В этой главе вкратце изложены основные возможности и проблемы, связанные с запуском и успешной реализацией программ «зеленых» инвестиций. В частности, особое внимание уделяется роли международного сообщества и внутригосударственных секторов в создании необходимых финансовых стимулов и обеспечении системной поддержки программы. Например, управление инвестиционными программами может пробудить интерес частного сектора к участию в проектах с добавленной социальной ценностью. Кроме того, перед государственным сектором стоит важнейшая задача по устранению стратегических барьеров и недостатков в нормативно-регуляторной, институциональной и организационной базе соответствующей страны. Все это необходимо для развития энергоэффективного, экологичного и удобного для пользователей общественного транспорта. В конце главы и отчета в целом предлагаются возможные способы преодоления вышеупомянутых барьеров.
Поддержка экологически чистого городского общественного транспорта в Казахстане, Кыргызстане и Молдове
4. Ключевые выводы и рекомендации
Abstract
Внутреннее и международное «зеленое» финансирование
Ожидается, что преобладающая часть ресурсов, необходимых для поддержки программ «озеленения» экономики, будет поступать из частного сектора. Тем не менее, государственный сектор также играет важную роль, особенно в том, что касается создания стимулов и поддержки внедрения новых технологий. Основными направлениями инвестиций в рамках программы станут возобновляемые источники энергии, энергоэффективность и газотранспортная инфраструктура. Одним из возможных способов расширения доступа к ограниченным государственным ресурсам является повышение эффективности и результативности управления государственными фондами.
По мере эволюции режима глобального климата, начиная с 2012 года, доноры и международные финансовые институты (МФИ) уже вынашивают планы по инвестированию значительных ресурсов на поддержку стран. Предполагается, что международные механизмы углеродного финансирования в значительной степени будут полагаться на внутристрановые системы при отборе и реализации программ и проектов. Например, Зеленый климатический фонд (ЗКФ) недавно был создан в рамках РКИК ООН.
Приоритетным направлением деятельности ЗКФ является смягчение последствий и адаптация к изменению климата. Один из основополагающих принципов ЗКФ является полное распоряжение целевой страны инвестициями, которые должны согласовываться с национальными стратегическими приоритетами. Разработка государственных инвестиционных программ с четко определенными приоритетами увеличивает шансы страны на получение финансовой поддержки со стороны ЗКФ (после создания институциональных механизмов доступа к средствам Фонда) или других международных источников финансирования.
В общем, те страны, которые выработают необходимые навыки по разработке экономически обоснованных государственных инвестиционных программ в соответствии с передовой международной практикой, смогут эффективно конкурировать в борьбе за получение финансовой поддержки, а также задействовать донорские и бюджетные средства. Следовательно, заинтересованные стороны, принимающие ключевые решения по вопросам охраны климата в соответствующих странах, должны быть наделены полномочиями по подбору портфелей экономически эффективных проектов. Благодаря этому, они повысят свою конкурентоспособность и будут иметь больше шансов на получение международной поддержки. К ключевым заинтересованным сторонам относятся Министерство энергетики Казахстана, Министерство сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды Молдовы и Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства Кыргызстана.
Кроме того, правительственные учреждения должны проявить готовность к применению передовых методов управления государственными расходами таких, как подотчетность, прозрачность и эффективность. Для успешной реализации программ необходимо, чтобы они были интегрированы в национальные стратегии развития и среднесрочные бюджетные процессы, как среднесрочные прогнозы расходов (СПР). Например, Молдова стала одной из первых стран ВЕКЦА, внедривших среднесрочное прогнозирование в свой ежегодный бюджетный процесс. Правительство Молдовы накопило значительный опыт в составлении среднесрочных прогнозов расходов, в том числе в экологическом секторе, однако не может похвастаться тем же, когда речь заходит об их фактическом осуществлении.
Создание нормативной базы для «зеленых» инвестиций
Ниже перечислены различные регуляторные барьеры на пути успешной реализации программы. Национальные правительства должны пересмотреть соответствующие нормативно-правовые базы и принять все возможные меры по устранению существующих барьеров, прежде чем приступить к разработке программы и решению вопроса о ее финансировании.
Недостаток ресурсов для подготовки и управления программой. Подготовка, включая поиск и привлечение финансовых средств, и реализация программы ЭЧОТ – это весьма трудоемкий процесс, требующий укрепления потенциала в области отбора, реализации и мониторинга проектов (управление проектным циклом).
