздуха, строго говоря, не является предметом ответственности за ущерб по определению ДЭО. Однако выбросы в воздух, которые причиняют «экологический ущерб», все равно могут иметь правовые последствия. Например, если выбросы в воздух причиняют ущерб «почве», то оператор обязан возместить издержки, связанные с восстановлением почвы. Однако причинная связь должна быть установлена судом.

• ДЭО устанавливает единую для ЕС основу экологической ответственности для предотвращения и восстановления конкретных типов экологического ущерба (см. Рисунок 4.1). ДЭО охватывает три области: i) «ущерб охраняемым видам и естественным средам обитания», ii) «ущерб воде» и iii) «ущерб почве». Термин «ущерб» охватывает все три категории. Он определяется как измеримое неблагоприятное изменение природных ресурсов или измеримое ухудшение качества природных ресурсов, которое может произойти напрямую или косвенно. Таким образом, возможность измерить является детерминантом того, причинен ли ущерб (с точки зрения строгого правового определения). Для установления того, соблюдено ли пороговое значение, требуется научное исчисление (Fogleman, 2006[4]).

• Воздух не входит в определение «экологического ущерба» согласно статье 2(1) ДЭО. Европейский комиссии поручено пересмотреть его отсутствие ввиду того вреда, которое загрязнение воздуха причиняет здоровью человека и окружающей среде (European Parliament, 2017[5]). Как подтвердило дело Túrkevei Tejtermelő Kft. против Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség, «загрязнение воздуха само по себе не является экологическим ущербом согласно Директиве 2004/35» (European Court of Justice, 2017[6]). По аналогии сжигание газа в факелах сверх лимитов, установленных разрешением, само по себе не подпадает под определение экологического ущерба ДЭО.

Однако четвертый пункт декларативной части ДЭО особенно актуален. Он гласит, что экологический ущерб «также включает ущерб от переносимых по воздуху элементов, поскольку они причиняют ущерб воде, почве, охраняемым видам или естественным средам обитания». Таким образом, основа экологической ответственности, которая должна быть внедрена в государствах – членах, имеет значение, когда ущерб воде, почве, охраняемым видам или естественным средам обитания причиняется выбросами в воздух, например, из факельной трубы.

Компетентный орган должен представить доказательства того, что загрязнение воздуха причинило этот ущерб, после чего он может рассмотреть вопрос о принятии соответствующим оператором восстановительных мер. Если это может быть сделано, загрязнение подпадает под сферу действия ДЭО. Если нет, применяется не ДЭО, а соответствующий национальный закон.

Сослаться на ДЭО может быть труднее в случаях, когда загрязнение носит широкий диффузный характер. Под диффузным загрязнением, как правило, понимается «[з]агрязнение, вызванное широко распространенной деятельностью, не имеющее одного конкретного источника, например, кислотный дождь».

Диффузные выбросы в воздух могут иметь место из различных рассредоточенных источников, например, дорожного, морского, воздушного транспорта, бытового отопления, сельского хозяйства и малого бизнеса. При том что загрязнение из отдельных диффузных источников может не вызывать особого беспокойства, диффузные источники загрязнения в совокупности могут оказывать воздействие на окружающую среду.

• ДЭО применяется к ущербу, вызванному загрязнением диффузного типа, только в том случае, если возможно установить причинную связь между этим ущербом и деятельностью отдельных операторов. Существует важное прецедентное право Суда Европейского союза, которое помогает компетентным органам устанавливать такую связь.

Рисунок 4.1. Примеры экологической ответственности и экологического ущерба

Примечания: : МККЗР/ДПВ = Международная конвенция по карантину и защите растений/Директива о промышленных выбросах; РДВ = Рамочная директива о воде.

Источник: (European Commission, 2013[7]).

Экологический ущерб выявляется различными способами. Помимо регулярного инспектирования объектов контрольно-надзорными природоохранными органами, информацию можно получить из уведомлений операторов об авариях, текущих отчетов о производственном контроле, данных мониторинга качества окружающей среды и жалоб со стороны граждан. Загрязненные объекты, ущерб которым был нанесен в прошлом, могут быть выявлены при подаче заявки на разрешение на строительство или эксплуатацию или передачу права собственности на объект (OECD, 2012[1]).

В ходе предварительного расследования оценивается степень ущерба. Например, в Литве действует двухэтапный подход, состоящий из предварительного расследования (оценки воздействия) и подробного расследования для определения серьезности экологического ущерба.

В большинстве стран ЕС не существует общих критериев пороговых уровней серьезности. Компетентные органы определяют серьезность ущерба в каждом отдельном случае на основе профессионального суждения.

В США в официальной оценке объектов в условных баллах используются критерии и процедуры оценки в условных баллах страны, предусмотренные системой ранжирования опасности. В число применяемых критериев входят токсичность веществ, местоположение потенциальных реципиентов, пути воздействия, угрозы для трофической цепи человека и окружающей среды. Объекты с количеством баллов выше определенного порогового уровня включаются в Перечень национальных приоритетов.

4.2.2. Оценка экологического ущерба

В Казахстане

Что и когда

Пункт (1) статьи 108 Экологического кодекса гласит, что экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде означает «стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов».

Как отмечалось ранее, в отличие от государств — членов ОЭСР, экологический ущерб возникает при превышении лимита, установленного в разрешении, а не в случае доказанного фактического вреда окружающей среде.

Размер возмещения ущерба оценивается и взимается с загрязнителя. Пункт (6) статьи 322 Экологического кодекса (с изменениями и дополнениями) гласит, что «взыскиваемые суммы возмещения вреда перечисляются в государственный бюджет, а в установленных законодательством Республики Казахстан случаях — потерпевшему лицу»3.

Компетентный орган (должностные лица КЭРК) в месячный срок с даты установления факта нанесения ущерба окружающей среде проводит сбор и анализ необходимых материалов и оценивает экономический ущерб.

Прямой/косвенный метод

Экономическая оценка экологического ущерба проводится напрямую или косвенно. Выбор зависит от того, возможно ли полное устранение ущерба путем восстановления окружающей среды.

