Неизменно высокие регулятивные и экономические барьеры в телекоммуникационном секторе ведут к снижению конкуренции и инвестиций ниже ожидаемого уровня, при этом Казахстану требуются дополнительные инвестиции в этот сектор для уплотнения своей сети цифровых инфраструктур. В частности, экономическая концентрация сектора и отсутствие специальных мер поддержки инвестиций не позволяют более мелким операторам «последней мили» выйти на рынок. Учреждение независимого регулятора телекоммуникационного сектора и разработка целевой стратегии привлечения инвестиций для развертывания сетей связи нового поколения, включая дальнейшее упрощение условий для инвестирования в инфраструктуру, позволят повысить инвестиционную привлекательность сектора и удовлетворить спрос на развертывание цифровой инфраструктуры.
Улучшение рамочных условий для цифровой трансформации бизнеса в Казахстане
3. Повышение конкуренции и инвестиционной привлекательности телекоммуникационного сектора
Abstract
Проблема 3: высокая степень концентрации в телекоммуникационном секторе замедляет развитие цифровой инфраструктуры
Казахстан приступил к демонополизации рынка телекоммуникаций
В телекоммуникационном секторе Казахстана доминируют три основных оператора, действующих на рынке фиксированной связи, два из которых также присутствуют на рынке мобильной связи. Государственная компания «Казахтелеком» остается ведущим оператором как в сегменте фиксированной, так и в мобильной связи, поскольку ей принадлежит 90 % всей инфраструктуры фиксированной связи и более двух третей рынка мобильной связи. Однако в последние годы правительство инициировало ряд реформ по демонополизации сектора.
После вступления Казахстана в ВТО в 2015 году правительство отменило монополию на предоставление услуг стандарта 4G в телекоммуникационном секторе, согласно которой право предоставлять такие услуги имела исключительно компания Altel, дочерняя компания «Казахтелеком». С начала 2017 года всем трем операторам мобильной связи разрешено получать лицензии на использование существующих и новых частот 4G (Samruk Kazyna, 2016[1]). В марте 2021 года был приватизирован оператор фиксированной широкополосной связи «Транстелеком», бывшая «дочка» государственной железнодорожной компании. Это стало результатом многоэтапного процесса, стартовавшего еще в 2014 году, когда компания была включена в список стратегических активов для приватизации, после чего в 2015 году было продано 49 % ее акций, а в 2018 году последовала вторая продажа (26 %) (Government of Kazakhstan, 2014[2]; Kazinform, 2015[3]).
Согласно интервью ОЭСР, в 2021 году, признавая важную роль малых операторов в преодолении разрыва в доступе к цифровой связи на «последней миле», правительство также предприняло шаги по демонополизации этого сегмента рынка предоставления интернет-доступа. Эта реформа должна позволить мелким операторам выйти на рынок мобильной связи, однако вопрос о том, направлена ли она на развитие сквозной конкуренции в инфраструктуре или на обеспечение ее совместного использования, до сих пор остается открытым. В первом случае разные операторы — как новые, так и действующие, — будут конкурировать в рамках своих сетей, тогда как во втором мелкие операторы будут использовать инфраструктуру действующих участников рынка для предоставления обслуживания услуг тем сегментам рынка потребителей за пределами существующей сети, т. е. преимущественно в сельской местности и небольших городах.
В рамках принятия этой реформы правительство также объявило, что в 2022 году «Казахтелеком» продаст одного из своих двух операторов мобильной связи, в результате чего к концу года на рынке мобильной связи будут действовать по сути три независимых оператора (Government of Kazakhstan, 2022[4]). Кроме того, в начале 2022 года правительство учредило специальную Комиссию по демонополизации экономики, основной целью которой является пересмотр действующего законодательства, регулирующего телекоммуникационный сектор, и внесение поправок в него. В состав Комиссии вошли представители Министерства индустрии и инфраструктурного развития и Министерства юстиции, соответствующих государственных учреждений, таких как Агентство по защите и развитию конкуренции, а также представители частного сектора. О достигнутых результатах пока не сообщается, и остается неясным, приведет ли деятельность Комиссии к частичной приватизации операторов мобильной связи «Казахтелеком».
Изменения в нормативно-правовой базе могут способствовать более быстрому расширению сетей и улучшению их качества
Несмотря описанные выше усилия со стороны правительства, в телекоммуникационном секторе по-прежнему царит нормативно-правовая среда, благоприятствующая действующим операторам. В результате новые операторы с трудом выходят на рынок, а доступ к инфраструктуре и тарифы для мелких провайдеров не отличаются привлекательностью, что препятствует повышению качества сети.