Низкий уровень кредитоспособности частных операторов общественного транспорта. Независимо от способа софинансирования Программы ЭЧОТ, частным автобусным перевозчикам придется воспользоваться кредитными средствами или лизинговыми услугами, чтобы внести свою долю инвестиций в программу. Однако большинство из них обладает ограниченной кредитоспособностью и нуждается в поддержке. Существует несколько возможных вариантов оказания поддержки. Перевозчики могут получать прямую финансовую помощь в виде субсидий. Министерство финансов как основной гарант государственного долга может выдавать гарантии по банковским кредитам. Программа ЭЧОТ также может предоставлять банковские гарантии. Следует заметить, что инструмент коммерческого кредитования приобретения современных автобусов применяется в редких случаях.
Неадекватные пассажирские тарифы. Стандартный тариф на проезд в общественном транспорте составляет всего лишь 0.09 доллара США за поездку без учета дополнительных скидок и льгот. Некоторые тарифы не пересматривались на протяжении более десяти лет. Очевидно, что действующие тарифы нужно увеличить, исходя из результатов анализа чувствительности для определения оптимального уровня тарифа. В противном случае, автобусные перевозчики могут оказаться не в состоянии погасить свои кредиты.
Недостаток координации действий и слабая коммуникация. Муниципальные власти прилагают заметные усилия по улучшению качества услуг общественного транспорта, уменьшению загруженности дорог и снижению уровня загрязнения воздуха в городах. Для этих целей они, прежде всего, вводят ограничения на количество операторов микроавтобусного транспорта (маршруток). Однако четкая информация об этих усилиях не доводится до сведения всех заинтересованных сторон. Кроме того, не налажен обмен информацией о будущих маршрутах, видах транспортных средств, которые будут обслуживать данные маршруты, необходимом количестве автобусов и операторах данных автобусов. Учитывая то, что Министерство финансов уже участвует в подготовке проекта по привлечению внешнего финансирования, оно также может взять на себя роль координатора для налаживания межведомственного сотрудничества.
Отсутствие адекватных финансовых продуктов, адаптированных под секторальные нужды. Коммерческие банки занимают доминирующее положение в довольно насыщенных финансовых секторах стран-партнеров. Однако их роль в качестве финансовых посредников сведена к минимуму из-за высоких процентных ставок и требований к обеспечению кредитов. Банки также сталкиваются с различными трудностями такими, как отсутствие приемлемых для банковского финансирования проектов и низкие показатели возврата кредитов. В случае с операторами общественного транспорта данные трудности могут быть обусловлены вышеупомянутыми низкими тарифами на пассажирские перевозки.
Незаинтересованность в покупке транспортных средств с более экономичным расходом топлива. Помимо создания правильных стимулов, правительству нужно убедить потребителей в преимуществах использования новых технологий (например, длительный срок полезной службы) и новых видов топлива (например, более низкие цены). С этой целью правительство должно предоставить точную, исчерпывающую и своевременную информацию – это одна из возможных обязанностей правительственного учреждения-исполнителя Программы ЭЧОТ.
Ключевые рекомендации по реализации программы
Укрепить потенциал учреждений, занимающихся подготовкой и реализацией программы
Хотя все три страны были заинтересованы в подготовке данной программы и имели четкое представление об общей направленности программы после выполнения первоначальной работы по отбору проектов, ни одна из стран не была готова немедленно приступить к ее осуществлению. Основной причиной тому является отсутствие финансирования: в бюджетах этих стран не предусмотрены денежные средства на реализацию программы. Бюджетный процесс не отличается особой гибкостью. Во-первых, требуется общее согласие правительства по вопросу выделения государственных средств на реализацию конкретной программы. Затем программу нужно включить в бюджетный процесс, что означает не менее одного года подготовительной работы. Кроме того, все три страны стремились получить доступ к внешним (международным) источникам финансирования для реализации программы. Данное стремление было вполне объяснимо, однако для достижения этой цели требуется адаптация программы под нужды конкретных доноров и подготовка соответствующих досье. Согласно планам трех целевых стран, первый год отводится на подготовку программы и привлечение финансовых ресурсов. Однако для выполнения этих задач нужно задействовать исполнительное учреждение, включающее по крайней мере нескольких экспертов. Ни в одной из трех стран до сих пор не существует подобного учреждения.
Таким образом, отсутствие полномочий исполнителя программы у соответствующих учреждений (уже существующих или вновь создаваемых) является ключевым барьером для реализации экологических программ. Данная ситуация отчасти обусловлена тем фактом, что ни одна из трех стран не имеет опыта реализации столь масштабных программ экологических инвестиций.
