Несмотря на международные политические и экономические потрясения, участвовавшие в опросе респонденты в большинстве своем планировали сохранить свою деятельность на территории Казахстана или проявляли заинтересованность в ее возможном расширении. Положительная оценка респондентов внушает оптимизм, однако фактическая способность правительства привлекать и удерживать иностранные инвестиции по-прежнему ограничивается нормативными барьерами и проблемами, связанными с конкуренцией.
Анализ делового климата в Казахстане
6. Содействие и стимулирование иностранных инвестиций: Акцент на нормативно-правовые барьеры и конкуренцию
Abstract
6.1. Результаты опроса и обзорный анализ
В наиболее позитивном ключе респондентами опроса оценены меры экономической политики, направленные на оказание поддержки иностранным инвесторам. Флагманские проекты, такие как создание Международного финансового центра «Астана» и учреждение специальных экономических зон, вошли в тройку лидеров среди мер экономической политики, оцененных респондентами как очень полезные (Рисунок 6.1). Большинство респондентов также назвали очень или достаточно полезными ряд других мер экономической политики и реформ – от создания Совета иностранных инвесторов до услуг по продвижению и содействию инвестициям. Для правительства, продолжающего реализацию своей инвестиционной программы, обнадеживающим является тот факт, что меры политики, направленные на содействие приходу и ведению деятельности иностранных инвесторов, положительно воспринимаются деловым сообществом.
О бесполезности каждого из показателей заявило лишь небольшое число опрошенных. Таким образом, результаты опроса свидетельствуют об эффективности разработки и верной ориентированности мер политики, которые в разной степени содействовали приходу и ведению деятельности иностранных предприятий в стране. В некоторых случаях респонденты, возможно, не получили непосредственной выгоды от мер политики, отраженных в показателе, например, специальных экономических зон или услуг по продвижению инвестиций, однако положительная оценка таких мер свидетельствует о том, что деловое сообщество осознает и высоко оценивает положительное влияние широкого спектра мер экономической политики.
Затронутые в опросе меры экономической политики отражают последовательную работу правительства по облегчению ведения бизнеса в Казахстане для иностранных предприятий. Создание благоприятной для инвесторов нормативно-правовой базы, позволяющей иностранным компаниям вносить вклад в развитие местного частного сектора и экономики в целом, является ключевой целью правительства на протяжении десятилетий. В 2022 г. эта цель была подтверждена в новой «Концепции инвестиционной политики Республики Казахстан до 2026 г.», в которой обозначена основная задача по увеличению притока ПИИ до 25,5 млрд долларов США к 2026 г. (здесь и далее «Концепция») (Kazakh Invest, 2022[1]). В основе Концепции лежало признание необходимости увеличения инвестиций в несырьевые сектора экономики. На первый взгляд, рамочные условия экономической политики правительства отвечают потребностям тех типов компаний, которые стремится привлечь страна.
Рисунок 6.1. Оценка предприятиями хода реформ в Казахстане
Примечание: В процентах от общего количества респондентов.
Источник: Опрос ЕС-ОЭСР «Оценка делового климата в Казахстане»
Тем не менее беспокойство правительства могут вызвать два вопроса. Первый касается относительной нехватки прогресса в деле улучшения общих формальных и практических условий для деятельности предприятий, как показано на (Рисунок 6.1 b) Пятнадцать и более процентов респондентов отметили значительный прогресс лишь в 4 из 16 включенных в опрос показателей, относящихся к деловому климату: цифровая инфраструктура, доступ к новым технологиям, регистрация и лицензирование бизнеса и меры по ликвидации коррупции. Несмотря на то что респонденты наблюдают определенный прогресс в каждой из этих областей, очевидно, что далеко не у всех предприятий значительно изменилось отношение к ряду основных факторов ведения бизнеса в Казахстане, например, к конкуренции.
Вторая проблема заключается в том, что влияние реформ по поддержке иностранных инвесторов на фактические потоки инвестиций останется ограниченным, если такие реформы не будут сопровождаться сопутствующими мерами по развитию конкуренции и рыночных отношений. Субпоказатель по конкурентной политике подчеркивает важность наличия мер по стимулированию конкуренции наряду с более простыми реформами, такими как упрощение порядка лицензирования и выдачи разрешений. Респонденты в целом признают, что институциональная основа для развития конкуренции отвечает требованиям, однако когда речь заходит об отдельных аспектах политики в области конкуренции и ее реализации, они высказываются в значительно более негативном ключе. Например, около 62 % респондентов указывают на слабый контроль государства за доминированием на рынке и монопольной практикой в экономике, в то время как около половины респондентов говорят о неэффективности борьбы государства с картелями и концентрацией рынка (48 % и 52 % соответственно).
