В данной главе описаны основные элементы и подходы к разработке и реализации государственных инвестиционных программ, делающих упор на достижение целей в области охраны климата и окружающей среды. В описании этапа разработки программы представлена общая структура и инструкции по применению вспомогательного инструмента ОЭСР, известного под названием «Модель оптимизации инвестиционных затрат на общественный транспорт» (OPTIC). Модель предлагает возможные стратегии реализации и способы определения оптимального уровня софинансирования программы из государственного бюджета. В конце главы приводятся примеры передового опыта стран ЕС в построении экономически эффективных и прозрачных систем государственных природоохранных расходов, ориентированных на сектор внутренних перевозок.
Поддержка экологически чистого городского общественного транспорта в Казахстане, Кыргызстане и Молдове
2. Описание программ «зеленых» ГИ и методологий оценки их стоимости
Abstract
Программы «зеленых» государственных инвестиций
Цели и основные элементы
Программы «зеленых» государственных инвестиций направлены на содействие достижению национальных целей, связанных с усилиями стран по смягчению последствий изменения климата, снижению уровня загрязнения воздуха в основных городах и, в конечном итоге, переходу к развитию более «зеленой» экономики.
На практике вышеупомянутая общая цель будет достигаться за счет поддержки инвестиций, то есть создания инвестиционного спроса в необходимое обновление устаревшего (изношенного) парка городского общественного транспорта как муниципального, так и частного, работающего на дизельном топливе.
Программы поддержки экологически чистого общественного транспорта (ЭЧОТ) включают в себя несколько целей:
сокращение выбросов парниковых газов (ПГ) в секторе общественного транспорта с особым акцентом на уменьшение выбросов углекислого газа (CO2)
сокращение выбросов опасных загрязнителей воздуха в городах: окиси углерода (СО), оксидов азота (NOx), твердых частиц (ТЧ), в частности, ТЧ диаметром менее 2.5 микрон и диоксида серы (SO2)
повышение надежности и эффективности общественного транспорта за счет модернизации городского транспортного парка, то есть увеличения доли новых автобусов возрастом менее пяти лет в парке транспортных средств, используемых в качестве городского общественного транспорта
стимулирование внутреннего производства или, по крайней мере, узловой сборки современных автобусов и троллейбусов или других видов современных автобусов, работающих на более чистом топливе.
Ожидается, что экологические цели Программы ЭЧОТ будут достигнуты с помощью бюджетного финансирования расходов по замене устаревшего общественного транспорта современными транспортными средствами, работающими на более чистом топливе или технологиях. Что касается вредных выбросов, наиболее существенный прогресс ожидается в выполнении задач по сокращению выбросов CO2 и NOx в абсолютном выражении, а также ТЧ2.5 и SO2 в относительном выражении. Загрязнение воздуха мелкими ТЧ является одной из главных причин высокой смертности от сердечно-легочных заболеваний и рака легких. Повышенный уровень загрязнения воздуха влечет за собой увеличение риска смертности, особенно среди людей старше 65 лет. Таким образом, необходимость программы поддержки экологически чистого общественного транспорта может быть обоснована с точки зрения интересов общественного здравоохранения.
Программные цели в сфере общественных услуг соответствуют муниципальным и национальным стратегиям развития транспортного сектора. Эти цели будут достигнуты путем закупки современных (совершенно новых) транспортных средств для повышения уровня комфорта и надежности пассажирских перевозок, а также улучшения и развития сетей пригородного и междугородного общественного транспорта в целях расширения охвата населения услугами пассажирских перевозок.
Модернизация парка городского общественного транспорта в рамках реализации программы ЭЧОТ также будет способствовать социально-экономическому развитию муниципалитетов и, в конечном итоге, всей страны. Эта цель будет достигнута, например, за счет повышения эффективности, надежности и увеличения радиуса охвата сетей общественного транспорта. Улучшение мобильности способствует не только повышению уровня производительности (доступ к рабочим местам, рынкам), но и углублению социальной интеграции (доступ к больницам, школам), прежде всего, групп населения с низким уровнем дохода. Кроме того, благодаря Программе ЭЧОТ внутренний рынок может получить стимул к производству или, по крайней мере, узловой сборке современных автобусов и троллейбусов. Данная цель может быть достигнута путем финансирования закупок новых автобусов вместо модернизации двигателей, что, в свою очередь, позволит создать новые возможности для трудоустройства населения.
На практике вышеупомянутые цели в области охраны окружающей среды, общественных услуг и социально-экономического развития будут достигнуты за счет поддержки инвестиций в замену дизельных автобусов и микроавтобусов, преобладающих в парке городского, пригородного или междугородного общественного транспорта. Современные транспортные средства будут работать на более чистом ископаемом топливе или на электричестве, вырабатываемом из возобновляемых источников энергии.
По результатам анализа рынков в рамках исследований, проведенных в каждой из целевых стран, было разработано до четырех групп проектов (портфелей разрабатываемых проектов)1 по замене устаревшего парка городского, пригородного и междугородного общественного транспорта:
1. инвестиции в закупку транспортных средств, работающих на компримированном природном газе (КПГ)
2. инвестиции в закупку транспортных средств, работающих на сжиженном нефтяном газе (СНГ)
3. инвестиции в закупку транспортных средств, работающих на дизельном топливе, которое соответствует нормам выбросов Евро-5 и Евро-6
4. инвестиции в закупку транспортных средств с электродвигателем (троллейбусы и аккумуляторные троллейбусы).
Парк общественного транспорта в целевых странах постепенно устаревает. Поэтому предлагаемые портфели разрабатываемых проектов предназначены для поддержки закупок новых транспортных средств (автобусов, микроавтобусов и троллейбусов), а не для модернизации существующих двигателей. Обновление автобусного парка повысит надежность и эффективность общественного транспорта. В то же время внутренний рынок получит стимул к запуску производства или, по крайней мере, узловой сборки современных автобусов и троллейбусов.2
Предлагаемые портфели инвестиционных проектов должны быть подкреплены дополнительными инвестициями в развитие инфраструктуры. Сюда входит создание новых троллейбусных линий, станций заправки КПГ- и СНГ-топливом, а также станций зарядки электромобилей. Также следует принять вспомогательные меры по усовершенствованию транспортной системы в городах. Это, в частности, подразумевает создание выделенных полос для движения общественного транспорта, улучшение автобусных остановок и внедрение интеллектуальной системы управления уличным движением.
К примеру, расширение электропитающей сети троллейбусного транспорта с целью полного охвата городской территории является слишком дорогостоящим проектом. В наиболее отдаленных районах отсутствует доступ к электропитающей сети троллейбусного транспорта. Однако функционирование сети можно обеспечить за счет внедрения аккумуляторных троллейбусов. Несмотря на то, что эти троллейбусы оснащены аккумуляторами малой емкости, они стоят дешевле, чем электробусы.3
Программа государственных инвестиций рассчитана на реализацию в два этапа:
1. Первый (пилотный) этап будет осуществлен в специально отобранных пилотных городах и направлен, прежде всего, на улучшение внутригородского транспорта. Исходя из результатов первого этапа будет принято решение о необходимости и возможности осуществления второго этапа в более широком масштабе.
2. Второй этап (расширение масштаба) является логическим продолжением пилотного этапа программы. Существует несколько возможных сценариев реализации данного этапа: можно сосредоточить внимание на дополнительных городах, располагающих сетями общественного транспорта (Казахстан), на пригородных районах пилотных городов (Кыргызстан, Молдова) или даже на некоторых междугородных автобусных линиях в масштабах страны (Кыргызстан, Молдова).