Прямой метод экономической оценки ущерба состоит в определении фактических издержек, которые необходимо понести для восстановления окружающей среды, восполнения деградировавших природных ресурсов и оздоровления живых организмов. В каждом случае в рамках этой деятельности проводятся наиболее эффективные инженерные, организационные, технические и технологические мероприятия.

Компетентные органы рассматривают прежде всего то, как сторона, причинившая ущерб, может восстановить окружающую среду. В гарантийном письме стороны, причинившей ущерб окружающей среде, излагаются соответствующие обязательства в отношении этих восстановительных мероприятий. В нем указываются конкретные мероприятия и сроки их проведения.

Издержки, связанные с принятием мер по смягчению последствий ущерба, как предполагается, должны определяться их рыночной стоимостью. При экономической оценке ущерба прямым методом должностные лица компетентных органов могут задействовать независимых экспертов. Экспертами могут выступать экологические аудиторы, а также специалисты проектных, инженерно-технических и научных организаций. Лицо, нанесшее ущерб окружающей среде, оплачивает работу независимых экспертов.

Действующим Экологическим кодексом предусматривается, что прямой метод имеет преимущественную силу по сравнению с косвенным методом. В принципе, косвенный метод применяется в случаях, когда не может быть применен прямой метод. Однако на практике использование прямого метода и его преимущественная сила носят сугубо декларативный характер. В подавляющем большинстве случаев компетентный орган «вынужден» применять косвенный метод. Прямой метод фактически не может быть применен, поскольку зачастую отсутствуют вещественные доказательства связи вреда с промышленными выбросами в воздух. В отличие от практики в государствах — членах ОЭСР, косвенный метод является более простым в применении и обычно имеет своим результатом более крупные суммы денежного возмещения ущерба. Так, в 2013 году косвенное возмещение ущерба было крупнейшей составляющей штрафов за сжигание газа в факелах (740 млн долл. США), согласно беседам с операторами.

В Казахстане денежная компенсация рассчитывается при причинении экологического ущерба. Это имеет место, когда превышается лимит, предусмотренный разрешением, или имеют место выбросы загрязняющего вещества в окружающую среду в какой-либо день или самовольно. Это так, даже если этот же объект выбрасывает значительно большие объемы такого же загрязняющего вещества, но на основании разрешения. Примером такого самовольного выброса служит возникшая в связи с нарушением нормального режима работы необходимость сжигать газ в факелах в течение менее суток. Хотя доказательства вреда отсутствуют, государство исчисляет возмещение ущерба. Оно должно это делать, поскольку выбросы превысили лимит, установленный разрешением, или сжигание газа в факелах было самовольным.

Формула косвенного расчета носит теоретический характер. Она даже много лет обсуждается, при том что она должна, как предполагается, обеспечить «научное» определение ущерба и связанной с ним денежной компенсации. Сама формула приводится в постановлении правительства № 5354.

• Размер ущерба зависит от ставок платежей за загрязнение. Таким образом, формула по определению является дискриминационной, поскольку ставки платежей за загрязнение в случае сжигания газа в факелах отличаются от ставок за загрязнение в случае других выбросов из стационарных источников. Ущерб прямо пропорционален массе выбросов загрязняющих веществ сверх разрешенного лимита и ставке платежа в случае этого загрязняющего вещества.

• Формула обосновывается, как указывает Министерство энергетики, следующим образом: «Превышение фактических объемов выбросов над установленными нормативами определяется путем инструментального замера или расчетным путем в соответствии с методикой определения нормативов выбросов в окружающую среду […]. Перевод фактической массы загрязняющего вещества в условные тонны осуществляется путем умножения его массы в тоннах на коэффициент опасности «(Ai)», равный 1/ПДК («предельно допустимая концентрация») вещества».

• Компетентные органы определяют уровень экологической опасности, вызванной нарушением экологического законодательства, а также экологического риска на основе критериев, указанных в Правилах экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды5.

Таким образом, косвенный метод неоднозначен по ряду причин. Во-первых, отсутствует требование о том, чтобы возмещение ущерба, уплачиваемое природопользователями, направлялось на природоохранные цели. Как правило, оно не призвано устранить причиненный экологический ущерб, ограничить его воздействие или предотвратить дальнейший ущерб. Платежи, получаемые от природопользователей, обеспечивают поступление доходов в областные и местные бюджеты. Во-вторых, они ведут к дискриминации в отношении иностранных инвесторов. Поскольку платежи устанавливаются исходя из ставок налога, размер платежей за сжигание газа в факелах выше, чем размер платежей за выбросы из других стационарных источников; крупные нефтегазовые компании выплачивают компенсации в размере сотен миллионов долларов, определенные косвенным методом (OECD, 2017[8]). В-третьих, формула произвольным и непредсказуемым образом увеличивает издержки, связанные с инвестициями и ведением бизнеса в Казахстане. Нефтегазовый сектор считает, что платежи, взимаемые официальными органами Казахстана, существенно превышают размер платежей за сжигание газа в факелах в государствах — членах ОЭСР (OECD, 2017[8]).

Отсутствие ссылки на анализ эквивалентности

В самом Кодексе имеются упущения по сравнению с законодательными актами государств — членов ОЭСР. Им предусматриваются два способа оценки экономического ущерба: прямой и косвенный методы, которые подробно излагаются в статьях 109 и 110. Ни одним из методов не требуется проведение анализа эквивалентности, как указано, например, в ДЭО ЕС.

Более того, Экологическим кодексом не предусматривается дополнительное и компенсационное восстановление. Это означает, что анализ эквивалентности не может играть роль в определении надлежащих восстановительных мер для природопользователей.

Это серьезные упущения в основе экологической ответственности. Это означает, что налагаемая на природопользователя ответственность, определенная прямым и косвенным методами, не будет отражать истинного уровня потерь для окружающей среды и общества, нанесенных экологическим ущербом. Например, эта основа не позволяет устранить временные потери.

Статья 109, которая посвящена прямому методу, сосредоточена исключительно на определении финансовых издержек, связанных с основным восстановлением.

• В частности, пунктами (1) и (3) статьи 109 предусматривается, что прямой метод экономической оценки ущерба должен определить рыночную стоимость «фактических издержек», связанных с восстановлением окружающей среды «путем принятия наиболее результативных инженерных, организационных, технических и технологических мер».