Ответы участников опроса свидетельствуют о разных темпах реализации реформ. С одной стороны, значительный прогресс достигнут в модернизации рамочных условий, необходимых для будущей конкурентоспособности экономики: расширен перечень цифровых услуг, улучшен доступ к технологиям, усовершенствована цифровая инфраструктура. В то же время основополагающие и зачастую сквозные проблемы, относящиеся к деловому климату, разрешаются медленнее. В результате возникает риск того, что заслуживающие высокой оценки результаты работы правительства в одних областях будут сведены на нет отсутствием прогресса в других.
Само по себе инвестиционное регулирование может не являться барьером для иностранных инвестиций: препятствия могут создаваться в смежных областях политики, формирующих деловой климат в более широком контексте. Хотя в Казахстане созданы относительно открытые законодательные рамки для ПИИ, нормативные барьеры для инвестиций не исчезли. Например, инвестиции и торговля услугами по-прежнему являются сферами с высоким уровнем государственного регулирования, а ключевые сетевые сектора экономики остаются под контролем государства. Это означает, что при входе в тот или иной сектор количество ограничений для предприятия может быть относительно небольшим, однако, начав работу, оно может столкнуться с целым рядом проблем, связанных с регулированием и конкуренцией. Хотя многие из этих проблем могут в первую очередь затрагивать местные предприятия, они также усложняют практические аспекты ведения бизнеса в Казахстане для иностранных компаний.
Повышение привлекательности Казахстана для иностранных инвесторов особенно важно в контексте зеленого и цифрового переходов. Чтобы частный сектор мог сориентироваться в процессе двойного перехода к устойчивому развитию и цифровизации и извлечь из него выгоду, Казахстану необходимы значительные инвестиции во многие из наиболее закрытых секторов экономики – энергетику, производство электроэнергии, транспорт, телекоммуникации, инфраструктуру. Таким образом, решающее значение для реализации долгосрочных планов правительства в области развития имеет снижение остающихся барьеров для инвестиций в указанные сектора и решение смежных вопросов экономической политики, влияющих на общую привлекательность делового климата.
6.2. В Казахстане создана прочная формальная рамочная основа для инвестиций
Правительство значительно либерализовало нормативно-правовую базу для иностранных инвестиций. В Казахстане снято значительное количество ограничений, связанных с инвестициями, и большая часть экономики формально открыта для ПИИ. По Индексу регуляторных ограничений ПИИ, разработанному ОЭСР, Казахстан демонстрирует несколько лучшие показатели, чем в среднем по странам, не входящим в Организацию, хотя его уровень все еще почти в два раза выше, чем в среднем по ОЭСР.
Правительство разработало в целом надежную правовую основу для инвестиций и реализовало ряд реформ для стимулирования инвестиций и предпринимательской деятельности. В «Национальной инвестиционной стратегии на 2018–2022 гг.» правительство изложило меры по улучшению инвестиционного климата, планы по приватизации и более широкую экономическую инвестиционную политику с целью увеличения общего притока ПИИ на 25 % к 2022 г (OECD, 2021[2]). В 2022 г. правительство снова обновило стратегические цели инвестиционной политики, приняв «Концепцию инвестиционной политики Республики Казахстан до 2026 г.», которая заменила целевой показатель увеличения притока ПИИ в процентном выражении на фиксированную сумму в размере 25,5 млрд долларов США к 2026 г.
В последние годы был создан ряд институтов и платформ для содействия приходу иностранных инвесторов и более эффективного разрешения проблем, с которыми они сталкиваются. В 2019 г. правительство создало Координационный совет по привлечению иностранных инвестиций под председательством премьер-министра, который также выступает в качестве омбудсмена для инвестиционного сообщества. Комитет по инвестициям при Министерстве иностранных дел и действующий под его эгидой орган по продвижению инвестиций Kazakh Invest занимаются вопросами инвестиционной политики и взаимодействуют с потенциальными и действующими инвесторами. Центры обслуживания инвесторов Kazakh Invest были признаны очень полезными 13 % респондентов и достаточно полезными 57 % респондентов. Ответственными за управление отношениями с международными организациями и глобальными органами, такими как ВТО, являются Министерство национальной экономики и Министерство торговли и интеграции. В 2018 г. с целью создания в Казахстане крупного регионального финансового центра, который мог бы обслуживать более широкий регион Центральной Азии, был основан Международный финансовый центр «Астана» (МФЦА).