К настоящему моменту завершена подготовка и проведена презентация трех тематических исследований, анализирующих примеры из практики Австрии, Чехии и Польши. Опыт этих стран свидетельствует о том, что соответствующие программы невозможно реализовать в институциональном вакууме.
В случае с австрийской программой «klimaaktiv» полномочия исполнителя в рамках институциональной структуры были разделены между Министерством по вопросам охраны окружающей среды (в настоящее время – Министерство устойчивого развития и туризма) и частным учреждением, доказавшим свою способность выполнять программы «зеленых» инвестиций. Компания «Коммуналкредит Паблик Консалтинг» осуществляет управление примерно 3 000 проектов на ежегодной основе, участвует в управлении механизмом субсидирования в интересах австрийского Фонда охраны окружающей среды и управления водными ресурсами, а также участвует в реализации австрийской программы «Совместное осуществление (СО) / Механизм экологически чистого развития (МЭЧР)». Программа была разработана по согласованию с Министерством финансов и Министерством транспорта, инноваций и технологий, и осуществляется при поддержке Австрийского фонда климата и энергетики.
В Польше программа была разработана и реализована Национальным фондом охраны окружающей среды и водного хозяйства. Это крупное учреждение, располагающее всем необходимым для подготовки и осуществления программы. Польский фонд охраны окружающей среды имеет в своем штате 609 сотрудников и управляет большим количеством программ «зеленых» инвестиций.
В Чешской Республике программы поддержки общественного транспорта были подготовлены профильными министерствами и реализованы городскими властями.
Иными словами, три вышеупомянутые страны имеют большой опыт работы в рамках различных программ, финансируемых ЕС. В то же время ни Казахстан, ни Молдова, ни Кыргызская Республика не имеют учреждений с подобным опытом.
Усилить технический контроль в транспортном секторе
Стратегические и регуляторные барьеры, выявленные в рамках данного исследования, во многом перекликаются с проблемами, стоящими перед другими странами. Правительство должно принять следующие меры для успешной реализации программы:
Ужесточить нормы выбросов отработанных газов для (дизельных) двигателей, тем самым приблизив их к европейским стандартам. Ни Казахстан, ни Молдова, ни Кыргызстан до сих пор не разработали современные нормы выбросов отработанных газов как для двигателей легковых автомобилей, так и для двигателей крупнотоннажных грузовых автомобилей и автобусов. В 2014 году Еврокомиссия утвердила новые стандарты вредных выбросов автотранспорта – Евро-6. Ни в одной из стран-партнеров до сих пор не введен в действие в полном объеме аналог экологического стандарта Евро-4, внедренного в Европейском союзе еще в 2005 году. Начиная с 1 января 2020 года, на территории Молдовы вступает в силу требование о приведении допущенного к эксплуатации автобусного транспорта в соответствие с экологическими нормами Евро-1. В Кыргызстане стандарты Евро-5 вступят в силу в 2019 году, однако действие этих стандартов будет распространяться только на топливо, а не на двигатели.
Повысить стандарты качества (дизельного) топлива. Невозможно ввести в действие современные нормы выбросов для дизельных двигателей, если доступное на рынке топливо не соответствует определенным стандартам. Агрегаты современного двигателя чувствительны к низкокачественному топливу. Кроме того, количество выбросов SO2 напрямую зависит от уровня содержания серы в топливе. В 2016 году Казахстан внедрил стандарты качества топлива Евро-4. Дизельное топливо стандарта Евро-5 приходится импортировать, и по большей части оно доступно лишь в приграничных с Россией районах. Доступное на рынке Молдовы дизельное топливо соответствует стандартам Евро-5. По всей видимости, этого будет достаточно для проведения модернизации транспортного парка в масштабах всего государства. Однако действующие законодательные требования основываются на постсоветских стандартах качества, несовместимых со стандартами ЕС. На рынке Кыргызстана также можно найти топливо стандарта Евро-5, однако большая часть доступного на рынке дизельного топлива соответствует лишь стандартам Евро-3.
Ужесточить требования к проведению технического осмотра. В Казахстане, Молдове и Кыргызстане автобусы и микроавтобусы проходят технический осмотр в обязательном порядке, чего нельзя сказать о прошлых временах. Однако эти осмотры не отличаются особой строгостью в плане контроля уровня выбросов. В условиях слабой системы технического надзора и обслуживания операторы общественного транспорта лишены стимулов к приведению своего автопарка в соответствие с более высокими стандартами на выбросы. Необходимо внедрить более высокие стандарты технического осмотра и соответствующее законодательство, в котором будут прописаны сферы ответственности и санкции за несоблюдение требований. Таким образом, можно обеспечить более эффективное государственное регулирование транспортной деятельности.