• Сформулированный таким образом прямой метод действительно весьма напоминает идею оплаты ущерба лицом, причиняющим ущерб окружающей среде (то есть предприятием-загрязнителем), согласно общим концепциям принципа «загрязнитель платит» в государствах — членах ОЭСР, в частности, в Европейском союзе.

• Однако пункт (1) статьи 109 не согласуется с пунктом (3) статьи 108, которым предусматривается применение прямого и косвенного методов экономической оценки ущерба, причиненного окружающей среде. При совместном прочтении этих положений представляется, что в прямом методе к экономической стоимости ущерба должны приравниваться только издержки, связанные с основным восстановлением. Связанные с этим выгоды не имеют значения (то есть более широкие выгоды, связанные с утраченными природными ресурсами: услуги, оказываемые этими ресурсами).

В пункте (1) статьи 110 идет речь о косвенном методе экономической оценки ущерба. Здесь подход Казахстана серьезно расходится с подходом государств —членов ОЭСР.

• Пунктом (1) статьи 110 предусматривается, что косвенный метод применяется в случаях, «когда не может быть применен прямой метод экономической оценки ущерба».

• Пункт (2) статьи 110 гласит, что «экономическая оценка ущерба косвенным методом определяется в зависимости от видов воздействия на окружающую среду путем суммирования ущерба по каждому ингредиенту».

• В косвенном методе стоимость «ущерба, причиненного загрязнением», определяется в зависимости от ставок налога за загрязнение. Далее в нем определяется по математической формуле «ущерб, причиненный загрязнением» каждым загрязняющим веществом. После этого полученные оценки ущерба, причиненного каждым загрязняющим веществом, суммируются. Однако им не требуется измерение (или доказательство) фактического ущерба окружающей среде при определении суммы требуемой компенсации. И отсутствие таких доказательств не служит доводом в защиту природопользователя.

Само понятие экологического ущерба

Также имеются неточности и непоследовательность в отношении того, как Экологическим кодексом (с изменениями и дополнениями) определяется экологический ущерб или «ущерб, причиненный окружающей среде».

Речь идет об ущербе, причиненном природным ресурсам. Статьей 5 устанавливаются основные принципы экологического законодательства Казахстана, в частности, «обязательность возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде». Пункт (4) статьи 321 гласит, что «[в]озмещение ущерба, причиненного окружающей среде вследствие нарушения экологического законодательства [… ], производится добровольно или по решению суда на основании экономической оценки ущерба, порядок проведения которой определяется в соответствии с настоящим Кодексом»6.

Однако в кодексе не идет речь по существу об ущербе услугам, оказываемым природным ресурсом на благо другого природного ресурса (или природных ресурсов) или общества.

Для эффективного применения пункта (7) статьи 5 и пункта (4) статьи 321 в Кодексе должно быть четкие определения ущерба, «нанесенного окружающей среде», и ущерба, «причиненного окружающей среде».

В пункте (42) статьи 1 понятие «ущерб окружающей среде» определяется как «загрязнение окружающей среды или изъятие природных ресурсов свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию и истощение природных ресурсов или гибель живых организмов».

Однако этот термин не используется в кодексе, в котором речь идет об экономической оценке ущерба, в частности, в статьях 108–110. Вместо этого используется выражение «ущерб окружающей среде». В пункте (41) статьи 1 термин «окружающая среда» определяется как «совокупность природных и искусственных объектов, включая атмосферный воздух, озоновый слой Земли, поверхностные и подземные воды, земли, недра, растительный и животный мир, а также климат в их взаимодействии». А пункт (48) статьи 1 определяет «загрязнение окружающей среды» как «поступление в окружающую среду загрязняющих веществ, радиоактивных материалов, отходов производства и потребления».

Государства — члены ОЭСР

В государствах — членах ОЭСР, в случае если деятельность предприятия-загрязнителя причинила ущерб окружающей среде, от предприятия-загрязнителя могут потребовать: i) восстановить окружающую среду; и ii) компенсировать обществу природные ресурсы/услуги, которые были утрачены на протяжении периода, в который состояние окружающей среды ухудшилось (Lipton et al., 2018[9]).

Эта компенсация основывается на ресурсах или услугах и не является денежной компенсацией как таковой. Компетентные органы применяют процесс, именуемый «анализ эквивалентности», для определения: i) вида и объема природных ресурсов и услуг, утраченных с течением времени вследствие ущерба; и ii) типа и объема дополнительных и компенсационных восстановительных мер, необходимых для компенсации этой утраты.

Он призван обеспечить, чтобы компенсация потерь предприятием-загрязнителем не была заниженной или завышенной. Таким образом он упрощает соблюдение принципа «загрязнитель платит», как он понимается и применяется в основах экологической ответственности государств — членов ОЭСР.

Внимание сосредоточено на дополнительном и/или компенсационном восстановлении; анализ эквивалентности не призван определить, какое основное восстановление должно быть осуществлено (Lipton et al., 2018[9]). Вместе с тем важнейшими исходными данными анализа эквивалентности служит количественное выражение выгод от основного восстановления с целью определить остаточный ущерб, требующий дополнительного и/или компенсационного восстановления.

Согласно ДЭО, например, в Европейском союзе экологический ущерб воде или охраняемым видам или естественным средам обитания может быть оценен с точки зрения основного, дополнительного и компенсационного восстановления.

• Основное восстановление влечет за собой принятие мер по уменьшению или устранению ущерба, причиненного объекту, обычно в форме удаления выброса загрязняющих веществ или мер по сокращению их дальнейшего сброса. Оно направлено на то, чтобы вернуть природные ресурсы или услуги, которым причинен ущерб, в их состояние до инцидента, или исходное состояние. Однако это не всегда возможно.

• Может быть необходимым дополнительное восстановление. Оно может осуществляться в месте инцидента в форме улучшения ресурсов и услуг или создания ресурсов и услуг, альтернативных тем, которым причинен ущерб. Он может иметь место в другом месте в форме улучшения схожих или сопоставимых природных ресурсов/услуг, в случае если полное восстановление в месте инцидента невозможно.