Три основных оператора подключены к международной магистральной интернет-сети и работают как в сегменте «бизнес для бизнеса», так и в сегменте «бизнес для потребителя». В результате более мелкие операторы с собственной инфраструктурой не имеют возможности конкурировать на рынке фиксированной связи, равно как и их сети не конкурентоспособны на рынке мобильной связи. Им приходится использовать инфраструктуру более крупных операторов. Интервью ОЭСР свидетельствуют о том, что условия, на которых более крупные операторы предоставляют доступ более мелким, непрозрачны, а политика ценообразования значительно варьируется, что искажает конкуренции на уровне розничной торговли. В частности, привилегированное положение монополиста «Казахтелеком» на рынке инфраструктуры фиксированной и мобильной связи обуславливает неравный доступ более мелких провайдеров к инфраструктуре и невыгодные тарифы для них. Теоретически программа предоставления доступа к цифровой связи на «последней миле» позволяет более мелким операторам принимать участие в планировании и развитии новой инфраструктуры в районах, где покрытие отсутствует или не достигает уровней, установленных НЦС, однако интервью ОЭСР показали, что в действительности участвовать в этих процессах на данный момент могут лишь действующие операторы. Например, недавно проведенные аукционы по строительству ВОЛС в отдельных сельских районах выиграли «Казахтелеком» и «Транстелеком». Такая тенденция может свидетельствовать о существующих в секторе барьерах, обусловленных экономической политикой, которые ставят новых участников в крайне невыгодное положение.
Действующее законодательство и нормативно-правовые требования, благоприятные для доминирующих операторов, вынуждают провайдеров нести дополнительные высокие расходы. Например, каждый оператор обязан обеспечить совместимость своей телекоммуникационной сети и оборудования с архитектурой Системы оперативно-розыскных мероприятий (СОРМ), позволяющей правоохранительным органам и спецслужбам получать прямой доступ к данным из коммерческих сетей (Government of Kazakhstan, 2022[5]). Сеть и оборудование также необходимо сделать доступными для анализа, проводимого системой мониторинга. Кроме того, провайдеры должны предоставить хранилище для перехваченных данных (CLFR, 2015[6]). В ходе интервью, проведенных ОЭСР, эти требования были названы одним из основных барьеров для выхода новых операторов на рынок ввиду обусловленных ими высоких затрат для потенциальных участников.
Отсутствие специального отраслевого регулирования еще больше ограничивает возможность решения этих проблем. Так, в Казахстане отсутствует независимый орган, регулирующий работу этого сектора, а Агентство по защите и развитию конкуренции и Комитет по регулированию естественных монополий при Министерстве национальной экономики занимаются исключительно вопросами конкуренции и не имеют полномочий в области экономического регулирования (Government of Kazakhstan, 2022[7]; Government of Kazakhstan, 2022[8]). Несмотря на то что в структуре Агентства по защите и развитию конкуренции существует специальный отдел телекоммуникаций и связи, интервью ОЭСР показали, что его укомплектованность кадрами крайне ограничена — полный рабочий день проблемам телекоммуникационного сектора посвящает всего один сотрудник. Агентство уполномочило «Казахтелеком» купить 75 % акций Kcell, крупнейшего оператора мобильной связи страны, в результате чего с 2018 года компания владеет двумя третями рынка мобильной связи, что предполагает де-факто крайне низкий антимонопольный рейтинг (Financial Times, 2018[9]). Кроме того, отраслевые ассоциации и Комитет по ИКТ в составе Национальной палаты предпринимателей «Атамекен» также не участвуют в регулирующей деятельности, и лишь двое из десяти сотрудников Комиссии по демонополизации работают конкретно в телекоммуникационном секторе, при этом их полномочия ограничиваются улучшением рыночных условий для операторов «последней мили».
Рекомендация 3: создать независимый регулятор телекоммуникационного сектора
Результаты недавно проведенного ОЭСР исследования показали, что реформы, направленные на поощрение инвестиций и конкуренции в телекоммуникационном секторе, стали важным фактором развертывания инфраструктуры и фундаментальной предпосылкой для преодоления цифрового разрыва как в плане географии, так и в плане качества (OECD, 2021[10]; OECD, 2021[11]). В частности, были получены свидетельства взаимодополняемости таких мер, как либерализация и независимость регулирования, в деле обеспечения устойчивого темпа внедрения технологий как на уровне общества, так и на уровне бизнеса (ICC, 2007[12]).