Внедрить адекватные ценовые сигналы
Хотя КПГ- и СНГ-топливо стоят дешевле дизельного топлива, закупка КПГ- и СНГ-автобусов обходится дороже, поскольку требуется установка дополнительного оборудования. Автобусным перевозчикам не дали четких стимулов к переходу на использование экологически чистого топлива, получаемого из возобновляемых источников энергии или же более чистых видов ископаемого топлива. Замена устаревшего и неэффективного дизельного и электрического транспорта не только оказывает положительное влияние на состояние окружающей среды и общественного здоровья, но также сулит значительные выгоды от роста эффективности1. Поэтому инвестиционная программа усилиями правительства должна обеспечивать необходимые финансовые стимулы для привлечения инвестиций в транспортный сектор.
Опыт стран ЕС свидетельствует о том, что наиболее высокий уровень потребления сопутствующего природного газа наблюдается в транспортных секторах стран с самыми низкими налоговыми ставками, то есть там, где ставки акциза на КПГ- или СНГ-топливо ниже минимального уровня налогообложения, принятого в ЕС. В некоторых странах (например, в Италии) благодаря низким ставкам акциза, КПГ- и СНГ-топливо стоят в два раза дешевле дизельного топлива. Такая политика поддержки действует и сейчас, несмотря на сокращение внутренней добычи сопутствующего природного газа в ЕС и растущую зависимость – аналогично Молдове и Кыргызстану – от импорта энергоносителей из Российской Федерации и Казахстана2 (T&E, 2018[1]).
Следовательно, правительства стран-партнеров могут рассмотреть возможность введения целевых налоговых льгот, включая льготы по налогу на добавленную стоимость и налогу на импорт, для КПГ- и СНГ-транспорта, а также для владельцев станций заправки КПГ- и СНГ-топливом. В случае с Казахстаном данная рекомендация содержится в исследовании, проведенном в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (UNDP, 2015[2]). Такие фискальные меры можно применять в качестве вспомогательного механизма государственной поддержки в дополнение к субсидиям, кредитам или гарантиям по кредитам, предоставляемым правительством, вплоть до момента достижения критической массы и обеспечения прибыльности системы.
К примеру, в 2018 году Польша отменила акцизы на КПГ- и СПГ-топливо одновременно с повышением акцизов на другие виды топлива, включая дизельное топливо. Это станет дополнительным стимулом к переходу на использование экологически чистого топлива.
Усилить поддержку производителей экологически чистых автобусов
В Казахстане производится ограниченное количество автобусов (в городах Костанай и Семипалатинск), однако производители автобусов не имеют стимулов к внедрению экологически чистых двигателей. Казахстан располагает большими запасами природного газа и мог бы способствовать развитию местного производства экологически чистых двигателей, что в свою очередь будет стимулировать переход на использование экологически чистого топлива. Данная программа ориентирована на операторов общественного транспорта. Однако другая программа может быть направлена на стимулирование производства и закупку энергоэффективных автобусов, работающих на альтернативных видах топлива (КПГ, СНГ) с более низким уровнем выбросов CO2.
В Молдове на территории Кишинева производится небольшое количество троллейбусов (узловая сборка троллейбусов, разработанных белорусским предприятием «Белкоммунмаш»). Принимая во внимание ограниченный спрос на троллейбусы в Молдове (Кишинев и Бельцы), местное производство можно расширить за счет выпуска других видов экологически чистого транспорта. Результаты анализа свидетельствуют о том, что даже узловая сборка позволяет добиться значительного удешевления стоимости закупок по сравнению с импортом полностью укомплектованных автобусов. В данном расчете учитываются как цены на новые автомобили, так и социально-экономические выгоды, связанные с запуском производства или узловой сборки в стране.
В Кыргызской Республике отсутствует развитое производство автомобилей и автобусов. Однако в настоящий момент несколько производственных проектов находятся на стадии реализации. Например, к концу 2018 года должно было начаться производство автобусов ISUZU и легковых автомобилей RAVON. В городе Ош уже существует производственная зона, где на начальном этапе будет налажена массовая сборка разных марок автомобилей RAVON. В Бишкеке также планируется запуск производства автобусов SamAvto в партнерстве с японской компанией ISUZU (Trend, 2017[3]).
В Австрии, Польше и Чехии производители автобусов, работающих на альтернативных видах топлива, не имеют очевидной поддержки со стороны государства, однако существуют различные программы оказания помощи в области исследований и разработок. Производители автобусов могут использовать такие программы для совместного финансирования собственных исследований по внедрению инновационных автобусов и, в первую очередь, так называемых транспортных средств с низким уровнем вредных выбросов.