Инвестиционная деятельность регулируется Предпринимательским кодексом (здесь и далее «ПК»), введенным в 2016 г., который заменил Закон «Об инвестициях» 2003 г. и ряд других законодательных актов, связанных с предпринимательской деятельностью. ПК более подробно описывает гарантии защиты прав и собственности для предприятий и инвесторов, в частности, от принудительного отчуждения имущества и злоупотреблений должностными полномочиями. В нем предусмотрены более последовательное и прозрачное применение правил, защита различных категорий инвестиций и стабильность условий договоров между инвесторами и государством (OECD, 2021[2]).
В Казахстане также введено требование о том, что любые предлагаемые законы или поправки к законам должны выноситься на общественное обсуждение. Положения ПК дополняются Законом «О нормативных правовых актах» (пп. 8 п. 4. ст. 18), которая предусматривает, что любые законодательные поправки или проекты размещаются для публичного обсуждения на интернет-портале, прежде чем будут представлены на рассмотрение и согласование в соответствующие государственные учреждения (Republic of Kazakhstan, 2019[3]). В целях быстрого выявления и решения проблем инвесторов в качестве диалоговой платформы между государственным и частным секторами на высоком уровне правительством был создан Совет иностранных инвесторов (СИИ). Двадцать процентов респондентов считают работу СИИ очень полезной, а еще 50 % – достаточно полезной.
Тем не менее до сих пор неясным остается уровень доступности информации о законодательных требованиях для предприятий, равно как и степень прозрачности процесса принятия государственными учреждениями решений, связанных с деятельностью компаний. Например, СИИ, основной консультационный орган для иностранных инвесторов, не публикует отчетов о работе и официальных документов своих рабочих групп. Кроме того, в свободном доступе отсутствует информация об отраслевых ограничениях для международных инвесторов, а отсутствие информации на английском языке, несмотря на недавнее создание онлайн-портала, может служить неформальным барьером для иностранных инвесторов.
6.2.1. Казахстан имеет хорошие показатели по Индексу регуляторных ограничений ПИИ ОЭСР
Индекс регуляторных ограничений ПИИ ОЭСР измеряет законодательные ограничения, применяемые к иностранным инвестициям в ряде секторов. Законодательные ограничения могут охватывать ряд областей и в целом определяют степень дискриминационных мер, которые воздействуют на иностранных инвесторов как с точки зрения доступа на рынок, так и национального режима. К таким мерам могут относиться ограничения в отношении доли иностранного участия в акционерном капитале, скрининг инвестиций, ограничения по найму персонала и операционные ограничения (например, в отношении прав собственности на недвижимое имущество, репатриации капитала и т. д.). Индекс не является систематической оценкой инвестиционного климата, и существует ряд параметров, связанных с экономической политикой, которые могут влиять на привлекательность ПИИ и в то же время не учитываются Индексом. Казахстан демонстрирует достаточно высокие показатели по данному индикатору в сравнении со средними показателями государств – членов ОЭСР и стран, не входящих в ОЭСР, и является второй наиболее открытой экономикой в Центральной Азии с точки зрения законодательства.
По данным ОЭСР, приток ПИИ по отношению к ВВП в странах с относительно открытым режимом регулирования, как правило, больший по сравнению с другими странами (Mistura and Roulet, 2019[4]). Тем не менее, как показывают относительно высокие показатели Казахстана по этому показателю (Рисунок 6.2), открытость регулирования для инвестиций не гарантирует приток инвестиций. На потоки инвестиций влияет целый ряд других факторов, включая параметры, связанные с экономической политикой, деловой климат, а также местоположение, обеспеченность ресурсами, доступ к рынкам и размер рынка.
Рисунок 6.2. Индекс регуляторных ограничений ПИИ ОЭСР: Казахстан (2020 г.)