Действительно, в отсутствие регулирования особенности затрат на рынках телекоммуникаций, включающие высокую потребность в инвестициях и высокие фиксированные издержки, а также другие барьеры для выхода на рынок, приводят к формированию и процветанию монополистических структур. Во всех странах — членах ОЭСР регулирование в первую очередь направлено на стимулирование конкуренции, снижение цен и расширение зоны покрытия широкополосных и мобильных сетей. В частности, учреждение независимого отраслевого регулятора является важнейшим инструментом для органов, ответственных за разработку экономической политики, который позволяет обеспечить широкий доступ в интернет и его надлежащее качество, повысить конкурентоспособность компаний и увеличить объем инвестиций в сектор (OECD, 2021[10]). Помимо реализации текущих реформ, направленных на демонополизацию экономики, Казахстан мог бы создать аналогичное агентство по экономическому регулированию телекоммуникационного сектора, которое бы способствовало расширению покрытия интернет-сетей и улучшению их качества, а также привлечению инвестиций в сектор.
Если в теории роли отраслевого регулирования и политики в области конкуренции строго разграничены, то на практике объем полномочий органов, занятых отраслевым регулированием, и органов, занимающихся вопросами конкуренции, со временем меняется и зависит от конкретной ситуации, складывающейся в стране (OECD, 2021[10]). Поскольку Казахстан находится на ранних стадиях демонополизации телекоммуникационного сектора, ему следует рассмотреть вопрос о четком распределении ролей между отраслевым регулятором, который должен стать единственным органом, компетентным в вопросах экономического регулирования (на основе проспективного подхода), и Агентством по защите и развитию конкуренции, которое будет и дальше заниматься вопросами регулирования конкуренции (на основе ретроспективного подхода). Если бы регулирующему органу было поручено организовать рынок ex ante, он бы поддержал процесс демонополизации сектора за счет предотвращения и регулирования проявлений неэффективности рыночного механизма.
Кроме того, при создании такого регулирующего органа крайне важно обеспечить условия для его де-юре и де-факто независимой деятельности — как от правительства, так и от регулируемого им сектора, — для обеспечения эффективного и беспристрастного регулирования. На практике для этого необходимо сформировать четкое заявление о миссии такого регулятора, выделить человеческие и финансовые ресурсы, достаточные для осуществления им всего объема полномочий, и ввести четкие правила в области найма персонала для предотвращения неправомерного влияния.
Вставка 3.1. Проконкурентные реформы в телекоммуникационном секторе поддерживают конкурентоспособность
Условия обеспечения реальной независимости отраслевого экономического регулятора
Отраслевые регуляторы — это государственные органы, помогающие обеспечить доступность и качество ключевых государственных услуг, упростить управление инфраструктурой и повысить эффективность рынка. Они функционируют на стыке государственных органов, частного сектора и конечных пользователей, требуя от них объективных, беспристрастных и последовательных действий без конфликта интересов, предвзятости или неправомерного влияния. Независимость отраслевых регуляторов проявляется как в отношениях с органами государственной власти, так и в отношениях с поднадзорными операторами:
в первом случае регуляторам необходимо избегать конфликта интересов между целями общей экономической политики и целями отраслевого регулирования, а также любых перекосов в сторону частных интересов и интересов государства;
во втором случае речь идет о необходимости избегать попадания в зону влияния поднадзорных операторов из-за взаимодействия с их предприятиями, воздействия со стороны групп влияния (как опытных, так и новых операторов) или асимметрии информации.
На практике независимость регулятора де-юре и де-факто зависит от:
четкого определения его роли и полномочий, обеспечивающих дальновидную позицию, а также рынка, который он регулирует; объем полномочий должен оставаться неизменным на протяжении длительного периода времени;
наличия финансовых и человеческих ресурсов для выполнения таких полномочий, например, за счет рассчитанного на несколько лет бюджета, и возможности набирать собственный персонал из разнообразного пула квалифицированных кандидатов;
независимости его руководства, наличия прозрачных правил его назначения и увольнения;
наличия правил прозрачности и подотчетности, соблюдение которых должно быть обязательным для всего персонала и руководства, например, о доступных местах трудоустройства после ухода из регулирующего органа и гарантиях против воздействия со стороны лоббистов и групп влияния (например, посредством создания коллегиальных структур и формулирования четких правил взаимодействия с игроками рынка, в частности, с государственными предприятиями).
Пример телекоммуникационного регулятора из Мексики
До 2013 года телекоммуникационный сектор Мексики отличался высокой концентрацией, а его отраслевой регулятор располагал ограниченными возможностями для выполнения своих полномочий: руководители этого агентства отбирались правительством, работали в слабой нормативно-правовой среде и не могли вводить необходимые санкции в полном объеме. В результате конституционной реформы 2013 года был создан Федеральный институт телекоммуникаций (IFT) — сильный и независимый регулятор сектора телекоммуникаций и вещания.
IFT стал полностью независимым и единственным экономическим регулятором телекоммуникационного сектора ввиду своей обособленности от Министерства связи и транспорта и трехэтапного процесса отбора руководителей (с участием научного сообщества, президента страны и Сената).