Внести коррективы в систему пассажирских тарифов для городского общественного транспорта
Пассажирские тарифы должны быть приведены в соответствие с международными стандартами и нацелены на достижение максимально высокого уровня социального благополучия как для пассажиров, так и для поставщиков услуг общественного транспорта с учетом ограничения максимальной загрузки и бюджетных ограничений.
Выгоду поставщиков услуг общественного транспорта можно определить как доходы за вычетом расходов. Выгоду получателя таких услуг можно представить в виде следующей формулы: максимальная обобщенная цена, которую граждане готовы заплатить за проезд в общественном транспорте, прежде чем перейти на использование альтернативных видов транспорта, за вычетом фактической обобщенной стоимости билета на проезд (Вставка 4.1). До известной степени, между выгодой поставщика и выгодой получателя услуг может наблюдаться отрицательная корреляция.
Учитывая текущее экономическое и финансовое положение поставщиков услуг общественного транспорта в Казахстане, Молдове и Кыргызстане, основное внимание следует уделить выгоде поставщиков. Выгода получателя должна быть сведена к минимуму близкому к нулю, насколько это возможно. Как правило, микроавтобусы как вид общественного транспорта используются частными предприятиями, а троллейбусные и автобусные перевозки обеспечивают муниципальные власти. Частные компании занимаются пассажирскими перевозками с целью получения прибыли, поэтому пассажирские тарифы должны покрывать их капитальные и эксплуатационные расходы.
Однако действующие тарифы на пассажирские перевозки слишком низкие. В настоящий момент стандартная стоимость проезда в общественном транспорте Молдовы составляет от 0.11 до 0.15 евро за поездку (Кишинев и Бельцы), в Казахстане – 0.18-0.20 евро за поездку (Костанай и Шымкент), а в Кыргызстане – 0.09-0.15 евро за поездку (Бишкек и Ош). Для сравнения стоимость разового билета на проезд в Польше или Чешской Республике составляет около 1-1.20 евро, а в Австрии – 1.80 евро. Более чем десятикратную разницу в стоимости билетов, в некоторых случаях доходящую до двадцатикратной, невозможно оправдать разницей в покупательной способности граждан.
Как следствие, частные перевозчики предоставляют услуги довольно низкого качества. Они отдают предпочтение старым автобусам с целью минимизировать капитальные издержки и амортизацию.
Вставка 4.1. Предлагаемая модель анализа чувствительности
Анализ чувствительности позволяет определить, сколько новых автобусов или троллейбусов можно купить за счет увеличения пассажирских тарифов на 10 тенге в Казахстане (0.03 доллара США), на 2 сома в Кыргызстане (0.03 доллара США) или на 2 лея в Молдове (0.11 доллара США). Результаты анализа могут дать полезную информацию.
Как правило, анализ чувствительности должен учитывать то, что повышение цен на билеты может лишить граждан желания пользоваться услугами общественного транспорта. Например, это может заставить их перейти на использование частных автомобилей, что, в свою очередь, может привести к повышению уровня загрязнения воздуха. С экономической точки зрения, увеличение платы за проезд в общественном транспорте приводит к усилению причинно-следственной связи с высокой эластичностью спроса по цене. Другими словами, повышение цены ведет к снижению спроса на данную услугу.
Поэтому для достижения желаемого экологического эффекта нельзя допускать, чтобы частный автотранспорт использовался в качестве заменителя общественного транспорта. Кроме того, анализ чувствительности должен учитывать местные особенности такие, как протяженность маршрутов и пассажиропоток. Для проведения данного анализа необходимо собрать большой объем дополнительных данных, а также провести дискуссии с представителями правительства и муниципальных властей. Анализ чувствительности выходит за рамки данного исследования, но его все же следует провести.
Очевидно, что действующие пассажирские тарифы необходимо пересмотреть в сторону увеличения, и, теоретически, это поможет обеспечить совместное финансирование Программы ЭЧОТ. Вышеупомянутые тарифы в целевых странах крайне низкие и неспособны гарантировать возврат кредитов, которые в будущем могут быть выданы автобусным или троллейбусным перевозчикам. Таким образом, при сохранении действующих тарифов над программой и государственным бюджетом нависнет угроза дефолта по причине финансовой несостоятельности операторов общественного транспорта, которые будут вынуждены обратиться за получением кредитных гарантий. Это приведет к значительному увеличению фактических затрат на программу.