Источник: (OECD, 2023[5])
В некоторых отраслях ограничения остаются, в частности в таких секторах услуг, как СМИ, воздушный транспорт, банковское дело и страхование, а также фиксированная электросвязь, несмотря на то что существующие ограничения в отношении доли иностранного участия в воздушном транспорте и фиксированной электросвязи были сняты в начале 2016 г., частично в рамках вступления страны в ВТО (Pис. 6.3) (OECD, 2021[2]). Ограничения в указанных секторах также соответствуют выводам, предложенным в других аналитических исследованиях ОЭСР, посвященных государственной собственности и контроле и ограничениях в сфере торговли услугами, о чем речь пойдет ниже. Иностранные инвесторы, ведущие деятельность в сырьевых секторах, также сталкиваются с ограничениями, связанными с использованием сельскохозяйственных и лесных земель. Хотя иностранные землепользователи не могут получить прав собственности на землю, частная собственность на земельные участки разрешена, если она связана с предпринимательской деятельностью. В свете вступления страны в ВТО в Казахстане продолжается реализация реформ, одной из которых стала реформа 2020 г., позволившая иностранным банкам и страховым компаниям открывать филиалы в Казахстане (OECD, 2022[6]). После завершения реформ Казахстан приблизится к среднему значению ОЭСР по уровню ограничительных мер. Иностранное участие в приватизации не ограничено.
Рисунок 6.3. Индекс регуляторных ограничений ПИИ ОЭСР: Казахстан (2020 г.)
Источник: (OECD, 2023[5])
Предприятия по-прежнему сталкиваются с обременительными условиями при найме руководящих работников из-за рубежа, хотя эта процедура в настоящее время также упрощается в результате вступления страны в ВТО. Казахстанская визовая политика рассматривается инвесторами как излишнее препятствие для инвестиций, поскольку она предусматривает ряд особых условий, например, проведение исследования рынка труда для выявления доступности местных работников при привлечении в Казахстан иностранных менеджеров и специалистов в рамках внутрикорпоративного перевода; ограничения на количество иностранцев для каждой категории корпоративных сотрудников; нормативные квоты на выдачу разрешений на работу; а также преференциальный режим для местных поставщиков в секторе недропользования (OECD, 2018[7]).
6.2.2. Правительство решило некоторые давние проблемы в сфере регулирования, однако многие вопросы нормативно-правового регулирования все еще предстоит решить
В данном разделе описан ряд проблем в сфере регулирования, имеющих большое значение для частного сектора в контексте диверсификации и декарбонизации. В центре внимания – ряд улучшений и проблем в нормативно-правовом регулировании для инвесторов, которые имеют непосредственное отношение к инвестиционной политике.
Новый Экологический кодекс обеспечивает большую ясность в вопросах экологической ответственности компаний
В январе 2021 г. правительство ввело новый Экологический кодекс, целью которого является регулирование деятельности любого физического или юридического лица, которое потенциально может оказать отрицательное воздействие на окружающую среду, например, выбросы углерода или другие загрязнения. Экологический кодекс также поддерживает внедрение в стране наилучших доступных технологий (НДТ), приближая нормативно-правовую базу Казахстана в области управления природоохранной деятельностью к передовым практикам ОЭСР. В контексте ориентированности на декарбонизацию Экологический кодекс обеспечивает необходимую ясность для предприятий нефтегазовой, горнодобывающей и металлургической, химической и электроэнергетической отраслей, на которые приходится большая доля загрязнений в стране (IEA, 2022[8]).
Внедрение НДТ в основном опирается на сочетание финансовых и нефинансовых стимулов. В соответствии со Статьей 127, за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу теперь может взиматься плата; несоблюдение НДТ влечет за собой взимание платы, размер которой со временем увеличивается. Кроме того, согласно Статье 111, для использования объектов с валовыми выбросами на уровне 1000 тонн и более необходимо комплексное экологическое разрешение. Для получения такого разрешения предприятие должно обосновать использование одного или нескольких НДТ.
Ответы участников опроса показывают, что компании активно пытаются привести свою деятельность в соответствие с экологическими требованиями. Почти половина (48 %) респондентов указали, что уже применяют технологии для снижения выбросов, а 42 % используют технологии для повышения энергоэффективности. Кроме того, 26 % респондентов отметили, что они начали отслеживать свой углеродный след, поскольку это предусмотрено Экологическим кодексом.
Остается неопределенность в юридических вопросах, связанных с принудительным отчуждением имущества
Предпринимательский кодекс защищает всех инвесторов от непосредственной экспроприации («национализации и реквизиции»). Ст. 276 предусматривает, что инвесторы могут получить компенсацию за убытки в качестве возмещения за незаконное действие или бездействие правительства. Активы могут быть изъяты лишь в исключительных случаях, обоснованных конкретными причинами (в основном связанными с национальной безопасностью) при условии выплаты причитающейся компенсации в полном объеме. Кроме того, несмотря на то что ПК разрешает государству национализировать или реквизировать имущество только в определенных случаях, в нем нет четкого перечня таких случаев, а также не определен метод расчета размера компенсации.