IFT получил разнообразные инструменты и широкие полномочия по введению санкций в отношении предприятий. В частности, ему была предоставлена автоматическая юрисдикция в отношении любой компании, владеющей более 50 % акций на рынках радио, телевидения, сотовой связи, фиксированной связи, интернета или кабельного телевидения, а также юрисдикция казуального характера в отношении компаний, занимающих доминирующее положение на рынке. Санкционные инструменты также были расширены и сегодня включают штрафы в размере 6 % дохода, полученного в Мексике, за первые правонарушения, 12 % — за повторные, а также предписание о продаже активов и отзыв концессий.
Для осуществления этих новых, расширенных полномочий регулятору были предоставлены дополнительные человеческие и финансовые ресурсы. Сегодня он включает примерно 700 сотрудников, семь постоянных уполномоченных, а также комитеты по технической оценке, специальных судей, прошедших подготовку по вопросам телекоммуникаций, и специализированные суды для рассмотрения дел о введении санкций. Кроме того, судебная система была реформирована соответствующим образом, чтобы решения регулятора не могли быть отменены в судебном порядке.
Источник: (OECD, 2016[13]; OECD, 2021[11]; OECD, 2017[14]).
Проблема 4: регуляторные и экономические барьеры сдерживают финансирование на уровне, недостаточном для современной цифровой инфраструктуры
Усилия по совершенствованию инвестиционного климата превратили ИКТ в перспективный для инвестиций сектор
Пережив определенный бум в первые годы независимости, к середине 2000-х годов сектор телекоммуникаций постепенно потерял некоторую привлекательность в глазах инвесторов, в частности, из-за растущего объема инвестиций, необходимых для конкуренции с действующими операторами, основным из которых является «Казахтелеком» (Samruk Kazyna, 2016[1]). После вступления Казахстана в ВТО в 2015 году усилия по улучшению деловой среды вернули сектору ИКТ инвестиционную привлекательность, особенно для компаний из Турции, Швеции и Нидерландов среди прочих. В 2020 году общий рынок ИКТ составлял около 3,0 % ВВП, две трети которых приходилось на рынок телекоммуникаций и одна треть — на рынок информационных технологий; выручка составила около 2 млрд долл. США, из которых 38 % приходилось на интернет, а 26 % — на мобильную связь (U.S. International Trade Administration, 2022[15]). Пандемия COVID-19 подтолкнула население и предприятия к переходу на интернет-услуги, в результате чего этот сектор вновь привлек внимание как местных, так и иностранных инвесторов, особенно в области модернизации и расширения существующих сетей фиксированной и мобильной связи, развертывания технологий мобильной связи стандарта 5G и цифровых технологий для их использования с целью развития услуг электронного правительства, умного транспорта, городской инфраструктуры, операций в финансовом секторе и интернета вещей (IoT) (U.S. International Trade Administration, 2022[15]).
Инвестиционные возможности внутренних инвесторов в этом секторе также расширились, особенно по предоставлению услуг в отдаленных и недостаточно охваченных существующей инфраструктурой районах. В соответствии с правительственными планами по развитию телекоммуникационной инфраструктуры на «последней миле» малым операторам предоставляются некоторые льготы, в том числе освобождение от уплаты таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость при импорте сырья, а также выделяются государственные субсидии в натуральной форме для обеспечения высококачественного интернета в сельской местности (Government of Kazakhstan, 2016[16]). Однако, судя по подсекторам, представляющим интерес для инвесторов, повышение качества сетей, обслуживающих крупные населенные пункты, также играет ключевую роль как для цифровой конкурентоспособности бизнеса, так и для дальнейшего роста сектора ИКТ. В настоящее время правительство предлагает крупным операторам определенные налоговые льготы, если те предоставляют высокоскоростной интернет в сельской местности. Учитывая капиталоемкий характер этого сектора, доступ к капиталу имеет решающее значение для обеспечения развертывания надежной сети и расширения ее охвата, и в этом смысле ПИИ играют немаловажную роль наряду с внутренними инвестициями (ICC, 2007[12]). Обязательства Казахстана в связи с его вступлением в ВТО включают отмену правила, допускающего для нерезидентов возможность владеть не более чем 49 % любой телекоммуникационной компании, за исключением операторов мобильной связи, однако конкретные сроки вступления этой отмены в силу пока не установлены (Samruk Kazyna, 2016[1]). В настоящее время иностранным инвесторам, желающим приобрести более 49 % акций телекоммуникационной компании, по-прежнему требуется разрешение правительства, а также действуют ограничения по иностранному владению акциями оператора мобильной связи «Казахтелеком» после его объявленной частичной приватизации (Baker McKenzie, 2022[17]).1
Сохраняющиеся нормативно-правовые и финансовые барьеры остаются чрезмерно высокими, особенно для небольших операторов «последней мили»
Несмотря на улучшение инвестиционного климата и восстановление привлекательности сектора для отечественных и иностранных инвесторов, интервью, проведенные ОЭСР, показали, что казахстанские сети связи не привлекают инвестиции в объемах, достаточных для преодоления разрыва в доступе к цифровой связи, характерного для сельских районов и малых городов, а также для повышения качества и плотности сети в крупных городах. Расширение покрытия сетей связи на сельские и отдаленные районы требует действительно масштабных инвестиций, поскольку обслуживание сегментов «последней мили» обходится дороже из-за их удаленности от объектов основной сети. Помимо финансовых проблем, обеспечение фиксированного подключения на «последней миле» требует масштабного развертывания высокоскоростной инфраструктуры «средней мили». Что касается мобильной связи, экономические трудности в этой области нередко бывают связаны с обеспечением достаточной пропускной способности станций сотовой связи, а также эффективного управления спектром частот (OECD, 2021[11]).