• Для восстановления природных ресурсов и услуг, которым причинен ущерб, до их исходного состояния требуется время. Поэтому необходимо компенсационное восстановление с момента причинения ущерба до восстановления до исходного состояния («временные потери услуг, оказываемых природным ресурсом»). Однако на практике компенсационное восстановление все еще осуществляется редко. В Германии процедуры измерения временных потерь экономическими методами существуют, но на практике пока не применялись. Тем не менее, это зачастую делается экспертами косвенно при определении достаточных компенсационных мер.

Любой значительный риск негативного влияния на здоровье человека должен быть устранен. Компетентный орган может решить, что дальнейшие восстановительные меры не нужны, если стоимость восстановительных мер для достижения исходного состояния (или схожего уровня) несоразмерна ожидаемой пользе для окружающей среды. Разумные варианты восстановительных мер должны отражать наилучшие доступные технические методы.

Однако к ущербу почве в Европейском союзе система основных, дополнительных и компенсационных восстановительных мер не применяется. Устранение ущерба почве должно включать меры, необходимые для обеспечения по крайней мере удаления, контроля, локализации или уменьшения объема соответствующих загрязняющих веществ. Таким образом загрязненная почва с учетом ее текущего или будущего назначения, утвержденного на момент ущерба, более не будет представлять значительного риска негативного воздействия на здоровье человека (Fogleman, 2015[10]). Наличие таких рисков должно оцениваться с помощью процедур оценки рисков. В них должны учитываться характеристика и назначение почвы, тип и концентрация вредных веществ, препаратов, организмов и микроорганизмов, их риск и вероятность их распространения. Может считаться приемлемым вариант естественного восстановления (то есть без прямого вмешательства человека). Система основных, дополнительных и компенсационных восстановительных мер не применяется к случаям ущерба почве. Поэтому при выборе наиболее целесообразной меры (мер) устранения ущерба почве временные потери учитываться не должны (Brans, 2006[11]). Таким образом, ухудшилось ли состояние природных ресурсов и услуг в период восстановления, не имеет значения. Следовательно, оператор освобождается от ответственности за временные потери, если его деятельность причинила ущерб только почве (которая не является охраняемой средой обитания и регулируется ДЭО).

Важно то, что компенсация за экологический ущерб не связана со «средствами государственного бюджета». Такие компенсации не являются средствами, которые должны собираться. В юрисдикциях государств — членов ОЭСР загрязнители не выплачивают государству денежные компенсации за утрату того или иного природного ресурса. Эти компенсации не относятся к государственным доходам и как таковые не должны фигурировать в отчетности по ЭН7.

Сторона, ответственная за ущерб, осуществляет восстановление окружающей среды по постановлению административного органа или суда в соответствии с условиями конкретного проекта ликвидации последствий загрязнения и восстановления. В чрезвычайной ситуации в области здравоохранения или экологической чрезвычайной ситуации, в случае неисполнения постановления о восстановлении или неопределенности относительно ответственных сторон государственные органы большинства государств — членов ОЭСР могут напрямую осуществлять восстановление. После этого на основании положений о гражданской ответственности они могут взыскать с ответственных сторон издержки, связанные с восстановлением. Компетентный государственный орган всегда оценивает результаты проектов восстановления (OECD, 2012[1]).

Обязательство предприятий-загрязнителей возместить ущерб, причиненный ими окружающей среде, заставляет его в полной мере учитывать отрицательные внешние эффекты своей деятельности. Однако наиболее сложным в анализе эквивалентности ресурсов является оценка степени потерь, связанных с экологическим вредом (а также пользы от восстановления) (OECD, 2012[1]). Это еще труднее в случае ущерба, причиненного промышленным загрязнением воздуха.

Многие государства — члены ОЭСР испытывают трудности с решением этой задачи. Существует консенсус относительно двух общих подходов к расчету размера требуемой компенсации ущерба. В первом подходе определяется денежная стоимость ущерба. Во втором оценивается достаточный масштаб восстановления окружающей среды, необходимого для компенсации вреда (в реальном, а не денежном выражении), с последующим определением соответствующих издержек (OECD, 2012[1]). Охват восстановления может быть предписан законом или оставлен на усмотрение компетентного органа. Этот орган определяет конкретные меры исходя из таких критериев как техническая осуществимость, результативность и эффективность. Серьезность ущерба должна оцениваться с учетом исходного состояния рассматриваемых компонентов окружающей среды или экосистем. ДЭО определяет это состояние как «состояние на момент повреждения природных ресурсов и качеств, которое существовало бы, если экологический ущерб не был причинен, оцененное на основе лучшей доступной информации» (OECD, 2012[1]).

Важнейшую роль в анализе эквивалентности играет определение единицы измерения ущерба, в которой можно выразить потери с течением времени и которую можно соотнести с выгодами от восстановления с течением времени. Объем ущерба (или выгоды) может быть выражен разными способами. Он может быть выражен в денежных единицах, площади необходимого восстановления, численности отдельных организмов, которые должны быть замещены (например, рыбы или птицы), или единицах рекреационного использования, например, в пользователе-днях, которые необходимо заместить, чтобы компенсировать утрату возможности использования объекта в рекреационных целях. Общепринятой практикой является использование единой характеристики природного ресурса или экологической услуги. Примерами параметров, основанных на единой характеристике, служат показатели плотности растительности или организмов, биомассы и численности утраченных особей. Используемый параметр должен представлять одну и ту же характеристику на стороне потерь и стороне приобретений уравнения (OECD, 2012[1])

Единого объективного стандарта для определения параметра не существует. Учитываются такие соображения, как тип ущерба (например, физический или химический), масштаб ущерба (например, площадь, время, ожидаемая продолжительность). Важнейшим соображением является характер восстановления, доступного для компенсации, поскольку для оценки объема восстановления должен использоваться тот же параметр. Соответствующий параметр, как правило, выбирается в тесных консультациях с биологами, экологами и прочими соответствующими учеными-экологами (OECD, 2012[1]).

В приложении D приводится более комплексное исследование трех основных методов анализа эквивалентности: «услуги за услуги», «ресурсы за ресурсы» и «эквивалентность стоимости».

Анализ эквивалентности представляет собой лишь один шаг в принятии решения о том, каким образом следует осуществлять восстановление после того, как причинен ущерб. Соответствующие заинтересованные стороны, возможно, пожелают учесть уровень восстановления, необходимого для компенсации ущерба (Lipton et al., 2018[9]).