Закон менее четко определяет случаи косвенной экспроприации, когда инвестор все еще имеет право собственности, однако правительственные меры оказывают воздействие на собственность, которое считается равносильным экспроприации. Отсутствие четкой законодательной защиты от косвенной экспроприации может привести к случаям, когда изменения в нормативно-правовом регулировании создают основания для отзыва лицензий или разрешений, лишая бизнес возможности получить компенсацию (OECD, n.d.[9]). При лицензировании природоохранной деятельности предприятия сообщали о случаях, когда нарушения, вызванные неожиданными изменениями в законодательстве, использовались в качестве рычага в переговорах с правительством (OECD, n.d.[9]).
Казахстан подписал несколько международных инвестиционных соглашений (МИС), которые защищают инвесторов от экспроприации без выплаты компенсации и исключают дискриминационное отношение, а также предоставляют доступ к механизмам урегулирования споров между инвесторами и государством. По условиям подписанных Казахстаном МИС, государство может осуществлять экспроприацию исключительно в общественных интересах, на недискриминационной основе, в рамках надлежащей правовой процедуры и при условии быстрой выплаты адекватной и эффективной компенсации (так называемая формула Халла). В отличие от ПК, казахстанские МИС прямо оговаривают возможность косвенной экспроприации, хотя в них и не уточняется, какие нормативные изменения не будут считаться экспроприацией, например, в области общественной безопасности, здоровья и окружающей среды. Такая двусмысленность может сделать Казахстан уязвимым к инициируемым инвесторами спорам в случае, если законодательные изменения влияют на рентабельность или эффективность их деятельности.
Вопрос права собственности на землю продолжает создавать проблемы для некоторых иностранных инвесторов
Земля в Казахстане находится в собственности государства, однако она может быть передана, продана или сдана в аренду физическим или юридическим лицам. Большинство договоров аренды заключаются сроком на 49 лет, хотя в первоначальных редакциях законодательных актов предусматривался срок, равный 99 годам. Земельный кодекс, принятый 20 июня 2003 г. (последние изменения внесены в 2019 г.), устанавливает основания, условия и ограничения для изменения или прекращения права собственности на землю и права землепользования, описывает права и обязанности землевладельцев и землепользователей и регулирует земельные отношения. Земельная реформа в Казахстане, как и в некоторых других странах бывшего Советского Союза, проходила медленно и непросто, особенно в отношении сельскохозяйственных земель.
Иностранным гражданам и юридическим лицам (определяемым как лица с преобладающим иностранным контролем) разрешается владеть землей для целей, связанных с бизнесом (размещение производственных или непроизводственных объектов и земли для обслуживания таких объектов), однако иностранная собственность на сельскохозяйственные и лесные земли запрещена. В целях сокращения доли неиспользуемых земель и повышения эффективности использования обрабатываемых сельскохозяйственных земель правительство в 2015 г. внесло поправки в Земельный кодекс 2003 г., разрешив владение землей иностранцами на срок до 25 лет (ранее 10 лет) и покупку земли частными резидентами для сельскохозяйственных целей. Однако в 2016 г. правительство ввело пятилетний мораторий на применение этих поправок в связи с недовольством населения; в 2021 г. этот мораторий был продлен еще на пять лет. С 2018 г. ведется работа по пересмотру поправок и разработке механизмов для достижения их первоначальной цели: устранения барьеров для более эффективного использования сельскохозяйственных земель.
В 2021 г. был принят новый, гораздо более строгий закон о праве собственности на землю. Он предусматривал полный запрет на передачу и продажу сельскохозяйственных земель иностранным физическим и юридическим лицам. Тем не менее новые законодательные инициативы сопровождаются другими мерами, которые могут обеспечить прозрачность в отношении права собственности на землю в стране, поскольку правительство планирует раскрыть для широкой общественности информацию, хранящуюся в государственном земельном кадастре (Ageleuov, 2021[10]).
Право государства на экспроприацию земли применяется исключительно в обстоятельствах, изложенных в Земельном кодексе. Например, государство вправе экспроприировать землю, если она используется не по назначению или с нарушением закона, или если у государства имеется исключительная потребность в земле при условии, что между государством и землепользователем был достигнут компромисс. Конфликты, связанные с конфискацией земли, возникают на уровне акиматов. Земельный кодекс предусматривает, что компенсация может быть как в денежной, так и в неденежной форме (равноценный участок земли). На практике акиматы не всегда предлагают равноценную землю (OECD, 2021[2]).