В области качества наблюдаются аналогичные проблемы: расположение оптоволоконных или других высокоскоростных сетей ближе к конечному пользователю ведет к увеличению скорости интернет-подключения при использовании любых технологий доступа, что представляет собой серьезную проблему для тех, кто живет в более отдаленных районах. В частности, развертывание сетей связи стандарта 5G потребует увеличения плотности сети (OECD, 2021[11]). Ключом к развитию сети в обоих направлениях являются инвестиции, а также совершенствование нормативно-правовой базы. В частности, страны, которым удалось преодолеть барьеры для инвестиций, сегодня пользуются преимуществами более надежной и долгосрочной приверженности инвесторов, новых подходов к управлению, обмена технологиями и знаниями, что внесло немалую лепту в развитие телекоммуникационных сетей (ICC, 2007[12]).
Что касается инвестиций, наличие высоких нормативно-правовых барьеров для электронной коммуникации, измеряемых при помощи Индекса регулирования товарного рынка (PMR) ОЭСР, а также ограничения в отношении ПИИ в этом секторе могут частично объяснить неспособность привлечь инвестиции, необходимые для расширения и модернизации стационарной цифровой связи. Казахстан действительно занимает гораздо более жесткую позицию, чем в среднем страны — члены ОЭСР и государства Центральной Азии (Рисунок 3.1) В рамках ПМР Казахстан имел самые жесткие регулятивные барьеры для конкуренции среди всех других рассматриваемых стран, что более чем в три раза превышает средний показатель ОЭСР (OECD, 2018[18]).
Рисунок 3.1. Регуляторные ограничения ПИИ
Примечание: средний показатель по ЦА включает данные по Казахстану, Кыргызстану, Таджикистану и Узбекистану. Оценка «0» указывает на то, что страна более открытая, «1» — более закрытая.
Источник: (OECD, 2022[19]).
Поскольку действующие операторы обладают квазимонополией на кабельные сети, дополнительные инвестиции в инфраструктуру, например в оптоволоконные кабели, оказываются крайне дорогостоящими и неподъемными для небольших операторов. Кроме того, если последние теоретически выигрывают от равного доступа к инфраструктуре, принадлежащей «Казахтелекому» и другим более крупным игрокам, то, как показали интервью ОЭСР, на практике лишь небольшое число операторов пользуется элементами инфраструктуры совместно, и в основном это характерно для сектора мобильной связи. д Риски изменения условий контрактов и повышения тарифов со стороны крупных операторов, по видимому, являются причинами. Таким образом, высокие затраты на использование и развертывание сетей относятся к одним из наиболее важных и сложных для преодоления барьеров для небольших операторов, работающих в сегменте «последней мили». Возможным способом решения сложившейся ситуации могло бы стать совместное инвестирование или совместное развертывание сетей широкополосного доступа, что предусмотрено законом «О связи», регулирующим деятельность сектора (Government of Kazakhstan, 2022[5]; Baker McKenzie, 2022[17]). Тем не менее проведенные ОЭСР интервью показывают, что на практике такие примеры крайне ограничены, нормативно-правовая поддержка в этой сфере отсутствует, а частные инициативы достаточно редки. С точки зрения ПИИ, 49%-ный лимит на иностранное участие в секторе телекоммуникаций ставит иностранных инвесторов опять же в невыгодное положение, о чем свидетельствует уход двух из трех иностранных операторов из Казахстана с 2016 года (Samruk Kazyna, 2016[1]). Наконец, помимо некоторых преимуществ для операторов «последней мили», ни правительство, ни агентство по содействию инвестициям (АСИ) Kazakh Invest не предоставляют адресной инвестиционной поддержки или нормативно-правовой поддержки для привлечения новых операторов, приход которых может ускорить процессы расширения покрытия и уплотнения сети.