4.2.3. Экологическая ответственность и финансовое обеспечение

В Казахстане

В случае, если у предприятия-загрязнителя отсутствует возможность нести финансовые издержки, связанные с его экологическими обязательствами (например, определенными «прямым» методом исчисления ущерба согласно Экологическому кодексу), возможны два итога. Во-первых, окружающая среда может остаться невосстановленной по решению соответствующего регулирующего органа о том, что работы не будут осуществляться за счет государства; общество в этом случае заплатит, образно говоря, необходимостью жить в окружающей среде более низкого качества. Во-вторых, государству придется оплатить восстановление из своих средств; общество платит финансово путем сокращения объема государственных средств, доступных для финансирования государственных услуг. Ни один из этих вариантов не соответствует целям политики принципа «загрязнитель платит».

Внедрение системы обязательного финансового обеспечения началось в Казахстане с принятия в 2005 году закона «Об обязательном экологическом страховании» (UNECE, 2019[2]). В статье 107 Экологического кодекса Казахстана (с изменениями и дополнениями)8 говорится об обязательном страховании. Субъекты, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, опасную для окружающей среды, обязаны иметь полис экологического страхования. Законом предусматривается определение государством перечня видов хозяйственной и иной деятельности, опасных для окружающей среды. Согласно информации, полученной в ходе последнего обзора результативности экологической деятельности, этот перечень конкретно для цели экологического страхования не утвержден (UNECE, 2019[2]). Операторы, осуществляющие виды деятельности I категории, считаются подлежащими обязательному экологическому страхованию. Однако имеющихся данных недостаточно для достоверных выводов об эффективности этого страхования с точки зрения фактического устранения экологического ущерба (UNECE, 2019[2]).

Кроме того, предприятия соблюдают обязательство приобретать полис экологического страхования. Однако они не обращаются за страховыми выплатами при наступлении страхового случая. Согласно данным EnergyProm, экологическое страхование является наиболее прибыльным бизнесом из всех видов обязательного страхования в Казахстане. В 2017 году страховые выплаты по договорам экологического страхования составляли 0,04% общих страховых выплат по договорам обязательного страхования, а страховые взносы превышали страховые выплаты в 106 раз (UNECE, 2019[2]). И страхование не является решением, если нарушение экологического законодательства носит умышленный характер. Страховая компания может отказать в страховом покрытии.

Прочие средства финансового обеспечения (например, облигации, трастовые фонды) не предусматриваются Экологическим кодексом (с изменениями и дополнениями) и некоторыми законодательными актами по вопросам окружающей среды.

Государства — члены ОЭСР

Создание финансовых резервов давно является требованием международных конвенций о загрязнении морских вод нефтью и ядерных объектах. Оно распространено в экологическом законодательстве ЕС в отношении покрытия издержек, связанных с экологическими обязательствами по разрешениям. Несомненно, это известные, предусмотренные обязательства, в отличие от обязательств, которые возникают случайно в связи с инцидентом загрязнения. Поэтому существует большая политическая воля к установлению обязательных режимов, в которых такие обязательства возникают неизбежно. Во многих государствах — членах ОЭСР эта политическая воля растрачивается, если обязательства возникают случайно.

Несмотря на свой восстанавливающий и превентивный потенциал, создание операторами финансовых резервов не является обязательным в главных основах государств — членов ОЭСР. В ДЭО, главной основе экологической ответственности по законодательству ЕС, отсутствует требование о создании обязательных финансовых резервов на покрытие обязательств, возникающих в таком режиме. Лишь немногие государства — члены (Болгария, Испания, Португалия, Словакия и Чешская Республика) предусмотрели своим национальным законодательством режимы создания обязательных финансовых резервов.

Основная польза от создания финансовых резервов состоит в том, что они могут способствовать восстановлению/устранению загрязнения за счет природопользователя (природопользователей). Финансовые резервы также обладают значительным нормативным потенциалом мотивировать операторов снижать свой экологический риск, который определяется как вероятность того, что их деятельность причинит экологический ущерб (Mackie, 2014[12]).

Этот потенциал может принимать различные формы. В целом, он проявляется в виде договорного управления поведением природопользователя (например, в соответствии с условиями страхового полиса) и предоставления экономических стимулов для повышения уровней его надежности и/или финансовой прочности.

Финансовые резервы можно создавать пятью основными способами. Во-первых, деньги или активы можно отложить у третьей стороны, например, в банке или трастовой компании, в пользу компетентного органа (например, на счетах условного депонирования и в трастовых фондах). Во-вторых, природопользователь (или теоретически связанная с ним компания) может обременить залогом ценный актив, например, недвижимость, в пользу компетентного органа. В-третьих, риск может быть передан третьей стороне, например, страховой компании или банку, в обмен на страховую премию, комиссионные или платеж (например, страхование, банковские гарантии и поручительские облигации). В-четвертых, финансовая надежность как таковая природопользователя или связанной с ним компании (то есть его материнской компании или другой компании группы) может быть проверена и принята как доказательство финансового обеспечения (например, самострахование и гарантии материнской компании). Наконец, природопользователь, наряду с другими природопользователями, может быть обязан вносить взносы в компенсационный фонд или иной отраслевой фонд. Все эти варианты подробнее рассматриваются в приложении Е.

Компетентный орган может предоставить возможность использования этих пяти категорий мер по отдельности или комплексно. Таким образом, природопользователь (или его афилиированная компания или компании) может воспользоваться несколькими мерами, чтобы доказать способность выполнить свои экологические обязательства. Это снижает риски, связанные с той или иной отдельной категорией. Страхование зарекомендовало себя как наиболее популярный инструмент покрытия экологической ответственности согласно ДЭО, за ним следуют банковские гарантии, средства и облигации (см. пункт 4.1.1 доклада Совету) (European Commission, 2010[13]).