6.3. В Казахстане сохраняется ряд нормативных барьеров для торговли услугами
Хотя в целом нормативно-правовая база для инвестиций в Казахстане является относительно открытой, в стране действует ряд ограничений на потенциальные ПИИ, ориентированные на сектора услуг. Многие из сохраняющихся ограничений касаются важнейших секторов услуг, играющих важную роль в повышении конкурентоспособности экономики в целом. Препятствия для торговли услугами широко распространены во многих государствах – членах ОЭСР и странах, не входящих в Организацию, зачастую из-за некоторой обособленности регулирующих органов в секторах услуг, что может ограничить возможности прогнозирования или учета воздействия регулирования на другие области экономики или всю экономику в целом.
Индекс ограничений в торговле услугами ОЭСР (ИОТУ) дает дополнительное представление о нормативных ограничениях в сферах торговли и инвестиций, которые могут быть не отражены в Индексе регуляторных ограничений ПИИ ОЭСР. Результаты ИОТУ указывают на некоторые из проблем, с которыми сталкиваются инвесторы в Казахстане, а также свидетельствуют о прогрессе, достигнутом страной в либерализации инвестиционного режима после вступления страны в ВТО в 2015 г.
В целом можно сказать, что в Казахстане действуют более жесткие ограничения, чем в среднем по ОЭСР, и он входит в число стран с наиболее жесткими ограничениями из 50 экономик, охваченных индексом (Рисунок 6.4). Этот показатель отражает, в частности, вопросы получения разрешения на работу для иностранных граждан, желающих оказать краткосрочные услуги, сохранение механизмов скрининга иностранных инвестиций, ограниченный доступ к государственным закупкам для иностранных поставщиков услуг (хотя существуют исключения из этого положения в определенных временных рамках), а также вышеупомянутые ограничения на приобретение земли и недвижимости иностранцами.
Рисунок 6.4. Индекс ограничений в торговле услугами ОЭСР (2022 г.)
Источник: (OECD, 2022[6])
Тем не менее в последние годы ограничения в торговле услугами были ослаблены, что, скорее всего, отчасти связано с обязательствами страны в рамках вступления в ВТО. Самые высокие уровни либерализации наблюдаются в сфере курьерских услуг (Рисунок 6.5), при этом сектор почтовых услуг стал более открытым для конкуренции после проведенной в 2017 г. реформы, которая отменила регулирование работы почтовой службы в качестве естественной монополии. Благодаря принятому в 2018 г. решению произошла либерализация в секторе страховых услуг в результате отмены требования, согласно которому перестраховочные компании должны быть зарегистрированы в Казахстане. Либерализация произошла и во многих других секторах услуг, хотя и в меньших масштабах.
Рисунок 6.5. Индекс ограничений в торговле услугами ОЭСР: Казахстан (2014–2022 гг.)
Источник: (OECD, 2022[6])
Наиболее жестко регулируемые сектора услуг в Казахстане относятся к ряду сфер, где меры экономической политики могут значительно улучшить деловой климат как для отечественных, так и для международных компаний. Например, жесткое регулирование все еще сохраняется в сегменте железнодорожных грузовых перевозок, при этом государство обладает полной монополией в этой сфере. Значительные барьеры все еще существуют в секторах телекоммуникаций и банковских услуг (Рисунок 6.6), двух сферах, где Казахстану требуются значительные инвестиции для подготовки частного сектора к переходу к цифровым и зеленым технологиям.
Рисунок 6.6. Индекс ограничений в торговле услугами ОЭСР: Казахстан и среднемировой показатель (2022 г.)
Источник: (OECD, 2022[6])
Уровень инвестиций в телекоммуникационный сектор и общее качество услуг по подключению к сетям остаются невысокими, что отчасти может быть связано с отсутствием конкуренции в отрасли. Казахстан занимает четвертое место по количеству ограничений в телекоммуникационном секторе среди стран, охваченных базой данных ИОТУ. Либерализация сферы телекоммуникаций может помочь снизить барьеры для инвестиций в цифровую инфраструктуру и инфраструктуру связи, необходимую частному сектору для максимального использования возможностей цифрового перехода.
Рисунок 6.7. Индекс ограничений в торговле услугами ОЭСР: Телекоммуникации (2022 г.)