В Кыргызстане был разработан всего один безальтернативный сценарий реализации этапа расширения масштаба, в то время как в Казахстане и Молдове в рамках двухэтапного подхода были разработаны два альтернативных сценария: умеренный (Сценарий 1) и более амбициозный (Сценарий 2). В Казахстане Сценарий 2 предусматривал охват двух дополнительных городов и более глубокую модернизацию парка городского общественного транспорта (замена 10-летних автобусов вместо замены 15-летних автобусов согласно Сценарию 1). В Молдове Сценарий 2 предусматривал охват междугородних автобусных линий в дополнение к пригородному транспорту (в пилотных городах, отобранных согласно Сценарию 1). Междугородние автобусные линии служат в качестве заменителя сети общественного транспорта в других городах Молдовы. Схема реализации программы в Кыргызстане во многом аналогична той, что использовалась в Молдове. Однако в этом случае был разработан только один сценарий, поскольку данные по междугородным автобусным линиям, представленные на втором этапе, являются ориентировочными.
Началу первого этапа программы предшествует подготовительный период, в ходе которого необходимо включить программу в государственный бюджетный процесс, а также определить источники финансирования и сделать запрос на получение дополнительных финансовых ресурсов, в том числе от внешних доноров.
Пилотный этап рассчитан на один год после завершения одногодичного периода подготовки программы (Рисунок 2.1). Продолжительность этапа расширения масштаба варьируется в пределах от двух до пяти лет в зависимости от выбранного сценария и уровня. Реализация некоторых региональных мер на втором этапе может занять меньше времени, например, это касается города Ош в Кыргызстане. В любом случае для реализации программы потребуется шесть лет (плюс еще один год).
Рисунок 2.1. Предлагаемый график осуществления программы
Источник: Разработка автора
Для осуществления второго этапа понадобится создание учреждения-исполнителя (УИ) программы на национальном уровне. Учреждение-исполнитель будет отвечать за продвижение программы, объявление конкурсов заявок, сбор заявок, оценку и отбор проектов, выделение средств на реализацию программы, а также проводить мониторинг и оценку результатов реализации программы.
Анализ зарубежного опыта в реализации аналогичных программ государственных инвестиций позволяет извлечь ценные уроки. Результаты анализа свидетельствуют о том, что подобные программы должны согласовываться с целями правительства и осуществляться в течение средне- и долгосрочного периода. Поэтому предполагается, что данная Программа ЭЧОТ будет реализована в течение пяти лет с последующим детальным анализом ее результатов. Затем будет принято решение о целесообразности продления или закрытия программы, исходя из возможных новых целей и задач правительства и тенденций рынка.
Кроме того, будет проводиться ежегодная итоговая оценка результатов реализации Программы ЭЧОТ, чтобы удостовериться в том, что отобранные и осуществляемые проекты способствуют достижению целей правительства. В случае необходимости будут приниматься меры по корректировке программы. Поскольку государство будет участвовать в софинансировании данной программы, корректировка должна осуществляться в соответствии с долгосрочным бюджетом и требованиями. Исходя из этого, следует составлять годовые планы финансирования в рамках регулярного годового бюджета.
Методические подходы к оценке стоимости природоохранных программ
Анализ различных государственных инвестиционных программ по охране климата приводит к выводу о возможности применения одного из трех нижеперечисленных методов для оценки их сметной стоимости:
метод оценки «снизу-вверх»: сбор полевых данных (о потенциальных инвесторах, включая органы местного самоуправления, коммунальных предприятиях и т. д.) с последующим агрегированием данных на региональном и национальном уровнях
метод оценки «сверху-вниз»: применение правил и процедур, позволяющих отбирать и осуществлять только те проекты, которые вписываются в рамки заданных параметров (масштаб, затраты на реализацию, влияние на окружающую среду)
метод оценки по средней стоимости: общая стоимость имеющихся в наличии товаров делится на общее количество товаров, доступных для продажи (средневзвешенное значение).
Каждый из методов используется для оценки стоимости различных типов природоохранных инвестиционных программ.
Метод «снизу-вверх» подходит для оценки стоимости крупных инвестиций, которые не подлежат воспроизведению (репликации). Примером такой инвестиционной программы является внедрение системы сбора и очистки сточных вод, где для каждой конкретной местности требуется разный уровень затрат и применение индивидуальных решений. Следовательно, в таких случаях на местном уровне готовится отдельная предпроектная и проектная документация. Подобные инвестиции, как правило, предусматривают подготовку индивидуальных технико-экономических обоснований по каждому отдельному проекту.
Метод «сверху-вниз» используется в том случае, если инициатор программы выбирает между проектами в пределах узкого диапазона масштабов и затрат на реализацию. Программа может содержать несколько типов проектов, однако инициатор программы должен располагать детальной информацией по каждому типу. Наличие такой информации, как правило, обеспечивается путем проведения исследований или реализации пилотных проектов. Затем программа составляется из множества воспроизводимых и относительно малых элементов, главным образом путем закупки оборудования. Примером применения такого метода является финансирование строительства солнечного коллектора или фотоэлектрического устройства (солнечные батареи) на уровне домохозяйства, где стоимость квадратного метра солнечного коллектора или батареи хорошо известна.
Метод оценки по средней стоимости используется при внедрении множества воспроизводимых элементов, в то время как инициатор программы испытывает трудности при выборе между проектами в пределах узкого диапазона масштабов и затрат на реализацию. В качестве примера применения можно привести программу ЭЧОТ, направленную на закупку экологически чистых автобусов, которые могут отличаться друг от друга. Эти различия могут быть обусловлены особенностями процедуры закупок или разнообразием потребностей бенефициаров, например, в плане предпочтительных габаритов автобусов. Затем усредненный тип автобуса и средняя себестоимость единицы продукции (автобуса) используются для расчета стоимости программы. Для повышения точности результатов при расчете стоимости программы можно учесть более одного типа автобусов и среднюю себестоимость каждого из них.
Определение оптимального уровня субсидирования
Расчет оптимального уровня государственного участия в софинансировании закупок новых, более экологически чистых транспортных средств является важным элементом анализа. Согласно расчетам, доля государственных фондов в софинансировании не должна превышать показатели (Таблица 2.1). Эти показатели представляют собой оптимальный уровень субсидирования для каждого проекта. Они были рассчитаны с использованием модели OPTIC на основе чистой приведенной стоимости (ЧПС, от англ. NPV) каждого типа инвестиций.
Размер финансовой помощи (ставка субсидирования) должен стимулировать капиталовложения со стороны бенефициаров, а не служить в качестве их заменителя. Данный расчет позволит определить оптимальный уровень субсидирования, поощряющий потенциальных бенефициаров к участию в Программе ЭЧОТ без намерения извлечь прибыль из субсидий. По этой причине уровень субсидирования следует свести к абсолютному минимуму. Этот оптимальный минимум можно определить как уровень поддержки, обеспечивающий финансовую жизнеспособность экономически и экологически значимых проектов.
При расчете оптимального уровня субсидирования учитываются предельные издержки на новые, экологически чистые автобусы по сравнению со старыми моделями автобусов и текущая цена единицы топлива. Модель следит за тем, чтобы замена старых автобусов не привела к финансовым потерям оператора общественного транспорта. Таким образом, социальная ставка дисконтирования на уровне 5-10% используется для определения чистой приведенной стоимости (ЧПС) типичного проекта (например, замена старых автобусов на автобусы, работающие на КПГ- и СНГ-топливе или на дизельные автобусы стандарта Евро‑6). Данная ставка дисконтирования аналогичная той, что используется другими государственными финансовыми учреждениями, которые участвуют в реализации подобных инвестиционных проектов.