4.3. Предлагаемые рекомендации

4.3.1. Упразднение возмещения ущерба на основании вины в любой форме (то есть ответственности, возникающей в случае самовольных выбросов или превышения лимита, предусмотренного КПР) и дискриминации

Как отмечалось ранее, применение финансового «возмещения ущерба» как платежа за деятельность, не соответствующую требованиям, независимо от того, причинен ли экологический ущерб, не согласуется с основой, действующей в государствах — членах ОЭСР/ЕС. Это касается как применения санкций за несоблюдение требований, так и ответственности за экологический ущерб и его восстановления. В отчете ОЭСР об ущербе в странах ВЕКЦА 2012 года этот подход назван «возмещением ущерба на основании вины» (OECD, 2012[1]).

Таким образом, система, приближенная к законодательству государств — членов ОЭСР, должна иметь три характеристики. Во-первых, она должна обеспечивать наличие вещественных доказательств фактического вреда, причиненного окружающей среде. Во-вторых, она должна обеспечивать, чтобы исчисление и, следовательно, расчеты, проводимые в этом исчислении, были направлены на определение издержек, связанных с замещением или восстановлением. В-третьих, возмещение ущерба должно направляться только на восстановление ресурса, которому причинен ущерб, или его замещение на прилегающем объекте, или возмещение издержек, связанных с исчислением или финансированием утраченной государственной услуги в ходе восстановления.

Как в государствах — членах ОЭСР, следует исчислять денежное возмещение ущерба. Его следует направлять на восстановление конкретного природного ресурса, которому, как было доказано, предприятие-загрязнитель причинило ущерб, до состояния, в котором этот ресурс находился до загрязнения, или на восстановление ресурса до равноценного уровня на другом объекте.

В системе, приближенной к опыту государств — членов ОЭСР, сугубо денежная компенсация экологического ущерба считается не соответствующей стандартам ОЭСР. Как отмечалось ранее, денежное возмещение ущерба призвано выполнять восстановительную функцию, а не выступать в качестве одного из видов наказания. Нарушение закона (например, правил относительно лимитов выбросов) относится к сфере административных взысканий и уголовного права.

Таким образом, в новой системе возмещения ущерба будет делаться следующее:

• Будет упразднен косвенный метод расчета возмещения ущерба.

• Не будет применяться прямой метод определения возмещения ущерба на основании вины. Она должна обеспечить переход на исчисление ущерба при помощи анализа эквивалентности (см. раздел 4.3.3).

• Не будет считаться, что ответственность за ущерб возникает вследствие превышения предельно допустимых концентраций (СКОС) загрязняющих веществ в окружающей среде и предельно допустимых лимитов (ПДВ), установленных разрешениями на выбросы. Как в государствах — членах ОЭСР, СКОС и ПДВ не должны играть роли в ответственности за экологический ущерб.

• Она обеспечит, чтобы совместным постановлением Генерального прокурора и министра энергетики были установлены подробные критерии. Этими критериями должны определяться типы доказательств, которые указывают на наличие преступного умысла, и типы событий, которые однозначно исключают элемент умысла. Это кратко рассматривается в разделе 3.3.3.

Систему депонирования денежного возмещения ущерба в государственный бюджет следует упразднить. Возмещение ущерба также не следует направлять в фонд восстановления окружающей среды, как указано в разделе 2.3.5.

Несколько рекомендаций касаются весьма карательного и часто оспариваемого подхода, принятого правительством к возмещению ущерба (и взысканиям) в случае сжигания газа в факелах. Как указано в документе ОЭСР (2017[8]), «использование кратных налогов и косвенного метода расчета денежного возмещения ущерба, внимание которых сосредоточено на получении доходов, не позволяет достоверно оценить связь между платежами за загрязнение и предельными издержками, связанными с сокращением загрязнения. Особенно наглядный пример […] касается [...] возмещения ущерба, причиненного сжиганием газа в факелах на объектах разведки и добычи нефти и газа».

Следует приложить больше усилий для корректировки системы возмещения ущерба (и взысканий) с учетом нормативных подходов, принятых в юрисдикциях государств — членов ОЭСР.

Все технические вопросы и методические указания относительно сжигания газа в факелах должны быть частью общих методических указаний относительно наилучших доступных технических методов в случае добычи нефти и газа. Они будут служить основой четких принципов и положений о сжигании газа и условий разрешений. Во Вставка 4.1 приводятся руководящие принципы, сформулированные исходя из опыта государств — членов ОЭСР.

Вставка 4.1. Специальные указания относительно возмещения ущерба в случае сжигания газа в факелах

1. Большинство стран, обследованных Всемирным банком и его Глобальным партнерством по сокращению сжигания газа в факелах, сделали выбор в пользу основанного на результативности подхода к сокращению сжигания газа в факелах и удаления газа. При том что этот подход все равно требует жесткого контроля за соблюдением требований, в нем делается акцент на консенсусе и сотрудничестве промышленности и регулирующего органа при определении целей и целевых показателей. Таким образом, большинство стран отказались от весьма директивной нормативной системы. В таких системах используются конкретные подробные нормативно-правовые акты, в которых даются четкие указания относительно процессов и процедур регулирования, определяются ожидания операторов и создаются стимулы к соблюдению требований благодаря жесткому контролю за их соблюдением (BSEE, 2017[14]).

2. Законом о недрах и недропользовании 2017 года разрешается технологически непредотвратимое сжигание газа в определенных условиях с разрешения Министерства энергетики. Однако для дальнейшего сближения с целевыми ориентирами ОЭСР Казахстан не может применять подход на основании вины к установлению экологического ущерба. Это особенно касается внепланового сжигания газа в факелах и сжигания газа в факелах, которое невозможно предотвратить технологиями. В таких случаях при подходе на основании вины автоматически налагается взыскание в сценарии нарушения лимитов продолжительности, объема или ПДВ. Казахстану также не следует устанавливать более жесткие, чем целевой ориентир ОЭСР, лимиты продолжительности внепланового сжигания в факелах сернистого и кислотного газа. В большинстве государств — членов ОЭСР нормативными программами определяется продолжительность внепланового сжигания газа в факелах не как абсолютный предел, а как пороговое значение, в случае превышения которого требуется разрешение. Если продолжительность внепланового сжигания газа в факелах не превышает установленного периода, разрешение также не требуется. Сжигание газа в факелах в течение более продолжительного периода может допускаться при наличии разрешения или иной авторизации. В Казахстане превышение этих лимитов или сжигание газа в факелах в пределах лимита в сценарии внепланового или технологически непредотвратимого сжигания газа в факелах автоматически ведет к возмещению ущерба (и взысканиям). При этом возмещение ущерба устанавливается по косвенной формуле, а не на основании доказательств причинения фактического ущерба окружающей среде. Однако даже прямой метод расчета возмещения ущерба не согласуется со стандартами ОЭСР, если ответственность за ущерб связана с самовольными или сверхнормативными выбросами.