В контексте регулирования, интервью ОЭСР также показали, что процедуры лицензирования деятельности в секторе телекоммуникационных услуг и инфраструктуры остаются серьезным барьером для многих мелких операторов, а управление спектром частот не отвечает текущим потребностям. Все услуги цифровой связи и деятельность по развитию инфраструктуры подлежат обязательному лицензированию со стороны Комитета телекоммуникаций в структуре Министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности. В сфере мобильного интернета комитет также выдает разрешения на использование радиочастот, выделенных Межведомственной комиссией по радиочастотам (Baker McKenzie, 2022[17]; Government of Kazakhstan, 2014[20]). Интервью ОЭСР показали, что процедуры лицензирования спектра частот остаются слишком сложными и не удовлетворяют спрос. В частности, если в соответствии с законом «О связи» частоты выделяются на конкурсной основе, то Комитет телекоммуникаций также вправе распределять частоты без проведения конкурса. Кроме того, разрешения выдаются на один год и требуют ежегодного продления, а период уведомления, как сообщается, очень короток и непредсказуем (Government of Kazakhstan, 2022[5]). Ситуация осложняется финансовыми барьерами, препятствующими выходу на рынок новых операторов, в том числе высокими капитальными затратами и непривлекательными сельскими сегментами рынка. Ранее в этом году правительство объявило об упрощении процедур выдачи лицензий на использование спектра частот мобильной связи и о введении стандартов совместимости частот, хотя, по-видимому, эти меры в основном направлены на подготовку нового аукциона на получение лицензии на подключение стандарта 5G (Government of Kazakhstan, 2022[21]).
Рекомендация 4: разработать стратегию привлечения инвестиций для предоставления доступа к цифровой связи на «последней миле» и развития сетей связи следующего поколения
Надежная нормативно-правовая и институциональная база имеет решающее значение для расширения возможностей доступа к цифровой связи и повышения качества цифровых технологий, поскольку подавляющее большинство инвестиций, необходимых для развития ИКТ-инфраструктуры, поступают из частного сектора. В странах — членах ОЭСР для поддержки развертывания цифровых каналов связи широко используется экономическая политика, направленная на устранение барьеров, снижение затрат на развертывание сетей и создание стимулов для инвестиций (OECD, 2021[11]). Казахстан мог бы разработать аналогичную трехэтапную стратегию привлечения инвестиций в этот сектор с целью поддержки дальнейшего уплотнения и повышения качества своей ИКТ-инфраструктуры, тем самым заложив основу для повышения качества существующих сетей связи и развертывания сетей следующего поколения.
Опираясь на недавние достижения в области улучшения инвестиционного климата, а также упрощения процедур лицензирования во многих секторах (OECD, 2020[22]), Казахстан мог бы сформировать еще более благоприятную среду для инвестиций в инфраструктуру. В частности, введение унифицированных процедур получения операторами всех необходимых разрешений (например, допусков и лицензий) для качественного развития сети позволило бы Казахстану увеличить скорость развертывания. Поскольку более мелкие операторы обычно располагают более скромными ресурсами для решения нормативных вопросов, они могут извлечь наибольшую выгоду из таких реформ, что позволит улучшить покрытие в сегменте «последней мили» и уплотнить сеть. Кроме того, правительство могло бы упростить процедуру получения разрешений и лицензий на использование спектра частот и прав на прокладывание кабелей через чужую землю, что позволило бы сократить сроки утверждения и строительства сетей.
Тем не менее не стоит исключать ситуации, когда частные инвестиции могут не удовлетворять потребностям в развертывании инфраструктуры, ее охвате и качестве, а у правительства может быть гораздо больше возможностей для выбора наиболее подходящего направления для долгосрочного и выгодного вложения средств. Как указано выше, разрывы в доступе к цифровой связи действительно могут возникать в тех областях, где частные инвестиции экономически нецелесообразны, в то время как объем инвестиций, необходимых для уплотнения инфраструктурных сетей, иногда остается ниже ожидаемого. В таких случаях правительство может инвестировать совместно с частными субъектами, например, через государственно-частные партнерства (ГЧП), чтобы разделить риски, связанные с созданием, развитием и эксплуатацией того или иного инфраструктурного актива. В частности, региональные органы власти в Казахстане могли бы на регулярной основе оценивать потребности в обновлении или развертывании цифровой инфраструктуры (особенно высокоскоростных сетей). Как только эти потребности определены, необходимо приступать к оценке общественной значимости и к экономическому обоснованию проектов, чтобы определить, являются ли частные инвестиции достаточными для их реализации. Если экономическое обоснование дает неудовлетворительный результат, правительство может принять решение о поддержке проекта либо за счет государственных инвестиций, либо посредством альтернативных подходов к распределению рисков. Такая оценка имеет решающее значение как для оптимального использования государственных средств, так и для предотвращения вытеснения частных инвестиций, и ее следует проводить в тесном сотрудничестве с МЦРИАП, МИИР, операторами и представителями частного сектора.2 Чтобы еще больше упростить этот процесс, соответствующие отраслевые министерства могли бы разработать ряд стандартизированных альтернативных подходов (например, ГЧП, совместное инвестирование) которые могут использовать местные органы власти.