Вставка 2.1. Определение оптимального уровня субсидирования
Уровень субсидирования должен быть достаточным для привлечения заявок потенциальных инвесторов и бенефициаров на получение финансовой поддержки в рамках Программы ЭЧОТ, но при этом реализуемые проекты не должны быть прибыльными. Оценка заданного проекта начинается с расчета чистой приведенной стоимости (ЧПС) путем суммирования ожидаемых чистых потоков денежных средств (приток наличности / поступления минус отток денежных средств / затраты) за период выполнения проекта. Затем чистый поток денежных средств дисконтируется при помощи учетных ставок, отражающих стоимость займа эквивалентной процентной ставки на рынке капитала. Инвестиция принесет доход, если значение ЧПС является положительным. Все меры, которые приводят к положительному значению ЧПС при использовании ставки дисконтирования, соответствующей примененной норме прибыли, могут рассматриваться как выгодные.
ЧПС (NPV) рассчитывается по следующей формуле:
где:
NCFi – чистый приток наличности в i-м году
r – ставка дисконтирования.
При использовании дисконтирования нужно учитывать два фактора: ожидания инвесторов относительно данной меры и значение ЧПС, которое должно быть больше нуля в течение периода эксплуатации.
Расчет уровня субсидирования должен основываться на экономических принципах. Если проект является социально значимым, но не приносит прибыли бенефициару, субсидия должна обеспечить его минимальную прибыльность. Другими словами, финансовая чистая приведенная стоимость с учетом субсидии должна быть приблизительно равной нулю кыргызских сомов. Это означает, что проект обеспечит приемлемую норму прибыли для инвестора (промоутера проекта).
Модуль «определение уровня субсидирования» использует этот принцип путем проведения простого финансового анализа притока и оттока наличности за каждый анализируемый год. Приток наличности (поступления), генерируемый проектом, включает в себя экономию топлива, выраженную в виде денег, сэкономленных покупателями (поставщиками услуг общественного транспорта). Что касается оттока наличности (расходов), простой финансовый анализ суммирует разницу в инвестиционных затратах на экологически чистые и традиционные автобусы, которые были подсчитаны в других модулях. В данном модуле субсидия включается в отток наличности как отрицательное значение.
Предполагалось, что инвестиции в рамках проекта будут осуществляться в течение первого года реализации проекта, а сэкономленные средства будут накапливаться в равных количествах в течение 9 последующих лет реализации проекта. Суммарно анализируемый период составляет 10 лет, что является стандартной продолжительностью жизненного цикла для данного типа проекта. Субсидия рассчитывается таким образом, чтобы результат расчета ЧПС был равен нулю кыргызских сомов.
Данный подход к расчету субсидии позволит избежать чрезмерного инвестирования государственных средств и в то же время обеспечит условия, при которых субсидия не будет слишком прибыльной для инвесторов, но при этом окажется достаточным инвестиционным стимулом для потенциальных бенефициаров. Важно, чтобы уровень субсидирования использовался лишь в качестве необходимого рычага влияния на отдельных потенциальных бенефициаров с целью поощрить их к инвестированию средств в экологически чистый транспорт.
Источник: Разработка автора
В контексте расчета оптимального уровня субсидирования следует упомянуть о двух важных моментах. Во-первых, у операторов общественного транспорта, которые уже провели модернизацию своих автопарков, скорей всего не возникнет необходимости в замене автобусов в ближайшем будущем поскольку в ходе модернизации все старые автобусы, прежде всего, автобусы старше 15 лет уже были заменены. Поэтому при расчете уровня субсидирования учитывается только разница в цене между современными экологически чистыми автобусами и традиционными автобусами.4 Во-вторых, некоторые виды топлива будут стоить дешевле, чем дизельное топливо. Например, КПГ- и СНГ-топливо стоит дешевле дизельного топлива даже с учетом повышенного расхода. Следовательно, экономия средств при покупке топлива перевозчиками также учитывается при расчете уровня субсидирования.
Потребность в финансировании, варианты и источники финансирования
Результаты анализа свидетельствуют о том, что общие затраты на реализацию программы ЭЧОТ будут весьма существенными. В Казахстане для реализации второго этапа программы (расширение масштаба) из государственных фондов нужно будет выделить примерно 41 818 млн тенге (121.98 млн долларов США) согласно Сценарию 2. В Молдове, согласно Сценарию 2, потребуется государственное финансирование в размере 2 394 - 5 542 млн леев (129.4 - 299.6 млн долларов США). В Кыргызстане необходимый объем государственного финансирования составляет 3 762 млн сомов (54.63 млн долларов США).
Следовательно, трем целевым странам будет непросто покрыть все вышеупомянутые расходы исключительно за счет собственных средств. Им понадобится финансовая и гарантийная поддержка, в том числе со стороны международных государственных фондов.
По результатам анализа были определены два возможных варианта финансирования портфелей проектов в рамках Программы ЭЧОТ. В первом варианте предполагается задействовать местный банковский сектор, а во втором варианте – нет. Предлагаются следующие комбинации инструментов финансирования:
Вариант 1. Коммерческие кредиты в сочетании с государственной поддержкой в виде кредитных гарантий и субсидии относительно меньшего размера с целью помочь операторам общественного транспорта в погашении части кредита (Рисунок 2.2).
Вариант 2. Государственная поддержка в виде субсидии относительно большего размера с целью поощрения более крупных капиталовложений в закупку экологически чистых транспортных средств со стороны операторов общественного транспорта. Как правило, для закупки экологически чистых транспортных средств требуются более крупные начальные инвестиции с точки зрения затрат на приобретение, однако они дешевле в эксплуатации с точки зрения стоимости топлива (Рисунок 2.3).
В целом, инвестиционная программа предусматривает государственные субсидии, коммерческие и льготные кредиты и государственные гарантии по кредитам в качестве наиболее целенаправленных вариантов поддержки. Доступ к финансированию можно получить, главным образом, через национальные государственные органы (субсидии) или международные финансовые институты и институты развития (льготные кредиты и гранты). Вариант 1 дает возможность немедленно приступить к реализации программы, однако он рекомендуется только для Молдовы (Таблица 2.1). В будущем привлечение национальных коммерческих банков (коммерческие кредиты) вместе с национальными государственными органами (гарантии по кредитам) позволить расширить схему и варианты финансирования программы в Казахстане и Кыргызстане.
Таблица 2.1. Сводные данные об уровне государственной поддержки Программ ЭЧОТ
Примечание: Процентные значения отображают уровень государственного участия в финансировании закупок автобусов; *закупка микроавтобусов предусмотрена только для Молдовы;**и наоборот, доля частного сектора в финансировании составляет 100%, если количество КПГ-автобусов больше 100.
Источник: расчеты специалистов ОЭСР, модель OPTIC.
Согласно Варианту 1, кредитные гарантии являются особенно важным элементом в механизме финансирования Программы ЭЧОТ в Молдове. Общая сумма финансовой помощи, выделяемой в виде субсидий, не столь уж велика. Однако Министерство финансов как основной гарант государственного долга может выдавать гарантии по банковским кредитам. Это позволит решить проблему низкой кредитоспособности небольших муниципалитетов и частных операторов общественного транспорта в дополнение к муниципальным операторам транспорта в Кишиневе и Бельцах. Поэтому привлечение Министерства финансов к разработке программы имеет крайне важное значение.
Предлагаемая к рассмотрению кредитная гарантия состоит из двух компонентов:
фиксированная стоимость выдачи гарантии (0.5% от суммы кредита)
стоимость выданной гарантии в случае неисполнения обязательств заемщиками (5% от суммы кредита, предоставленного банком).
Вышеуказанные процентные ставки основываются на международном опыте реализации аналогичных программ. Предлагаемая стоимость гарантии в размере 5% от суммы кредита является довольно низкой, однако она вполне достижима при условии, что правительство установит строгие условия выдачи кредитов. Это приведет к снижению штрафной процентной ставки. В любом случае, если возникнет необходимость в изменении процентных ставок, все основные параметры программы (например, общая стоимость программы, уровень субсидирования) нужно будет рассчитать заново.