3. Наконец, в юрисдикциях государств — членов ОЭСР нормативно-правовыми актами о сжигании газа в факелах также предусматривается понятие «ассимилирующей способности». Согласно этой концепции, атмосферный воздух может принимать и ассимилировать определенную массу выбросов без экологического ущерба. Опять-таки, требование о возмещении экологического ущерба и компенсациях можно предъявлять, только если деяние загрязнения причинило вред или ущерб другим или природному ресурсу. Нормативно-правовыми актами о сжигании газа в факелах устанавливаются лимиты продолжительности сжигания и объема сжигаемого газа. Они призваны предотвратить превышения критериев качества воздуха в предусмотренных местах. Анализ того, превышает ли сжигание газа в факелах критерии качества воздуха, можно проводить путем моделирования рассеяния загрязняющих веществ в воздухе. Однако превышение лимитов выбросов является вопросом административной ответственности. В этом случае следствием — в отсутствие четких доказательств того, что загрязнение воздуха причинило прямой вред почве или воде и с применением принципа пирамиды — будет наложение взыскания, а не возмещение ущерба. В государствах — членах ОЭСР это имеет место крайне редко, а в случае непостоянного сжигания газа в факелах на объектах разведки и добычи нефти и газа в государствах — членах ОЭСР такого не происходит.

Источник: подготовлено автором на основе бесед и документарных исследований.

4.3.1. Уточнение определения экологического ущерба

Важным компонентом эффективного функционирования любой основы экологической ответственности является четкое и надежное с юридической точки зрения определение «экологического ущерба» (или аналогичных вариантов, таких как «ущерб, причиненный окружающей среде», или «вред, причиненный окружающей среде»). Имеются неточность и непоследовательность в том, как экологический ущерб определяется в Экологическом кодексе (с изменениями и дополнениями).

Таким образом, Казахстану следует:

• Дать более полное определение экологического ущерба и последовательнее ссылаться на это определение в соответствующих положениях Экологического кодекса, используя как основу ДЭО ЕС;

• Дать указания относительно порогового уровня ущерба, необходимого для привлечения соответствующего природопользователя к ответственности за издержки, связанные с восстановлением (например, конкретные определяющие факторы серьезности ущерба);

• Включить в определение экологического ущерба ущерб, причиненный услугам, оказываемым природными ресурсами другим природным ресурсам и общественности. Это позволит избежать проблем при исчислении уровня экологического ущерба, причиненного природопользователем, и, в конечном итоге, определении соответствующего уровня компенсации, причитающейся с него. Предприятие-загрязнитель не будет оплачивать устранение в полной мере причиненного ущерба.

Вместе с тем Казахстан также может принять подход, принятый в ДЭО, в котором предполагается наличие причинной связи между операторами и загрязнением исходя из близости производства к загрязненному району. Компетентный орган должен располагать правдоподобными доказательствами, обосновывающими его предположение. Таковыми могут служить, например, непосредственная близость производства оператора к загрязнению и корреляция между выявленными загрязняющими веществами и веществами, используемыми оператором в связи с его деятельностью. В случае, если компетентный орган располагает такими доказательствами, он может и должен установить необходимую причинную связь между деятельностью операторов и (диффузным) загрязнением.

Операторы, несомненно, должны быть способны пытаться опровергнуть предположение о том, что их деятельность причинила ущерб, путем предъявления соответствующих доказательств.

4.3.3. Переход к оценке ущерба путем анализа эквивалентности вместо косвенного метода

При том что Экологическим кодексом предусматривается основное восстановление, в нем не говорится в прямой форме о дополнительном или компенсационном восстановлении. Это серьезное упущение, поскольку это существенно ослабляет способность правительства результативно внедрить в полной мере принцип «загрязнитель платит». Поэтому Казахстану следует рассмотреть вопрос о включении такой ссылки. Это позволит сделать анализ эквивалентности частью оценки ущерба природным ресурсам в Казахстане на основе опыта государств — членов ОЭСР.

В случае экологического ущерба следует рассматривать если это возможно, три типа восстановления (Bullock and O’Shea, 2016[15]). Во-первых, основное восстановление должно восстановить ресурс, которому причинен ущерб, или нарушенную услугу до исходного состояния. Во-вторых, следует применять дополнительное восстановление, если объект невозможно полностью восстановить путем основного восстановления. Возможность его применения также должна рассматриваться, если восстановление включает вмешательство или улучшения среды обитания на другом объекте, физически или географически связанном с ним с точки зрения видов/сред обитания или взаимодействия с человеком. В-третьих, следует рассмотреть возможность компенсационного восстановления в случае временных потерь до полного восстановления или замещения экологических функций (то есть компенсации/возмещения услуги, которую предоставлял природный ресурс).

4.3.4. Сохранение за государственными органами права предъявлять иски в общественных интересах

Граждане Казахстана должны сохранить за собой право возбуждать индивидуальные и коллективные иски о возмещении ущерба в связи с причинением вреда их здоровью или имуществу согласно Гражданскому кодексу. Однако граждане не должны замещать государство и возбуждать иски о возмещении ущерба в общественных интересах. Следовательно, как предусмотрено ДЭО Европейского союза и ЗКМОКО и ЗДН США, граждане не должны иметь права предъявления исков о возмещении экологического ущерба в случае вреда, причиненного общественным природным ресурсам. Граждане должны обеспечить, чтобы компетентные органы принимали все необходимые правоприменительные меры.

4.3.5. Ужесточение требований о создании операторами финансовых резервов

Следует принять требования о создании природопользователями с высоким экологическим риском финансовых резервов для покрытия своих экологических обязательств. Они должно обеспечить, чтобы экосистема не осталась невосстановленной и чтобы государству не пришлось платить из своего бюджета в соответствии с важными целями политики, исходя из которых применяется принцип «загрязнитель платит».