Источник: (OECD, 2022[6])
6.4. Ограничения конкуренции могут снизить эффективность работы по стимулированию инвестиций
Индикаторы регулирования товарных рынков ОЭСР (РТР) – еще один инструмент, используемый ОЭСР для оценки открытости экономики для инвестиций. Индикаторы РТР в большей степени сосредоточены на конкуренции. Казахстан – единственная страна в Центральной Азии, включенная в систему индикаторов РТР, которые в последний раз были опубликованы в 2018 г. В совокупности с относительно открытым режимом регулирования Казахстана для ПИИ индикаторы РТР позволяют выявлять ряд сквозных проблем экономической политики и регулирования, в том числе роль государства в ключевых сетевых секторах, управление государственными предприятиями и искажения, вызванные государственным участием, которые могут повлиять на рынки товаров и инвестиционную привлекательность страны.
Нормативно-правовые условия в целом по экономике менее благоприятны для конкуренции, чем в среднем по ОЭСР, хотя страна демонстрирует схожие, а в некоторых случаях и лучшие показатели по сравнению с другими странами с развивающейся рыночной экономикой. Тем не менее индикаторы высокого уровня скрывают существенные различия в основополагающих областях регулирования. В Казахстане искажения, вызванные участием государства в ряде отраслей, являются гораздо более существенными, чем в большинстве стран ОЭСР. В стране по-прежнему существуют барьеры для доступа внутренних и международных конкурентов – они могут быть ниже, чем в большинстве стран с развивающейся рыночной экономикой, однако превышают средний показатель по ОЭСР.
Наиболее существенным вопросом, на который позволяют пролить свет индикаторы РТР, и который связан с проблемами, поднятыми в ходе опроса, является степень государственной собственности в экономике и уровень прямого государственного регулирования предприятий. Наряду со слабым управлением государственными предприятиями это создает значительный дисбаланс в условиях для ведения бизнеса, который не только влияет на привлекательность страны для иностранных инвесторов и возможности для их выхода на рынок, но также – что весьма важно – может препятствовать эффективному перераспределению ресурсов в экономике из-за особой роли государства в сетевом и финансовом секторах.
Таблица 6.1. Результаты Казахстана по индикаторам РТР низкого уровня
Индикаторы РТР по сравнению со средним значением для ОЭСР, 2018 г.
Примечание: Категории определены следующим образом: «Очень высокий» = индикатор РТР выше среднего по ОЭСР + 2*стандартное отклонение ОЭСР; «Высокий» = индикатор РТР выше среднего по ОЭСР + стандартное отклонение ОЭСР.
Источник: (OECD, 2018[11])
Показатель высокого уровня для экономики Казахстана в целом свидетельствует о том, что общее регулирование товарного рынка в стране создает высокие барьеры для конкуренции, что может повлиять на общую инвестиционную привлекательность экономики. Как подробно показано в Таблице 6.1 и поясняется ниже, главной причиной относительно слабых индикаторов РТР ОЭСР являются проблемы, связанные с дисбалансом в условиях для ведения бизнеса, вызванным государственным участием в экономике. По этим субпоказателям Казахстан значительно отстает от среднего уровня ОЭСР и в большей степени соответствует другим странам с формирующейся рыночной экономикой, таким как Турция и ЮАР.
Рисунок 6.8. Индикаторы регулирования товарных рынков ОЭСР: Рейтинг экономики в целом (2018 г.)
Источник: (OECD, 2018[12])
Индикаторы РТР указывают на ряд проблем, связанных с государственным участием в экономике, которые могут снизить привлекательность экономики и смягчить потенциально положительное влияние ее нормативно-правовой открытости на принятие решений потенциальными инвесторами. Подкомпоненты индикатора «Искажения, вызванные участием государства» – государственная собственность, упрощение и оценка нормативно-правовых актов, а также вмешательство в хозяйственную деятельность – указывают на сферы, в которых Казахстан еще может добиться значительного прогресса. По совокупности этих трех подкомпонентов на более высоком уровне Казахстан занимает четвертое место по степени ограничительных мер в экономике в выборке ОЭСР (Рисунок 6.9 a). На среднем уровне по компоненту государственной собственности страна занимает второе место в индексе по степени ограничительных мер (Рисунок 6.9 b).
Рисунок 6.9. Индикаторы регулирования товарных рынков ОЭСР: Искажения, вызванные государственным участием и общественной собственностью (2018 г.)