Банки подпишут договоры с Министерством сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды (МСХРРОС) о предоставлении кредитных гарантий. Возможные источники финансирования банковских кредитов:
собственные средства банков
привлечение банками кредитов международных финансовых институтов (МФИ).
Рисунок 2.2. Вариант 1 – Финансирование за счет коммерческих кредитов
Источник: Разработка автора
Рисунок 2.3. Вариант 2 – Финансирование за счет собственных средств и государственных субсидий
Источник: Разработка автора
Модель OPTIC
Модель OPTIC, созданная на базе электронных таблиц, предназначена для расчета стоимости и оценки экологического воздействия Программы ЭЧОТ. Модель можно применять для расчета стоимости следующих портфелей проектов:
Замена устаревшего городского автобусного парка на современные транспортные средства, работающие на более чистых видах ископаемого топлива и энергоносителях, включая следующие:
компримированный природный газ (КПГ)
сжиженный нефтяной газ (СНГ)
дизельное топливо стандарта Евро-5/6 (с возможностью импорта)
электричество (троллейбусы).
Поскольку автобусный парк в странах-партнерах постепенно устаревает, предлагаемые портфели проектов направлены на финансирование закупок новых автобусов, а не ограничиваются модернизацией уже используемых автобусных двигателей.
Не исключается возможность использования микроавтобусов, которые сейчас занимают доминирующее положение в секторе общественного транспорта, однако предпочтение отдается стандартным автобусам (длиной >10 м).
Только инвестиционные проекты могут считаться приемлемыми для финансирования в рамках данной программы, то есть проекты, связанные с капитальными затратами. Учреждение-исполнитель программы будет пересматривать перечень приемлемых проектов на ежегодной основе, чтобы удостовериться в соответствии выявленных типов проектов целям национальной экологической, климатической и энергетической политики.
Модель OPTIC представляет собой простой в использовании инструмент поддержки принятия решений. Модель используется исключительно для оценки стоимости программы, а также для расчета показателей сокращения выбросов CO2 и других загрязняющих веществ (CO, NOx, ТЧ, SO2), генерируемых городским общественным транспортом.
Вставка 2.2. Модель OPTIC
Модель оптимизации инвестиционных затрат на общественный транспорт (OPTIC) была разработана в рамках данного исследования и является одним из главных результатов проекта.
Модель OPTIC, созданная на базе электронных таблиц, представляет собой простой и удобный в применении инструмент поддержки процесса принятия решений. Модель предназначена для оценки и оптимизации общих затрат по программе, а также для расчета показателей сокращения выбросов CO2 и других вредных выбросов (CO, NOx, ТЧ, SO2) городского общественного транспорта, которые могут быть достигнуты за счет реализации предлагаемых портфелей проектов. Модель также позволяет рассчитать оптимальный уровень субсидирования для потенциальных бенефициаров.
Оптимизация затрат и ожидаемых выгод подразумевает достижение заданных целей при минимально возможных затратах средств государственного бюджета. В случае существенного изменения экономической конъюнктуры страны в период реализации программы (например, повышение тарифов, снижение процентных ставок по коммерческим кредитам), целевые показатели и уровни субсидирования могут быть заново пересчитаны (оптимизированы) и скорректированы соответствующим образом.
Модель состоит из семи модулей: i) исходные допущения; ii) коэффициенты выбросов, iii) обзор транспортного сектора с информацией о текущем состоянии и возрасте автобусного парка; iv) определение уровня субсидирования; v) расчет затрат; vi) расчет объема сокращения вредных выбросов; vii) оценка стоимости программы и ее воздействия на окружающую среду.
На рынке существуют похожие модели, предназначенные для расчета объема сокращения выбросов ПГ в разрезе отдельных стран или групп стран. В этих моделях основное внимание уделяется выбросам ПГ в секторе промышленности, а также учитываются различные сценарии экономического развития страны. Однако эти модели не подходят для целей данной инвестиционной программы, поскольку программа направлена на сокращение вредных выбросов, генерируемых исключительно городским общественным транспортом.
Данную модель можно использовать двояко. С одной стороны, модель позволяет рассчитать оптимальный объем сокращения выбросов ПГ в рамках заданного бюджета программы. С другой стороны, она помогает оптимизировать бюджет программы с учетом предполагаемого объема сокращения выбросов ПГ. Модель представляет собой аналитический инструмент, способствующий принятию прозрачных и взвешенных решений. В то же время модель позволяет рассчитать оптимальный уровень субсидирования, который будет побуждать потенциальных бенефициаров к осуществлению необходимых инвестиций.
Общая структура и применение модели OPTIC
Модель OPTIC состоит из 7 модулей: (i) исходные допущения; (ii) коэффициенты выбросов, (iii) обзор транспортного сектора с информацией о текущем состоянии и возрасте автобусного парка; (iv) определение уровня субсидирования; (v) расчет затрат; (vi) расчет объема сокращения вредных выбросов; (vii) оценка стоимости программы и ее воздействия на окружающую среду. Модель была разработана в программе Excel и использует макросы. Пользователь должен заполнить ячейки, выделенные желтым цветом в таблицах Excel.
1. Исходные допущения
2. Коэффициенты выбросов
Поскольку данная модель использует метод оценки по средней стоимости, пользователи должны ввести информацию о средних ценах на новые КПГ-автобусы, СНГ-автобусы, дизельные автобусы с двигателями стандарта Евро-4/IV и троллейбусы. Модель предполагает возможность введения двух разных значений габаритов автобусов: стандартные автобусы и микроавтобусы.
Затем пользователи вводят информацию о среднем расходе топлива по каждому типу автобусов. Данная информация также должна включать в себя средний расход топлива у старых дизельных автобусов, которые будут заменены. Для целей данной модели старые (действующие) дизельные автобусы были разделены на несколько возрастных категорий: новые, старше 5 лет, старше 10 лет и старше 15 лет.
Далее нужно ввести информацию о затратах на топливо для каждого типа автобусов, а также данные о среднем суточном пробеге одного автобуса (kpvpd).
После ввода данных об исходных допущениях пользователь заполняет информацию об удельных выбросах автобусов. Модель предлагает рекомендуемые значения по умолчанию, которые можно отредактировать в зависимости от специфики конкретной страны.
3. Обзор транспортного сектора с информацией о текущем состоянии и возрасте автобусного парка
Затем необходимо ввести информацию о текущем состоянии городского общественного транспорта с разбивкой по типам автобусов.
4. Уровень субсидирования
Модель включает в себя модуль определения уровня субсидирования. Здесь учитываются инвестиционные затраты и средства, которые могут быть сэкономлены операторами общественного транспорта за счет замены старых автобусов. Использование новых автобусов, работающих на альтернативных видах топлива, является более экономически-эффективным решением благодаря технологическим усовершенствованиям и более низкой цене на КПГ- и СНГ-топливо по сравнению с дизельным топливом.
5. Расчет затрат
Модуль расчета затрат показывает предполагаемые инвестиционные расходы и необходимый уровень субсидирования в рамках программы. Эта информация предоставлена в виде таблицы, которая содержит данные об общественном транспорте страны, о количестве подлежащих замене автобусов, о типах новых автобусов, о совокупных инвестиционных расходах, об уровне субсидирования и чистой стоимости для бенефициаров. В данном модуле пользователи просто вводят фактическую информацию без принятия каких-либо решений по программе.
6. Расчет объема сокращения вредных выбросов
Данный модуль показывает информацию о предполагаемом годовом сокращении вредных выбросов с разбивкой по видам загрязняющих веществ.