Наконец, Казахстан мог бы разработать целевые инвестиционные стимулы, особенно для мелких операторов «последней мили» в сельской местности и малых городах ( Вставка 3.2). Некоторые из таких стимулов уже существуют, хотя можно разработать и более амбициозную стратегию, предусматривающую как использование прямых финансовых стимулов (например, с помощью механизмов обратного аукциона), так и предоставление нормативно-правовой и консультационной поддержки на всех этапах реализации проекта по развитию инфраструктуры. По примеру большинства стран — членов ОЭСР, где 83 % агентств по содействию инвестициям (АСИ) активно продвигают ИКТ-инфраструктуру в качестве одной из приоритетных областей для инвестиций, в Казахстане эти задачи можно было бы возложить на Kazakh Invest, поручив ему активный поиск и сопровождение внутренних и иностранных инвестиций в сектор (OECD, 2021[23]).
Вставка 3.2. Стратегии привлечения инвестиций для поддержки развертывания цифровой инфраструктуры
Примеры экономических политик, направленных на преодоление разрыва в доступе к цифровой связи в сельских районах и малых городах
Многие страны — члены ОЭСР признали необходимость обеспечить предоставление высококачественных услуг широкополосной связи на симметричных скоростях по всей своей территории в качестве предпосылки для поддержания благоприятной деловой среды в сельских районах и малых городах и формирования в них соответствующих условий для бизнеса, аналогичных тем, которые созданы в крупных городах. Если поощрение инвестиций и развертывание инфраструктуры остаются основными приоритетами экономической политики, для преодоления оставшихся разрывов в доступе к связи можно использовать индивидуальные инициативы — независимо или в сочетании с другими подходами.
Модели агрегирования спроса повышают уверенность инвесторов и операторов в регионах, где развертывание широкополосных сетей может показаться экономически невыгодным: спрос координируется и расширяется заранее путем предварительной регистрации клиентов, что обеспечивает приверженность местных пользователей (домохозяйств и предприятий) услугам оператора до того, как он развернет свою сеть.
Инициативы государственно-частного партнерства (ГЧП) позволяют разделить риски, связанные с созданием, развитием и эксплуатацией актива цифровой инфраструктуры, между правительствами (национальными или субнациональными) и частными субъектами. Большинство ГЧП в странах — членах ОЭСР организованы в формате сетей открытого доступа, для того чтобы государственное финансирование (например, льготные кредиты или субсидии) способствовало конкуренции.
В странах — членах ОЭСР государственное финансирование используется в качестве второго по эффективности инструмента для устранения остающихся разрывов в доступе к цифровой связи, несмотря на проводимую политику поощрения конкуренции и частных инвестиций. Финансирование процессов расширения доступа к цифровой связи предусмотрено в основном национальными планами обеспечения широкополосного доступа и обычно осуществляется в форме государственной помощи, целевых фондов, рыночных механизмов (например, конкурсных торгов и обратных аукционов) или ваучерных программ для подключения «на последней миле».
Источник: (Mölleryd, 2015[24]).
Список литературы
[17] Baker McKenzie (2022), Doing Business in Kazakhstan, https://www.bakermckenzie.com/-/media/files/insight/guides/2022/doing-business-in-kazakhstan-2022.pdf?sc_lang=en&hash=D42AF508B2641F0D5C8FA1767448E273.
[6] CLFR (2015), Provision of Real-time Lawful Interception Assistance in Kazakhstan, https://clfr.globalnetworkinitiative.org/country/371/ (accessed on 30 June 2015).
[9] Financial Times (2018), Kazakhstan telecoms deal approved by regulators, https://www.ft.com/content/c62f2ca2-84f9-11e8-96dd-fa565ec55929 (accessed on 20 May 2022).
[21] Government of Kazakhstan (2022), ‘On the approval of the rules for the assignment of frequency bands, radio frequencies, the operation of radio electronic equipment and high-frequency devices, and calculation of the electromagnetic compatibility of civil radio electronic equipment, https://cis-legislation.com/document.fwx?rgn=76824 (accessed on 13 July 2022).