Источник: (OECD, 2018[12])
Государство владеет по крайней мере одной компанией в 16 основных экономических областях из 25, анализируемых в опросе, который используется для определения индикатора РТР страны, включая ряд предприятий в обрабатывающих секторах и сфере финансовых услуг (Рисунок 6.10 a). Правительство владеет долями в акционерном капитале крупнейшего предприятия в большинстве ключевых сетевых секторов (газоснабжение, электроэнергетика, железнодорожный, воздушный и водный транспорт), а ряд доминирующих предприятий в сетевых секторах полностью контролируется правительством (Рисунок 6.10 b). Непосредственный контроль над предприятиями масштабен (Рисунок 6.10 c), однако не меньшую тревогу вызывает низкое качество управления государственными предприятиями страны (Рисунок 6.10 d).
Рисунок 6.10. Индикаторы регулирования товарных рынков ОЭСР: Низкоуровневые компоненты в отношении государственной собственности
Источник: (OECD, 2018[12])
Высокие барьеры, связанные с конкуренцией, имеющиеся в ряде секторов экономики, вероятно, действуют как фактические барьеры для входа на рынок. Иностранный инвестор может иметь законное право войти в определенный сектор или отрасль, однако повсеместное участие государства, скорее всего, будет означать, что он не сможет конкурировать на равных условиях. Таким образом, индикаторы РТР подчеркивают тот факт, что при наличии формальных благоприятных условий для иностранных инвестиций сохраняются сквозные, а иногда и структурные проблемы, оказывающие существенное воздействие на инвестиционный климат.
Список литературы
[10] Ageleuov, G. (2021), The significance of the land issue has not yet been realized by the authorities of Kazakhstan, Central Asian Bureau for Analytical Reporting, https://cabar.asia/en/the-significance-of-the-land-issue-has-not-yet-been-realized-by-the-authorities-of-kazakhstan.
[8] IEA (2022), Environmental Code of the Republic of Kazakhstan, No. 400-VI, IEA Publishing, Paris, https://www.iea.org/policies/12917-environmental-code-of-the-republic-of-kazakhstan-400-vi-as-amended.
[1] Kazakh Invest (2022), Government has Considered and Approved Draft of the Concept of the Investment Policy of the Republic of Kazakhstan until 2026, Government of Kazakhstan, Astana, https://invest.gov.kz/media-center/press-releases/novuyu-kontseptsiyu-investpolitiki-kazakhstana-do-2026-goda-utverdili-v-pravitelstve/.
[4] Mistura, F. and C. Roulet (2019), The determinants of Foreign Direct Investment: Do statutory restrictions matter?, OECD Working Papers on International Investment, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/641507ce-en.pdf?expires=1680263470&id=id&accname=ocid84004878&checksum=48B97299ACB63862176343291429BCFF.
[5] OECD (2023), OECD FDI Regulatory Restrictiveness Index, OECD Publishing, Paris, https://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=FDIINDEX.
[6] OECD (2022), Kazakhstan (2022), OECD Services Trade Restrictiveness Index (STRI), OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/trade/topics/services-trade/documents/oecd-stri-country-note-kaz.pdf.
[2] OECD (2021), Improving the Legal Environment for Business and Investment in Central Asia, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/eurasia/Improving-LEB-CA-ENG%2020%20April.pdf.
[16] OECD (2019), “OECD FDI regulatory restrictiveness index (Edition 2019)”, OECD International Direct Investment Statistics (database), https://doi.org/10.1787/d22baa23-en (accessed on 3 May 2023).
[12] OECD (2018), OECD Indicators of Product Market Regulation, OECD Publishing, Paris, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=PMR2018.
[7] OECD (2018), Reforming Kazakhstan: Progress, Challenges and Opportunities.
[11] OECD (2018), The Regulation of Goods and Services in Kazakhstan: An International Comparison in 2018, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/eurasia/countries/The-Regulation-of-Goods-and-Services-Markets-in-Kazakhstan.pdf.
[9] OECD (n.d.), OECD Investment Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/19900910.
[13] Prime Minister Office of Kazakhstan (2019), Over 15 million public services rendered by Government for citizens in the first half of 2019, https://www.government.kz/en/news/press/bolee-15-mln-gosuslug-okazano-pravitelstvom-dlya-grazhdan-v-i-polugodii-2019-goda-a-ospanov.
[14] Republic of Kazakhstan (2020), State Corporation ‘Citizen Government’ Online One Stop Shop, https://egov.kz/cms/en/information/about/help-elektronnoe-pravitelstvo (accessed on 7 July 2020).
[3] Republic of Kazakhstan (2019), Law on Legal Acts, http://adilet.zan.kz/eng/docs/Z1600000480.
[15] World Bank (2019), Doing Business 2019, https://doi.org/10.1016/j.jebo.2017.07.011.