7. Оценка стоимости программы и ее воздействия на окружающую среду
Данный модуль обеспечивает поддержку процесса принятия решений по автоматическому расчету затрат на реализацию программы и введению ручных настроек.
Пользователи могут задать значение одного из нижеследующих целевых показателей программы:
инвестиционные затраты
бюджет субсидирования (объем финансирования субсидий)
объем сокращения выбросов CO2
объем сокращения выбросов СО
объем сокращения выбросов NOx
объем сокращения выбросов ТЧ2.5
объем сокращения выбросов SO2.
При нажатии кнопки «Пуск» (“Go”), расположенной справа от соответствующего целевого показателя, модель рассчитывает необходимый объем финансирования программы для достижения данной цели, при этом другие целевые показатели программы не принимаются в расчет.
Алгоритм расчета стоимости программы выглядит следующим образом:
модель анализирует информацию о состоянии общественного транспорта по каждому городу. Анализ информации проходит три рабочих цикла: анализ данных по городским маршрутам, анализ пригородных маршрутов и анализ междугородных маршрутов.
модель определяет, обладает ли город достаточным потенциалом для внедрения КПГ-автобусов. Если ответ «да», модель предлагает заменить один старый автобус на один новый КПГ-автобус.
предыдущий шаг повторяется до тех пор, пока цель не будет достигнута или пока все старые автобусы в рамках данного цикла не будут заменены на новые.
если город не обладает достаточным потенциалом для внедрения КПГ-автобусов, модель повторяет те же шаги, но уже применительно к автобусам с дизельными двигателями стандарта Евро‑6.
если город не обладает достаточным потенциалом для внедрения КПГ-автобусов или дизельных автобусов стандарта Евро‑6, модель повторяет те же шаги, но уже применительно к автобусам, работающим на СНГ-топливе.
Результаты расчета стоимости будут представлены в виде Excel-таблицы, содержащей основные данные о количестве новых автобусов, инвестиционных затратах, уровне субсидирования и объемах сокращения вредных выбросов за год.
Пользователи могут внести изменения в разрабатываемые портфели проектов путем ввода собственной информации о количестве новых автобусов. Затем расчеты производятся заново с учетом нововведенных данных.
Потенциал использования модели OPTIC в будущем
Модель OPTIC хорошо продумана, однако она имеет узкую направленность с акцентом на разработку программ поддержки экологически чистого общественного транспорта. Модель включает в себя четыре предопределенных направления разрабатываемых портфелей проектов (внедрение КПГ-автобусов, СНГ-автобусов, современных дизельных автобусов и троллейбусов) и два варианта габаритов автобусов (стандартные автобусы и микроавтобусы). Руководство пользователя является одной из составляющих странового отчета по конкретным программам.
Если разработка будущих программ выйдет за рамки предопределенных направлений портфелей проектов, например, в случае внедрения электроавтобусов, потребуется внести коррективы в модель OPTIC. Корректировку может выполнить эксперт, который хорошо знает программу Excel и владеет навыками применения макросов. Навыки работы в Excel также понадобятся при разработке различных сценариев программы.
Программа может также основываться на вышеописанных принципах и сводится к одному из предопределенных направлений, включенных в модель OPTIC. В таком случае модель можно использовать для расчета затрат, оценки возможных экологических эффектов и разработки различных сценариев соответствующих программ.
Учебные материалы
Цель учебных материалов заключалась в том, чтобы дать участникам семинара более глубокое понимание проблем, связанных с разработкой государственных инвестиционных программ.
Учебные материалы включают в себя три основные составляющие:
1. разработка среднесрочных и долгосрочных программ государственных природоохранных расходов
2. реализация программ природоохранных расходов с упором на управление проектным циклом
3. выполнение практических упражнений.
Учебные материалы частично основываются на «Руководстве по оценке экологических проектов, финансируемых из государственных фондов» (Handbook for Appraisal of Environmental Projects Financed from Public Funds (OECD, 2007[1]). Руководство предназначено для оказания помощи правительственным учреждениям в разработке и реализации программ государственных природоохранных (инвестиционных) расходов, а также в осуществлении надзора и оценке эффективности учреждений-исполнителей подобных программ. Кроме того, учебные материалы основываются на исследовании ОЭСР относительно возможностей и препятствий для включения многолетних государственных экологических программ в среднесрочные прогнозы расходов. Данные программы были внедрены в ряде стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА).
Обобщенные результаты данного исследования содержатся в отчете «Озеленение государственных бюджетов в странах ВЕКЦА» (Greening public budgets in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia (OECD, 2011[2]). Этот отчет нацелен на оказание помощи природоохранным органам стран ВЕКЦА в использовании потенциальных выгод от текущих реформ государственных финансов в регионе. Выгоды описываются с точки зрения среднесрочного планирования бюджета с ориентацией на результат. Таким образом, учебные материалы предназначены как для лиц, ответственных за принятие решений и установление правил в отношении программ расходов, так и для менеджеров, занимающихся вопросами оценки, отбора и финансирования проектов на повседневной основе.
Упражнения
Учебные материалы включали в себя два упражнения, которые использовались для обучения участников практическим навыкам.
Первое упражнение заключалось в разработке программы государственных природоохранных расходов, включая определение целей, задач, конкретных целевых показателей и приоритетных направлений. Участникам был дан пример проблемы, на основании которой они построили «дерево проблем», «дерево целей и задач», а также составили проект логико-структурной матрицы. Затем участники сформулировали цели для указанной программы, делая упор на показатели, количество, качество, временные рамки и источники верификации. В заключение участники рассчитали стоимость гипотетической программы.
Второе упражнение было сосредоточено на оценке проекта с применением различных показателей экологической эффективности. Участники проанализировали и проранжировали 5 различных проектов на основании следующих трех критериев: динамически генерируемые затраты, сокращение вредных выбросов / инвестиционные расходы, сокращение вредных выбросов / среднегодовые затраты.
Для выполнения данного упражнения участники использовали электронные таблицы Excel и программное обеспечение «Динамически генерируемые затраты» (DGC).
Из-за временных ограничений участники тренинга выполняли упражнения в сокращенном виде.
Программный инструментарий
На учебных семинарах проводилась презентация модели OPTIC. Кроме того, данная модель была предоставлена в распоряжение участников на USB-носителях. Руководство пользователя было одной из составляющих отчета по программе.
Программное обеспечение DGC, разработанное для предыдущих тренингов ОЭСР, предназначалось для оказания помощи в расчете показателей экологической эффективности, в частности, показателя динамически генерируемых затрат. Поскольку сектор общественного транспорта является основным направлением реализации трех программ, программный инструмент DGC был адаптирован под данную специфику.
Руководство пользователя было одной из составляющих учебных материалов.
Участники
Поскольку обучающий семинар проводился вслед за презентацией программы, в обоих мероприятиях, как правило, участвовала одна и та же группа лиц. Презентация программы и тематических исследований представляла интерес для более широкой аудитории, включая высоких должностных лиц профильных министерств. Второй день обучающего семинара был посвящен вопросам подготовки программы, управления проектным циклом и отбора конкретных проектов. Эти вопросы вызывали особый интерес у специалистов из профильных министерств, представителей городских властей, неправительственных организаций и других учреждений. Кроме того, в городе Бельцы проводился дополнительный тренинг с участием восьми человек, имеющих непосредственное отношение к сектору городского общественного транспорта.
Отбор участников тренинга оказался непростой задачей. Первый выбор пал на экспертов из профильных министерств, ответственных за охрану окружающей среды. Представителей прочих министерств, заинтересованных в реализации программы (таких как министерство транспорта, министерство экономики), выбирали в качестве участников во вторую очередь. Однако ни в одной из стран, где осуществлялись программы, не было соответствующего учреждения-исполнителя или организации, которая могла бы взять на себя данную роль. Лишь Молдова имеет большой опыт сотрудничества с действующими экологическими (и другими) фондами. Однако нехватка персонала и масштабные изменения в министерствах привели к отсутствию профильных экспертов на семинаре. Таким образом, окончательный выбор участников обучающего семинара оказался неоптимальным, особенно в части касающейся тренинга по реализации программы.