Помимо стоимости разовых билетов, следует также пересмотреть цены на проездные абонементы. Как правило, проездной абонемент является предпочтительным вариантом для пассажиров, не владеющих собственным автомобилем, и поэтому они менее чувствительны к изменению цен. С другой стороны, не владеющие собственным автомобилем граждане развивающихся стран, как правило, относятся к группам населения с более низкими доходами по сравнению с не владеющими автомобилем гражданами развитых стран3.
Помимо тарифной системы необходимо также усовершенствовать систему оплаты за проезд. Внедрение системы «оплаты при выходе» позволяет значительно увеличить продолжительность поездок на автобусах и троллейбусах. По состоянию на сегодняшний день, электронные платежные системы уже протестированы, но не введены в эксплуатацию. Вышеупомянутые изменения в системе пассажирских тарифов в сочетании с внедрением интеллектуальных светофоров и выделенных полос для автобусов позволят улучшить качество управления сектором общественного автотранспорта в трех целевых странах.
В 2016 году по данным вопросам проводились дискуссии с участием ПРООН и некоторых акиматов. Участники дискуссий приняли совместное решение о необходимости внесения поправок в соответствующее законодательство.
Улучшить взаимодействие между министерствами в процессе осуществления транспортной стратегии
Для адекватного решения проблем в области охраны окружающей среды и общественного здравоохранения путем инвестирования средств в экологически чистые технологии для городского общественного транспорта необходимо наладить эффективное межминистерское сотрудничество. Опыт реализации других проектов свидетельствует о том, что налаживание межведомственного сотрудничества может оказаться сложной задачей. Однако вовлечение сразу нескольких министерств – транспорта (инфраструктуры), экономики (инвестиций), энергетики и окружающей среды – в процесс управления программой увеличивает шансы на успех.
Проблема охраны окружающей среды в настоящий момент не относится к числу приоритетных направлений транспортной политики. Одним из способов повышения значимости данной проблемы является внесение четких экологических показателей (например, показателей качества воздуха) в документы, касающиеся транспортной стратегии и политики. Налаживание более эффективного сотрудничества также позволит улучшить процесс сбора и доступность данных по городскому транспорту, которые можно будет использовать при анализе транспортной политики.
Часть этих данных таких, как дезагрегированные данные о возрасте автобусного парка и видах топлива, разбросана по разным регионам, районам, муниципалитетам, и не собирается централизовано на национальном уровне. В отсутствие этих данных правительству сложно сформировать полное представление о проблеме, что являет собой препятствие для разработки транспортной политики и достижения прогресса в развитии экологически чистого транспорта. Министерство финансов и Министерство экономики могли бы обеспечить наличие такой информации на национальном уровне, а также оказать поддержку в реализации программы. Это поспособствует развитию низкоуглеродной мобильности в целевых странах, а также повысит значимость проблемы охраны природы и климата при разработке транспортной политики.
В Казахстане, помимо Министерства энергетики, Министерство индустрии и инфраструктурного развития (в частности, находящийся в его подчинении Транспортный комитет) также играет важную роль в этом процессе. В Молдове Министерство сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды несет ответственность за осуществление программ «зеленых» инвестиций. Однако Программа ЭЧОТ также представляет интерес для нескольких других министерств, таких как Министерство экономики и инфраструктуры, созданное за счет поглощения бывшего Министерства экономики, Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры и Министерство информационных технологий и связи. Состоявшееся в июле 2017 г. объединение министерств должно улучшить координацию действий в случае совместной реализации Программы ЭЧОТ. В Кыргызстане Министерство экономики может извлечь выгоду из более тесного сотрудничества с другими министерствами. В частности, Министерство финансов могло бы помочь мобилизовать имеющиеся в наличии ресурсы и найти источники внешнего финансирования для достижения низкоуглеродной мобильности в стране.
Чешская Республика добилась примечательных результатов в вопросе продвижения экологически чистого транспорта, тем самым доказав важность хорошо отлаженного взаимодействия. Полномочия исполнителя программы были распределены между Министерством транспорта, Министерством охраны окружающей среды, Национальным фондом охраны окружающей среды, Министерством регионального развития, местными учреждениями в регионах и городскими властями Праги.
Внести изменения в процедуру открытых тендеров на услуги городского общественного транспорта
При заключении среднесрочных и долгосрочных контрактов на срок не менее десяти лет перевозчики получат стимул к инвестированию средств в современный общественный транспорт. Это особенно верно в том случае, если эти контракты будут подкреплены скорректированной системой пассажирских тарифов, усовершенствованным нормативно-правовым регулированием и финансовой поддержкой со стороны государства.