В определенных случаях оператор (или связанная с ним сторона, например, материнская компания или другая компания группы) действительно должен создать финансовый резерв. В частности, это должно иметь место, когда операторы или стороны представляют и сохраняют доказательство того, что ими создан резерв для покрытия экологических обязательств, которые могут возникнуть (то есть в случае промышленной аварии) или возникнут (то есть в соответствии с условиями их разрешения) в отношении ресурса. Это доказательства в форме сертификата или иной документации. Это может включать, в зависимости от конкретного рассматриваемого обязательства, такие меры как страхование, банковская гарантия, облигация или предоставление денежного залога компетентному органу. Это также должно включать взносы в отраслевой фонд на недискриминационной основе, особенно в случае операторов с иностранным капиталом.

Компетентные органы могут оценивать резервы, созданные природопользователем, по тому, являются ли они надежными, достаточными и доступными. Средства, представленные мерой (мерами), должны быть надежными в случае банкротства природопользователя. Это означает, что средства или активы, использованные для создания резерва, защищены и не предоставляются обычным кредиторам. Средства должны быть достаточными для покрытия издержек третьей стороны, выполняющей необходимые (но не оплаченные) работы. Наконец, средства должны быть доступными, когда они потребуются. Это означает, что существует готовый источник средств для требуемых работ, когда это необходимо (EPA, 2015[16]).

Литература

[3] American Chamber of Commerce in Kazakhstan (2018), Analysis of Deviations of Kazakhstan’s Environmental Payments Systems from OECD-Country Standards, and Recommendations for Reforms, 9 April 2018, American Chamber of Commerce in Kazakhstan.

[11] Brans, E. (2006), REMEDE: Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the EU, Deliverable No.5: Legal Analysis, REMEDE, http://www.envliability.eu/docs/LegalAnalysis_D5_PRDF_071206_FINAL.pdf.

[14] BSEE (2017), Venting and Flaring Study Report: Analysis of Potential Opportunities to Reduce Venting and Flaring on the Outer Continental Shelf, Bureau of Safety and Environmental Enforcement, Washington, DC, https://www.bsee.gov/sites/bsee.gov/files/5007aa.pdf.

[15] Bullock, D. and R. O’Shea (2016), “Valuing environmental damage remediation and liability using value estimates for ecosystem services”, Journal of Environmental Planning and Management, Vol. 59/9, pp. 1711-1727, http://dx.doi.org/10.1080/09640568.2015.1085842.

[16] EPA (2015), Guidance on Financial Provision for Environmental Liabilities by the Office of Environmental Enforcement, Environmental Protection Agency, County Wexford, Ireland, https://www.epa.ie/pubs/advice/licensee/financiaprovisionsreport.pdf.

[7] European Commission (2013), Environmental Liability Directive: Training Handbook and Accompanying Slides, European Commission, Brussels, http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/eld_handbook/ELD%20Training%20Handbook%20-%202%20days_en.pdf.

[13] European Commission (2010), Report under Article 14(2) of Directive 2004/35/EC on the environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage, European Commission, Brussels, http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/com_2010_0581.pdf.

[6] European Court of Justice (2017), Opinion of Advocate General Kokott delivered on 16 February 2017, European Court of Justice, Luxembourg, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A62016CC0129.

[5] European Parliament (2017), Resolution of 26 October 2017 on the application of the ELD 2004/35/EC,, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:52017IP0414.

[10] Fogleman, V. (2015), “Landowners’ liability for remediating contaminated land in the EU: EU or national law? Part 1: EU law”, Environmental Liability, Vol. 23/1, pp. 6-22, http://www.lawtext.co.uk/pdfs/sampleArticles/EL23-2FOGLEMANpt1.pdf.

[4] Fogleman, V. (2006), “Enforcing the Environmental Liability Directive: Duties, powers and self-executing provisions”, Environmental Liability, Vol. 14/4, pp. 227-146, http://www.lawtext.com/pdfs/sampleArticles/EL-14-4-Fogleman_18_09_06.pdf.

[9] Lipton, J. et al. (2018), Equivalency Methods for Environmental Liability, Lipton, J, E. Özdemiroğlu, D. Chapman and J. Peers (eds.), Springer Netherlands, Dordrecht, http://dx.doi.org/10.1007/978-90-481-9812-2.

[12] Mackie, C. (2014), “The regulatory potential of financial security to reduce environmental risk”, Journal of Environmental Law, Vol. 26/2, pp. 189-214, https://doi.org/10.1093/jel/equ014.

[17] OECD (2017), Environmental Fiscal Reform: Progress, Prospects and Pitfalls, OECD Report for the G7 Environment Ministers, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/environmental-fiscal-reform-G7-environment-ministerial-meeting-june-2017.pdf.

[8] OECD (2017), Multi-dimensional Review of Kazakhstan: Volume 2: In-depth Analysis and Recommendations, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269200-en.

[1] OECD (2012), Liability for Environmental Damage in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia (EECCA): Implementation of Good International Practices, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/50244626.pdf.

[2] UNECE (2019), Environmental Performance Reviews: Kazakhstan, Third Review, Environmental Performance Reviews Series, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva.

Примечания

← 1.  См. http://adilet.zan.kz/eng/docs/K070000212_.

← 2.  Беседа с главным юристом Юридического отдела Управления по вопросам восстановления окружающей среды Министерства внутренних дел США, ответственным за обеспечение выполнения ЗКМОКО (American Chamber of Commerce in Kazakhstan, 2018[3]).

← 3.  См. http://adilet.zan.kz/eng/docs/K070000212_.

← 4.  «Правила экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды», утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан № 535 от 27 июня 2007 года (с изменениями и дополнениями от 21 июня 2016 года): http://adilet.zan.kz/rus/docs/P070000535_.

← 5.  Там же.

← 6.  Это подтверждается пунктом (7) статьи 16, которым предусматривается, что в области охраны окружающей среды и природопользования Правительство Казахстана утверждает «правила экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды». Согласно пункту (7) статьи 95, «экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде», является одним из видов «механизма экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования». См. http://adilet.zan.kz/eng/docs/K070000212_.

← 7.  См. рисунок 6 (OECD, 2017[17]).

← 8.  См. http://adilet.zan.kz/eng/docs/K070000212_.