Проблемы с обеспечением присутствия участников также были обусловлены проведением семинара в период летних отпусков. В результате представители Министерства финансов и Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики не смогли присутствовать на семинаре, проводившемся в июле 2018 года.
Если страны смогут подготовить программы и создадут или выберут соответствующее учреждение-исполнитель, возникнет необходимость в оказании дополнительной поддержки и проведении дополнительных тренингов для экспертов.
Примеры передового опыта
В процессе разработки и управления программами «зеленых» государственных инвестиций финансирующие организации должны соблюдать минимальные требования к обеспечению прозрачности и экономической эффективности государственных расходов, следуя передовой международной практике. Основными элементами передовой международной практики являются:
четко определенные цели – конкретные, измеримые, реалистичные, привязанные к определенным срокам, а также приоритеты – немногочисленные и недвусмысленные
четко определенные временные рамки реализации программы
подробный расчет затрат на достижение целей
указанные источники финансирования, приемлемые типы проектов и приемлемые бенефициары
четко определенные условия финансирования, в том числе финансовые инструменты (приемлемая форма субсидирования), потребность в совместном финансировании, минимальный / максимальный уровень финансовой поддержки
хорошо задокументированные принципы, правила и оперативные процедуры для управления проектным циклом
четко определенные и надежные критерии оценки, отбора и финансирования инвестиционных проектов (OECD, 2007[1]).
Программа государственных инвестиций состоит из двух основных этапов: анализ и проектирование (определение основных элементов) и реализация. Для успешной реализации программы органы государственной власти должны выбрать наилучший институциональный механизм, обеспечить стабильные и предсказуемые источники финансирования и нанять квалифицированных менеджеров. Хотя все эти элементы кажутся довольно очевидными и логичными, их практическое применение часто оказывается довольно проблематичным.
В недавнем прошлом ОЭСР разработала несколько практических инструментов, включая руководство (модели) по расходованию средств, способствующие эффективному использованию государственных ресурсов в рамках программ, финансируемых государством (Вставка 2.2). Методология расчета затрат (модель OPTIC), разработанная для оценки стоимости Программ ЭЧОТ, основывается на результатах ранее проделанной работы в этой области (например, на руководствах по использованию передового опыта). Данная методология является дополнением к уже существующему набору инструментов поддержки, предлагаемых странам-партнерам ОЭСР.
Вставка 2.3. Инструментарий ОЭСР для повышения эффективности «зеленых» государственных инвестиций в странах ВЕКЦА
ОЭСР оказывала поддержку странам Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА) в вопросе улучшения качества управления государственными ресурсами, выделяемыми для «зеленых» инвестиций. В распоряжении ОЭСР имеется ряд практических инструментов, способных помочь в разработке государственных инвестиционных программ:
Передовая практика в области управления государственными природоохранными расходами (OECD, 2006[3]).
Руководство по оценке экологических проектов, финансируемых из государственных фондов (OECD, 2007[1]).
ОЭСР также создала модель на базе электронных таблиц Excel, известную под названием «Модель оптимизации инвестиционных затрат на общественный транспорт» (OPTIC) и методологию для оказания помощи в разработке программ «зеленых» инвестиций в секторе общественного транспорта. Данная методология, разработанная в рамках исследования рынка Казахстана, предназначена для расчета основных финансовых и экологических параметров программы.
В помощь участникам тренинга была подготовлена подборка тематических исследований по странам ЕС, дающих лучшее понимание того, что представляет собой хорошо подготовленная программа «зеленых» инвестиций. В следующих ниже разделах представлен краткий обзор трех тематических исследований, а также приводятся примеры удачных и неудачных программ.
Австрия
«Зеленые» субсидии в транспортном секторе Австрии финансируются в рамках реализации различных программ, утверждаемых на уровне федерального правительства, федеральных земель (Länder) и муниципалитетов.
Программа федерального уровня «klimaaktiv mobil» осуществляется в рамках более широкой инициативы по охране климата «klimaaktiv», разработанной Министерством окружающей среды (в настоящее время – Министерство по вопросам устойчивого развития и туризма) в сотрудничестве с Министерством финансов. Программа реализуется при поддержке Австрийского фонда климата и энергетики и Министерства транспорта. Австрийская программа устойчивого развития сельских территорий на 2014–2020 гг. участвует в совместном финансировании некоторых проектов «klimaaktiv» за счет средств Европейского аграрного фонда развития сельских районов и стимулирует развитие «зеленой» мобильности в сельской местности.
Программа «klimaaktiv mobil» оказывает финансовую поддержку австрийскому бизнесу, а также городам, поселкам, муниципалитетам, регионам и частным лицам. Данная программа поощряет переход на использование экологически чистого электротранспорта, развитие велоспорта, внедрение интеллектуального управления мобильностью и инновационных мобильных услуг. Кроме того, она включает в себя консалтинговые и информационно-просветительские программы, установление партнерских отношений, а также реализацию инициатив по обучению и сертификации.
Портфель программ финансовой поддержки «klimaaktiv mobil» включает в себя следующие направления деятельности:
комплекс мер по развитию электротранспорта с использованием возобновляемых источников энергии
инвестиции в экологически чистые автопарки и станции зарядки электромобилей
безопасное для климата управление мобильностью на предприятиях (отраслевые решения, меры по усовершенствованию логистики, билеты на проезд в общественном транспорте для сотрудников предприятия, управление автопарком и т. д.)
безопасное для климата управление мобильностью в сфере туризма (транспортные линии с челночным движением и т. д.)
каршеринг (групповое пользование автомобилями)
популяризация велоспорта.
Финансовая поддержка осуществляется на основании модели фиксированных выплат или модели ставок финансирования.
Модель фиксированных выплат применяется при реализации основных целевых проектов, таких как внедрение электротранспорта, транспортных средств, работающих на альтернативных видах топлива, или строительство станций зарядки электромобилей. Размер финансовой помощи зависит от габаритов транспортного средства и используемой технологии. Таблица 2.2 представляет обзор фиксированных ставок финансирования, действовавших до конца июля 2018 года.
Таблица 2.2. Ключевые параметры государственной поддержки в рамках австрийской программы «klimaaktiv mobil»
Примечание: *Плюс дополнительный финансовый вклад импортеров в размере 1 500 евро.
Источник: Данные KPC
Проекты с более широким охватом получают стандартизированную финансовую поддержку в размере 20% от природоохранных инвестиционных расходов. Данная ставка финансирования может быть увеличена до максимального уровня 30% с выделением дополнительного финансового бонуса (в размере 5% на каждый случай) в следующих случаях:
проект предусматривает комбинированное применение, как минимум, 2 различных экологических мер
в рамках проекта будут проводиться информационно-просветительские мероприятия
в проекте участвуют другие компании или заинтересованные стороны.
Однако максимальный размер финансовой субсидии также может быть ограничен в соответствии с уровнем положительного воздействия на окружающую среду:
450 евро/год на сокращение 1 тонны выбросов CO2 + 50 евро/год на сокращение 1 тонны выбросов NOx + 10 евро/год на сокращение 1 кг выбросов пыли.
Управление механизмом финансовой помощи в рамках программы «klimaaktivmobil» осуществляется частной компанией «Коммуналкредит Паблик Консалтинг ГмбХ» (Kommunalkredit Public Consulting GmbH). Это, в частности, подразумевает проведение технической и финансовой оценки заявок на получение субсидии и подачу заявок на рассмотрение в Министерстве окружающей среды. Сюда также входит фидуциарное управление, в том числе, распределение субсидий в течение всего срока действия договоров.