В настоящее время с частными и муниципальными операторами городского общественного транспорта заключаются краткосрочные контракты. В Молдове срок действия таких контрактов составляет 1-3 года, в Казахстане – 3-5 лет, в Кыргызстане – 5 лет для компаний, занимающихся пассажирскими перевозками.
Такой подход стимулирует краткосрочное планирование. Транспортные операторы минимизируют свои капиталовложения для получения быстрого инвестиционного дохода. В Молдове широко распространена практика продления старых контрактов без проведения тендеров. В результате, перевозчики отдают предпочтение более дешевым и более старым автобусам с более высоким уровнем вредных выбросов.
В настоящий момент ПРООН и Европейский банк реконструкции и развития занимаются устранением некоторых из основных недостатков открытых тендерных процедур в Казахстане.
Стимулировать внедрение энергоэффективных технологий в общественном транспорте
Микроавтобусы преобладают в системах общественного транспорта большинства постсоветских стран. Как правило, они эксплуатируются частными компаниями или предпринимателями. В то же время, рейсовые автобусы обслуживают лишь небольшое количество городских и междугородних маршрутов. Хотя микроавтобусы необходимы для покрытия текущего дефицита общественного транспорта, в целом они уступают по показателю энергоемкости (мегаджоуль/пассажиро-километр) рейсовым автобусам. Пилотные города планируют заменить микроавтобусы на современные транспортные средства большой пассажировместимости (в основном, троллейбусы и КПГ-автобусы), способные перевозить в пять раз больше пассажиров.
Инвестиции в развитие общественного транспорта экономически нецелесообразны в условиях постоянных дорожных заторов. Экономии времени, затрачиваемого на поездку и соответствующей экономии затрат на топливо, можно добиться за счет повышения эффективности эксплуатации общественного транспорта. Например, внедрение выделенных полос для движения автобусов уменьшает потребность в применении неэффективного механического торможения. В школах для водителей автобусов можно вводить и популяризировать курсы эковождения, то есть техники вождения, позволяющей снизить расход топлива.
Свежим примером вышесказанного является «автономная» троллейбусная линия, проложенная от центра Кишинева до Международного аэропорта летом 2017 года. Новость об открытии троллейбусного маршрута до аэропорта получила наибольшую огласку, хотя в то же время городские власти открыли еще один беспроводной троллейбусный маршрут из пригорода Ватра до центра Кишинева (Vlas, 2017[4]). Однако стоимость проезда на данном маршруте такая же, как и на всех других троллейбусных маршрутах – 2 молдавских лея за одну поездку.
В 2013 году городские власти Алматы в рамках проекта «Устойчивый транспорт города Алматы», финансируемого Глобальным экологическим фондом (ПРООН-ГЭФ), разработали и утвердили Стратегию устойчивого развития транспорта г. Алматы на 2013-2023 гг. (Almaty, 2013[5]). Перечень мер по устойчивому развитию транспорта, предусмотренных проектом, включает в себя стимулирование велоспорта, в том числе проведение ежегодных велогонок для детей и обучение в школе велосипедного спорта. В 2014 году мэр Алматы рассмотрел и одобрил проекты по строительству скоростной линии для автобусов (BRT) и новой велодорожки.
В марте-апреле 2018 года на троллейбусных маршрутах № 11 и № 14 в столице Кыргызстана проводилась специальная кампания по привлечению новых пассажиров. Владельцам смартфонов, использующим приложение Balance.kg, предлагалась возможность приобрести проездной билет по специальному тарифу – 1 кыргызский сом. Эта кампания была совместной инициативой оператора мобильной связи «Beeline» и мэрии Бишкека. На практике оказалось, что данный механизм оплаты имеет ряд недостатков и требует дальнейшего усовершенствования.
Выводы
Программа ЭЧОТ направлена на модернизацию автобусного парка в трех целевых странах, а также на снижение уровня загрязнения воздуха и сокращение выбросов парниковых газов. Улучшенная нормативная база и финансовая поддержка со стороны государства сами по себе не гарантируют достижения желаемых результатов. Сочетание этих двух факторов дает больше шансов на успех.
Планирование должно выходить за рамки краткосрочной перспективы. В случае заключения среднесрочных и долгосрочных контрактов на срок не менее десяти лет перевозчики получат стимул к инвестированию средств в современный общественный транспорт. У них появится еще больше стимулов для инвестиций при условии, что эти контракты будут подкреплены скорректированной системой пассажирских тарифов, усовершенствованным нормативно-правовым регулированием и финансовой поддержкой со стороны государства.