[7] Government of Kazakhstan (2022), Department of Transport and Connectivity (Департамент транспорта и связи), https://www.gov.kz/memleket/entities/zk/about/structure/departments/activity/17826/1?lang=ru (accessed on 20 May 2022).
[8] Government of Kazakhstan (2022), General Information (Общая информация), https://www.gov.kz/memleket/entities/krem/about?lang=ru (accessed on 20 May 2022).
[5] Government of Kazakhstan (2022), Law of the Republic of Kazakhstan on Communication 2004 - amended in March 2022, https://cis-legislation.com/document.fwx?rgn=6622 (accessed on 23 June 2022).
[4] Government of Kazakhstan (2022), Regular meeting of Commission on Demonopolization of Economy under Government of Kazakhstan took place, https://primeminister.kz/en/news/kr-ukimeti-zhanyndagy-ekonomikany-demonopolizaciyalau-zhonindegi-komissiyanyn-kezekti-otyrysy-otti-531719 (accessed on 5 July 2022).
[16] Government of Kazakhstan (2016), Decree of the Government of the Republic of Kazakhstan dated January 14, 2016 No. 13, https://adilet.zan.kz/eng/docs/P1600000013 (accessed on 12 July 2022).
[2] Government of Kazakhstan (2014), Government Decree No. 280 of 31 March 2014 (‘On approval of the Comprehensive Privatisation Plan for 2014-2016’, https://www.skc.kz/upload/iblock/ffe/ii.-postanovlenie-pravitelstva-rk-ot-31-03-2014-_-280.pdf.
[20] Government of Kazakhstan (2014), Law of the Republic of Kazakhstan dated 16 May 2014 No. 202-V On Permits and Notifications, https://adilet.zan.kz/eng/docs/Z1400000202 (accessed on 24 June 2022).
[12] ICC (2007), Telecoms Liberalization Guide – Second Edition, https://iccwbo.org/publication/telecoms-liberalization-guide-second-edition/.
[3] Kazinform (2015), “TransTeleCom” JSC sold within privatization programme, https://strategy2050.kz/en/news/21462/ (accessed on 7 July 2022).
[24] Mölleryd, B. (2015), “Development of High-speed Networks and the Role of Municipal Networks”, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 26, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jrqdl7rvns3-en.
[19] OECD (2022), FDI Regulatory Restrictiveness Index (database), https://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=FDIINDEX (accessed on 17 May 2022).
[11] OECD (2021), Bridging digital divides in G20 countries, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/35c1d850-en.
[10] OECD (2021), “Emerging trends in communication market competition”, OECD Digital Economy Papers, No. 316, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4ad9d924-en.
[23] OECD (2021), Investment Promotion and the Digital Economy: a Comparative Analysis of Investment Promotion Practices Across the OECD, OECD Publishing, https://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Investment-Insights-Investment-Promotion-Digital-Economy-OECD.pdf.
[22] OECD (2020), Improving the Legal Environment for Business and Investment in Central Asia, OECD Publishing, https://www.oecd.org/eurasia/Improving-LEB-CA-ENG%2020%20April.pdf.
[18] OECD (2018), The Regulation of Goods and Market Services in Kazakhstan: an International Comparison, OECD Publishing, https://www.oecd.org/eurasia/countries/The-Regulation-of-Goods-and-Services-Markets-in-Kazakhstan.pdf.
[14] OECD (2017), OECD Telecommunication and Broadcasting Review of Mexico 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264278011-en.
[13] OECD (2016), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264255401-en.
[1] Samruk Kazyna (2016), Telecommunications industry - transformation of the industry, https://www.sk.kz/upload/iblock/203/203b9191c8d1418e26398339be71f90b.pdf.
[15] U.S. International Trade Administration (2022), Kazakhstan - Country Commercial Guide, https://www.trade.gov/country-commercial-guides/kazakhstan-information-and-communication-technologies (accessed on 11 July 2022).
Примечания
← 1. Ограничения по иностранному участию включают (i) полный запрет на управление магистральными коммуникациями или их эксплуатацию без создания юридического лица и центра управления (качеством инфраструктуры) на территории Казахстана; (ii) не более 10 % участия физических и юридических лиц в деятельности оператора или управлении ею; и (iii) не более 49 % участия в капитале оператора
← 2. Например, в Швеции проводится предварительный анализ рынка для выявления коммерчески непривлекательных областей. Как только их удается выявить, с частными операторами проводятся публичные консультации по вопросам финансирования планируемого расширения, позволяющие гарантировать, что эти планы не пересекаются с запланированным коммерческим освоением.