Успехи, достигнутые благодаря реализации программы, начиная с 2016 года:
около 12 000 поддерживаемых проектов
финансирование программ мобильности на сумму около 100.5 млн евро + 7.6 млн евро за счет фондов ЕС
предотвращен выброс примерно 2.7 млн тонн CO2
создано или сохранено около 6 000 так называемых «зеленых» рабочих мест.
Прочие достижения, связанные с реализацией программы:
получены две награды за передовой европейский опыт
сделан весомый вклад в достижение энергетических, климатических и экологических целей Европейского союза и Австрии
оказана помощь в вопросах защиты окружающей среды и противодействия изменению климата
создан важный стимул к развитию экологически чистой мобильности
улучшено качество жизни граждан.
Среди факторов успешности программы можно выделить следующие:
сотрудничество с импортерами автомобилей и двухколесного транспорта, а также с ритейлерами спортивных товаров по вопросам финансирования электротранспорта
проведение огромного количества информационно-просветительских кампаний, направленных на популяризацию «зеленого» транспорта, с привлечением различных видов СМИ и заинтересованных сторон
установление партнерских отношений с такими организациями, как Палата экономики Австрии, Институт содействия развитию экономики, Ассоциации городов и муниципалитетов и т. д.
Чехия
В Чешской Республике сложно выделить какую-то одну программу. Однако наличие эффективного механизма координации уже приносит многообещающие результаты. Ключевыми участниками и законодателями в области устойчивого развития транспорта являются следующие три министерства:
Министерство промышленности и торговли:
В 2005 году правительство одобрило «Программу поддержки альтернативных видов топлива на автомобильном транспорте – природный газ».
В 2015 году Министерство разработало Национальный план действий по экологически чистому транспорту: к 2020 году доля КПГ-топлива в общем объеме потребления энергии в транспортном секторе должна достичь 10%, а совокупная доля всех альтернативных видов топлива – 20-23%.
Министерство транспорта:
Провело переговоры с Европейской комиссией на предмет возможности и способов софинансирования программ по развитию сетей заправочных станций / станций зарядки электромобилей в Чехии за счет фондов ЕС.
Министерство финансов:
Регулирование ставок НДС, дорожных и акцизных налогов, а также платы за пользование автомагистралями.
В 2016 году Министерство транспорта и 9 газораспределительных компаний подписали соглашение об обеспечении всех операторов общественного транспорта, эксплуатирующих не менее 4 КПГ-автобусов, станциями заправки КПГ-топливом при условии, что один автобус потребляет не менее 100 000 м³ КПГ-топлива в год. Таблица 2.3 показывает минимально необходимое количество станций зарядки электромобилей и заправочных станций в соответствии с Национальным планом действий по экологически чистому транспорту (2015 г.).5
Таблица 2.3. Минимальное необходимое количество станций зарядки электромобилей и заправочных станций в соответствии с Национальным планом действий по экологически чистому транспорту (2015 г.)
Источник: Министерство промышленности и торговли Чешской Республики (www.mpo.cz).
Финансовые средства распределены между несколькими программами государственной поддержки, которые финансируются как чешскими, так и европейскими фондами (национальные программы и операционные программы ЕС). Программы направлены на внедрение экологически чистых транспортных средств и развитие соответствующей инфраструктуры:
Операционная программа «Транспорт II»
Интегрированная региональная операционная программа
Операционная программа «Предпринимательство и инновации для повышения конкурентоспособности»
Национальная программа «Окружающая среда»
Программа «Эпсилон»
Операционная программа «Прага – полюс роста Чешской Республики»
Налоговые льготы и другие сборы и освобождения от уплаты сборов.
Учитывая сложность процесса развития экологически чистого транспорта, ниже приведен пояснительный пример стимулирования спроса на транспортные средства, работающие на КПГ-топливе.
В период с 2006 по 2010 год Министерство транспорта осуществляло программу по обновлению городского и междугородного автобусного парка. В рамках программы компенсировалось 50% разницы в ценах на дизельный автобус и КПГ-автобус. Сумма компенсации достигала 20 000 евро на одно транспортное средство. Ежегодные (специальные) ассигнования на реализацию программы составляли 8-12 миллионов евро. В настоящее время газораспределительные компании предоставляют субсидии в размере 8 000 евро на каждый автобус, работающий на КПГ-топливе.
Если сравнивать с периодом 2007–2013 гг., то в текущий период (2014-2020 гг.) операционная программа «Окружающая среда» делает больший упор на поддержку устойчивых видов транспорта и снижение негативного воздействия транспортного сектора на окружающую среду. Субсидии составляют до 90% от общей суммы разрешенных расходов. На данный момент дополнительное государственное финансирование программы за счет средств государственного бюджета или Государственного экологического фонда не просто возможно, но даже необходимо.
Целевая группа неэффективных и подлежащих замене автобусов должна отвечать трем критериям:
возраст – 10 лет и старше
соответствие нормам выбросов Евро 0-3
пробег не менее 500 000 км.
В результате на конец 2018 года в Чешской Республике насчитывалось примерно 21 900 различных транспортных средств, работающих на КПГ-топливе, и 185 станций заправки КПГ-топливом, из них 25 на территории Праги. Более 1 230 КПГ-автобусов использовались в качестве общественного транспорта в более чем 60 городах. В период с 2017 по 2018 год количество транспортных средств, работающих на КПГ-топливе, увеличилось на 20%. Рисунок 2.4 иллюстрирует результаты реализации программы.
Рисунок 2.4. КПГ-транспорт и станции заправки КПГ-топливом в Чешской Республике, 2004-2017 гг.
Источник: Чешская газовая ассоциация (www.cgoa.cz).
В дополнение к вышеперечисленным программам городские власти Праги разработали План устойчивой мобильности, который является неотъемлемой частью плана устойчивого развития городов. Планом предусмотрено три сценария развития: «Эффективная Прага», «Рациональная Прага» и «Либеральная Прага». Все три сценария содержат список приоритетных мер, необходимых для устойчивого развития городского транспорта. Длинный список содержит 414 возможных мер на сумму 13.6 млрд евро, а сокращенный список – 141 меру на сумму 2.5 млрд евро. Ожидалось, что план будет утвержден до конца 2018 года.6
Польша
Программа «Газель BIS – городской общественный транспорт с низким уровнем выбросов» была разработана Национальным фондом охраны окружающей среды и водного хозяйства Республики Польша. Реализация пилотного этапа завершена, однако осуществление второго этапа перенесено на более поздний срок. Несмотря на это, программа являет собой удачный пример подготовки общенациональной программы «зеленых» инвестиций.7
Программа направлена на снижение уровня загрязнения воздуха для защиты здоровья человека в тех районах, где зафиксировано значительное превышение норм концентрации загрязняющих веществ. Для этой цели будут разработаны программы охраны атмосферного воздуха и сокращения выбросов загрязняющих веществ, таких как ТЧ (ТЧ2,5, ТЧ10) и CO2. Бюджет программы оценивается в 425.5 млн злотых (примерно 100 млн евро), из которых 125 млн злотых будут выделены в виде субсидий, а еще 300 млн злотых – в виде льготных кредитов.