Важно отметить, что учреждения-исполнители программы государственных инвестиций, то есть руководство и надзорный орган, должны быть надежно защищены от политического давления. Требование о защите следует четко прописать в действующих правилах и процедурах таких, как лицензирование маршрутов общественного транспорта. Национальные правительства также должны стремиться устранить политические и регуляторные барьеры, которые могут помешать реализации Программы ЭЧОТ. Анализ опыта других стран поможет составить контрольный список подходов и мер по решению данных проблем.
Искаженная логика действующих правил и процедур стала причиной фрагментации рынка автобусных перевозок и доминирования на нем малых компаний (предпринимателей) с ограниченной кредитоспособностью. В сложившихся обстоятельствах транспортный сектор является малопривлекательным для международных финансовых организаций таких, как ЕБРР. Устранение вышеупомянутых барьеров является ключом к успешной реализации программы, но необязательно браться за все сразу. Более того, некоторые барьеры являются взаимозаменяемыми. Например, улучшенная система тарифов и долгосрочные контракты способствуют повышению уровня кредитоспособности. Однако существуют и другие способы достижения этой цели, например, предоставление кредитных гарантий или более высокий уровень государственной поддержки в рамках Программы ЭЧОТ.
Многоуровневая институциональная и организационная структура, применяемая целевыми странами в транспортном секторе, вполне функциональна. Однако государственные органы должны применить единый подход к решению проблемы вредных выбросов в атмосферу, включая выбросы автотранспорта, и улучшить координацию (первоочередных) действий как по горизонтали, так и по вертикали. Четко определенные приоритеты и скоординированные действия позволяют повысить эффективность расходования государственных средств.
Ссылки
[5] Almaty (2013), City of Almaty Sustainable Transport Strategy 2013-2023 (in Russian), Akimat of Almaty, http://alatransit.kz/ru/content/strategiya-ustoychivogo-transporta-galmaty.
[6] EC (2018), EU Energy in Figures: Statistical Pocketbook 2018, European Commission, Brussels, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/99fc30eb-c06d-11e8-9893-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-79929745.
[1] T&E (2018), CNG and LNG for vehicles and ships – the facts, European Federation for Transport and Environment, Brussels, http://www.transportenvironment.org/sites/te/files/publications/2018_10_TE_CNG_and_LNG_for_vehicles_and_ships_the_facts_EN.pdf.
[3] Trend (2017), “Production of UzAvtoprom cars in Kyrgyzstan will begin till the end of 2018”, Trend News Agency, https://en.trend.az/casia/2840029.html (дата просмотра 30 августа 2017 года).
[2] UNDP (2015), Energy Efficiency in Transport Sector of the Republic of Kazakhstan: Current Status and Measures for Improvement, UNDP, http://alatransit.kz/sites/default/files/energy_efficiency_in_transport_sector_of_the_republic_of_kazakhstan.pdf.
[4] Vlas, C. (2017), New (wireless) trolleybus route from Chisinau Centre to Chisinau International Airport for only 2 lei, News portal Moldova.org, http://www.moldova.org/en/new-wireless-trolleybus-route-chisinau-centre-chisinau-international-airport-2-lei (дата просмотра 18 июля 2017 года).
Примечания
← 1. Благодаря дешевому электричеству электромобили имеют преимущество перед транспортными средствами, работающими на более чистых ископаемых видах топлива.
← 2. В 2016 году Европейский союз импортировал 86.7% от общего объема потребляемых нефтепродуктов и 70.4% от общего объема потребляемого природного газа. Степень энергетической зависимости ЕС от поставок природного газа не намного ниже степени его зависимости от поставок нефти. Наиболее красноречивым свидетельством вышесказанного является то, что доля России в общем объеме импорта природного газа (39.9%) больше, чем ее же доля в общем объеме импорта нефти (31.6%) (EC, 2018[6]).
← 3. Принято считать, что система пассажирских тарифов, основанная на разовых билетах и месячных абонементах, ориентирована на перевозчиков, а система тарифов, где стоимость проезда зависит от дальности поездки, является более ориентированной на пассажиров и более сложной для перевозчика с технической точки зрения. Как правило, система тарифов, основанная на разовых билетах и месячных абонементах, является более привлекательной для пассажиров, путешествующих на большие расстояния, а система тарифов с привязкой к дальности поездки, является наиболее предпочтительным вариантом для пассажиров, путешествующих на короткие расстояния. Благодаря применению системы тарифов с привязкой к дальности поездки перевозчик получает возможность собирать данные о количестве поездок по маршруту, совершаемых за определенный период времени, а также данные о средней дальности поездки по маршруту, совершаемой пассажиром за определенный период времени. Данная информация может оказаться полезной для принятия более рациональных управленческих решений.