Предполагалось, что программа будет реализована в период с 2016 по 2023 год. Однако процесс реализации еще не начался, а сама программа находится на этапе существенного пересмотра. Программой предусмотрено совместное финансирование закупок следующих видов транспортных средств:
Гибридные автобусы:
Длина <13 м: до 1.6 млн злотых (<400 тыс. евро)
Длина >13 м: до 2.1 млн злотых (~500 тыс. евро)
Электробусы:
Длина <13 м: до 1.8 млн злотых (~450 тыс. евро)
Длина > 13 м: до 2.4 млн злотых (~550 тыс. евро)
Автобусы, работающие на газовом топливе (например, КПГ):
Длина <13 м: до 1.1 млн злотых (~250 тысяч евро)
Длина > 13m: до 1.5 млн злотых (~350 тысяч евро)
Троллейбусы:
Длина <13 м с аккумулятором: до 1.9 млн злотых (>450 тысяч евро)
Длина <13 м без аккумулятора: до 1.6 млн злотых (<400 тысяч евро)
Длина >13 м с аккумулятором: до 2.2 млн злотых (~500 тысяч евро)
Длина >13 м без аккумулятора: до 1.9 млн злотых (>450 тысяч евро)
Трамваи:
Длина <31 м: до 8 млн злотых (<2 млн евро)
Длина >31 м: до 10 млн злотых (<2.5 млн евро)
Кроме того, в рамках программы будет осуществляться совместное финансирование строительства вспомогательной инфраструктуры, а именно:
станции заправки КПГ- и СПГ-топливом
станции зарядки электромобилей
управление уличным движением для обеспечения приоритетного движения общественного транспорта, в том числе системы централизованного регулирования движения и системы светофоров
выделенные полосы для движения общественного транспорта
перехватывающие парковки на расстоянии не более 100 м от автобусной или трамвайной остановки
информационные системы для пассажиров на остановках, в транспортных средствах, онлайн
системы продажи билетов
парковочные счетчики (паркоматы)
велосипедные дорожки
троллейбусная инфраструктура.
Доля софинансирования инвестиционных затрат составляет до 100%. Однако затраты на закупку новых транспортных средств не должны превышать 80% от общих затрат. Затраты на вспомогательную инфраструктуру: автоматизированное управление дорожным движением, выделенные полосы для общественного транспорта, перехватывающие парковки, станции заправки КПГ-топливом, не должны превышать 50% от общих затрат. Бенефициарами программы являются органы местного самоуправления и муниципальные объединения. Они должны позаботиться о том, чтобы на одного жителя приходилось не менее 20 км услуг общественного транспорта. Кроме того, они должны обеспечить минимум 3 парковочных места на 1 000 жителей. Критерии отбора проектов включают в себя воздействие на окружающую среду, структуру финансирования проекта (не только закупка новых транспортных средств, но и развитие вспомогательной инфраструктуры), осуществимость и затратную эффективность проекта.
Программа реализуется Национальным фондом охраны окружающей среды и водного хозяйства Польши. На веб-сайте Фонда размещена необходимая информация, а также формы заявок, общие правила софинансирования и методология оценки воздействия на окружающую среду. Заявки подаются при помощи веб-приложения («генератор заявок»). На сайте также доступна информация о двухэтапной оценке проектов.
В 2018 году правительство Польши предоставило льготы по акцизному налогу на КПГ- и СПГ-топливо и одновременно ввело «плату за вредные выбросы» для других видов топлива. Согласно прогнозам, взимание платы за вредные выбросы позволит собрать не менее 10 млрд злотых (2.4 млрд евро) за 10 лет и станет основным источником финансирования пересмотренной программы. Кроме того, правительство ввело в действие новое законодательство, согласно которому городские власти наделяются полномочиями по проектированию зон экологически чистого транспорта.
Выводы
Результаты расчетов с использованием модели OPTIC и опыт других стран свидетельствуют о том, что общие затраты на реализацию Программы ЭЧОТ будут весьма значительными. Новые технологии стоят дороже, пока рынок не достиг стадии зрелости. Поэтому государственная финансовая поддержка необходима для оказания помощи операторам общественного транспорта (как муниципального, так и частного) в переходе на использование современного и экологически чистого автопарка.
Инвестиционная программа предусматривает государственные субсидии, коммерческие и льготные кредиты и государственные гарантии по кредитам в качестве наиболее целенаправленных вариантов финансовой поддержки. Доступ к финансированию можно получить, главным образом, через национальные государственные органы (субсидии) или международные финансовые институты и институты развития (льготные кредиты и гранты). В Молдове, благодаря участию национальных коммерческих банков (коммерческие кредиты) и национальных государственных органов (гарантии по кредитам), доступны дополнительные варианты финансирования.
При расчете оптимального уровня государственной поддержки (в виде субсидии) в рамках анализа программы учитывались несколько факторов. Эксплуатация транспортных средств, использующих альтернативные виды топлива, обходится дешевле в виду сравнительно низких цен на эти виды топлива и источники энергии. Сравнительно низкие затраты на эксплуатацию, обслуживание и ремонт также обусловлены более высокой надежностью новых транспортных средств и необходимостью замены полностью амортизированных транспортных средств.
В связи с вышеупомянутыми экономическими причинами (т. е. экономией на эксплуатационных затратах) программа ЭЧОТ не должна полностью финансироваться за счет субсидий. Программа направлена на увеличение инвестиций операторов общественного транспорта в модернизацию автопарка, чтобы избежать чрезмерного расходования государственных средств на замену транспорта или для поощрения покупок транспортных средств, которые могут быть осуществлены без государственной поддержки.
В любом случае, применение надежной методологии способствует укреплению доверия к Программе ЭЧОТ со стороны национальных и международных государственных фондов. Такую методологию можно использовать для оценки стоимости инвестиционной программы, определения оптимального уровня субсидирования и прогнозирования ожидаемых экологических выгод.
Ссылки
[2] OECD (2011), Greening Public Budgets in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264118331-en.
[1] OECD (2007), Handbook for Appraisal of Environmental Projects Financed from Public Funds, OECD Environmental Finance Series, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/38786197.pdf.
[3] OECD (2006), Recommendation of the Council on Good Practices for Public Environmental Expenditure Management, OECD, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/38787377.pdf.
Примечания
← 1. В контексте настоящего отчета «портфель проектов» – это пакет проектов, осуществляемых в рамках заданного сектора. Эти проекты были задуманы и разработаны для достижения целей инвестиционной программы. Таким образом, портфель проектов представляет собой повторяющуюся процедуру, используемую для определения приоритетных проектов в соответствии с целями программы.
← 2. В Молдове отсутствует действующее производство (экологически чистых) автобусов по причине отсутствия спроса на новые автобусы. Однако Европейский банк реконструкции и развития профинансировал проект в Кишиневе, что привело к реализации последующего проекта по лицензированной сборке белорусских троллейбусов. Этот пример доказывает, что создание спроса с помощью Программы ЭЧОТ может способствовать запуску внутреннего производства или, по крайней мере, узловой сборки в сотрудничестве с более крупным производителем.
← 3. Аккумуляторные троллейбусы имеют ограниченный запас хода в зависимости от емкости аккумулятора. В свою очередь, емкость аккумулятора пропорциональна его стоимости. Тем не менее, на протяжении большей части городского маршрута аккумуляторный троллейбус использует стандартную электропитающую сеть. Аккумулятор можно заряжать, пока троллейбус едет по центру города.
← 4. Учитывая то, что большинство операторов общественного транспорта отдают предпочтение подержанным, но все же относительно новым автобусам, основой для расчета послужила цена на подержанный автобус.
← 5. Документ доступен по ссылке (на чешском языке): https://www.mpo.cz/assets/dokumenty/54377/62106/640972/priloha001.pdf.
← 6. Для получения дополнительной информации перейдите на сайт «Tune up Prague» по ссылке: http://www.poladprahu.cz/en/sustainable-mobility-plan-for-prague-and-its-suburbs.
← 7. Данная программа является частью более крупного проекта «Улучшение качества атмосферного воздуха». Документ доступен по ссылке (на польском языке): https://nfosigw.gov.pl/oferta-finansowania/srodki-krajowe/programy-priorytetowe/poprawa-jakosci-powietrza.